TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: EUCARIS DÁVILA DE FLORIÁN DEMANDADO: UGPP RADICADO: 20001-33-33-007-2020-00171-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia adiada 27 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor literal: “PRIMERO. Declarar no probada la excepción de “inexistencia de la obligación, propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de la providencia.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de las Resoluciones No. 02680 del 31 de enero de 2020 y N° RDP 009537 de 16 de abril de 2020, expedidas por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – UGPP; conforme quedó dicho.
TERCERO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia a favor de la señora Eucaris Dávila de Florián, a partir del 4 de octubre de 2016, en virtud de la prescripción trienal decretada y en cuantía del 75%, aplicada sobre el promedio de la totalidad de factores salariales cotizados durante el último año de prestación de servicio en el que consolidó su status pensional, incluyendo los reajustes a que tenga derecho conforme se expuso en las consideraciones.
Las sumas resultantes a favor del demandante, se ajustarán en su valor, en aplicación de la fórmula indicada en la parte considerativa de la presente decisión.
CUARTO: Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP como indicó.
QUINTO: El cumplimiento de la sentencia se realizará de acuerdo con las estipulaciones de los artículos 187, 189, 192, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia SÉPTIMO: En firme este fallo, devuélvase a la demandante el excedente, si lo hubiere, de las sumas consignadas para gastos del proceso, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Justicia XXI, en firme esta providencia, archívese el expediente”. -Sic para lo transcrito-.
II.
ANTECEDENTES NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 2 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDP-002680 del 31 de enero de 2020 y de la Resolución No. RDP- 0009537 del 16 de abril de 2020, por medio de las cuales se denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la demandante.
Como consecuencia de la anterior declaración, deprecó que se condenara a la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar en favor de la demandante la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios, con efectos fiscales a partir del 7 de marzo de 2004, fecha en la que la actora adquirió el estatus pensional.
Así mismo, se condenara a la entidad demandada a pagar las mesadas causadas y no reconocidas en favor de la actora en forma retroactiva, y que sobre dichas sumas se reconocieran los intereses de mora según la ley. Finalmente se solicitó condenar en costas a la demandada. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la parte demandante fueron los siguientes: Señaló que la señora EUCARIS DÁVILA DE FLORIÁN prestó sus servicios por más de 20 años continuos como docente oficial vinculada al municipio de Chimichagua, iniciando sus labores desde el 7 de marzo de 1974 hasta el año 2010, fecha en la que se desvinculó del servicio docente.
Agregó que, su vinculación a la docencia oficial con el mencionado municipio desde el año 1974 hasta el año 1975 fue de carácter nacionalizada, y que posteriormente, a partir del año 1986 sus servicios fueron catalogados como vinculación territorial o nacionalizada. Finalmente adujo que, comoquiera que la demandante contaba con más de 50 años cumplidos al momento de reunir los 20 años de servicios, solicitó el 2 de octubre de 2019 mediante petición de interés particular el reconocimiento y pago de la pensión gracia que consagra la Ley 114 de 1913, ante lo cual la entidad demandada contestó en forma negativa mediante Resolución No. RDP-002680 del 31 de enero de 2020, que fue recurrida en apelación por la peticionaria, y confirmada a su vez en su integridad mediante Resolución No. RDP-009537 del 16 de abril de 2020.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada contestó la demanda en su oportunidad oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas en el libelo que dio apertura a la litis. Como argumentos de defensa, sostuvo que la prestación económica solicitada por la demandante fue denegada en sede administrativa por cuanto al revisar su historial de labores como docente oficial se evidenció que no reunía los 20 años de servicios que exige la norma para reconocerle en su favor la pensión gracia prevista en la Ley 114 de 1913.
En particular, consideró que según los documentos aportados, la docente laboró al servicio del Magisterio como docente nacional y no nacionalizada, pues se vinculó después del 1° de enero de 1990, acorde con lo establecido en la Ley 91 de 1989. Por estas razones, y en la medida que la actora no demostró que su vinculación al servicio docente fuese anterior al año 1989, no puede considerarse de carácter nacionalizado y por ende no tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 3 reclamada, lo que en últimas conduce a que el acto administrativo demandado debe mantener su firmeza.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2021, accedió en su totalidad las pretensiones de la demanda. Como base argumentativa de la decisión, la juzgadora de primera instancia consideró que las pretensiones de la demanda estaban llamadas a prosperar en atención a que, de acuerdo con las pruebas que se aportaron al expediente, la señora DÁVILA DE FLORIÁN nació el 30 de marzo de 1945, se vinculó al servicio docente oficial el día 17 de marzo de 1974 en la Escuela Rural Mixta de Higuamarilo hasta el 28 de febrero de 1975, luego desde el 7 de julio de 1997 hasta el 12 de julio de 2010 en el municipio de Chiriguaná, y finalmente mediante contratos de prestación de servicios por 6 años y 8 meses más, reuniendo así más de 20 años de servicio docente.
Por tal razón, concluyó que la actora reunía los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913 y la Ley 91 de 1989, por lo que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por la actora, marcando como fecha de adquisición del estatus pensional el día 30 de marzo de 1995, en cuantía equivalente al 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales cotizados durante el último año de servicios comprendido entre el año 2009 al 2010.
Así mismo, reconoció el derecho en favor de la actora de que se le reconozca y pague el retroactivo correspondiente a las mesadas pensionales dejadas de percibir desde la fecha en que adquirió el estatus pensional hasta la fecha en que efectivamente se cumpla con la condena, aplicando prescripción trienal sobre las mismas a partir del 4 de octubre de 2016.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas considerando que no había prueba de su causación en el proceso.
2.5. FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por la parte demandada, bajo argumentos que pueden sintetizarse de la siguiente manera: Sostuvo como único cargo de apelación contra la sentencia de primer grado, que la juez de primera instancia valoró indebidamente el material probatorio de la actuación, pues si se observa con detenimiento la historia laboral de la actora se colige que su vinculación como docente oficial fue posterior a la expedición y vigencia de la Ley 91 de 1989, razón por la cual debe entenderse que la misma es de carácter nacional y no territorial o nacionalizada.
Luego entonces, en la medida que la pensión gracia sólo está contemplada en la norma para ser reconocida en favor de los docentes nacionalizados o territoriales que cuenten con más de 50 años de edad y 20 años de servicio docente, no hay lugar a reconocerle la pensión gracia en favor de la libelista. III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 20 de enero de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar1.
En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma. 1 Archivo digital No. 84 de la subcarpeta de segunda instancia del expediente electrónico.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 4 IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 27 de septiembre de 2021.
5.1. CUESTIÓN PREVIA El artículo 18 de la Ley 446 de 1998 señala los requisitos que deben observarse en los casos de prelación de fallos, de manera que los magistrados están obligados a respetar los turnos de ingreso al Despacho para dictar sentencia. No obstante, en los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden puede modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos, por solicitud del Ministerio Público dada su importancia jurídica y trascendencia social.
De igual manera, el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010 faculta a los tribunales y juzgados para decidir casos similares que estén al Despacho para fallo sin tener que respetar el turno de entrada o ingreso de los citados procesos. Así, en la medida que casos como el presente ya han sido estudiados por este Tribunal en forma reiterada, por tratarse de un asunto pensional que involucra derechos fundamentales de personas de la tercera edad, y en atención a que sobre el tema debatido en el proceso se han emitido varias sentencias de unificación por parte del Consejo de Estado, la Sala estudiará el caso particular alterando el turno para proferir sentencia para dar prevalencia al sub lite, con el fin de procurar la descongestión de los procesos a cargo de la Corporación. 5.2.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación interpuesta contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.3. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que accedió en su totalidad a las pretensiones de la demanda, debe ser revocada en atención a los argumentos expuestos por la demandada en su apelación, y determinar si en efecto la actora tiene derecho a que se le reconozca y pague la pensión gracia consagrada en la Ley 113 de 1914.
Para ese cometido, la Sala analizará el fondo del asunto de acuerdo a la siguiente metodología, en la que se estudiará y analizará: (i) el marco jurídico general de la pensión gracia; (ii) el estado actual de la jurisprudencia sobre la materia; y, (iii) el análisis del caso concreto a la luz de las pruebas aportadas al expediente y los fundamentos de la apelación. 5.4.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente con la demanda que resultan relevantes para resolver son: - Resolución No. RDP-007105 del 18 de marzo de 2020 “por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución 2680 del 31 de enero de 2020” (fls. 18 – 22 del archivo digital No. 1 del expediente electrónico).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 5 - Resolución No. RDP-009537 del 16 de abril de 2020 “por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución RDP002680 del 31 de enero de 2020” (fls. 23 – 26 ibidem). - Decreto No. 000137 del 7 de marzo de 1974, expedido por el secretario de Educación Pública del Departamento del Cesar, por el cual se defirió un nombramiento en favor de la demandante, y su respectiva acta de posesión (fls. 27 – 29 ibidem). - Contratos de prestación de servicios como maestro de escuela, suscritos entre la demandante y el Alcalde municipal de Chimichagua (fls. 30 – 48 ibidem). - Registro civil de nacimiento de la demandante (fl. 49 ibidem). - Formato único para expedición de certificado de salarios perteneciente a la demandante, expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar (fls. 51 – 53 ibidem).
Por su parte, la demandada aportó las siguientes pruebas relevantes con su contestación de la demanda: - Expediente prestacional de la demandante y antecedentes administrativos que sirvieron de soporte para la expedición de los actos administrativos demandados, relacionados con el reconocimiento de la pensión gracia en favor de la señora EUCARIS DÁVILA DE FLORIÁN (archivo digital No. 24 del expediente electrónico).
En el curso de la primera instancia se decretaron y practicaron las siguientes pruebas relevantes: - Decreto No. 49 del 7 de julio de 1997 “por medio del cual se hace un nombramiento de una docente en propiedad”, con su respectiva acta de posesión (fls. 1 – 3 del archivo digital No. 46 del expediente electrónico). - Resolución No. 001071 del 1° de junio de 2010, expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, “por medio de la cual se retira del servicio a la señora DÁVILA DE FLORIÁN EUCARIS, por haber cumplido la edad de retiro forzoso” (fl. 4 ibidem). - Resolución No. 002380 del 10 de junio de 2011, “por la cual se reconoce una reliquidación de pensión de jubilación”, expedida por la Secretaría de Educación Departamental (fls. 5 – 7 ibidem). - Historia laboral y hoja de vida de la demandante, expedida por el Municipio de Chimichagua (archivo digital No. 51 del expediente electrónico). - Formato único para la expedición de certificado de salarios perteneciente a la demandante, expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar (archivos digitales No. 53, 54, 55, 56 y 57 del expediente electrónico). 5.5.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) Marco jurídico general de la pensión gracia Para efectos de comprender la naturaleza, los requisitos y la finalidad de la prestación económica conocida como pensión gracia, es necesario remitirse al contexto histórico del servicio público de educación de nuestra Nación. Al respecto, debe decirse que con anterioridad a la promulgación de la Constitución Política de 1991 la educación como servicio público sufrió diversas modificaciones por voluntad del Legislador, de las que pueden identificarse así dos grandes etapas: en la primera de ellas, que inicia en el año 1904 y culmina el 31 de diciembre de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 6 1975, se encontraba vigente la Ley 39 de 1903, que dispuso que la educación oficial estaría a cargo de los entes territoriales departamentales en sus grados de escuela primaria, y que la secundaria estaría a cargo de la Nación. Efecto natural de esta disposición fuera que el servicio educativo era asumido económicamente con los recursos propios de los departamentos, pero la Nación asumiría el pago de los sueldos de los docentes oficiales de la enseñanza primaria en todo el territorio nacional.
Ello estrictamente en razón a que era necesario “liberar a los fiscos seccionales de un gasto que no estaban en capacidad de soportar”2, pero ello no implicaba que los entes territoriales perdieran sus competencias frente a la educación básica primaria, pues continuaban encargadas de administrar el personal docente, el pago de las prestaciones sociales de estos, y la dotación o adecuación de los planteles educativos.
En la segunda etapa, que va del año 1976 al 11 de agosto de 1993, existen como referencias históricas relevantes la expedición de la Ley 43 de 19753 y la Ley 91 de 19894. Con la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación pública; es decir, la educación básica primaria que venían prestando los entes territoriales (departamentos, distritos, municipios, intendencias o comisarías), sería asumido enteramente por la Nación. A su turno, la Ley 91 de 1989 creó formalmente el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y reorganizó las competencias administrativas en materia salarial y prestacional para los docentes oficiales.
Con la expedición de la Ley 91 de 1989, se asignó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el pago de las prestaciones sociales del personal docente, quedando a cargo de los entes territoriales a que se encontraran adscritos los educadores únicamente los salarios. En la citada norma, se dividió al personal docente en tres grandes grupos: el personal nacional, el personal nacionalizado, y el personal territorial: «ARTÍCULO 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
PARÁGRAFO. Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exigibilidad». La clasificación referenciada se justificó en tanto la mencionada ley previó que las prestaciones del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975 serían asumidas por el respectivo ente territorial, las causadas entre el 1° de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, estarían a cargo del tesoro nacional y de los fiscos seccionales, y las causadas con posterioridad al 1° de enero de 1981 se imputarían enteramente a la Nación. Posteriormente, al entrar en vigor la Constitución Política de 1991, se adoptó en nuestro sistema jurídico orgánico estatal el modelo de descentralización en varios sectores, entre ellos, el servicio educativo oficial.
Con esta finalidad, el Legislador expidió la Ley 60 de 1993 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la 2 Corte Constitucional, sentencia SU-014 del 2020. 3 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.” 4 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 7 Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, que dispuso que los departamentos, distritos y municipios prestarían directamente el servicio de educación, reglamentó la administración del personal docente, y el situado fiscal.
Entonces, los departamentos asumieron la administración de la educación en los niveles de prescolar, básica primaria, secundaria y media, participaban activamente en la financiación de este servicio, y asumieron las funciones de programar y distribuir los recursos del situado fiscal previstos para la educación oficial. De igual manera, según este texto legal los establecimientos educativos y el personal administrativo y docente que allí laborara tendrían el carácter distrital o departamental según el caso.
La misma intención se extendió a los municipios mediante la Ley 715 de 20015, que derogó a la Ley 60 de 1993, y consagró que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo la prestación del servicio público de educación, previéndose además que el servicio pasaría a ser financiado principalmente con los recursos del Sistema General de Participaciones, tanto en lo tocante con el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente y administrativo de los planteles educativos, como la construcción de infraestructura, mantenimiento, y funcionamiento de las instituciones educativas oficiales.
Ahora bien, ya en lo tocante a la pensión gracia, se tiene que esta prestación económica fue creada en la primera de las etapas señaladas como anteriores a la promulgación y vigencia de la Constitución Nacional de 1991, concretamente mediante la Ley 114 de 1913, que en sus artículos 1 y 4, a la letra rezan: «ARTÍCULO 1. Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
(…)
ARTÍCULO 4. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1º Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2º Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4º Que observa buena conducta. 5º Que, si es mujer, está soltera o viuda. 6º Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento».
Los incisos tachados fueron derogados por la Ley 45 de 1931. A su turno, la Ley 116 de 1928 ya había extendido el beneficio de la pensión gracia en favor de los docentes de escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública; además, se autorizó a los docentes para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión sumando los tiempos de servicios prestados en diversas épocas tanto en enseñanza primaria como en la enseñanza normalista.
Por último, la Ley 37 de 1933 esta prestación económica especial se extendió en favor de aquellos maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicios exigido para 5 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 8 adquirir esta pensión con los servicios prestados en establecimientos de enseñanza en secundaria. Comoquiera que entre las condiciones fijadas por la ley para acceder a la pensión gracia se encuentra la alusiva a que el educador no haya recibido o reciba otra pensión o recompensa de carácter nacional, el Consejo de Estado determinó que “la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales”6. Quiere ello decir que, en principio, esta pensión gracia se reconoce a aquellos educadores cuya vinculación es de carácter territorial. La tesis anterior fue compartida también por la Corte Constitucional al ejercer control de constitucionalidad abstracto sobre disposiciones de la Ley 91 de 1989, indicando que la pensión gracia sólo puede reconocerse en favor de los docentes que se hayan vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 siempre que reúnan los demás requisitos contemplados en el art. 4 de la Ley 114 de 1913: “Queda claro, entonces, que en virtud de lo dispuesto por el artículo 15, numeral 2º, literal b), de la Ley 91 de 1989, la pensión de gracia a que se ha hecho mención, sólo subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, puesto que “para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquéllos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año7”. -Sic para lo transcrito-.
En la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, se clarificó que la pensión gracia puede ser reconocida también a los docentes nacionalizados, pues inicialmente contaban con una vinculación de tipo territorial, pero en virtud de la reorganización administrativa de la educación oficial fueron repentinamente sometidos a una adscripción forzosa a la Nación. Finalmente, ha de señalarse que con el proceso de nacionalización de la Ley 91 de 1989 se pretendió también finalizar el reconocimiento de la pensión gracia, pues éste hizo desaparecer la razón de ser de esta prestación económica y con él se solucionó la desigualdad que existía en las asignaciones salariales y prestacionales de los docentes territoriales con los nacionales, que inicialmente fue una de las finalidades de esa prestación económica. b) El tratamiento jurisprudencial de la pensión gracia en la actualidad Sobre el particular es dable precisar que sobre la pensión gracia se han emitido diversos pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, de entre los cuales merecen especial atención los siguientes: En la sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional especificó la naturaleza y finalidad de la pensión gracia, precisando: “La pensión de gracia es un derecho especial y autónomo al régimen pensional ordinario, concedido a favor de (i) los maestros de las instituciones de educación primaria oficiales, (ii) los empleados y docentes de las Escuelas Normales, (iii) los inspectores de instrucción pública (Ley 116 de 1928), y (iv) los docentes oficiales que completen los 20 años de servicio en instituciones de educación secundaria (Ley 37 de 1933), siempre que cumplan la totalidad de los requisitos establecidos en Ley 114 de 1913 y demás normas que la complementan.
Esta prerrogativa fue suprimida del ordenamiento jurídico a través de la Ley 91 de 1989; sin embargo, la misma ley creó una transición normativa al establecer que los profesores vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 aún podían acceder a la prestación. En otras 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, rad.: S- 699.
M.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda. 7 Corte Constitucional, sentencia C-084 de 1999. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 9 palabras, conforme a las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, la titularidad del derecho a la pensión de gracia radica los docentes de primaria y secundaria vinculados al servicio oficial hasta el 31 de diciembre de 1980, que, además de acreditar el criterio objetivo (20 años de servicio), cumplan 50 años, se desempeñen con honradez, consagración y buena conducta, y no reciban ni hayan recibido “otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
(…) La Corte ha resaltado que, si bien, la Ley 114 de 1913 reconoció el derecho a la pensión de gracia solo en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, según lo dispuesto en las leyes 116 de 1928 (artículo 6º) y 37 de 1933 (artículo 3º), la prestación se hizo extensiva a ambas categorías de docentes (primaria y secundaria); de tal manera, la situación que en principio hubiera podido considerarse discriminatoria, quedó corregida.
Conforme a la jurisprudencia constitucional reseñada, la pensión de gracia constituye una prestación creada por la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de primaria (territoriales) con la finalidad de equiparar la remuneración que percibían frente a los de secundaria (fundamentalmente nacionales). Posteriormente, conforme a las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, el beneficio igualmente fue extendido a los educadores de secundaria, siempre y cuando se cumplieran la totalidad de requisitos objetivos y subjetivos para su acceso, esto es, 20 años de servicio, ejercer la profesión con buena conducta, honradez y consagración, así como no percibir otra recompensa a cargo del tesoro nacional”. -Sic para lo transcrito-.
Por su parte, el Consejo de Estado ha expuesto su criterio respecto de los contornos relacionados al reconocimiento y condiciones para acceder a la pensión gracia unificando su tesis en cuatro oportunidades. La primera de las sentencias de unificación fue la anteriormente referida sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, en la que se puntualizó lo siguiente: “El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “…pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia ….siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 10 reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Al anterior pronunciamiento se sumó la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-188, providencia en la que la Sección Segunda analizó la naturaleza y cometido de la pensión gracia, estableció las diferencias entre el situado fiscal y el sistema general de participaciones como fuente fiscal de financiación de esta pensión en favor de los docentes, reiteró la distinción entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, y estudió la incidencia de los fondos educativos regionales (FER) en el nombramiento de algunos docentes oficiales.
A partir de este estudio, la Sala del Alto Tribunal estableció las siguientes reglas de unificación: “A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el reconocimiento de pensión gracia, han de tenerse en cuenta las siguientes pautas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, rad.: 25000-23-42- 000-2013-04683-01(3805-14), M.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 11 provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
(…) Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Posteriormente, el día 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió dos sentencias de unificación alusivas a la pensión gracia: la sentencia SUJ-029-CE-S2 de 2022 y la sentencia SUJ-030-CE-S2 de 2022. En la primera de ellas, se unificó el criterio respecto de la posibilidad de que la pensión gracia fuera sustituida por la muerte de su beneficiario, y se adoptaron las siguientes reglas de unificación: “La pensión gracia es una prestación especial, gratuita, no requiere afiliación ni aportes.
Por tanto, visto que no contiene una regulación propia sobre la sustitución pensional, la jurisprudencia ha aplicado las normas generales. La norma aplicable en materia de sustitución pensional es la vigente para la fecha del fallecimiento del maestro o del docente pensionado. Acorde con el Acto Legislativo 01 de 2005 los requisitos de los beneficiarios de la sustitución pensional y pensión de sobrevivientes, en cuanto a la convivencia, son los previstos en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, si son las normas vigentes para la fecha del fallecimiento del causante.
El Acto Legislativo 01 de 2005 dispone que «En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos», lo que se debe leer en armonía con el criterio según el cual la norma aplicable en materia de sustitución pensional es la vigente a la fecha de fallecimiento del causante. En todo caso, la aplicación de la Ley 100 de 1993 y complementarias, respecto a los requisitos que deben demostrar los beneficiarios, si es la norma vigente para la fecha del fallecimiento del maestro o del pensionado, se aplica en tanto sea compatible con la pensión gracia, como pensión especial.
Por ende, para reconocer la sustitución de la pensión gracia al cónyuge supérstite o al compañero permanente, se aplican las normas del Sistema General de Pensiones sobre convivencia en materia de pensión de sobrevivientes, si son los preceptos vigentes para la fecha del fallecimiento, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.
En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 12 En consecuencia, la Sala establece la siguiente regla de unificación: La norma aplicable sobre el requisito de convivencia para el cónyuge supérstite o el compañero permanente en materia de sustitución de pensión gracia es la vigente para la fecha del deceso del causante, en armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que remite a las leyes del Sistema General de Pensiones, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.
En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado9”. -Se resalta por fuera del texto original-. Y por último, en la sentencia SUJ-030-CE-S2-2022 se unificó la tesis respecto del entendimiento que debe otorgarse al artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia, consagrándose la siguiente regla: “Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente.
Así las cosas, la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales». (…) Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento10”. -Se resalta por fuera del texto original-.
De todo lo anterior se concluye entonces que la pensión gracia se reconoce en favor de los docentes oficiales que se hayan vinculado al servicio educativo antes del 31 de diciembre de 1980, su vinculación haya sido nacionalizada o territorial y anterior a la mencionada fecha (sin importar que dicho vínculo haya sido interrumpido, se estuviera en servicio activo o no al 31 de diciembre de 1980, y sin sujetarse a límite de tiempo de vinculación como docente nacionalizado o territorial antes de la citada fecha), y que además reúnan las siguientes condiciones: (i) mínimo 20 años de servicio en la docencia oficial;
(ii) 50 años de edad, o en su defecto, encontrarse en situación de discapacidad por enfermedad u otra causa que le impida ganar lo necesario para su sostenimiento; (iii) que en los empleos que ha desempeñado el docente se haya conducido con honradez y consagración; y, iv) que el docente no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Para computar el tiempo de servicios que faculta al docente para acceder a la pensión gracia, no pueden acumularse tiempos laborados como docente territorial o nacionalizado con tiempo laborado como docente nacional, como reiteradamente lo ha sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado recientemente11. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022, rad.: 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017), M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, rad.: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), M.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 7 de octubre de 2021, rad.: 23001-23-33- 000-2013-00380-01 (4604-15), M.P.: Gabriel Valbuena Hernández;
Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 8 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 13 También es de suma importancia precisar que el tiempo requerido y viable para el reconocimiento de la pensión gracia no solo es aquel se deriva de las relaciones regulares y en titularidad, pues modalidades de vinculación como la interinidad, los nombramientos en provisionalidad e inclusive el ejercicio de la docencia por horas cátedras o por contratos de prestación de servicio resultan válidos.
Ello en razón a que la pensión gracia es una prestación económica cimentada en la efectiva prestación de labores de educador, sin aislar que en todo caso se requiere que el nexo sea territorial o nacionalizado12.
5.6. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en el recurso de apelación. De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que la señora EUCARIS DÁVILA DE FLORIÁN laboró como docente oficial desde el 24 de marzo de 1978 y hasta el 12 de julio de 2010, fecha en que se retiró del servicio por haber llegado a la edad de retiro forzoso, y presentando varios lapsos de interrupción en la prestación del servicio docente.
Al unísono, del registro civil de nacimiento de la actora se extrae que nació el 30 de marzo de 1945, por lo que actualmente cuenta con 77 años cumplidos, por lo que el requisito mínimo edad para acceder a la pensión gracia se encuentra satisfecho. Ahora bien, al verificar las pruebas documentales que reposan en el expediente, y con el ánimo de verificar el tipo de vinculación por medio del cual la actora prestó sus servicios como docente oficial, la Sala destaca que el historial laboral de la señora DÁVILA DE FLORIÁN puede resumirse de la siguiente manera: Carácter de la vinculación o de la plaza ocupada Institución para la cual prestó sus servicios Desde Hasta Tiempo laborado Prueba Nacionalizada Escuela Rural Mixta Higuamarillo de Chimichagua 29 de marzo de 1974 28 de febrero de 1975 11 meses Archivo digital No. 55 del expediente electrónico Nacionalizada Escuela “El Tesoro”, ahora I. E. Samuel Arrieta Medina de Chimichagua 8 de julio de 1997 12 de julio de 2010 13 años y 3 días Archivo digital No. 54 del expediente electrónico Total tiempo laborado: 13 años, 11 meses y 3 días Adicional al tiempo de servicios antes reseñado, la parte demandante laboró para el servicio educativo en las siguientes instituciones mediante contratos u órdenes de prestación de servicios, por los siguientes lapsos: Vinculación Institución para la cual prestó sus servicios Desde Hasta Tiempo laborado Prueba Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 3 de febrero 30 de noviembre de 1986 9 meses, 3 semanas y 6 días Archivo digital No. 24 del de julio de 2021, rad.: 70001-23-33-000-2015-00433-01 (2998-17), M.P.: William Hernández Gómez;
Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de febrero de 2021, rad.: 68001-23-33-000-2017-00983-01 (1238-19), M.P.: César Palomino Cortés; y Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de agosto de 2018, rad.: 76001-23-33-000- 2013-01122-01 (3553-15), M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de octubre de 2018, rad.: 23001-23-33-000-2015-00035- 01 (2454-17), M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 14 de 1986 expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 1° de febrero de 1987 30 de noviembre de 1987 10 meses Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 19 de febrero de 1988 30 de noviembre de 1988 9 meses, 1 semana y 4 días Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 1° de febrero de 1989 30 de noviembre de 1989 10 meses Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 1° de febrero de 1990 30 de noviembre de 1990 10 meses Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 25 de febrero de 1991 30 de noviembre de 1991 9 meses y 5 días Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 3 de febrero de 1992 30 de noviembre de 1992 9 meses y 4 semanas Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 2 de mayo de 1993 30 de noviembre de 1993 7 meses Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 1° de febrero de 1994 30 de noviembre de 1994 10 meses Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 1° de febrero de 1995 30 de noviembre de 1995 10 meses Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 1° de febrero de 1996 30 de noviembre de 1996 10 meses Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Orden de prestación de servicios Alcaldía del municipio de Chimichagua 1° de febrero de 1997 7 de julio de 1997 5 meses y 6 días Archivo digital No. 24 del expediente electrónico Total tiempo laborado: 9 años, 2 semanas y 5 días La inconformidad planteada por la entidad demandada tanto en sede administrativa como en sede judicial al contestar la demanda y sustentar el recurso de apelación que en esta oportunidad desata la Sala, gira en torno a la naturaleza de la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 15 vinculación de la actora en ambos periodos donde prestó el servicio nombrada como docente oficial, esto es, cuando laboró en la “Escuela Rural Mixta Higuamarillo” de Chimichagua, y en la institución educativa “Samuel Arrieta Medina” de Chimichagua.
Al respecto, precisa la Sala que durante toda la actuación administrativa la UGPP confundió en diversas ocasiones el tipo de vinculación respecto de ambos periodos, pues señaló en algunas oportunidades que ambos eran de carácter nacionalizado (al respecto ver el contenido de la Resolución RDP-044775 del 28 de noviembre de 2017), y en otra oportunidad señaló que la vinculación por la cual prestó sus servicios a la escuela rural mixta era de carácter nacional y la vinculación por la cual laboró en la institución educativa Samuel Arrieta Medina fue de carácter nacionalizado (ver contenido de la Resolución No. RDP-002680 del 31 de enero de 2020).
En ambas ocasiones, y al resolver los recursos interpuestos contra las resoluciones mencionadas, la gestora pensional denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la promotora de la demanda considerando que los formatos CETIL y la historia laboral de la actora no daban cuenta de la real naturaleza de la vinculación en estos periodos, es decir, si estos eran de carácter nacional o nacionalizado.
Además, precisó que los actos de nombramiento aportados por la actora no eran válidos por cuanto se allegaron en copia simple y no autenticada u original. Para la Sala, las pruebas que se aportaron al paginario sí permiten dilucidar la naturaleza del vínculo laboral en ambos periodos de servicios, pues en el expediente reposan los actos administrativos de nombramiento y posesión de la demandante.
En efecto, entre los antecedes administrativos que la entidad demandada aportó al proceso se encuentra el Decreto 000137 de 1974, en el cual el Secretario Departamental de Educación Pública del Cesar nombró a la actora como “como maestra de enseñanza primaria, sin categoría, de la escuela rural mixta de Higuamarillo del municipio de Chimichagua (plaza nueva)”.
Lo mismo ocurre con el acto administrativo de nombramiento contenido en el Decreto No. 049 del 7 de julio de 1997, suscrito por el Alcalde del municipio de Chimichagua, en el que se designó a la señora DÁVILA DE FLORIÁN como docente en propiedad en el Colegio “El Tesoro” (ahora Institución Educativa Samuel Arrieta Medina) del mencionado municipio.
En dicho acto de nombramiento se precisó que el pago de salarios y prestaciones sociales serían asumidos con recursos del municipio, y que “para garantizar el pago oportuno de la docente, objeto del presente decreto, se ordena la apertura de una cuenta especial del municipio o mediante un convenio interadministrativo con el FER, o la institución que haga sus veces”.
Lo anterior permite concluir que, contrario a lo afirmado por la UGPP, este tiempo de servicios prestado por la actora corresponde a una vinculación de tipo nacionalizado, en tanto el nombramiento fue deferido por ente territorial (departamento del Cesar a través de la Secretaría de Educación), la docente era profesora de educación básica primaria en una escuela rural mixta, por lo que pertenecía al ente territorial en la medida que según la Ley 39 de 1903 la educación oficial en grado de educación básica primaria estaba a cargo de los entes territoriales departamentales mientras que la secundaria estaría a cargo de la Nación, y el nombramiento se hizo efectivo en forma anterior al 1° de enero de 1976.
Adicional a ello, el formato único para la expedición de salarios que reposa en el archivo digital No. 55 del expediente electrónico corrobora que el tiempo de servicios es catalogado como nacionalizado. De lo anterior se colige entonces que, atendiendo a las tesis expuestas en las sentencias de unificación antes mencionadas, especialmente la sentencia CE- SUJ2-011-18, el tiempo que la señora EUCARIS DÁVILA DE FLORIÁN prestó como educadora en el municipio de Chimichagua nombrada en las escuelas “Higuamarillo” y “El Tesoro”, sí puede computarse como tiempo de servicios con aptitud de generar en la docente el derecho de acceder a la pensión gracia por ser NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 16 la vinculación de carácter nacionalizado, reuniendo así un total de 13 años, 11 meses y 3 días para tal efecto.
Seguidamente, el tiempo laborado por la señora DÁVILA DE FLORIÁN como docente mediante la modalidad de órdenes de prestación de servicios también resulta computable para efectos de obtener la pensión gracia. Así lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia, incluso en la sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, en la que sobre el particular se plasmó lo siguiente: “El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio certificó que la actora fue vinculada como docente por contratos de prestación de servicios durante los años 1993 y 1994, los cuales también deben computarse para efectos de obtener la pensión gracia. Al respecto, esta corporación ha indicado lo siguiente: “Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado». […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia13”.
Conforme al anterior lineamiento interpretativo, en el sub lite se computarán los tiempos laborados por la actora en virtud de contratos de prestación de servicios, celebrados con el alcalde del municipio de Sogamoso y que se pagaron con recursos propios de dicho ente territorial, en razón a que la normativa especial no excluyó tal modalidad contractual para el acceso a dicho beneficio laboral; por el contrario, lo relevante es que el interesado demuestre haber trabajado en el magisterio oficial como maestro territorial o nacionalizado, así como tener una experiencia docente anterior al 31 de diciembre de 1980.
Es pertinente aclarar que esta tesis es consonante con el mandato constitucional de privilegiar la realidad sobre las formalidades en aras de garantizar el acceso de los trabajadores a sus derechos mínimos laborales. Igualmente, esta decisión se adopta en razón a las particularidades del caso concreto, esto es, por el ejercicio de la función docente, la cual de manera reiterada se ha considerado que por su naturaleza implica subordinación, prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia que denotan la existencia de un verdadero vínculo laboral entre la administración y los educadores, quienes deben someterse a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, a los contenidos curriculares y al calendario escolar”. -Sic para lo transcrito-.
Lo hasta aquí expuesto permitiría entonces contabilizar el tiempo de 9 años, 2 meses y 5 días, laborado bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicio al servicio del municipio de Chimichagua, como válidos para obtener la pensión 13 En ese sentido se ha pronunciado esta subsección en sentencias de 19 de enero de 2017, expediente: 54001- 23-33- 000-2012-00180-01 (1706-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, y 14 de junio de 2018, expediente: 17001-23-33- 000- 2013-00374-01 (4791-2014), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 17 gracia. Sumados así los periodos en que la actora laboró nombrada por el ente territorial como educadora con aquellos cuya vinculación corresponde a contratos u órdenes de prestación de servicios, la señora DÁVILA FLORIÁN cuenta con 22 años, 11 meses y 22 días de servicios en total.
Así, observa entonces esta Sala de decisión que en efecto la promotora de la demanda EUCARIS DÁVILA DE FLORIÁN reúne los requisitos para obtener la pensión gracia, pues sumando los tiempos de servicio acreditados en la actuación se vislumbra que trabajó en el servicio docente oficial por más de 20 años, tiene más de 50 años de edad cumplidos, desempeñó la docencia con honradez y consagración al no haber sido sancionada disciplinariamente según se verificó en el curso de la primera instancia, y no aparece en el plenario que la demandante reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Además, se vinculó al servicio docente como educadora oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y los 20 años de servicio acreditados para acceder a la pensión gracia se sujetaron a una vinculación de tipo nacionalizada. Por ende, el cargo de apelación alegado por la demandada pierde su vocación de prosperidad y no cuenta con la entidad suficiente para derruir la firmeza de la sentencia apelada, y comoquiera que revisado el expediente se concluye que la prescripción trienal contabilizada por la juez de primera instancia guarda identidad objetiva con las pruebas aportadas al proceso y quedó correctamente aplicada al caso particular, la providencia impugnada merece ser confirmada en su integridad.
5.6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP14, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA15. Sobre este punto, el Consejo de Estado al respecto dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. En cuanto a las agencias en derecho, la Sala se abstendrá de condenar en costas por este concepto en esta instancia, dado que la actividad de defensa judicial de la contraparte no ejerció el derecho de contradicción en esta oportunidad al no existir pronunciamiento respecto a lo manifestado por el recurrente. 5.7.
DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 27 de septiembre de 2021 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo. 14 Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 15 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00171-01 Sentencia de segunda instancia 18 SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.008. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado