TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CARLOS CAMELO DE ÁNGEL DEMANDADO: MUNICIPIO DE TAMALAMEQUE – CESAR RADICADO: 20-001-33-33-001-2016-00292-02 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I. ASUNTO. - Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el día 26 de julio de 2019, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda así;
“PRIMERO: Declarar probada la excepción de prescripción, propuesta por el apoderado judicial del Municipio de Tamalameque, Cesar.
SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio de fecha 22 de junio de 2016, suscrito por el señor DANIEL GUILLERMO PARRA GALVIS, Abogado Contratista de la Alcaldía del Municipio de Tamalameque, Cesar, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, al señor CARLOS CAMELO DE ANGEL.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, declarar la existencia de una relación laboral entre al señor CARLOS CAMELO DE ANGEL y el Municipio de Tamalameque- Cesar, entre el 10 de Junio de 2013 al 31 de mayo de 2015, por lo que dicha Entidad está obligada reconocerle y pagarle las prestaciones sociales y los valores dejados de percibir por el actor con ocasión de la relación laboral declarada entre las partes en los periodos de tiempo señalados, (cesantías, intereses de cesantías, primas, vacaciones, etc.).
Para liquidar tales derechos se tendrá en cuenta los valores cancelados mensualmente al demandante en virtud de los contratos de prestación de servicios.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Las sumas que se ordenan cancelar, se pagaran debidamente indexadas con aplicación de la siguiente formula: R= Rh Índice Final Índice Inicial Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 2 SEXTO: La parte condenada cumplirá esta sentencia dentro de los términos establecidos consagrados en el artículo 192 del C.P.A.C.A.
SÉPTIMO: Condenar en costas a la entidad demandada. Para efectos de Agencias en Derecho se fija el 3% del monto de las pretensiones reconocidas.
OCTAVO: La parte condenada cumplirá esta sentencia dentro de los términos consagrados en el artículo 192 del C.P.A.C.A(…)”1 (Sic) II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- HECHOS. - Se resumen de la siguiente manera: Manifestó el apoderado judicial del señor CARLOS CAMELO DE ÁNGEL, que éste mediante diferentes contratos de prestación de servicios, se desempeñó para el Municipio de Tamalameque en el cargo de apoyo en la seguridad de la casa de cultura de dicho municipio, desde el 6 de septiembre de 2012 hasta el 31 de diciembre del 2015, conforme a los siguientes contratos: Número de contrato Fecha de inicio Fecha de terminación Valor a pagar mensual CPS-94 de 2012 6 de septiembre de 2012 30 de diciembre de 2012 $600.000 CPS-26 de 2013 1 de febrero de 2013 31 de diciembre de 2013 $763.636 CPS-13 de 2014 2 de enero de 2014 31 de diciembre de 2014 $850.000 CPS-17 de 2015 15 de enero de 2015 31 de mayo de 2015 $900.000 CPS-91 de 2013 1 de junio de 2015 31 de diciembre de 2015 $900.000 Aseveró que, durante la relación laboral, la cual duró 3 años, 3 meses y 25 días, existieron los tres elementos estructurales de una relación laboral, como son, el pago de un salario, la prestación personal del servicio y una constante subordinación; además, el horario de trabajo era de 24 horas, sin embargo, durante este tiempo no se le cancelaron las prestaciones sociales, debiendo por tanto el accionante asumir el pago de los aportes a seguridad social.
Precisó, que la entidad demandada le adeuda al actor seis meses de salarios correspondientes al contrato de prestación de servicios No. 96 del 2015, de los meses de junio hasta el mes de noviembre de la misma anualidad. Indicó que, mediante oficio de fecha 10 de junio de 2016, solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales, no obstante, mediante oficio de fecha 22 de junio del 2016, se despachó de manera desfavorable la solicitud. 2.2.- PRETENSIONES. - 1 Ver folios 268 respaldo y 269 Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 3 En la demanda se solicita concretamente lo siguiente: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de fecha “22 de junio de 2016, suscrito por el abogado contratista del Municipio de Tamalameque – Cesar, debidamente entregado el 6 de julio de 2016 mediante la guía No. 230042155 de la empresa enviamos”.
Solicita que se declare que entre el Municipio de Tamalameque – Cesar y el actor, existió un contrato de trabajo (contrato realidad), por la relación personal, permanente, subordinada y dependiente, desnaturalizando los contratos de prestación de servicios suscritos entre ellos. Como consecuencia de las declaraciones anteriores, requiere que se condene al Municipio de Tamalameque – Cesar, a que se reconozca y pague al favor del demandante, prestaciones sociales y demás derechos laborales tales como; cesantías, intereses de cesantías, primas de navidad, de vacaciones y de servicio, vacaciones y demás derechos laborales no cancelados desde el 6 de septiembre del 2012 al 31 de diciembre del 2015.
Que se condene al Municipio de Tamalameque – Cesar a reconocer, liquidar y pagar los aportes por concepto al régimen de seguridad social (salud, pensión, ARP), y demás derechos laborales no cancelados desde el 6 de septiembre de 2012 al 31 de diciembre del 2015. Así mismo pretende, que se condene al Municipio de Tamalameque – Cesar a pagar los seis meses que se le adeuda al actor, del mes de junio al mes de noviembre del 2015, para un total de ($5.400.000.oo);
Solicita que se condene al Municipio de Tamalameque – Cesar, a pagar las horas extras (diurnas, nocturnas, dominicales y festivos) desde el 6 de septiembre de 2012 al 31 de diciembre del 2015, por recargo de trabajo. Así mismo requiere, que se condene a la demandada al pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de la cesantía, una vez quede ejecutoriado el fallo.
Que se condene al Municipio de Tamalameque – Cesar que sobre las sumas a que resulte condenada a pagar al accionante, le reconozca y pague las sumas necesarias para hacer el ajuste de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, tal y como lo autoriza el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, utilizando la fórmula que ha venido decantando la Jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado.
Finalmente solicita, que se condene al pago de intereses en las condiciones previstas por el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, que a la sentencia se le de cumplimiento dentro del término de (30) días, y, que se condene en costas y agencias en derecho al demandado. III. TRÁMITE PROCESAL. - 3.1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada contestó oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto carecen de sustento fáctico y jurídico, aseveró que el accionante no tiene derecho al reconocimiento y pago de aportes a la seguridad social, toda vez que su Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 4 relación fue contractual de prestación de servicios, por lo tanto, le correspondía a éste el pago de sus aportes conforme lo establece la ley.
Aseveró, que el actor prestó sus servicios personales y como consecuencia recibió una contraprestación económica, sin embargo, aseguró que dichas labores las ejercía de forma autónoma por lo que no cumplía horarios; es decir, que lo que se estructuró en este asunto fueron varios contratos de prestación de servicios. Manifestó, que para afirmar que los contratos suscritos por el demandante y el municipio demandado eran de contrato laboral, éste debía presentar pruebas documentales donde se le exigiera el cumplimiento de horario, los pagos efectuados y la subordinación a los directivos del municipio, pues ello es el diferenciador entre el contrato laboral y el de prestación de servicios.
Sostuvo que la entidad actuó de buena fe, y que actuó bajo los parámetros legales, por lo tanto, no podía pagarle seguridad social y prestaciones sociales a un contratista, ni tampoco podía vincularlo a través de resolución, pues no existía la vacante del empleo público, de modo que se contrató por necesidad del servicio. Finalmente alude que, en el presente caso, los derechos que reclama el actor están afectados por la prescripción. Propuso como excepciones: “inexistencia de la obligación y falta de causa para pedir, buena fe, prescripción y genérica e innominada”.
IV.- PROVIDENCIA RECURRIDA. - El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Luego de un análisis del fundamento legal y jurisprudencial aplicable al caso, y del material probatorio recaudado, el a quo consideró que el actor demostró haber prestado sus servicios de apoyo en la seguridad de la casa de cultura del municipio demandado, en los periodos del 1° de febrero de 2013 al 31 de diciembre del mismo año, del 2 de febrero de 2014 al 31 de diciembre de la misma anualidad, del 15 de enero de 2015 al 31 de mayo de 2015.
Por lo tanto, precisó que las vinculaciones del demandante a la entidad fueron ininterrumpidas y continuas, concluyendo que desde el 1° de febrero de 2013 al 31 de mayo de 2015, el demandante estuvo cumpliendo las funciones determinadas en los diferentes contratos, demostrando así que las funciones realizadas por él no fueron de carácter transitorio o esporádico, por el contrario, se trató de contratos que se prolongaron durante más de 27 meses.
Aseveró, que se demostró el elemento de la remuneración, puesto que el actor por razón de la prestación de sus servicios de apoyo en la seguridad de la casa de la cultura del Municipio de Tamalameque – Cesar, recibió una contraprestación económica. En relación al horario que debía cumplir el demandante, indicó que el contratista estaba en la obligación de prestar la seguridad de la casa de la cultura del municipio demandando las 24 horas del día, y, en cuanto al fenómeno de la prescripción dijo que al haberse presentado la reclamación administrativa el día 10 de junio de 2016, por lo tanto, la prescripción sí se configuró por lo que se deberían reconocer los derechos a partir del 10 de junio de 2013.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 5 Finalmente, accedió a las pretensiones de la demanda, en los términos transcritos al inicio de esta providencia. V.- RECURSO INTERPUESTO. - El apoderado de la parte demandada presenta recurso de apelación, persiguiendo que la sentencia sea revocada.
En primer lugar, la entidad demandada hace un resumen de lo que es el contrato de prestación de servicios, señalando las normas y lo que la jurisprudencia manifiesta al respecto, posteriormente, realiza un análisis de la denominación legal de empleo, del empleo público y las disposiciones legales de las plantas de personal. En cuanto al caso concreto, la entidad recurrente aduce, que el actor no ocupó un cargo público creado en la planta de personal del municipio, por lo tanto, si aquél quería acreditar la relación laboral entre las partes, requería que probara los elementos de la misma, así como también, debía acreditar la permanencia, que la labor fuera inherente a la entidad y la equidad o similitud que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta.
Arguye, que el señor CAMELO DE ÁNGEL prestó sus servicios como contratista, tal como quedó demostrado con los contratos de prestación de servicios suscritos, y, las actas de supervisión firmadas mes a mes, cumpliendo con el objeto de apoyo en la seguridad de la Casa de la Cultura del municipio, pero no demostró el cumplimiento de horarios, por lo que consideró, el juez erró al señalar que con las obligaciones señaladas en los contratos, se podía derivar la relación laboral y que el actor fue contratado como celador, función que es propia de un empleo público, cumpliendo un horario de 24 horas, pues una cosa es la formalidad y otra la realidad, sin que humanamente sea posible que una persona cumpla dicho horario diariamente.
Precisa, que lo que existió fue un error de transcripción por parte de la secretaria administrativa, cuando lo cierto fue que el demandante prestó sus servicios de manera autónoma, organizando su horario cuando realizaba las inspecciones y observaciones a la casa de la cultura, con el fin de informar cualquier novedad que se presentara.
Señala, que el demandante no demostró cómo prestaba sus servicios, si le entregaban dotaciones, tampoco trajo al proceso alguna prueba documental o testimonial que comprobara que recibía órdenes o llamados de atención, por lo que no podía acreditarse la relación laboral tal como consideró el a quo. Con relación al testimonio de la señora LAURA DÍAZ VALLE, indica que ésta prestó sus servicios como contratista externa del municipio, para la secretaría de hacienda, oficina que estaba ubicada en un lugar diferente a las instalaciones de la Casa de la Cultura, por lo que no le puede constar ni el horario, ni que era celador de la misma ni tampoco puede certificar que descansaba por las noches, considerando así que la declaración no es coherente, más aún, cuando sus afirmaciones no tienen ningún respaldo.
Finaliza diciendo, que la copia de los contratos no demuestra la existencia de la relación laboral, sólo demuestra el plazo, los honorarios pactados, las obligaciones, pero no acredita la forma como en realidad se prestó el servicio, mucho menos que éste, hubiese sido subordinado. Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 6 VI.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El apoderado de la parte actora presenta sus alegaciones señalando la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, los requisitos y lo señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado al respecto.
Precisa, que con la sola lectura de la cláusula primera de los contratos de prestación de servicios se observa, que el demandante desempeñaba funciones de vigilancia bajo las órdenes del alcalde municipal y del supervisor del contrato, por lo tanto, dichas funciones no las podía ejercer bajo coordinación, sino que el actor desempeñaba funciones propias de un empleado público, establecidas en el manual de funciones de la entidad.
Además, de la lectura de las obligaciones pactadas en los contratos, se puede apreciar que las funciones eran ejercidas de manera personal en las dependencias de la Casa de la Cultura del Municipio de Tamalameque, teniendo dentro de su cargo, la vigilancia y control del acceso de las personas y funcionarios del ente demandado, con lo que presume se acredita la subordinación, debiéndose desarrollar la labor en el horario establecido por la entidad.
Por su parte, la entidad demandada presenta sus alegaciones finales reiterando los argumentos expuestos al momento de presentar el recurso de apelación, específicamente, que en el expediente quedó desmeritado que entre el Municipio de Tamalameque y el señor CARLOS CAMELO existiere un contrato de trabajo, por cuanto no demostró la subordinación laboral, no allegó documentos o testimonios que acredite que hubo llamados de atención por parte de los directivos de entidad, no acreditó la forma de prestar sus servicios y menos el cumplimiento de horario.
VII.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Procurador no emitió concepto de fondo. VIII.- CONSIDERACIONES. - 8.1.- COMPETENCIA. - Procederá la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 8.2.- PROBLEMA JURÍDICO. - El presente asunto se contrae a determinar, si entre el señor CARLOS CAMELO DE ÁNGEL y el MUNICIPIO DE TAMALAMEQUE - CESAR, existió una relación laboral durante el período comprendido del 1° de febrero de 2013 al 31 de mayo de 2015, y, si como consecuencia de ello, tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales reconocidos por el a quo, o si por el contrario, en el sub examine no se acreditó los elementos requeridos para acreditar la relación laboral pretendida, especialmente la subordinación. 8.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y JURISPRUDENCIALES Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 7 En lo que se refiere a la posibilidad de demandar ante esta jurisdicción la existencia de una relación laboral, disfrazada mediante la figura del contrato de prestación de servicios, han sido múltiples las posiciones asumidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, las cuales han ido evolucionando desde una posición restrictiva, en la cual era posible para las entidades públicas realizar dichas contrataciones sin que diera lugar a una relación laboral, hasta una tesis más garantista con base en los postulados constitucionales.
Dicho tránsito ha sido analizado por el Consejo de Estado2 de la siguiente manera: “El tema del contrato realidad ha generado importantes debates judiciales. Uno de ellos se dio con ocasión del examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional al numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público.
Después de realizar precisiones constitucionales en materia de contratación estatal, de definir las características del contrato de prestación de servicios y de establecer las diferencias con el contrato de trabajo, la Corte estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustada a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no la utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente3.
Esta Corporación en fallos como el del 23 de junio de 2005 proferido dentro del expediente No. 0245 C.P. Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.
Tal consideración se contrapone a la Jurisprudencia anterior, en la que se sostuvo que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada en sus actividades para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horario, el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores o reportar informes sobre sus resultados, sin que ello signifique necesariamente la configuración del elemento de subordinación4.
Así las cosas, se concluye que para acreditar la existencia de una relación laboral, es necesario probar los tres elementos referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función pública en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de ésta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.
Por el contrario, existirá una relación contractual regida por la Ley 80 de 1993, cuando: a) se pacte la prestación de servicios relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad pública, b) el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, c) se le paguen honorarios por los servicios prestados y d) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados.
Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, vale la pena señalar que debe ser entendida a aquellos casos en los que la entidad pública contratante requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su 2 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. Consejero ponente: Dr. GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, diez (10) de febrero de dos mil once (2011) Expediente: 1618-09. 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-154-97 M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. 4 Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 18 de noviembre de 2003, Rad. IJ-0039 M.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 8 capacidad organizativa y funcional, pues se desdibujaría la relación contractual cuando se contratan por prestación de servicios a personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que, de manera permanente, se asignan a los empleados públicos.
Cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente conduce al reconocimiento de las prestaciones sociales causadas por el periodo realmente laborado, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral encubierta bajo un contrato estatal, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política respectivamente, superándose de ésta manera la prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados5”.
(Sic). En concordancia con la jurisprudencia transcrita anteriormente, se tiene que para la prosperidad de las pretensiones dentro de las acciones encaminadas a la declaratoria de un contrato realidad con la administración, se hace necesario que se encuentren configurados los tres elementos de la relación laboral, principalmente lo que hace referencia a la subordinación del supuesto contratista con la entidad demandada.
Adicionalmente el Consejo de Estado ha señalado, que al analizar la existencia de una posible relación laboral derivada de la celebración de los contratos de prestación de servicios, se debe estudiar lo concerniente a la posible prescripción de los salarios y prestaciones sociales reclamados, así ha dicho esa Corporación: “…aunque a simple vista se pueda concluir que no es posible ordenar el pago de algunos derechos salariales y prestacionales porque estos se encuentran prescritos al no reclamarse oportunamente; el juez de conocimiento debe estudiar la procedencia o no de la declaratoria de la relación laboral, toda vez que de esta se deriva la existencia de derechos pensionales que son imprescriptibles”6.
(Sic). En este mismo sentido ha indicado, que otro de los temas que se deben estudiar al abordar el análisis de la figura del contrato realidad, es la existencia o no de la solución de continuidad en la ejecución de los contratos de prestación de servicio, así: “Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido 5 Consejo de Estado. Sección Segunda-Subsección “A”. Sentencia 17 de abril de 2008.
Rad No. 2776-05. C.P. Dr. Jaime Moreno García; Sentencia del 17 de abril de 2008. Rad. No. 1694-07. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 31 de Julio de 2008. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 14 de agosto de 2008. C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 6 Sección Segunda, Subsección “b”, providencia de 4 de febrero de 2016, C.P. Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE, Expediente No. 27001-23-31-000-2013-00334-01, Actor: JOSÉ ABAD CAICEDO TORRES.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 9 burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.”7 (Sic, subrayas fuera del texto) Finalmente, en reciente pronunciamiento, el Consejo de Estado8 dictó sentencia de unificación por importancia jurídica en asuntos donde se debata el contrato estatal de prestación de servicios y la relación encubierta o subyacente, analizando la temporalidad, la solución de continuidad, el pago de prestaciones sociales, los aportes al Sistema de Seguridad en Salud, fijándose las siguientes reglas: “167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” (Sic) En ese orden de ideas, procede la Corporación a pronunciarse, teniendo en cuenta el material probatorio recaudado en el proceso, así: - Reclamación administrativa de fecha 10 de junio de 2016, en donde el demandante le solicita al alcalde municipal de Tamalameque, se le reconozcan las prestaciones sociales y demás emolumentos generados, a raíz de la relación laboral del 6 de septiembre 2012 al 31 de diciembre de 2015.
(Folios 12 y 13) - Oficio de fecha 22 de junio de 2016, recibido el día 6 de julio de la misma anualidad, por medio del cual el Municipio de Tamalemaque, niega la solicitud incoada. (Folios 164 y 165) - Contratos de prestación de servicios celebrados entre el señor CARLOS CAMELO DE ÁNGEL y el Municipio de Tamalameque - Cesar (folios 20 a 51), así: No. ORDEN o CONTRATO FECHA DURACIÓN OBJETO No se vislumbra 6 de septiembre de 2012 3 meses y 24 días Apoyo a la seguridad de la casa de cultura del Municipio de Tamalameque - Cesar 7 Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P Carmelo Perdomo Cuéter 8 Sección Segunda, Consejo de Estado, providencia de fecha 9 de septiembre de 2021, radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), SUJ-025-CE-S2-2021.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 10 026 1° de febrero de 2013 11 meses Prestación de servicios de apoyo en la seguridad de la casa de cultura del Municipio de Tamalameque - Cesar 013 2 de enero de 2014 12 meses Prestación de servicios de apoyo en la seguridad de la casa de cultura del Municipio de Tamalameque – Cesar 017 15 de enero de 2015 4 meses y 15 días Prestación de servicios de apoyo en la seguridad de la casa de cultura del Municipio de Tamalameque – Cesar - Estudio previo de conveniencia y oportunidad de fecha 2 de enero de 2014, de cuyo objeto se vislumbra “Prestación de servicios de apoyo a la seguridad de la casa de cultura del Municipio de Tamalameque – Cesar” y como denominación general del objeto del contrato: “Apoyo en la seguridad de la casa de cultura para lo cual es importante tener las 24 horas del día a una persona que se encargue de la seguridad de la casa de la cultura con el fin de que esta no sea ocupada o habitada por personas que quieran tomar posesión y así mismo garantizar la seguridad de los objetos que hacen parte de las escuelas de formación artísticas.” (Sic, folios 39 a 46) - Oficio de fecha 2 de enero de 2014, emitido por la Secretaria Administrativa y del Interior de la Alcaldía Municipal de Tamalameque, dirigido al actor, en donde se le informa sobre la solicitud de la oferta para el contrato y los requisitos para la entrega de la propuesta.
(Folio 52) - Presentación de propuesta por parte del demandante. (Folio 53) - Oficio de fecha 2 de enero de 2014, suscrito por la Alcaldesa Municipal de Tamalameque, en donde se le comunica al demandante la escogencia de la propuesta. (Folio 55) - Registro presupuestal No. RP-2014011, por la suma de $10.200.000 para atender el concepto “Apoyo en la seguridad de la casa de la cultura del Municipio de Tamalameque – Cesar” (Folios56 y 57) - Acta de inicio del Contrato de Prestación de Servicios No. 017 de 2015, de fecha 15 de enero de 2015.
(Folio 58) - Acta de terminación y liquidación bilateral del Contrato de Prestación de Servicios No. 017 de 2015. (Folios 59 y 60) Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 11 - Análisis del sector para contratar la prestación de servicios de apoyo en la seguridad de la casa de cultura del Municipio de Tamalameque – Cesar.
(Folios 61 a 68) - Estudio previo de conveniencia y oportunidad de fecha 15 de enero de 2015. (Folios 69 a 77) - Informes de actividades de fechas 2 de febrero, 2 de marzo, 6 de abril, 4 de mayo, 1° de junio de 2015, presentados por el contratista hoy demandante. (Folios 78, 83, 91, 97 y 104) - Informes de supervisión suscritos por la Secretaria Administrativa y del Interior de la Alcaldía Municipal de Tamalameque – Cesar, dirigidos a la Alcaldesa Municipal.
(Folios 79, 87, 94, 100 y 107) - Planillas para pagos de seguridad social. (Folios 80, 85, 92, 99, y 111 a 139) - Cuentas de cobro presentadas por el actor, para el pago del contrato de prestación de servicios. (Folios 51, 84, 93, 98 y 105) - Actas de cumplimiento suscritas entre la Secretaria Administrativa y del Interior y el contratista.
(Folios 82, 86, 88, 101 y 108) - Resoluciones administrativas por medio de las cuales la Alcaldesa del Municipio de Tamalameque – Cesar, ordenó unos pagos al señor CARLOS CAMELO por concepto de la prestación de los contratos de prestación de servicios. (Folios 89- 90, 95-96, 102-103, 109-110) - Resolución No. 447 del 31 de agosto de 2016 y anexos, suscrito por el Alcalde Municipal de Tamalameque, por medio de la cual se da cumplimiento a una sentencia judicial reconociendo el pago de honorarios por la prestación de servicios en cumplimiento del objeto contractual de los contratos Nos. 091 del 6 de septiembre de 2012 y 091 del 1° de junio de 2015.
(Folios 208 a 219) - Declaración rendida en la audiencia de pruebas celebrada el día 21 de mayo de 2019, en el juzgado de instancia, por la señora LAURA GREGORIA DÍAZ VALLE. (Declaración Cd folio 239A) 8.5.- CASO CONCRETO. - Pues bien, respecto a la configuración de los tres elementos de la relación laboral en el presente asunto, se observa en primer lugar, que en cuanto a la prestación personal del servicio, se encuentra demostrado que entre el señor CARLOS CAMELO DE ÁNGEL y el Municipio de Tamalameque - Cesar, se celebraron unos contratos de prestación de servicios, los cuales se ejecutaron de manera interrumpida en el período transcurrido entre el 1° de febrero de 2013 hasta el 31 mayo de 20159, cuyo objeto en común era la prestación de servicios personales de apoyo en la seguridad de la casa de la cultura del Municipio de Tamalameque - Cesar. 9 Se avizora de las pruebas allegadas, que el actor en el año 2012 celebró contrato de prestación de servicios con el ente municipal demandado, y, que dicho período también fue solicitado en la demanda, no obstante, el a quo sólo tuvo en cuenta los contratos suscritos a partir del año 2013 sin que la parte actora manifestara oposición alguna.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 12 Ahora bien, la existencia de un salario depende exclusivamente del fallo de fondo, pues de declararse la configuración de la relación laboral, los valores cancelados a título de honorarios se considerarían como salario por el trabajo encomendado.
En consecuencia, procede esta Colegiatura a determinar si dentro del presente caso puede dilucidarse la presencia de subordinación del señor CARLOS CAMELO DE ÁNGEL, hacia la entidad para la cual prestaba sus servicios. Se precisa entonces, que es deber del juez valorar la presencia de otros medios de prueba que permitan determinar la existencia del elemento de la subordinación, como son los indicios derivados de las funciones realizadas por el supuesto contratista en desarrollo del objeto contractual, así lo establece el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al considerar: “(…) Si bien es cierto que dentro del plenario no existen pruebas documentales ni testimoniales que demuestren claramente el elemento de subordinación, Vr.gr., llamados de atención, memorandos, sanciones, felicitaciones, investigaciones disciplinarias etcétera, que permitan afirmar que dependía del superior jerárquico recibiendo órdenes continuas y realmente subordinadas, también lo es, que tal elemento debe ser apreciado con el conjunto de las pruebas obrantes como uno de los indicios que contribuyen a la convicción del Juez sobre la situación fáctica materia de conocimiento.
Al encontrarse plenamente establecida la función de Enfermera Jefe, como se desprende de los dos (2) contratos de prestación de servicios, no puede dejarse a un lado la naturaleza de la función que ejerció la demandante. (…) En otras palabras, como ya lo ha señalado esta Corporación dada la naturaleza de las funciones se puede deducir la existencia de una prestación de servicios de forma subordinada amparable bajo la primacía de la realidad frente a las formas ( )”10.
(Subrayas fuera de texto). De igual forma, estima la Sala pertinente, hacer referencia a lo que el Consejo de Estado ha manifestado sobre la naturaleza de la labor que desempeñan los celadores, cuando se pretende demostrar una relación laboral. Así se ha referido al respecto: “(…) Ahora bien, esta Subsección ha sostenido en casos análogos que la persona que presta la actividad de vigilancia en forma prolongada no lo hace de manera temporal e independiente, en la medida en que el servicio de seguridad exige que se realice en forma permanente para que la entidad contratante pueda prestar sus servicios con tranquilidad.
Además, se ha establecido que para cumplir con las labores de vigilancia, la persona contratada para tal fin debe atender y obedecer las órdenes de sus superiores, a quienes les corresponde determinar en qué forma, horario y dependencia se debe prestar el servicio, por lo que el elemento de la subordinación es consustancial para que se pueda desarrollar tal servicio. 10 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “B” Consejera ponente: Dra. BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ, tres (3) de junio de dos mil diez (2010), Expediente: 2384-07.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 13 Dada esta situación, en la que se evidencia en forma clara que el actor prestó el servicio de vigilancia, y que tal servicio implícitamente exige una subordinación, se puede entender que el elemento de subordinación se encuentra probado en su caso.
Además (…) de los testimonios rendidos, y que estuvo sometido de acuerdo a la suscripción reiterada de los contratos cuestionados a la prestación permanente de la labor encomendada, por lo que se puede inferir que el demandante se encontraba bajo continua subordinación. Desvirtuadas las características de temporalidad e independencia que son propias de la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, se encuentran demostrados en el caso del demandante los tres elementos de la relación de trabajo, pues la personal y la remuneración como contraprestación del servicio prestado, son inherentes a la labor que le fue encomendada mediante los contratos en cuestión(…)”11.
(Subrayas fuera de texto). En consecuencia, tal y como lo sostuvo el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la sentencia que se acaba de transcribir, la actividad que desarrolla un vigilante implícitamente exige una subordinación, razón por la cual, como en los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante y el Municipio de Tamalameque - Cesar, se verifica que el objeto contractual en común era la prestación de servicios personales de apoyo en la seguridad de la casa de la cultura del municipio, dicho elemento también se encuentra acreditado dentro de este asunto.
Sin embargo, y, para corroborar aún más que el demandante se encontraba subordinado a la entidad accionada, encuentra esta Corporación que con el acervo probatorio arrimado al expediente, está debidamente acreditado que las funciones realizadas por el demandante, entre las que se destaca, que debía prestar la seguridad de la casa de la cultura del municipio las 24 horas al día, debía mantener en buen estado y conservado el lugar e informar a la supervisora sobre cualquier eventualidad que atentara contra la seguridad de la casa, funciones que traducidas acreditan que la labor ejecutada era de celaduría, lo que implicaba que la labor a él encomendada debía realizarla de manera permanente tal como se desprende del tenor literal de los contratos (24 horas día), pues de lo contrario, se afectaba la prestación del servicio de vigilancia en el lugar al que fue asignado, el cual estaba a cargo del ente territorial contratante; y respetando un horario de trabajo, que necesariamente debía establecerlo el superior, limitando con ello su autonomía e independencia, circunstancias que dan cuenta de la subordinación existente entre el actor y dicha entidad.
Se acota, en relación al horario establecido en los contratos de prestación de servicios, pues según la entidad recurrente el hecho de haberse consignado como de 24 horas fue un error de transcripción, que tal aseveración no es cierta, en la medida en que existen otros medios documentales, tales como el estudio previo de conveniencia y oportunidad visible a folios 69 a 77 que demuestran, que desde antes de la suscripción de los contratos, el objeto del mismo – seguridad en la casa de cultura municipal – estaba designado para el cumplimiento de un horario de 24 horas al día “a fin de que esta no sea ocupada o habitada por personas que quieran tomar posesión y así mismo garantizar la seguridad de los objetos que hacen parte de las escuelas de formación artísticas” (sic) 11 Sentencia de fecha 13 de junio de 2013, Radicación número: 05001-23-31-000-2005-03008- 01(1793-12), Actor: RAMON RAUL MAZO AREIZA, Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN. Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 14 En esa medida, para la Sala es claro que el señor CARLOS CAMELO DE ÁNGEL, sí desempeñó sus funciones de vigilancia, durante el interregno que duró los contratos de prestación de servicios, en un horario de 24 horas al día. De otro lado, este Tribunal ha considerado, tal como indicó el a quo en su providencia, que cuando en el expediente se demuestra que las labores desarrolladas por el contratista no fueron ocasionales, ello también corrobora la existencia de una verdadera relación laboral, encontrando que en el presente asunto ello se encuentra demostrado, pues sólo basta mirar la celebración de cada uno de los contratos de prestación de servicios desarrollados por el actor para darse cuenta que éste, permaneció bajo esa modalidad por casi 3 años, lo que indiscutiblemente desdibuja el carácter transitorio que requieren los contratos de esta naturaleza.
En consecuencia, la forma sucesiva en que se suscribieron los contratos, permite establecer, que el tiempo que duró la relación laboral entre el señor CARLOS CAMELO DE ÁNGEL y el Municipio de Tamalameque - Cesar, no existió ningún tipo de interrupción considerable en la prestación del servicio, lo que denota la necesidad de las labores que fueron desempeñadas por el actor a favor del ente territorial, y que se trataba de un trabajo continuo, con vocación de permanencia, que quiso ser enmascarado bajo la figura del contrato de prestación de servicios, por lo tanto, priman los derechos del trabajador sobre la modalidad de vinculación que utilizó el accionado.
Sobre el particular, en un caso similar el Consejo de Estado señaló: “Se ha considerado que el cumplimiento de un horario es uno de los aspectos de la subordinación laboral, cuya prueba testimonial, apreciada dentro del contexto probatorio, aporta elementos de convicción sobre la situación fáctica que se debate. “En el presente caso, se suscribieron con el demandante ocho órdenes de trabajo entre el 10 de abril de 1995 y el 06 de abril de 1997, lo que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo sus servicios.
Por consiguiente, no se trató de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, sino de una verdadera relación de trabajo, que por ello, requirió de la continuidad que ha sido destacada, lo cual se constituye en una prueba de que la administración utilizó erróneamente la figura del contrato de prestación de servicios, cuando en realidad se trata de una relación de tipo laboral12”.
(Sic). Además de lo anterior, se recalca, que para que se configure un contrato de prestación de servicios, el contratista debe ser contratado por sus conocimientos técnicos y científicos en determinada área, lo cual no se acredita en el sub examine, pues del objeto mismo consignado en los contratos, se infiere que dichas funciones hacen parte integral del giro normal de actividades de un ente territorial.
Así mismo, el testimonio recaudado en el proceso de la señora LAURA GREGORIA DÍAZ VALLE, da cuenta de la prestación del servicio de manera personal del demandante, bajo el cumplimiento de órdenes, directrices, y en el horario de 24 horas al día, llegando incluso a afirmar la testigo, que el contratista hoy demandante, vivía en condiciones deplorables dentro de la casa de la cultura, lo que coincide con lo señalado en cada una de las funciones designadas en los contratos, motivo por el cual sí debió ser tenido en cuenta por el a quo, toda vez que, atendiendo los postulados de la sana crítica, merece total credibilidad, dada su cercanía para con la actividad diaria del demandante en el entorno laboral, teniendo en cuenta que también fungía como contratita con el ente municipal, no advirtiendo contradicción alguna en su dicho. 12 Expediente: 2776-05.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 15 De conformidad con todo lo anterior, la Sala guarda conformidad con el juez de primera instancia, pues en el asunto de autos se encuentra plenamente acreditado que entre el señor CARLOS CAMELO DE ÁNGEL y el Municipio de Tamalameque - Cesar, existía una relación laboral, que impone la especial protección del Estado en igualdad de condiciones a la de los demás empleados de planta de personal del ente territorial, por lo tanto, era menester acceder a las súplicas de la demanda, declarando la nulidad del acto acusado y a título de reparación de daño, la cancelación de las prestaciones sociales que se reconocen a los empleados del municipio que desempeñaban similar función, amén de la prescripción ordenada por el a quo y que no fue atacada por la parte actora.
Concluyese de lo dicho, que la sentencia de primera instancia será CONFIRMADA. 8.5.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, ARTÍCULO 188 DEL CPACA.- Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho13, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado14en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso, la Sala no condenará en costas en esa instancia, al revisar que las mismas no se comprobaron. DECISIÓN.- 13 Artículo 361 del Código General del Proceso. 14 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso No. 2016-00292-02 Fallo segunda instancia 16 Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de fecha 26 de julio de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 007, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO DORIS PINZÓN AMADO PRESIDENTE (Ausente con permiso)