TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-007-2019-00200-01 DEMANDANTE: CARMEN ANA MERCADO HERAZO DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala, a decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia adiada 16 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se concedieron las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 Pretensiones: La señora CARMEN ANA MERCADO HERAZO, quien obra como Curadora Provisoria de la señora CARMEN SOFÍA RUÍZ VILLERO, mediante apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), con el objeto que se declare la nulidad de la Resoluciones Nos. RDP 037262 del 13 de septiembre de 2018, por medio de la cual, se niega el reconocimiento de la sustitución de la pensión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ jubilación gracia con ocasión del fallecimiento del señor Bonifacio Mercado Salazar y RDP 046322 del 10 de diciembre de 2018, a través de la cual, se confirma la anterior decisión. Como consecuencia de lo anterior, solicita la demandante se ordene a la UGPP reestablecer los derechos vulnerados a la señora Carmen Sofía Ruíz Villero y en consecuencia, expida un nuevo acto administrativo en el que se ordene la sustitución y pago de la Pensión Gracia desde el momento en el que se adquirió el derecho (1° de junio de 2018), por ser cónyuge supérstite beneficiaria y reunir los requisitos para acceder a dicha prestación, reconocida y pagada al señor Bonifacio Mercado Salazar, quien disfrutaba de la mentada pensión hasta el día de su muerte. 1.2.- Hechos de la demanda: Lo señores Bonifacio Mercado Salazar (q.e.p.d.) y la señora Carmen Sofía Ruiz Villero, se encontraban casados por ritual religioso desde el 22 de diciembre de 1962, hasta el 17 de mayo de 2018 (fecha de muerte del referido señor); que los mismos convivieron por más de 55 años bajo el mismo techo y lecho y de cuya unión se procreó un hijo de nombre Juan Carlos Mercado Ruíz, quien falleció el 9 de mayo de 1998.
El señor Bonifacio Mercado Salazar, se encontraba disfrutando de la pensión de jubilación gracia, desde el 24 de julio de 1986 hasta la fecha de su fallecimiento. La cónyuge supérstite, señora Carmen Sofía Ruiz Villero, siempre dependió económicamente de su esposo, no posee rentas, ni otros ingresos que satisfagan sus necesidades básicas.
El finado Bonifacio Mercado era quien cotizaba en seguridad social en salud y tenía afiliada a su esposa. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ En el Juzgado Primero de Familia de Sincelejo se tramita demanda de interdicción por discapacidad mental absoluta contra la señora Carmen Sofía Ruiz Villero, a quien se le declara la interdicción provisoria y se le designa como curadora provisoria a la señora Carmen Ana Mercado Herazo.
Con ocasión al fallecimiento del señor Bonifacio Mercado Salazar, se le solicitó a la UGPP la sustitución de la pensión de Jubilación Gracia a favor de su cónyuge Carmen Sofía Ruiz Villero, petición que le fue negada mediante la Resolución RPD No. 037262, confirmada a su vez por las Resoluciones No. RDP042044 del 23 de octubre de 2018 y la No. RDP046322 del 10 de diciembre de 2018.
Como soportes jurídicos de su pretensión, son aducidos preceptos de carácter constitucional y legal, como lo son: Preámbulo, artículos 1, 2, 4, 5, 6,13, 23, 29, 42, 43, 46, 48, 53, 58, 83, 85, 86, 87, 228 y 336 de la Constitución Política; Ley 114 de 1913, Ley 37 de 1933, Ley 91 de 1989, Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003; Sentencias 2014-00216 de 26 de octubre de 2017, 2012- 02017-01, 2013-00065-01 (1908-2014) y 2013-00213-01 del Consejo de Estado.
En su concepto de violación, aduce que la negativa de la entidad en el reconocimiento de la pensión gracia, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y desconoce su derecho adquirido, toda vez que, este ya había sido reconocido y otorgado al señor Bonifacio Mercado Salazar mediante la Resolución No. 005874 del 27 de junio de 1990, amparándola hasta el 17 de mayo de 2018 (fecha de su fallecimiento).
Manifiesta que yerra la UGPP al someter a estudio los requisitos para acceder o no a la pensión gracia, cuando lo que se está pidiendo es la sustitución de esta como derecho adquirido por el causante, para que ante Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ el fallecimiento de éste, la señora Carmen Sofía Ruíz Villero en calidad de cónyuge supérstite, pueda asumir la sustitución del derecho pensional. 1.3.- Contestación de la demanda: La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), por conducto de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que “NO le asiste derecho alguno a la presunta beneficiaria de la pensión, pues hasta esta oportunidad NO logra acreditar en su totalidad los supuestos de hecho de los artículos 46 y 47 de la ley 100 de 1993, normas que regulan la pensión de sobrevivientes y que exigen, para los eventos de compañeras permanentes y/o cónyuges, la convivencia de la solicitante con el difunto durante un período mínimo de 5 años anteriores a su deceso.
En esa línea, NO habrá lugar a declarar derecho en favor de la demandante, pues no se encuentra demostrado el requisito de la convivencia ininterrumpida del extremo solicitante”. Como excepciones de mérito, formuló las siguientes: i) falta de acreditación de los requisitos de ley necesarios para adquirir el derecho a la pensión de sobrevivientes; ii) prescripción trienal; y iii) buena fe. 1.4.
Sentencia recurrida: El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia de fecha 16 de julio de 2021, resuelve: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDP 046322 del 10 de diciembre de 2018 y de la Resolución No. RDP 037262 del 13 de septiembre de 2018; suscritos por el Director y Subdirector de la UNIDAD Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP-, respectivamente, a través de los cuales se negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional de la mesada pensional del señor BONIFACIO MERCADO SALAZAR a la señora CARMEN SOFIA RUÍZ VILLERO,… TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP-, a reconocer la sustitución de la mesada pensional del señor BONIFACIO MERCADO SALAZAR (q.e.p.d.) a la señora CARMEN SOFIA RUÍZ VILLERO, identificada con C.C 23.173.957 en calidad de cónyuge, en cuantía del 100% desde el 18 de mayo de 2018…”.
Fundamenta el A-quo: “De las pruebas allegadas al expediente y de los testimonios rendidos en el presente proceso, se encuentra que son consistentes en señalar que la señora Carmen Sofía Ruíz Villero mantenía una relación matrimonial con el causante desde hacía más de 50 años, desde el 22 de diciembre de 1962 fecha del matrimonio hasta el momento del fallecimiento del señor Bonifacio Mercado el 17 de mayo de 2018; que el señor Mercado Salazar era la persona que velaba por el sostenimiento y manutención de la familia en razón a que los ingresos de la demandante eran nulos por haberse dedicado a ser ama de casa.
Es así, que las declaraciones rendidas por los testigos dan cuenta que la convivencia de la familia Mercado Ruíz fue continua e ininterrumpida, conocieron a la señora Carmen Sofia Ruíz como “esposa”, compartieron con la pareja en diferentes espacios, dan cuenta del trato que existió entre la pareja y que aquel era quien socorría, acompañaba y acudía a la señora Carmen Ruíz en su enfermedad, ya que era quien la cuidaba, le apartaba y acompañaba a las citas médicas, tal como consta en el acervo probatorio.
En este orden de ideas, y luego de valorar las pruebas arrimadas a la actuación, el Despacho considera demostrado que la señora Carmen Ruíz Villero para el momento del fallecimiento del señor Bonifacio Mercado Salazar hacia vida en común con el causante, la cual inició desde el año 1962 y se mantuvo hasta que éste falleció el 17 de mayo de 2018, de manera que convivió con el causante por más de cincuenta (50) años.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ En ese estadio las cosas, y como quiera que se mantiene probado en el Sub-lite que, i) el señor Mercado Salazar y la señora Ruíz Villero contrajeron matrimonio mediante rito religioso el 22 de diciembre de 1962, de cuya unión nació un único hijo llamado Juan Carlos Mercado Ruíz, quien falleció en 1998, ii) que el señor Bonifacio Mercado Salazar tenía reconocida una pensión vitalicia de Jubilación por prestar sus servicios como docente, desde el 24 de julio de 1986, iii) que el señor Mercado Salazar murió el 17 de mayo de 2018, iii) que la señora Carmen Sofia Ruíz Villero en su condición de cónyuge sobreviviente solicitó a la UGPP pensión gracia Postmortem, iv) que dicha solicitud fue negada mediante Resolución No. RDP 037262 del 13 de septiembre de 201831, razón por la cual la parte actora elevo escrito con recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación para tratar de revertir tal decisión, misma que fue infructuosa como quiera la decisión tomada se confirma en todos sus apartes en las resoluciones N° RDP 042044 y N° RDP 046322, y v) que los señores Bonifacio y Carmen Sofía mantenían el vínculo de matrimonio vigente desde el año 1962, sin disolución de la sociedad conyugal.
Es así y conforme al acervo probatorio existente en el plenario, resulta a todas luces evidente que la señora Carmen Sofia Ruíz Villero tiene derecho al reconocimiento de la pensión Postmortem desde el momento en que falleció su cónyuge Bonifacio Mercado Salazar y hasta la fecha, en cabeza de su curadora provisoria como quiera que la señora Carmen Ruíz está declarada como interdicta provisoria.
Así las cosas, como quiera que se demostró el requisito de convivencia con el causante durante los cinco años anteriores al momento de su fallecimiento, es claro que se cumple con el requisito del tiempo dispuesto en el ordenamiento legal, razón por la que se tendrá a la señora Carmen Ruíz Villero como beneficiaria de la sustitución pensional de las mesadas pensionales del señor Bonifacio Mercado Salazar, y se declarará la nulidad de los actos administrativos demandados en cuanto negaron la sustitución pensional o pensión de jubilación gracia Postmortem a la señora Carmen Sofia Ruíz Villero, con ocasión del fallecimiento del señor Bonifacio Mercado Salazar”. 1.5.- El recurso.
Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada la recurre, con el fin que sea revocada en esta instancia, argumentando lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ “… NO se encuentra suficientemente acreditado que la demandante Sra. Carmen Ruiz Villeros tenga derecho a la prestación aludida, pues NO existe claridad respecto a la convivencia del causante con la supuesta beneficiaria de la prestación, máxime cuando las particularidades del caso no permiten prever la credibilidad de los dichos realizados por las mismas en el trámite del proceso, en comparación con lo hallado en los antecedentes administrativos del caso.
En efecto, si bien en el proceso se recolectaron algunos testimonios a fin de demostrar la convivencia entre el causante y la demandante,… estos no ofrecen mucha credibilidad respecto a sus dichos. Si bien los testigos entrevistados en la audiencia de pruebas manifestaron que conocían a la pareja, al ser interrogados sobre circunstancias propias de quien dice conocer una relación de esa magnitud no pudieron dar respuestas certeras o que indiquen que en efecto les consta todo el tiempo de convivencia que se relata en la demanda.
Por ejemplo, al ser interrogados sobre la frecuencia con la que visitaban el hogar de la supuesta pareja o si asistieron o no al sepelio del causante, manifestaron que realizaban visitas esporádicas, y uno de ellos manifestó que no asistió al sepelio, siendo en sus propios dichos “amigos de la pareja”. De hecho, los testigos fueron enfáticos en señalar circunstancias muy precisas de los hechos careciendo en el sentir de la defensa de espontaneidad en sus dichos.
Así no pudieron señalar otros detalles respecto a aspectos más personales del causante y de la demandante con el cual pudiésemos evidenciar la veracidad de su dicho. … las normas son suficientemente claras cuando establecen la convivencia efectiva con el causante durante al menos 5 años anteriores al fallecimiento como requisito constitutivo del derecho a la sustitución pensional más que el vínculo matrimonial o de hecho sostenido con el causante, ya que, es posible que exista la vinculación matrimonial y no que exista convivencia real efectiva, tal como en el caso analizado de la señora Carmen Ruiz Villeros. /…/ Adicional a lo anterior, no puede dejarse de lado que en el presente proceso hay una cuestión de fondo que no se puede validar, tiene que ver con el reconocimiento mismo de la pensión gracia del causante, ya que se advierte que a este no le asistía el derecho a obtener la prestación que se debate y que se pretende Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ sustituir a la demandante, pues no cumplía los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, en el expediente pensional obra certificación expedida por la Gobernación de Sucre de fecha 10 de septiembre de 2001 en la que se certifica que los tiempos de servicios prestados por el causante, señor BONIFACIO MERCADO SALAZAR desde 03 de abril de 1968 hasta el 15 de agosto de 2001, fueron prestados con vinculación del orden NACIONAL… /…/ Finalmente, solicitamos… revocar la condena en costas contenida en el numeral CUARTO de la sentencia que se recurre, atendiendo a que el Consejo de Estado tiene una posición consolidada respecto al tema, según la cual el único criterio determinante para la imposición de la condena en costas NO debe ser que una de las partes resulte vencida sino que se debe revisar la conducta procesal de la parte que es vencida, criterio que solicitamos sea revisado…, con el fin de no hacer más gravosa la situación…”. 1.6.- Trámite procesal en segunda instancia. Mediante auto de 1º de agosto de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. -.
La parte demandada alega en esta instancia procesal, reiterando la postura expuesta en sede de primera instancia, respecto al incumplimiento del requisito de la convivencia, para efectos de reconocer la pensión gracia; aunado a la ilegalidad del acto de reconocimiento de dicha prestación. 2.- CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal, es competente para conocer en segunda instancia, de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema Jurídico. Teniendo en cuenta los supuestos fácticos y jurídicos descritos y lo señalado por los arts. 320 y 328 del C. G. del P., en concordancia con el art. 306 del CPACA, considera la Sala, que el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar: ¿La señora Carmen Sofía Ruíz Villero, tiene derecho al reconocimiento y pago de la sustitución pensional de jubilación gracia en calidad de cónyuge supérstite del señor Alfonso Antonio Espinosa González (q.e.p.d.)? 2.3.
Análisis de la Sala. 2.3.1. Pensión de jubilación Gracia. La Pensión de Jubilación Gracia se estatuyó, mediante la Ley 114 de 1913, la que en su artículo 1°, señaló: “Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”;
En su artículo 3°, estableció que: “Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó”. Así mismo, en su artículo 4º rotuló, que para gozar de la pensión gracia, será preciso que el interesado compruebe: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ “1º.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2º. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento. 4º.
Que observa buena conducta ” Posteriormente, el beneficio de la pensión gracia, se extendió en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública, que presten sus servicios en colegios departamentales o municipales, interpretación que surge de la prohibición de recibir, dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues, la Ley 116 citada, en su artículo 6°, señaló, que el beneficio se concretaría “… En los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan…”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley1.
Igualmente, con la expedición de la Ley 37 de 1933, se amplió a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, la mencionada pensión, sin cambio alguno de los requisitos. Más adelante, la Ley 24 de 1947, dispuso: “Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año”.
La Ley 4ª de 1966, en su artículo 4, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que “la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio 1 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ mensual obtenido en el último año de servicio”.
Más adelante, el Decreto Reglamentario 1743 de 1966, artículo 5, coadyuvaría lo establecido en la Ley 4 de 1966. Mediante la Ley 43 de 1975, se desarrolló en Colombia, el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1° de enero de 1976, hasta el 31 de diciembre de 1980. Con la expedición de la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se reiteró el derecho de dicha pensión, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. ( ) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.” Donde se observa, de manera categórica, que: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ “esta disposición, en últimas, precisó la conclusión del beneficio de la pensión gracia para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, como también que la excepción que permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional (pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación) en virtud de la ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la ley 43 de 1975, que deberán reunir además los requisitos contemplados en la ley 114 de 1913.”2 Conforme a lo expuesto se tiene, que la pensión gracia se traduce en “un derecho de carácter especial que tiene vida propia o autonomía frente al régimen pensional ordinario, por su condición de derecho adquirido concedido por el legislador y con el rango de protección constitucional”3, en cabeza de aquellos docentes, que cumplan con los requisitos de ley, entre ellos, el de haber servido por un tiempo no menor de veinte (20) años, en colegios del Orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional.
Así mismo, se establece que a partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989, se excluyó del beneficio de la Pensión Gracia a los docentes nombrados a partir del 31 de diciembre de 1980, los cuales, solo tienen derecho a la establecida en el literal b del mismo precepto, o sea, la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual, a docentes nacionales o nacionalizados y que la simultaneidad de la Pensión de Gracia y Ordinaria de Jubilación, es exclusivamente, para los docentes departamentales y municipales, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sub sección A. Sentencia del 13 de junio de 2013. Expediente con radicación interna 1395-12. C. P. Dr. Luís Rafael Vergara Quintero. 3 Sentencia T - 779 de 2014. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ 2.3.2.
Sustitución de la pensión gracia. La sustitución pensional es una institución legal, prevista con la finalidad de brindar protección a los familiares de la persona fallecida con el objetivo principal, de mantener las condiciones económicas y garantizar al núcleo familiar la estabilidad necesaria para continuar viviendo en circunstancias dignas.
No obstante, las normas especiales que disponen del beneficio de la pensión gracia, no establecieron regulación alguna sobre su sustitución a los beneficiarios del docente fallecido. Sin embargo, la jurisprudencia de las Altas Cortes ha señalado, que por ser una prestación de carácter especial, sí es pasible de sustitución a los beneficiarios del docente fallecido.
Ha dicho el Consejo de Estado, que si bien la normativa especial que regula la pensión gracia no contempla su sustitución a favor de los beneficiarios, la misma se acepta, en tanto, no está prohibida su aplicación y no existe causal de extinción del derecho, ni su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho.
Al respecto, en decisión de unificación, ha dicho: “… viii) Conclusiones y regla de unificación 127. La pensión gracia es una prestación especial, gratuita, no requiere afiliación ni aportes. Por tanto, visto que no contiene una regulación propia sobre la sustitución pensional, la jurisprudencia ha aplicado las normas generales. 128.
La norma aplicable en materia de sustitución pensional es la vigente para la fecha del fallecimiento del maestro o del docente pensionado. 129. Acorde con el Acto Legislativo 01 de 2005 los requisitos de los beneficiarios de la sustitución pensional y pensión de sobrevivientes, en cuanto a la convivencia, son los previstos en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 1993, modificado por el artículo Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ 13 de la Ley 797 de 2003, si son las normas vigentes para la fecha del fallecimiento del causante. 130.
El Acto Legislativo 01 de 2005 dispone que “"En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos", lo que se debe leer en armonía con el criterio según el cual la norma aplicable en materia de sustitución pensional es la vigente a la fecha de fallecimiento del causante. 131. En todo caso, la aplicación de la Ley 100 de 1993 y complementarias, respecto a los requisitos que deben demostrar los beneficiarios, si es la norma vigente para la fecha del fallecimiento del maestro o del pensionado, se aplica en tanto sea compatible con la pensión gracia, como pensión especial. 132.
Por ende, para reconocer la sustitución de la pensión gracia al cónyuge supérstite o al compañero permanente, se aplican las normas del Sistema General de Pensiones sobre convivencia en materia de pensión de sobrevivientes, si son los preceptos vigentes para la fecha del fallecimiento, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.
En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado. 133. En consecuencia, la Sala establece la siguiente regla de unificación: La norma aplicable sobre el requisito de convivencia para el cónyuge supérstite o el compañero permanente en materia de sustitución de pensión gracia es la vigente para la fecha del deceso del causante, en armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que remite a las leyes del Sistema General de Pensiones, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.
En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado…”4 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ -029- CE-S2 de 11 de agosto de 2022.
Radicado: 23001- 23-33-000-2014-00444-01 555. No. Interno: 1655-2017. Demandante: Roby Rosy Ramos Reyes. Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011 Tema: Sustitución pensional - pensión gracia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ 3.- Caso concreto.
Aterrizando al presente asunto, se observa que mediante Resolución No. 005874 del 27 de junio de 19905, expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión, se reconoce a favor del señor Bonifacio Mercado Salazar una pensión de jubilación, efectiva a partir del 24 de julio de 1986. A través de la Resolución N° 24876 del 3 de septiembre de 20006, expedida la extinta Caja Nacional de Previsión Social, se reliquida la pensión reconocida al señor Bonifacio Mercado, efectiva a partir del 16 de agosto de 2001.
El señor Bonifacio Mercado Salazar, falleció el día 17 de mayo de 2018, conforme se indica en el Registro Civil de Defunción7. La señora Carmen Ana Mercado Herazo8, quien obra como Curadora Provisoria de la señora Carmen Sofía Ruíz Villero9, solicita a la UGPP que le sustituya y pague la pensión gracia desde el 1° de junio de 2018, en calidad de cónyuge supérstite del finado Bonifacio Mercado Salazar.
La UGPP, por medio de la Resolución RDP 037262 del 13 de septiembre de 201810, niega la anterior solicitud al observar que los tiempos de servicios 5 “Por medio de la cual se decide un recurso de Reposición y se reconoce una pensión”. Folio 20 del cuaderno de primera instancia, y archivo 10MemorialExpedienteAdministrativo, pág. 113 - 115 6 “Por la cual se reliquida una pensión de Jubilación”.
Folios 21 - 23 7 Folio 18 8 El Juzgado Primero de Familia de Sincelejo-Sucre mediante providencia del 23 de mayo de 2018, designa como curadora provisoria a la señora Carmen Ana Mercado Herazo respecto de la señora Carmen Sofía Ruíz Villero, a quien se le declara la “interdicción provisoria”. Ver folio 19 y archivo 10MemorialExpedienteAdministrativo, pág. 117 – 118. 9 “Por medio de la cual se decide un recurso de Reposición y se reconoce una pensión”.
Folio 20 del cuaderno de primera instancia, y archivo 10MemorialExpedienteAdministrativo, pág. 113 - 115 10 Folios 24 - 26 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ aportados por el causante, fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Dicho acto fue objeto de recursos de reposición y apelación, siendo confirmado, respectivamente, mediante las Resoluciones No. RDP042044 del 23 de octubre de 201811 y No. RDP046322 del 10 de diciembre de 201812. Posteriormente, mediante Resolución No. RDP 027932 del 17 de septiembre de 201913, la UGPP, en cumplimiento al fallo de tutela proferido el 10 de septiembre de 2019 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Sincelejo, reconoce y ordena el pago de manera transitoria de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Mercado Salazar Bonifacio, a partir del 18 de mayo de 2018, día siguiente del fallecimiento del causante, en la cuantía establecida en la Resolución No. 5874 de 27 de junio de 1990, actualizada a la fecha de fallecimiento del causante, conforme la siguiente distribución: Solicitante: CARMEN SOFÍA RUIZ VILLERO Calidad;
Cónyuge o compañero permanente Porcentaje: 100% Límite Pensión: Vitalicia En virtud de lo anterior, se demanda la nulidad de los citados actos administrativos que niegan la sustitución pensional y solicita en consecuencia, se ordene a su favor, el reconocimiento y pago de la pensión gracia de sobreviviente. El A-quo, accede a las pretensiones al considerar que resulta evidente que la señora Carmen Sofía Ruíz Villero tiene derecho al reconocimiento de la 11 Folios 29 - 32 12 Folios 33 - 36 13 Archivo 10MemorialExpedienteAdministrativo, pág. 119 - 124 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ sustitución pensional, desde el momento en que falleció su cónyuge Bonifacio Mercado Salazar, como quiera que se demostró el requisito de convivencia con el causante durante los cinco años anteriores al momento de su fallecimiento.
La entidad demandada recurre la anterior decisión, aduciendo que no existe claridad respecto a la convivencia del causante con la supuesta beneficiaria de la prestación y aunque en el proceso se recolectaron algunos testimonios, a fin de demostrar la convivencia entre el causante y la demandante, estos no ofrecen mucha credibilidad respecto a sus dichos Así entonces, se procede a verificar si en el sub examine, la señora Carmen Sofía Ruíz Villero, acreditó fehacientemente la calidad de cónyuge del Docente Bonifacio Mercado Salazar (q.e.p.d.) y su convivencia con él. De la revisión de las pruebas allegadas oportunamente al plenario, se advierte, respecto al vínculo existente entre los señores Carmen Sofía Ruíz Villero y Bonifacio Mercado Salazar, que contrajeron matrimonio el 22 de diciembre de 1962 en la Catedral San Francisco de Asís de Sincelejo, conforme el Registro Civil de Matrimonio14.
Producto de esa relación, nació el señor Juan Carlos Mercado Ruíz, quien falleció el 9 de mayo de 1998 en accidente de tránsito. Según copia del Registro Civil de Nacimiento15, la señora Carmen Sofía Ruíz Villero, nació el día 16 de julio de 1939 y a la fecha tiene 82 años. Obran también declaraciones juramentadas16 rendidas ante notario, efectuadas por los señores Roberto Antonio Herazo, Amparo Viviana Herazo 14 Folio 17 15 Folio 14 16 Folios 37 - 39 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ Romero y Martha Ligia Olivero Bossa, quienes manifestaron bajo la gravedad de juramento que conocen desde hace muchos años a la señora Carmen Sofía Ruíz Villero, quien vivió bajo el mismo techo y lecho en forma permanente e ininterrumpida con el señor Bonifacio Mercado Salazar, hasta el día de su fallecimiento y dependía económicamente de él. Copias de las hojas de epicrisis de la señora Carmen Sofía Ruíz Villero, en las que se registra como fechas de ingresos los días 6 de diciembre de 2016, 28 de junio de 2017 y 6 de septiembre de 2017 y en las que se indica que asiste con su esposo a consulta psiquiátrica de control17.
En la audiencia de pruebas celebrada dentro del presente asunto, se recaudaron los testimonios de los señores Roberto Antonio Herazo, Amparo Viviana Herazo Romero y Martha Ligia Olivero Bossa, quienes declararon sobre la relación existente entre los señores Carmen Sofía Ruíz Villero y el señor Bonifacio Mercado Salazar, así: • Testimonio de Martha Ligia Olivero Bossa, dice que conoce a la señora Carmen Sofía Ruíz Villero porque vivieron en el mismo el Barrio y son amigas.
Señala que la señora Carmen estuvo casada con el señor Bonifacio Mercado, hasta la fecha de su fallecimiento el 18 de mayo de 2018 y tuvieron un hijo de nombre Juan Carlos, quien falleció en un accidente de tránsito. Indicó que la señora Ruíz Villero no labora porque tiene Alzheimer hace aproximadamente 10 años, que vive de la pensión que le dejó su esposo y que el señor Bonifacio en vida, laboró en el Instituto Nacional Simón Araujo. 17 Folios 40 - 42 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ Manifiesta que el señor Bonifacio era el que se encargaba económicamente de los gastos de la casa y del sustento familiar y que no pudo asistir al funeral del señor Bonifacio, porque se encontraba laborando. • Testimonio de Amparo Viviana Herazo Romero, manifiesta que conoce a la señora Carmen Sofía Ruíz Villero por que se casó con su hijo en el año 1991 y desde ese momento, convivió con ella y el señor Bonifacio; dice que su esposo falleció y continuó viviendo con ellos y sus dos hijos.
Precisa que la señora Carmen y el Señor Bonifacio convivieron siempre y a la fecha continúa viviendo con la señora Carmen. Dice que el señor Bonifacio laboró en el Instituto Nacional Simón Araujo como profesor de español y era él quien se encargaba económicamente de los gastos de la casa y del sustento familiar, junto con su hija quien trabaja.
Refiere que la señora Carmen Sofía sufre de Alzheimer hace varios años y el señor Bonifacio era quien la auxiliaba en su enfermedad, llevándola al médico, apartándole las citas, comparándole medicamentos; también la auxiliaba ella y su hija. • Testimonio de Roberto Antonio Herazo, manifiesta que conoció al señor Bonifacio Mercado Salazar porque él lo transportaba en ciertas ocasiones; que el occiso era docente y laboró en el Instituto Nacional Simón Araujo.
Señala que la señora Carmen Sofía y el señor Bonifacio eran esposos; que quien socorrió a la señora Carmen en su enfermedad fue el señor Bonifacio; que cuando la víctima estaba en la clínica quienes estaban a cargo de su atención, fue su nieta y la nuera; y que quien se encargaba económicamente de los gastos de la casa y del sustento familiar era el señor Bonifacio.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ De las pruebas que han quedado relacionadas, se concluye, que entre los señores Carmen Sofía Ruíz Villero y Bonifacio Mercado Salazar, hubo un vínculo matrimonial de más de más de 55 años que inició en el 22 de diciembre de 196218 y se extendió hasta el último año de vida del causante (17 de mayo de 2018).
Tal aspecto es corroborado con las copias de las hojas de epicrisis de la señora Carmen Sofía Ruíz Villero, en las que se registra que asistía con su esposo a consulta psiquiátrica de control19, para los días 6 de diciembre de 2016, 28 de junio de 2017 y 6 de septiembre de 2017. Así mismo, los testigos allegados al proceso son coincidentes en señalar que la convivencia de la familia Mercado Ruíz, fue continua e ininterrumpida y el señor Bonifacio Mercado, era la persona que velaba por el sostenimiento y manutención de la demandante; además, cuidaba de ella y la auxiliaba en su enfermedad.
De ahí que, por ostentar la calidad de cónyuge y haber convivido con el causante hasta el último día de su vida, superando con creces el tiempo señalado en la jurisprudencia de unificación descrita en el marco normativo esta decisión, aunado a que por la fecha del causante resulta aplicable el contenido del art. 47 de la Ley 100 de 1993, la señora Carmen Sofía Ruíz Villero tiene el derecho a la sustitución pensional, desde el momento en que falleció su cónyuge Bonifacio Mercado Salazar y hasta la fecha, en cabeza de su curadora provisoria, dada la discapacidad de la mencionada señora.
En tal sentido, esta Sala, confirmará la sentencia de primera instancia que ordena el reconocimiento de sustitución pensional. 18 Según certificado de Registro Civil de Matrimonio. 19 Folios 40 - 42 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ De otro lado, se tiene que la entidad demandada en su recurso señala que no se puede validar el reconocimiento mismo de la pensión gracia del causante, ya que se advierte que a este no le asistía el derecho a obtener la prestación que se debate y que se pretende sustituir a la demandante, pues, no cumplía los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, ya que, en el expediente pensional obra certificación expedida por la Gobernación de Sucre de fecha 10 de septiembre de 2001, en la que se certifica que los tiempos de servicios prestados por el causante, señor Bonifacio Mercado Salazar desde el 3 de abril de 1968, hasta el 15 de agosto de 2001, fueron prestados con vinculación del orden NACIONAL.
Sobre tal argumento, se señala, que el mismo no es de recibo como quiera que en el presente asunto lo discutido es si la señora Carmen Sofía, tenía o no derecho a la sustitución pensional; más no, se cuestiona, ni se debate la legalidad del acto de reconocimiento pensional. Conforme lo anterior, se desestima el cargo formulado por la UGPP en su recurso.
Seguidamente se procederá a resolver la inconformidad de la entidad demandada sobre la condena en costas..- De las costas. Se entiende por costas: “la carga económica que debe afrontar quien no tenía la razón, motivo por el que obtuvo decisión desfavorable y comprende, a más de las expensas erogadas por la otra parte, las agencias en derecho, o sea el pago de los honorarios de abogado que la parte gananciosa efectuó y a la que le deben ser reintegradas.”20 20 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
Procedimiento Civil General. Tomo I. Editorial Dupré. Bogota-Colombia 2009. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ Por lo tanto, las costas procesales se traducen en una medida desventajosa para aquel que fue vencido en un procedimiento judicial, en beneficio de aquel que resulta vencedor, en la receptación de sus apreciaciones de hecho y de derecho, en torno al litigio desatado.
En materia contenciosa administrativa, el tema de las costas procesales, de conformidad con la ley 1437 de 2011, se regula por el artículo 188, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Del estudio de la norma, se observa la configuración de un régimen de carácter objetivo-valorativo, el cual, desde su verbo rector “dispondrá”, que según su significado es “colocar, poner algo en orden y situación conveniente/ mandar lo que ha de hacerse.”21, impone una tasación de la condena, con su respectiva liquidación y ejecución, de conformidad con la remisión efectuada al Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso22, el cual, no determina una condición subjetiva para la materialización de las erogaciones procesales en estudio, pregonándose por un régimen objetivo que se adiciona valorativo, en cuanto, en lo contencioso administrativo se (i) exige establecer si la demanda se formuló con manifiesta carencia de fundamento legal, en casos que esto ocurra - La descripción del inciso segundo del mencionado artículo, implica entender que tal obligación solo ocurre en este evento, no en todos- o (ii) porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, tal y como lo ordena el 21 http://www.rae.es/drae/srv/search?id=IwJvh1m1PDXX2G9DnACY. 22 Código General del Proceso, arts. 365 y ss.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ Código General del Proceso, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso, recalcándose, que esa valoración no incluye la mala fe o temeridad de las partes23, en tanto, el art. 188 mencionado, solo podría exigir tal cosa, cuando haya carencia de fundamento legal en la demanda y (iii) que hay exoneración por mandato legal, cuando el proceso contencioso administrativo ventila intereses públicos.
Estudiado el mismo punto, desde la óptica del demandado, la conclusión que se viene tratando aplicaría solo en los eventos señalados como 2 y 3, pues, frente al demandado no puede predicarse presentación de demanda con carencia de fundamento legal. En el presente asunto, recurre la entidad demandada la condena en costas, arguyendo que “el único criterio determinante para la imposición de la condena en costas NO debe ser que una de las partes resulte vencida sino que se debe revisar la conducta procesal de la parte que es vencida”.
En relación con el cargo formulado por la entidad demanda respecto a las costas, el mismo se resuelve a favor de los argumentos de parte recurrente, toda vez que como se expuso, con la expedición de la ley 1437 de 2011 se constituyó un régimen objetivo-valorativo en la materia abordada, por lo que, observando que la actuación de la demandada no desborda lo que se espera de ella en este tipo de actuaciones, se revocará la condena impuesta por la primera instancia. 3.- Condena en costas en segunda instancia. Sin lugar a condenar en costas de segunda instancia, bajo la consideración objetiva valorativa de las mismas. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 18 de julio de 2018, C. P. Dr.: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, Radicación número: 68001- 23-33-000-2013-00689-01(3300-14), Actor: ISABEL VEGA BELTRÁN, Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO (SANTANDER), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2019-00200-01 ________________________________________________ En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 16 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. CONFIRMAR en lo restante la sentencia en comento.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia a la entidad demandada.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS