TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: WALTER GARCÍA MACHADO Y OTROS DEMANDADO: LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN RADICADO: 20-001-33-33-001-2017-00057-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I. ASUNTO. - Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el día 26 de abril de 2019, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- HECHOS. - Se resumen de la siguiente manera: Manifestó la apoderada judicial de la parte demandante, que el día 8 de octubre del 2012, el alcalde del Municipio de Chiriguaná, Cesar, elevó ante la Procuraduría Provincial de Valledupar, queja disciplinaria en contra de la totalidad de los miembros del Concejo Municipal de Chiriguaná, por haber proferido el Acuerdo No. 3 de 24 de febrero de 2012, el cual otorgaba al mandatario facultades para contratar por un término de 15 días.
Agrega, que la Procuraduría Provincial de Valledupar, mediante providencia de fecha 26 de febrero del 2013, dispuso abrir la investigación disciplinaria radicada con el No. 2012-409867, IUC No. D-2012-577-562251 (quejoso: Gustavo Aroca Dagil), en contra de los concejales del Municipio de Chiriguaná de ese entonces; Joaquín Castillo Hernández, José Joaquín Coronel Martínez, Javier Ernesto Díaz Mesa, Walter García Machado, Roberto Antonio García Peña, Oscar Alberto Garrido Batista, Guarín Beltrán Heriberto, Jhon Jairo Meza Barahona, Marcelino Moreno Imbreth, José Oiden Pérez Bastidas, José Arnovis Porras Orta, Juan Miguel Ullua Orta y Yamil Yepes Saenz.
Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 2 Adujo que, mediante auto de fecha 15 de agosto de 2013, la Procuraduría Provincial de Valledupar ordenó vincularlos mediante indagación preliminar, y, que agotada esta etapa, mediante providencia de fecha 28 de noviembre de 2013, se dio inicio al procedimiento verbal, formulación de cargos, y citación a audiencia pública a los disciplinados Walter García Machado, Oscar Alberto Garrido Batista, Jhon Jairo Meza Barahona, Marcelino Moreno Imbreth, José Arnovis Porras Orta, Juan Miguel Ullua Orta, al haberse establecido que fueron éstos los que votaron positivamente en el Acuerdo No. 3 del 24 de febrero del 2012, en el mismo auto se dispuso, dar por terminada la actuación disciplinaria respecto de los concejales que votaron negativamente en el mencionado acuerdo municipal;
Joaquín Castillo Hernández, José Joaquín Coronel Martínez, Javier Ernesto Díaz Mesa, Roberto Antonio García Peña, Guarín Beltrán Heriberto, y José Oiden Pérez Bastidas. Expresó que, el 24 de enero del 2014, la Procuraduría Provincial de Valledupar profirió fallo de primera instancia que resolvió imponer a los servidores públicos Walter García Machado, Oscar Alberto Garrido Batista, Jhon Jairo Meza Barahona, Marcelino Moreno Imbreth, José Arnovis Porras Orta, Juan Miguel Ullua Orta, y Yamil Yepes Saenz, en su condición de concejales del Municipio de Chiriguaná, Cesar, la sanción de suspensión por el término de 9 meses e inhabilidad especial por el mismo término; sanción que les prohibía asistir a las secciones del concejo y ejercer la función pública en cualquier cargo, así mismo los inhabilitaba para contratar con el Estado, por el mismo tiempo.
Indicó, que el día 28 de enero de 2014, los sancionados interpusieron recurso de apelación en contra de la precitada decisión, recurso que fue resuelto el 26 de marzo de 2014 por el Procurador Regional del Cesar, en el sentido de confirmar los puntos primero, tercero, cuarto y reformar la parte final del segundo punto del mismo fallo, excluyendo las frases “con lo cual no podrán asistir a las secciones del Concejo (…)”, e “inhabilidad para contratar con el Estado, por el mismo tiempo” (Sic), este fallo de segunda instancia quedó ejecutoriado el 15 de mayo de 2014.
Manifestó que, para el 16 de septiembre de 2014, los demandantes a través de apoderado judicial, presentaron ante la Procuraduría 47 Judicial II Administrativa de Valledupar, solicitud de conciliación en la que se requirió la nulidad de los actos administrativos contenidos en los fallos proferidos el 24 de enero de 2014 y 26 de marzo de la misma anualidad, y el correspondiente restablecimiento del derecho.
No obstante, el 16 de diciembre de 2014, instalada la audiencia de conciliación, se notificó a los convocantes del auto del 15 de diciembre de 2014, proferido por la Viceprocuradora con funciones de Procuradora General de la Nación, mediante el cual se revocó de oficio el fallo de primera instancia del 24 de enero de 2014 proferido por la Procuraduría Provincial de Valledupar, y el fallo de segunda instancia del 26 de marzo del mismo año, proferido por la Procuraduría Regional del Cesar, dentro del proceso disciplinario Ius 2012-40987, y, se declaró la nulidad de la actuación, admitiéndose que los fallos anulados, estaban afectados de inaceptables violaciones a normas sustanciales y procedimentales que gobiernan el proceso disciplinario.
Finalmente señaló, que las decisiones cuestionadas produjeron en los actores, y en cada uno de sus familiares, tristeza, alteración en su vida y daño a las condiciones de existencia, además pérdidas económicas por cuanto los concejales dejaron de percibir los ingresos por concepto de sesiones ordinarias y extraordinarias en el periodo comprendido entre el 15 de mayo de 2012 (fecha de suspensión), hasta el 16 de diciembre de 2014, fecha de notificación del auto de 15 de diciembre del mismo año, que para el año 2014 tenían un valor de $97.300.
Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 3 2.2.- PRETENSIONES. - En la demanda se solicita concretamente lo siguiente: Que se declare a la Nación – Procuraduría General de la Nación, administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios de orden material e inmaterial ocasionados a los ex concejales del Municipio de Chiriguaná, Walter García Machado, Oscar Garrido Batista, Jhon Jairo Meza Barahona, José Arnovis Porra Orta, Yamil Yepes Saenz, Juan Miguel Ulloa Horta, Marcelino Moreno Imbreths y al grupo familiar de cada uno de éstos, como consecuencia de la investigación disciplinaria Radicado No. Ius 2012-40987, adelantada en su contra por el Procurador Provincial de Valledupar, que culminó con sentencia de fecha 24 de enero de 2014, mediante la cual, se les impuso sanción de suspensión por el término de 9 meses e inhabilidad por el mismo período, confirmada en proveído el 26 de marzo de 2014, proferido por el Procurador Regional del Cesar; providencias que fueron revocadas de oficio por la Viceprocuradora, mediante auto de fecha 15 de diciembre de 2014.
Que como consecuencia de lo anterior, se condene a la demandada a reconocer y a pagar a cada uno de los ex concejales del Municipio de Chiriguaná (periodo constitucional 2012-2015), por concepto de lucro cesante, la suma de $4.806.402, como ingresos dejados de percibir por la inasistencia a (44) sesiones ordinarias y extraordinarias en el periodo comprendido entre el 17 de mayo de 2012 (fecha de la suspensión), hasta el 16 de diciembre del mismo año, las cuales tenían una asignación económica de $97.130, por sesión, sumas que solicitan sean indexadas Así mismo solicita, que se condene al pago por concepto de perjuicios morales a cada uno de los demandantes, así como a sus familiares, y, por la alteración grave a las condiciones de existencia. Finalmente, solicita que se condene a la parte demandada a reembolsar a los ex concejales la suma de $5.000.000, por concepto de daño emergente, relativo al pago efectuado como honorarios profesionales.
III. TRÁMITE PROCESAL. - 3.1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada contestó negándose a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto aseguró que la actuación de la Procuraduría General de la Nación estuvo ajustada al ordenamiento jurídico y, por lo tanto, no se ha causado perjuicio alguno a los accionantes. Indicó, que revisados los antecedentes disciplinarios de los demandantes, no aparece registro alguno de inhabilidad o sanción alguna en su contra, excepto el señor José Arnovis Porras Orta quien tiene como registro una inhabilidad general por el término de 10 años; la cual se hizo efectiva el 9 de febrero de 2015.
Expresó, que dentro del expediente no existía prueba, siquiera sumaria, con la cual se pudiera advertir que la sanción disciplinaria impuesta se hizo efectiva, en el sentido de haberse separado a los Concejales del cargo o que aquellos cancelaran alguna suma de dinero, en el evento que la sanción de suspensión hubiese sido convertida en salarios, si es que para la fecha de la sanción ya no se encontraban en ejercicio del cargo.
Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 4 Agrego, que si bien el hecho atribuible a la administración está acreditado, por haber proferido unos actos administrativos que a la postre se vio en la necesidad de revocar, no por ello debe dejar de analizarse la configuración de los restantes requisitos para que sea procedente la declaratoria de responsabilidad de la entidad demandada, tales como el daño antijurídico y el nexo causal, pues la enunciación de los perjuicios no es suficiente para proceder al reconocimiento de los mismos.
Expuso, que en el caso de marras, la parte actora hace consistir el daño moral como consecuencia de la sanción disciplinaria que les fue impuesta de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 9 meses, sin embargo para la entidad demandada, una sanción disciplinaria deviene de la potestad que tiene el Estado de vigilar la conducta de quienes están al servicio público y actúan contrario al deber funcional, por tanto, la sanción por sí misma no causa un perjuicio determinado, ni puede considerarse en sí misma como fuente de afectación a la honra y al buen nombre de quien es disciplinado, sino que debe considerarse como una carga inherente al servidor público.
Precisó, que a pesar de haber dispuesto la revocatoria de los actos sancionatorios, el Procurador General de la Nación jamás indicó que la falta no se hubiese consumado, sólo se indicó que el análisis efectuado por el operador disciplinario y la calificación de la misma, no eran adecuadas, procediendo a declarar la nulidad de la actuación y ordenando rehacer la misma en lo que correspondía. Finalmente adujo, que el nexo causal es la relación existente entre una causa y un resultado, donde el resultado es el daño; por lo tanto, al no haberse demostrado en el asunto de marras el daño, tampoco había lugar a establecer un nexo de causalidad.
Propuso como excepciones: “Innominada o Genérica”. IV.- PROVIDENCIA RECURRIDA. - El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Luego de un análisis del fundamento legal y jurisprudencial aplicable al caso, y del material probatorio recaudado, el a quo consideró, que no se encontraron irregularidades procedimentales que conllevaran a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado.
Consideró, que los demandantes desplegaron conductas determinantes para que la Procuraduría General de la Nación emitiera la decisión disciplinaria que como consecuencia terminó sancionándolos, la cual a pesar de que fue objeto de revocatoria en atención a que se cuestionó aspectos de orden procedimental, no por ello debía considerarse que ésta, hubiese sido contraria a la Constitución Política y a la Ley.
Precisó, que después de verificar el Acuerdo No. 3 de febrero del 2012, expedido por el Concejo de Chiriguaná – Cesar, por medio del cual se otorgaron facultades al señor Alcalde de dicho municipio, para suscribir contratos y convenios por el término de 15 días, se pudo establecer que los concejales, hoy demandantes, no atendieron a las disposiciones; esto es, que dicha autorización debió ser excepcional y debió ser ejercida en forma razonable y proporcional, pero por el contrario con su actuar, infirieron de manera indebida con el cumplimiento de los Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 5 fines estatales y de los deberes que habían sido asignados por la Constitución Política y la Ley al Alcalde de ese entonces.
Así mismo indicó, que si bien mediante providencia del 15 de diciembre de 2014, la Viceprocuradora General de la Nación con funciones de Procuradora General de la Nación profirió auto de revocatoria directa, en el cual ordenó revocar de oficio los fallos de primera y segunda instancia, y, se declaró la nulidad de la actuación, esta decisión se fundamentó en aspectos meramente procedimentales, como lo fueron que al momento de señalarse el cargo único a los concejales se hacía referencia a dos conductas diferentes, sin que se estableciera con precisión por cuál de ellas se estaba haciendo el cargo; así mismo al no haberse hecho alusión si el tipo disciplinario por el cual se determinó la sanción podía aplicarse como culposo o doloso, aunado a la deficiencia argumentativa que tenía el concepto de violación, sin que en ninguno de sus apartes fuera cuestionado el fondo del asunto, como por ejemplo si la falta disciplinaria habla sido cometida o no, o si la conducta ejercida por los hoy actores podía ser objeto de sanción disciplinaria.
Agregó, que dentro de los elementos probatorios allegados por la parte demandante, no fue aportado el fallo disciplinario definitivo con el cual se declaró o no la responsabilidad disciplinaria de los accionantes, situación ésta que no permite determinar si los demandantes estaban o no en la obligación de soportar la carga que implicó el haberse adelantado un proceso disciplinario y una sanción en su contra por parte de la Procuraduría General de la Nación. En virtud de lo anterior, no accedió a las pretensiones de la demanda y tampoco condenó en costas.
V.- RECURSO INTERPUESTO. - La apoderada judicial de la parte demandante presenta su recurso de apelación, persiguiendo que la sentencia sea revocada, pues arguye que los ex concejales del Municipio de Chiriguaná, hoy accionantes, fueron separados del cargo con base a un proceso viciado de nulidad, a pesar de su derecho a que la actuación disciplinaria se tramitara libre de cualquier obstáculo que afectara su validez.
Asevera, que los concejales dieron cumplimiento al fallo disciplinario que posteriormente fue revocado, lo cual les impidió asistir a 44 sesiones del Concejo y percibir los ingresos correspondientes; sin embargo, insiste en que dicha sanción disciplinaria afectó no solamente sus ingresos monetarios, sino que además perjudicó su buen nombre, causándoles un grave perjuicio moral.
Expone, que si bien es cierto la potestad disciplinaria es una carga legítima, la revocatoria directa ordenada por la Viceprocuraduría General de la Nación, constituye en sí misma prueba de que la separación del cargo fue ilegal, precisamente, al encontrarse graves violaciones al orden constitucional y legal, especialmente graves violaciones al debido proceso.
Agrega, que el perjuicio moral adquirió mayor intensidad, pues el operador disciplinario tuvo la oportunidad para corregir los vicios durante el trámite de la actuación administrativa, pero nunca lo hizo, viniendo sólo la Viceprocuraduría General a efectuar el control de legalidad del proceso, en virtud de la conciliación solicitada. Finalmente manifiesta, que la Procuraduría General de la Nación ordenó el archivo definitivo del proceso disciplinario seguido en contra de los concejales de Chiriguaná, lo cual ocurrió luego del vencimiento de la oportunidad para solicitar Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 6 pruebas dentro de la acción de reparación directa, por lo tanto, considerando importante dicha prueba para resolver de fondo la litis, la apoderada judicial de la parte demandante requirió solicitud de pruebas en segunda instancia, la cual fue accedida.
VI.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La parte demandada presenta sus alegatos de conclusión precisando en primer lugar, que en el asunto operó el fenómeno de la caducidad, como quiera que la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, tuvo ocurrencia el 15 de mayo de 2014, fecha de ejecutoria del fallo sancionatorio de segunda instancia de fecha 26 de mayo de 2014, lo cual evidencia que los 2 años fenecían el 15 de mayo de 2016, fecha para la cual los accionantes no habían agotado el requisito de conciliación extrajudicial.
Además, manifiesta que no hay indicio, prueba o si quiera un argumento que permita inferir con plena certeza, que la actuación legitima desplegada por la Procuraduría General de la Nación tenga la virtualidad de generar el daño irrogado a los demandantes, pues las pruebas documentales que fueron arrimadas a la actuación como soporte de las pretensiones de la demanda, sólo conducen a demostrar por un lado, el grado de afinidad y consanguinidad que tienen los disciplinados con su núcleo familiar y por otro, la condición de Concejales que ostentaban al momento de la investigación, pero carecen de suficiencia, eficacia e idoneidad para acreditar los perjuicios que dicen haber padecido los demandantes con ocasión de la sanción disciplinaria impuesta, en consecuencia aduce, que no cumplió con la carga que le correspondía de conformidad con lo esbozado por la Jurisprudencia del Consejo de Estado.
VII.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Procurador no emitió concepto de fondo. VIII.- CONSIDERACIONES. - 8.1.- COMPETENCIA. - Procederá la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 8.2.- PROBLEMA JURÍDICO. - El presente asunto se contrae a establecer, si la Procuraduría General de la Nación es administrativa y patrimonialmente responsable de los presuntos perjuicios materiales e inmateriales ocasionados a los demandantes, en virtud de la sanción disciplinaria impuesta cuando ostentaban la calidad de Concejales del Municipio de Chiriguaná – Cesar, dentro de la investigación disciplinaria No. Ius 2012-40987 adelantada por el Procurador Provincial de Valledupar, la cual fue anulada a través de revocatoria directa por la Viceprocuradora General de la Nación, y a su turno ordenó, continuar con la misma, siendo finalmente archivada por prescripción de la acción disciplinaria.
Así las cosas, para efectos de demostrar lo anterior, se deberá analizar previamente los medios probatorios aportados al proceso, así: Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 7 Registros civiles de nacimiento de WALTER GARCÍA MACHADO, RAFAEL JESÚS GARCÍA PÉREZ, ALEXANDRA JOHANA GARCÍA PÉREZ, ORLANDO ENRIQUE GARCÍA MACHADO, MARLELLIS GARCÍA MACHADO, YAMIL YEPES SAENZ, CAMILO ANDRÉS YEPES RODRÍGUEZ, MARTÍN ALONSO YEPES SAENZ, MARTÍN ALONSO YEPES SAENZ, ROBERTO CARLOS YEPES SAENZ, YAQUELINE YEPES SAENZ, JHON JAIRO MEZA BARAHONA, KAREN ANDREA MEZA BARBOSA, MARIANGEL MEZA JIMÉNEZ, YALENNIS MEZA BARAHONA, MARCELINO MORENO IMBRECHT, MAYKELIS YUSETH MORENO CASTRO, MOISES DAVID MORENO CASTILLO, KEILLIS JHOANA MORENO CASTRO, TANIA KARINA MORENO CASTRO, CECILIO MORENO MIELES, LUCILA QUINTINA MORENO PALLARES, LAUDYDH CECILIA MORENO PALLARES,DELFA MARÍA MORENO PALLARES, LEDA ESTHER MORENO PALLARES, JOSÉ MIGUEL MORENO PALLARES, CECILIO MORENO PAYARES, DAGOBERTO MORENO PALLARES, LUÍS EDUARDO MORENO PAYARES, JUAN MIGUEL ULLOA ORTA, LEILA SAMARA ULLOA ORTA, JOSÉ ARNOVIS PORRAS ORTA, SARA LISBETH PORRAS SUÁREZ, LINDA KLARENA PORRAS SUÁREZ, OSCAR ALBERTO GARRIDO BATISTA, NILA RAQUEL GARRIDO MEJÍA, SINTHIA PAOLA GARRIDO MEJÍA, LEONORA GARRIDO, OLIETH GARRIDO BATISTA, MARINAA GARRIDO BATISTA, RAMÓN GABRIEL GARRIDO BATISTA, ROSA INÉS BATISTA MACHADO, ORLANDO ENRIQUE GARRIDO BATISTA (Folios 45 a 90) Declaraciones juramentadas rendidas ante notario.
(Folios 55, 60, 65, 78 y 85) Providencia de fecha 15 de diciembre 2014, emitido por la Viceprocuradora con Funciones de Procuradora General de la Nación1 por medio del cual se revocó de oficio el fallo de primera instancia de fecha 24 de enero de 2012 proferido por el Procurador Provincial de Valledupar, y, el fallo de segunda instancia del 26 de marzo de 2012, emitido por la Procuraduría Regional del Cesar, dentro del proceso disciplinario Ius 2012 – 409867, con los siguientes argumentos: “(…) En el presente caso es evidente que se presentaron irregularidades que hacen necesario el indicar y evaluar si las mismas tienen la entidad suficiente para afectar los principios constitucionales del debido proceso y el derecho a la defensa.
(…) Al momento de señalarse el cargo único a los concejales municipales, se hace referencia a dos conductas diferentes, sin que se establezca con precisión por cuál de ellas se está haciendo la imputación del cargo. En efecto, en primer término se hace referencia a la aprobación y expedición del acuerdo No. 03 del 24 de febrero de 2012, reprochando la modificación del proyecto que presentara el alcalde municipal, aduciendo una extralimitación de funciones por parte de los miembros del cuerpo corporativo.
Sin embargo, dentro de la argumentación del mismo cargo se hace cuestionamiento a la omisión en que incurrieron los concejales municipales al no expedir el reglamento para facultar al alcalde municipal en materia contractual durante la vigencia fiscal del año 2012, quedando en duda si la formulación del cargo cuestionaba una omisión o una extralimitación de funciones pues los hechos y la modalidad de la conducta se fundieron en el mismo cargo. 1 El proceso fue remitido por la Secretaria Técnica del Comité de Conciliación de la Procuraduría General de la Nación, para que revisara la legalidad del proceso disciplinario adelantado en contra de los actores.
Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 8 Frente al manejo de la culpabilidad es totalmente ambiguo y difuso, pues dentro del aparte que tituló como “cargo único”, se señaló la culpabilidad como una “culpa gravísima”, sin que se diera ninguna explicación sobre la modalidad en la cual se tasaba la misma.
Además, al momento en que se hace el análisis en el capítulo de culpabilidad se indica que la conducta se califica a título de DOLO, haciendo una lacónica referencia al fin que aparentemente se buscaba al limitar la capacidad de contratación del alcalde, pero sin que se hiciera alusión a la prueba que sustentaba la conducta dolosa antes mencionada.
Finalmente, en el capítulo sobre la “Determinación de la gravedad de la falta” nuevamente se indica la culpabilidad a título de “CULPA GRAVÍSIMA” incurriendo nuevamente, además de una ambigüedad en la calificación si se tiene en cuenta que también le dio tratamiento doloso de la responsabilidad, en una omisión al momento de establecer la modalidad de la culpabilidad.
Deficiencia al momento de tratar el concepto de violación… Así es, de acuerdo a lo que señala el artículo 44 del Código Disciplinario Único, al tratarse de una falta grave a título de falta gravísima la sanción que corresponde es la de suspensión sin que sea posible la aplicación de la inhabilidad especial, pues se trata de una falta grave culposa, dejando en claro que la sanción de suspensión e inhabilidad especial solo es posible aplicarse “…para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas (…) Por esta razón, si en dicha actuación no se tiene la suficiente claridad sobre la conducta imputada, una relación coherente de las normas violadas y un análisis correcto sobre la forma en que se transgredió los deberes, prohibiciones o se extralimitó en su conducta el disciplinado, es evidente que se vulnera el debido proceso de manera sustancial y por ende el derecho de defensa, pues esto impide que quien está siendo juzgado puede conocer debidamente el alcance de su infracción y la forma en que puede controvertir la imputación en su contra (…) …al encontrarse manifiestas violaciones a la Constitución Política de Colombia en lo que respecta al debido proceso y el derecho de defensa, sino que también se transgredió los artículos 163 y 170 de la Ley 734 de 2002 sobre los requisitos formales y sustanciales para proferir el pliego de cargos y los fallos de instancia, sino que ante la imposibilidad para que este despacho pueda proferir la decisión sustitutiva en razón a los vicios insubsanables plasmados en el pliego de cargos (auto de citación a audiencia) se debe declarar la nulidad a partir de dicho acto, inclusive, para que el funcionario de conocimiento rehaga la actuación en lo que corresponda….” (Folios 93 a 99) Constancia emitida por la Secretaria del Concejo Municipal de Chiriguaná – Cesar, en donde se certifica que los señores WALTER GARCÍA MACHADO, OSCAR ALBERTO GARRIDO BATISTA, JHON JAIRO MEZA BARAHONA, MARCELINO MORENO IMBRETH, JOSÉ ARNOVIS PORRA ORTA, JUAN MIGUEL ULLOA ORTA y YAMIL YEPEZ SÁENZ, fungieron como Concejales elegidos para el período 2012-2015, sobre la suspensión de la cual fueron objeto, que dejaron de recibir honorarios por las sesiones desde el 17 de mayo hasta el mes de diciembre de 2014, para un número de 44 sesiones, y, el precio de cada sesión $97.130, para un total de $4.273.720.
(Folio 104) Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 9 Constancia emitida por el Secretario del Concejo Municipal de Chiriguaná Cesar, en donde se dejó constancia de la mesa directiva de la Corporación en vigencia 2014, de los fallos disciplinarios y la sanción e inhabilidad que recayó sobre los concejales los cuales fueron nombrados, el número de sesiones ordinarias y extraordinarias celebradas desde mayo de 2014.
(Folios 105 a 107) Certificación de pago de honorarios de los demandantes, a favor del abogado GERARDO MIGUEL VILLALOBOS PLATA. (Folio 108) E28 en donde el Consejo Nacional Electoral declaran elegidos concejales por el período 01/01/2012 a 31/12/2015, por la circunscripción electoral de Chiriguaná – Cesar, a los señores WALTER GARCÍA MACHADO, OSCAR ALBERTO GARRIDO BATISTA, JHON JAIRO MEZA BARAHONA, MARCELINO MORENO IMBRETHS, JOSÉ ARNOVIS PORRAS ORTA, JUAN MIGUEL ULLOA ORTA y YAMIL YEPES SAENZ.
(Folios 180 a 186) Actas de posesión de los actores ante el Concejo Municipal de Chiriguaná – Cesar (Folios 187 a 193) Proceso disciplinario radicado IUS 2012-409867 adelantado por la Procuraduría Provincial de Valledupar, de donde se extraen las siguientes piezas procesales relevantes: - Informe presentado por el Alcalde Municipal de Chiriguaná de la época, en donde ponía de presente la queja radicada No. 0674 el día 20 de marzo de 2012 en contra del Concejo Municipal.
(Folios 209 a 215) - Auto de fecha 26 de febrero de 2013, emitido por la Procuraduría Provincial de Valledupar, por medio del cual se da apertura a la indagación preliminar contra los miembros del Concejo Municipal de Chiriguaná – Cesar. (Folios 240 a 242) - Auto de fecha 15 de agosto de 2013, emitido por la Procuraduría Provincial de Valledupar, a través del cual se ordenó vincular al proceso disciplinario a unos presuntos implicados, en su condición de concejales del Municipio de Chiriguaná. (Folios 369 a 372) - Providencia de fecha 28 de noviembre de 2013, donde la Procuraduría Provincial de Valledupar dicta auto por medio del cual se da inicio al procedimiento verbal, se formulan cargos y se cita a audiencia pública a los señores JOSÉ ARNOVIS PORRAS ORTA, OSCAR ALBERTO GARRIDO BATISTA, MARCELINO MORENO IMBRETH JHON JAIRO MEZA BARAHONA, WALTER GARCÍA MACHADO, JUAN MIGUEL UYOA ORTA y YAMIL YEPES SAENZ, en su condición de concejales del Municipio de Chiriguaná para la época de los hechos, señalando como cargo único: “atendiendo de manera errada las voces del normativo constitucional contenido en el artículo 313 numeral 3, el artículo 32, numeral 3 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 25 numeral 11 de la Ley 80 de 1993, consolidaron en acta número 15 del 24 de febrero de 2012, la aprobación y expedición del acuerdo 03 de la misma fecha, por medio del cual se otorgan facultades al señor Alcalde Municipal del Municipio de Chiriguaná – Cesar, para suscribir contratos y convenios, por el término de quince (15) días; modificando el acuerdo presentado por el alcalde durante la vigencia presupuestal…” determinando la gravedad de la falta como “culpa gravísima” (Folios 460 a 475) - Audiencia celebrada el día 26 de diciembre de 2013 en la Procuraduría Provincial de Valledupar en donde los implicados rindieron versión libre.
(Folios 538 a 540) - Fallo de primera instancia adoptado por la Procuraduría Provincial de Valledupar, Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 10 de fecha 24 de enero de 2014, en donde se declaró probado y no desvirtuado el cargo formulado dentro del proceso disciplinario, y, por ende, se declaró disciplinariamente responsable por la comisión de la falta grave a título de culpa gravísima a los hoy demandantes.
Como consecuencia de lo anterior, se les sancionó con suspensión por el término de 9 meses e inhabilidad especial por igual término, con lo cual no podrían asistir a las sesiones del Concejo Municipal y estaban imposibilitados de ejercer función pública en cualquier cargo o función, así como inhabilidad para contratar con el Estado por el mismo tiempo.
(Folios 646 a 673) - Fallo de segunda instancia de fecha 26 de marzo de 2014, emitido por la Procuraduría Regional del Cesar, por medio del cual se confirmó los puntos primero, tercero y cuarto del fallo de primera instancia, sin embargo en cuanto al punto segundo se confirmó el aparte alusivo a la imposición de la sanción de suspensión e inhabilidad por 9 meses, y, se reformó la parte final del segundo punto del fallo en lo concerniente a la exclusión de los apartes “con lo cual no podrán asistir a las sesiones del Concejo (…), así como inhabilidad para contratar con el Estado, por el mismo tiempo”.
(Folios 726 a 756) - Declaraciones rendidas en la audiencia de pruebas adelantada en el juzgado de instancia el día 24 de enero de 2019, por los señores KATIANA PAOLA GONZÁLEZ QUERUZ, HERNANDO TERAN CASTEL, MARÍA MABELIS MERIÑO SALAS, YENCY CAAMAÑO BELEÑO, YALIDIS ZULEMA PABA PÉREZ, VÍCTOR MANUEL PABA PÉREZ, GERARDO MIGUEL VILLALOBOS PLATA. - Auto de fecha 27 de febrero de 2017, proferido por la Procuraduría Provincial de Valledupar, por medio del cual se ordenó el archivo de la actuación adelantada en contra de los hoy demandantes, por prescripción de la acción disciplinaria. 8.3.- CASO CONCRETO. - La Sala se ocupará de verificar la existencia del daño en el presente asunto y si el mismo tiene la connotación de ser antijurídico, pues el a quo concluyó que no se había generado perjuicio alguno que los demandantes no estuvieran en la obligación de soportar, mientras que la parte actora en su apelación insistió, en que sí les fue ocasionado, dado que la investigación disciplinaria fue revocada de manera directa por la demandada ante la demostración de violaciones constitucionales y legales que afectaron el debido proceso en el proceso disciplinario, lo que les generó perjuicios materiales y morales a los actores que consideran deben ser resarcidos.
Así las cosas, del recuento probatorio realizado en precedencia, tenemos, que en virtud de la queja presentada por el Alcalde Municipal de Chiriguaná – Cesar para la época de los hechos, con fecha 20 de marzo de 2012, ante la Procuraduría Provincial de Valledupar, en contra de los Concejales del Municipio de Chiriguaná, donde puso en conocimiento la aprobación del Acuerdo No. 03 del 24 de febrero de 2012 por parte de ese cuerpo colegiado, que otorgaba facultades al Ejecutivo de Chiriguaná para celebrar contratos y convenios sólo por 15 días calendarios, incurriendo en una omisión a los principios de la contratación pública, a éstos se les abrió inicialmente indagación preliminar.
Seguidamente, se dio inicio al procedimiento verbal, se formularon cargos y se citó a audiencia pública, sólo a los Concejales que votaron a favor del acuerdo aludido, esto es, en contra de los señores JOSÉ ARNOVIS PORRAS ORTA, OSCAR ALBERTO GARRIDO BATISTA, MARCELINO MORENO IMBRETH, JHON JAIRO MEZA BARAHONA, WALTER GARCÍA MACHADO, JUAN MIGUEL UYOA ORTA Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 11 y YAMIL YEPES SAENZ, por la presunta comisión de una falta disciplinaria imputada a título de culpa gravísima.
Tenemos, que la investigación disciplinaria fue fallada en primera instancia, el día 24 de enero de 2014, declarando probado y no desvirtuado el cargo formulado dentro del proceso disciplinario, por la comisión de la falta grave a título de culpa gravísima, imponiendo como sanción en contra de los hoy demandantes, la suspensión e inhabilidad por el término de 9 meses, con lo cual no podían asistir a las sesiones del Concejo, ni ejercer funciones públicas en cualquier cargo, así como inhabilidad para contratar con el Estado por el mismo tiempo.
Se observa, que la anterior decisión fue confirmada por la Procuraduría Regional del Cesar, a través de la providencia de fecha 26 de marzo de 2014, sin embargo, en cuanto a la imposición de la sanción e inhabilidad se reformó lo concerniente a la exclusión de los apartes “con lo cual no podrán asistir a las sesiones del Concejo (…), así como inhabilidad para contratar con el Estado, por el mismo tiempo”.
Posteriormente, ante la solicitud de conciliación extrajudicial para agotar el requisito de procedibilidad para poder demandar, en donde se ponían de presente ciertas irregularidades cometidas en el proceso disciplinario, relacionados con la imputación de la falta, entre otras, la Viceprocuradura con funciones de Procuradora General de la Nación, emitió la decisión de fecha 15 de diciembre de 2014, por medio de la cual revocó de oficio los fallos en cita, y, declaró la nulidad de la actuación disciplinaria desde el auto de citación a la audiencia, al encontrar manifiestas violaciones a la Constitución Política en lo que respecta al debido proceso y el derecho de defensa, al haberse configurado vicios insubsanables en el pliego de cargos, ordenando como consecuencia de ello, devolver el proceso a la Procuraduría Provincial para que rehiciera la actuación. Finalmente, a través de auto de fecha 27 de febrero de 2017, proferido por la Procuraduría Provincial de Valledupar, se ordenó el archivo de la actuación adelantada en contra de los hoy demandantes, por prescripción de la acción disciplinaria.
Pues bien, teniendo en cuenta lo anterior, guarda conformidad la Sala con lo resuelto por el fallador de instancia, pues se considera que la queja interpuesta por el Burgomaestre ante la Procuraduría Provincial, ameritó la apertura del proceso disciplinario referido, sin que de ello implique una falla en el servicio, por las razones que pasan a explicarse: En primer lugar, le asiste razón al a quo cuando afirma, que el Alcalde Municipal de Chiriguaná estaba en la obligación legal de denunciar los hechos que a su juicio constituyeran una ilicitud o irregularidad; pues tanto la Constitución Política como la ley, aceptado por la jurisprudencia, impiden al Concejo Municipal imponer límites en el tiempo al Ejecutivo en las autorizaciones para contratar, tal como lo señala el concepto emitido por el Consejo de Estado, en la decisión traída a colación por el a quo, por lo que estaba en manos de la Procuraduría General de la Nación resolver dicha situación, como efectivamente ocurrió. Ahora bien, se atisba, que pese a que el proceso disciplinario fue revocado de manera oficiosa y declarado nulo a raíz de vicios procedimentales y sustanciales, específicamente en la tipificación de la falta, de su estudio no se desprende que hubiese sido desvirtuada la comisión de la misma, ni tampoco la responsabilidad de los investigados, pues se repite, en ningún momento se demostró que la conducta de los disciplinados no hubiese existido, todo lo contrario, en el proceso se acreditó la comisión de la irregularidad planteada por el Alcalde Municipal.
Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 12 Además de lo anterior, atisba esta Corporación, que, pese a que la Procuraduría General de la Nación ordenó rehacer la investigación disciplinaria, la Procuraduría Provincial no acató dicha decisión, por lo que el transcurso del tiempo sin actuación alguna, trajo como consecuencia que la investigación fuese declarada prescrita, pero sin haberse resuelto de fondo la situación de los investigados ni su responsabilidad en los hechos.
De este modo, considera la Corporación que no debe perderse de vista, que el Estado tiene potestad disciplinaria y punitiva, y en ejercicio de ellas puede y debe investigar los hechos que revistan las características de un delito o de falta disciplinaria, y que esta situación se instituye en una carga que debe soportar el ciudadano que es objeto de la investigación, siempre que se le respete el debido proceso y se le apliquen las garantías a que tiene derecho, aspectos que no fueron objeto de reproche en la investigación, pues los actores tuvieron la oportunidad de controvertir, presentar pruebas, ejercer su derecho de defensa, presentándose inconsistencias sólo en la parte procedimental.
En consecuencia, en casos como el presente, de la investigación disciplinaria en contra de un empleado público, no se puede generar per se falla alguna en el servicio. En este punto es preciso citar al Consejo de Estado2, que en un caso similar afirmó, como en efecto lo cita el recurso de alzada: “En efecto, aunque adelantar una investigación o un proceso genera molestias a quien es objeto del mismo, sólo pueden ser indemnizados aquellos que revistan especial gravedad.
Soportar el trámite de un proceso, sin que este produzca un daño con tales características, es una carga que todos debemos asumir sin que exista derecho a indemnización.”. (Sic). En una oportunidad anterior, la misma Corporación había mencionado: “Sobre las denuncias penales y la responsabilidad que pueda imputársele al Estado por el hecho de las mismas, por temeridad, ligereza o mala fe, ha tenido la corporación oportunidad de referirse en más de una ocasión. Así en la sentencia de septiembre 2 de 1983, esta misma sala fuera de hacer suyos los planteamientos de la fiscalía, reiteró pensamiento igual.
Allí sostuvo: "A juicio de este despacho, el simple hecho del denuncio penal no puede ser calificado de falla del servicio, ni pretenderse en consecuencia que tal hecho genere indemnizaciones. La denuncia penal que formuló el Secretario de las Empresas fue realizada en cumplimiento de un deber que la ley penal le impone a todo funcionario o empleado público (art. 12 C.P.P.).
Si lo anterior constituye una obligación por simple lógica no puede ser al mismo tiempo una falla; las nociones se excluyen entre sí. Cumplir con lo que la ley ordena no puede ser contrario a la ley. De aceptar la tesis expuesta en la demanda se caería en el extremo vicioso y peligroso de constituir en fuente de indemnizaciones administrativas, lo que la ley penal ha establecido como un deber o una obligación de todo funcionario público.
"Que no se piense tampoco, que la actividad del funcionario puede ser ejercida sin control, o en forma temeraria, como se dice en la demanda, pues en estos casos habría una responsabilidad personal del agente que así se comporte, pudiéndose 2 Consejo de Estado, Sentencia del 5 de octubre de 2020, radicado No. 25000232600020090022001 (40229), MP.
MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ. Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 13 llegar a configurarse con su proceder el delito de falsas imputaciones de que trata el artículo 187 del C.P”3. (Subrayas fuera de texto). Atendiendo lo expuesto en precedencia, en sentir de esta Colegiatura, la parte actora ha debido allegar pruebas contundentes que acreditaran la inexistencia de la falta disciplinaria y la temeridad de la queja impuesta, que efectivamente no dejaran duda y probaran que la investigación no era procedente, lo que en ese evento si hubiese constituido un mal funcionamiento del aparato estatal, pero como dichas pruebas no se observan en el expediente debe decirse, que la actuación del funcionario público, estaba amparada en el artículo 34 del Código Disciplinario Único4, que le imponía la obligación de denunciar presuntos actos ilícitos y/o faltas disciplinarias de los que tuviera conocimiento, y, de la autoridad disciplinaria de investigar los hechos y circunstancias que demostraran la existencia de la falta.
En suma, en el sub-lite no logró acreditarse un mal funcionamiento en la Administración que implique una falla en el servicio, pues no se probó la temeridad o mala fe del funcionario a la hora de realizar la queja disciplinaria contra los hoy demandantes, ni tampoco, que la falta disciplinaria no hubiese sido cometida como para señalar que no debían soportar la investigación que se les adelantó, por lo tanto, si no existe tal falla, no hay lugar a existencia de responsabilidad alguna porque falta un elemento fundamental para establecerla.
Finalmente, sobre lo señalado en el recurso de apelación de que las irregularidades aludidas en la investigación disciplinaria que ameritaron la nulidad de la misma, les ocasionó un daño antijurídico, es preciso señalarle a los recurrentes, que para el Consejo de Estado, este tipo de irregularidades no constituyen un daño antijurídico cuando al final, la afectación de ese procedimiento fue favorable a los investigados, y la investigación fue archivada, como sucedió en el asunto de marras, pero por prescripción de la acción disciplinaria, por lo que se desprende que la conducta que pudiese originar una responsabilidad disciplinaria nunca se puedo establecer.
Se cita a colación, la providencia ya mencionada en párrafos anteriores del Consejo de Estado, de fecha 5 de octubre de 2020, radicado No. 25000232600020090022001 (40229), MP. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ, que, en un proceso similar, señaló: “G.- Las irregularidades aludidas en la investigación disciplinaria no constituyen un daño antijurídico. 13.- El demandante afirmó haber sufrido diversas irregularidades durante el trámite de la investigación disciplinaria que le afectaron su derecho al debido proceso.
Al respecto, la Sala considera que dichas irregularidades no constituyen un daño antijurídico porque la decisión del procedimiento fue favorable, ya que la decisión fue archivada. En todo caso, la Sala precisa que tales irregularidades debieron ser discutidas en la investigación disciplinaria y no en un proceso de reparación directa. H.- No es procedente el reconocimiento de un perjuicio moral porque no se probó un daño antijurídico. 3 Consejo de Estado, Sentencia del 4 de octubre de 1991 radicado No. 6528, CP.
CARLOS BETANCUR JARAMILLO. 4 Ley 734 de 2002, vigente para la época de los hechos Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 14 14.- La Sala reitera que la decisión que se tomó en el procedimiento disciplinario no le causó un daño antijurídico al demandante; por ende, no es procedente el reconocimiento de un perjuicio moral.
En todo caso, la Sala precisa que tales irregularidades debieron ser discutidas en la investigación disciplinaria y no en un proceso de reparación directa.” (Sic) Así las cosas, no encuentra la Sala probados los elementos que constituyen la responsabilidad del Estado por falla en el servicio, y por el contrario observa ajustada a derecho la investigación disciplinaria adelantada por la autoridad disciplinaria, siendo estas razones más que suficientes para concluir, que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad, y en consecuencia la sentencia apelada merece ser CONFIRMADA. 8.5.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, ARTÍCULO 188 DEL CPACA.- Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho5, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado6en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso, la Sala observa que el a quo, no condenó en costas, atendiendo a los criterios ya definidos por la jurisprudencia, esto es, al revisar que las mismas no se habían comprobado, por lo que, este Tribunal, al verificar las actuaciones surtidas en el proceso por los demandantes, tampoco observa alguna evidencia de 5 Artículo 361 del Código General del Proceso. 6 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Reparación Directa Proceso No. 2017-00057-01 Fallo segunda instancia 15 causación de expensas que justifiquen su imposición, razón por la cual no procede la condena de costas en su contra. En consecuencia, por esos argumentos, la Sala no condenará en costas en esta instancia. DECISIÓN.- Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de fecha 26 de abril de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 007, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO DORIS PINZÓN AMADO PRESIDENTE (Ausente con permiso)