TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: NÉSTOR VILLARREAL TORDECILLA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CESAR RADICADO: 20-001-33-33-004-2014-00103-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I. ASUNTO. - Procede esta Corporación a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, el día 31 de mayo de 2019, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, así;
“Primero: Declarar la no prosperidad de las excepciones propuestas por el Departamento del Cesar, conforme se expresó en las motivaciones de esta decisión. Segundo: Declarar el incumplimiento del Departamento del Cesar en relación al contrato de obra N°. 2011040061 y como consecuencia de ello, se ordena al Departamento del Cesar que pague al señor NÉSTOR VILLARREAL TORDECILLA la suma de $60.152.227.
Tercero: Se dará cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA. Cuarto: Sin condena en costas. (…)”1 (Sic) II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- HECHOS. - Se resumen de la siguiente manera: Manifestó el apoderado judicial del señor NESTOR VILLARREAL TORDECILLA, que entre éste y el Departamento del Cesar celebraron el 16 de diciembre de 2011, 1 Archivo 01 C02 Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 2 el Contrato de Obra N°. 2011 040061 por valor de $233.303.551; cuyo objeto fue la “recuperación de los tramos críticos de la vía bubeta – maicito – caño juan – el cobre – tronadero – las nubes en el corregimiento de bubeta Municipio de la Gloria/Cesar” (Sic).
Precisó, que el plazo pactado de dicha obra fue de 60 días calendarios, y, dentro de ese término se ejecutó en forma satisfactoria el contrato. Expresó que, el 8 de noviembre de 2011, se reunieron en el sitio de la obra, el representante legal de la Asociación de Ingenieros y arquitectos del sur del Cesar, el actor como contratista y la supervisora por parte de la secretaría de infraestructura, dejando constancia sobre la necesidad de realizar mayores cantidades y obras adicionales.
Adujo, que en virtud de lo anterior, el comité de obras N°2 concluyó sobre la necesidad de realizar obras adicionales al contrato; señalando “que fue necesario realizar mayores cantidades y obras adicionales por valor de $49.178.188 (…) para la terminación a satisfacción del objeto del contrato y subsanar el evidente deterioro de la vía en sectores y en puntos críticos altamente transitados” (Sic).
Finalmente indicó, que dentro del acta de liquidación del contrato la administración no incluyó el valor de las obras adicionales, por lo tanto, se presentó un enriquecimiento sin causa, ya que el contratista cumplió con sus obligaciones contractuales al realizar la obra, mientras que la administración las incumplió porque no realizó el pago. 2.2.- PRETENSIONES. - En la demanda se solicita concretamente lo siguiente: Que se declare que el Departamento del Cesar, ha incumplido contractualmente su obligación de reconocer y pagar dentro de la liquidación del contrato de obra N° 2011 040061, las mayores cantidades y obras adicionales realizadas para la terminación a satisfacción del objeto del contrato y subsanar el evidente deterioro de las vías en sectores y puntos críticos altamente transitados.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que se condene al Departamento del Cesar a cancelar la suma de $49.178.188, por concepto de realización de las mayores cantidades y obras adicionales, y, que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 192 y ss de la Ley 1437 de 2011, así como el pago de las costas generadas.
III. TRÁMITE PROCESAL. - 3.1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada contestó negándose a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto carecen de sustento fáctico y jurídico. Aseveró que, el contrato se cumplió a satisfacción, lo cual se prueba con el acta de recibo final suscrita por las partes el 9 de noviembre de 2011, y con el acta de liquidación bilateral realizada el 16 de diciembre de la misma anualidad, donde el único valor pendiente a favor del contratista fue la suma de $46.916.595.6; sin Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 3 embargo, recalcó, que dicho saldo fue cancelado por la Fiduciaria la Previsora S.A. quien estaba encargada del manejo de los recursos del proyecto.
Relató, que el accionante declaró a paz y salvo al Departamento del Cesar, puesto que no realizó ningún tipo de salvedades, inconformidades o reclamación en el acta de liquidación, siendo esa la oportunidad de hacerlo, por tal motivo, alegó que no entiende que en este momento el actor pretende que se le paguen obras adicionales, cuando ni dentro de la ejecución del contrato, ni al momento de su liquidación, hizo reclamo alguno. Propuso como excepciones: “Caducidad de la acción contractual, no pago al contratista como consecuencia mayores cantidades y obras adicionales, las reclamaciones no solicitadas en el acta de liquidación de mutuo acuerdo o bilateral, no están llamadas a prosperar según sentencia del Honorable Consejo de Estado, desconocimiento del principio de buena fe por el accionante”.
(Sic) IV.- PROVIDENCIA RECURRIDA. - El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar accedió a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Luego de un análisis del fundamento legal y jurisprudencial aplicable al caso, y del material probatorio recaudado, el a quo consideró, que según los documentos aportados al proceso, se desprendía que la suma de dinero que el accionante reclama por concepto de mayor cantidades de obras y adicionales se encuentra descrita en ellos, por lo tanto infirió, que a pesar de que en el acta de liquidación se haya anotado que las partes estaban a paz y salvo, tal situación no era cierta completamente.
Concluyó, que le asiste razón al demandante en reclamar la suma de $46.916.595.60, por cuanto en el acta de liquidación final del contrato se estipuló que el ente territorial accionado adeudaba dicha suma al contratista; siendo así, que el paz y salvo del que se habla en dicho documento se entiende condicionado al pago de la nombrada suma de dinero que debía realizar el Departamento del Cesar, el cual éste no acreditó que haya realizado como lo afirmó en el escrito de contestación de la demanda, siendo su deber hacerlo, por lo que para el a quo, no bastaba con afirmar que se realizó el pago, sino probar dicha afirmación. En virtud de lo anterior, accedió a las pretensiones de la demanda en los términos transcritos al inicio de esta providencia. V.- RECURSO INTERPUESTO. - La apoderada judicial de la parte demandada, presenta recurso de apelación, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, persiguiendo que se revoque la sentencia de primera instancia. En primer lugar señala, que el fallador de primera instancia desconoció el problema jurídico al no adecuar en debida forma lo solicitado dentro de las pretensiones de la demanda con el litigio fijado en la audiencia inicial, por lo tanto, no guardó coherencia con la decisión adoptada, en la medida en que en las pretensiones de la demanda el actor solicitó el reconocimiento y pago de la suma de $49.178.188, monto que no corresponde al saldo de $46.916.595 establecido en el acta de Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 4 liquidación de fecha 16 de diciembre de 2011, el cual insiste, ya fue cancelado por la Fiduciaria la Previsora S.A.S. Como consecuencia de lo anterior, expresa que no existe simetría entre lo solicitado en la demanda y lo reconocido en la parte resolutiva de la sentencia, ya que el reconocimiento a favor del actor se hizo teniendo en cuenta un valor equívoco que no correspondía al solicitado por el contratista; esto es, el despacho tomó el valor de la liquidación del contrato por $46.916.595.60 que correspondía al saldo por pagar según actividades finalmente ejecutadas en desarrollo del contrato, cuyo monto asegura ya le fue cancelado al contratista.
Por otro lado, agrega que dentro de la sentencia el a quo no tuvo en consideración la adición planteada por la apoderada judicial de la entidad, a fin de determinar la viabilidad de las objeciones realizadas por el contratista una vez se suscribió el acta de liquidación bilateral con base en las reglas jurisprudenciales. Arguye que el juzgador de primera instancia confundió el valor correspondiente al saldo que había quedado pendiente en el acta de liquidación, el cual asegura fue fijado de manera primigenia en el contrato, con el estipulado con posterioridad para la realización de las mayores cantidades y obras adicionales.
En segundo lugar alega la parte recurrente, que existió desconocimiento y falta de análisis de la excepción de los efectos que surte el acta de liquidación bilateral del contrato, con base en los preceptos jurisprudenciales del Honorable Consejo de Estado, pues considera que el juzgador de primera instancia no efectuó un estudio de fondo, como quiera que aunque precisó que el contrato de obra culminó satisfactoriamente con la suscripción del acto jurídico llamado “liquidación bilateral del contrato”, desconoció que las partes no pueden alegar nada frente a lo mutuamente concertado, y, en este caso, en el acta quedó constancia de lo que fue la ejecución de las obras, del grado de cumplimiento de las obligaciones y los saldos pendientes a favor de las partes, avizorándose que el contratista no dejó plasmada ninguna salvedad o inconformidad al respecto.
En virtud de lo anterior concluye, que el acta de liquidación bilateral es válida y tiene fuerza vinculante para las partes, por ende, los únicos aspectos que pueden ser objeto de reclamación judicial son aquellos respecto de los cuales éstas dejaron expresa salvedad. VI.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Según nota secretarial ingresada a OneDrive, las partes no presentaron alegatos de conclusión en segunda instancia. VII.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Procurador no emitió concepto de fondo.
VIII.- CONSIDERACIONES. - 8.1.- COMPETENCIA. - Procederá la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 5 8.2.- PROBLEMA JURÍDICO. - El presente asunto se contrae en determinar, si la entidad demandada incumplió las obligaciones pactadas en el Contrato de Obra No. 2011 040061 de fecha 16 de mayo de 2011, liquidado de manera bilateral, al no cancelar la suma de $49.178.188 por concepto de las mayores cantidades y obras adicionales ejecutadas para cumplir a satisfacción el objeto del mismo, o si, por el contrario, al no estar incluido dicho valor en el acta de liquidación bilateral suscrita, ni haberse formulado en dicho momento por parte del contratista alguna salvedad o reclamación al respecto, en esta oportunidad no es pertinente solicitar el pago aludido.
Así las cosas, para efectos de demostrar lo anterior, se deberá analizar previamente los medios probatorios aportados al proceso, así: Contrato de Obra No. 2011 04 0061 de fecha 6 de mayo de 2011, Suscrito entre el señor NESTOR JAVIER VILLARREAL TORDECILLA y el Departamento del Cesar, cuyo objeto fue “Recuperación de los tramos críticos de la vía Bubeta – Maicito – Caño Juan – El Cobre – Tronadero La Nubes en el Corregimiento de Bubeta Municipio de La Gloria – Cesar” (Sic, folios 5 a 15) Acta de comité de obra No. 2 de fecha 8 de noviembre de 2011, en donde se detallaron las mayores cantidades y obras adicionales ejecutadas por el contratista por valor de $49.178.188.
(Folios 32 a 35) Acta de recibo final del Contrato No. 2011 04 0061 de fecha 9 de noviembre de 2011, por valor de $46.916.595.6. (Folios 22 a 24) Certificación suscrita por el supervisor delegado – interventor del contrato aludido, en donde deja constancia que el contratista cumplió satisfactoriamente con la entrega del informe final de obra, por lo que autorizó la cancelación del acta final de obra por valor de $46.916.595.6.
(Folio 25) Informe de interventoría para pago, en donde se da el visto bueno para el pago del acta final. (Folios 26 a 31) Acta de liquidación bilateral del contrato anterior, suscrita el día 16 de diciembre de 2011, por el contratista hoy demandante, el representante legal de la Asociación Ingenieros y Arquitectos del Sur del Cesar (Interventor externo), el supervisor de la Secretaría de Infraestructura, el Secretario de Infraestructura y el Gobernador del Departamento del Cesar.
(Folios 16 a 21) Oficio de fecha 5 de marzo de 2012, suscrito por el Gobernador del Departamento del Cesar, dirigido a la Fiduciaria La Previsora S.A, en donde le solicita efectuar el retiro del encargo fiduciario No. 9913 por valor de $32.907.106, para ser abonados al señor NESTOR JAVIER VILLARREAL TORDECILLA, y se le solicitó que confirmara dicho pago al número de celular del Gobernador.
(Folio 36) Oficio de fecha 5 de marzo de 2012, suscrito por el Gobernador del Departamento del Cesar, dirigido a la Fiduciaria La Previsora S.A, en donde le solicita efectuar el retiro del encargo fiduciario No. 9913 por valor de $11.674.574, para ser abonados como pago de impuestos correspondientes a conmoción interior por el 5%, y se le solicitó que confirmara dicho pago al número de celular del Gobernador.
(Folio 37) Oficio de fecha 5 de marzo de 2012, suscrito por la Líder del Programa de Contabilidad de la Gobernación del Cesar, dirigido a la Fiduciaria La Previsora S.A Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 6 en donde le certifica que la entidad cumple con los registros contables para la ejecución del proyecto objeto de ejecución del contrato en cita.
(Folio 38) Oficio de fecha 5 de marzo de 2012, suscrito por el Gobernador del Departamento del Cesar, dirigido a la Fiduciaria La Previsora S.A, en donde le solicita efectuar el retiro del encargo fiduciario No. 9913 por valor de $2.334.915, para ser abonados como pago de impuestos a retefuente por el 1%. (Folio 39) Oficio de fecha 5 de marzo de 2012, suscrito por el Secretario de Infraestructura de la Gobernación del Cesar, dirigido a la Fiduciaria La Previsora S.A, en donde certifica que los documentos remitidos para la legalización de los recursos aprobados por el Fondo Nacional de Calamidades, para el proyecto de recuperación de los tramos aludidos en el contrato, eran originales.
(Folio 40) Oficio de fecha 5 de marzo de 2012, suscrito por el Gobernador del Departamento del Cesar, dirigido a la Fiduciaria La Previsora S.A, en donde autoriza a efectuar la devolución de los recursos del encargo fiduciario No. 9913 por valor de $0.00 para ser abonados al Fondo Nacional de Calamidades, en consideración a que se han ejecutado la totalidad de los recursos.
(Folios 41 y 42) Oficio de fecha 5 de marzo de 2012, suscrito por el Gobernador del Departamento del Cesar, dirigido a la Fiduciaria La Previsora S.A, en donde le solicita efectuar los trámites pertinentes para la legalización de los recursos del encargo fiduciario No. 9913. (Folio 43) Pues bien, de la relación probatoria descrita, lo primero que evidencia la Sala es que entre el señor NESTOR JAVIER VILLARREAL TORDECILLA y el Departamento del Cesar, se suscribió el Contrato de Obra No. 2011 04 0061 de fecha 16 de mayo de 2011, cuyo objeto fue la “Recuperación de los tramos críticos de la vía Bubeta – Maicito – Caño Juan – El Cobre – Tronadero La Nubes en el Corregimiento de Bubeta Municipio de La Gloria – Cesar”, y su valor fue fijado en la suma de $233.303.551, para ser ejecutado en un plazo de 60 días calendarios.
Se vislumbra, con las pruebas arrimadas al expediente, que el contrato aludido fue liquidado de manera bilateral, en donde se consignó no sólo la forma como se desarrolló el contrato, el pago de las garantías, las características de la obra, sino, además, se detalló las obras y las cantidades finalmente ejecutadas por el contratista, arrojando por todo ello el valor total del contrato, esto es, la suma de $233.303.551, quedando consignado en el ítem informe financiero del contrato, un saldo pendiente por pagar al contratista por valor de $46.916.595.60, correspondiente al acta de liquidación final.
Además de ello, se dejó consignado dentro del ítem “PAZ Y SALVO”, lo siguiente: “Con base en el anterior informe financiero, las partes contratantes se declararan a paz y salvo de todas y cada una de las obligaciones contraídas con ocasión del contrato de la referencia, y con lo señalado en el artículo 50 de la Ley 789 de 2002, una vez se cancele al contratista la suma de CUARENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS DIECISEIS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS CON SESENTA CENTAVOS M/CTE ($$46.916.595,60), correspondientes al saldo por pagar según las actividades finalmente ejecutadas, en desarrollo del contrato de obras 2011-04-0061.
(…)” (Sic para lo transcrito) Se acota, que, de la lectura del acta de liquidación bilateral, no se observan reclamaciones o salvamentos que hubiesen sido efectuadas por el señor NESTOR JAVIER VILLARREAL TORDECILLA. Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 7 Además, de lo anterior, se evidencian diferentes oficios remitidos por el Gobernador del Departamento del Cesar, dirigidos a la Fiduciaria La Previsora, de fechas 5 de marzo de 2012, en donde se le solicita efectuar del encargo fiduciario No. 9913 “Cartera Colectiva Abierta a la Vista”, el abono a la cuenta del señor VILLARREAL TORDECILLA, la suma de $32.907.106, además, se autorizó el pago de dicha cartera, de la suma de $11.674.574 por concepto de impuestos a conmoción interior, y, la suma de $2.334.915 por concepto de retefuente, valores que sumados todos, equivalen a la suma de $46.916.595, es decir, el valor que estaba pendiente de pago en el acta de liquidación bilateral efectuada.
Ahora bien, si analizamos las pretensiones de la demanda, tenemos que el actor las discriminó de la siguiente forma: “Que se declare que el DEPARTAMENTO DEL CESAR, ha incumplido contractualmente respecto de su obligación de reconocer y pagar dentro de la liquidación del contrato de obra No. 2011 04 0061, las mayores cantidades de obras adicionales realizadas para la terminación a satisfacción del objeto del contrato y subsanar el evidente deterioro de la vía en sectores y en puntos críticos altamente transitados.
Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al Departamento del Cesar, a cancelar la suma por valor de cuarenta y nueve millones ciento setenta y ocho mil ciento ochenta y ocho pesos ($49.178.188), por concepto de la realización de las mayores cantidades y obras adicionales, para la terminación a satisfacción del objeto del contrato y subsanar el evidente deterioro de la vía en sectores y en puntos críticos altamente transitados” (Sic) Ahora, avizora esta Sala de Decisión, que la juez de primera instancia al momento de resolver el asunto, decretó la no prosperidad de las excepciones planteadas por la entidad demandada, y, declaró el incumplimiento del Departamento del Cesar en relación con el Contrato de Obra No. 2011 04 0061, condenándolo al pago de la suma de $60.152.227, monto que resultó luego de actualizar el valor de $49.178.188, correspondientes a las mayores cantidades y obras adicionales realizadas por el contratista, acotándose dentro de sus consideraciones lo siguiente: “Ahora, del examen de esos mismos documentos se desprende con suma claridad que la suma de dinero que el demandante reclama en la demanda por concepto de mayor cantidades de obras y adicionales se encuentra descrita en ellos, lo que nos lleva a inferir que muy a pesar de que en el acta de liquidación se haya anotado que las partes estaban a paz y salvo, tal situación no es cierta completamente.
En efecto, en el acta de obra No. 2 de fecha 8 de noviembre de 2011, suscrita por el interventor del contrato, el contratista y la supervisora de la secretaría de infraestructura se deja constancia de la necesidad de realizar mayores cantidades y obras adicionales, así: “El comité de obra No. 2 concluye que fue necesario realizar unas mayores cantidades y obras adicionales por valor de $49.178.188 para la terminación a satisfacción del objeto del contrato y subsanar el evidente deterioro de la vía en sectores y puntos críticos altamente transitados (…)” En el acta de liquidación del mentado contrato suscrita por las mismas personas que intervinieron en el documento anteriormente reseñado – interventor del contrato, el contratista y el supervisor de la secretaría de infraestructura- el día 16 de diciembre de 2011, en el acápite financiero se encuentra la anotación “Saldo por pagar al contratista…$46.916.595.601; pero luego en ese mismo documento se expresó que “Con base en el anterior informe financiero, las partes contratantes se declaran a paz y salvo de todas y cada una de las obligaciones contraídas con Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 8 ocasión del contrato de la referencia, y con lo señalado en el artículo 50 de la Ley 789 de 2002, una vez se cancele al contratista la suma de ($46.916.595.60), correspondiente al saldo por pagar según las actividades finalmente ejecutadas, en desarrollo del contrato(…)” (…) Los planteamientos anteriores son suficientes para concluir que le asiste razón al contratista, hoy demandante, en reclamar la suma de $46.916.595.60 por cuanto en el acta de liquidación final del contrato se estipuló que el ente territorial accionado adeudaba dicha suma al contratista; es decir, que el paz y salvo del que se habla en dicho documento se entiende condicionado al pago de la nombrada suma de dinero que debía realizar el Departamento al contratista.
Por otro lado, no se acreditó por parte del Departamento del Cesar que haya realizado dicho pago como lo afirmó someramente en el escrito de la contestación de la demanda, siendo su deber hacerlo… Como consecuencia de lo anterior se condena al Departamento del Cesar a pagar a favor del señor NESTOR JAVIER VILLAREAL TORDECILLA, la suma de $49.178.188.oo., correspondiente a las mayores cantidades y obras adicionales realizadas para la terminación a satisfacción del objeto del contrato de obra No. 2011 040061, suscrito entre las partes; suma que deberá actualizarse aplicando para el efecto la siguiente fórmula: (…)” (Sic para todo lo transcrito, subrayas fuera) De lo hasta aquí señalado tenemos, que le asiste razón a la parte recurrente, como quiera que a simple vista se evidencia una serie de irregularidades dentro de las consideraciones del fallo de primera instancia, que acreditan la falta de correlación entre lo solicitado en la demanda, lo señalado en la fijación del litigio al momento de realizar la audiencia inicial, y lo que finalmente se resolvió, lo que afecta el principio de congruencia2 al que deben estar sometidas las decisiones judiciales.
En efecto, atisba esta Corporación, que la juez de primera instancia dentro de sus motivaciones, arguye que el actor en el medio de control está solicitando el pago de $46.916.595.60, afirmación que como quedó demostrado no es cierta, pues de las pretensiones transcritas vemos que la suma de la cual el actor persigue su reconocimiento y pago es $49.178.188, por concepto de las mayores cantidades y obras adicionales ejecutadas para la terminación a satisfacción del objeto del contrato.
Además de lo anterior, el a quo da por sentado que dentro del acta de liquidación bilateral, la suma pretendida con el presente proceso, está incluida dentro de la misma, afirmación que tampoco resulta ser cierta, pues una cosa es el saldo pendiente por pagar que sí quedó consignado dentro del acta de liquidación, por la suma de $46.916.595.60 que hacía referencia al valor del acta final del contrato, y, otra muy distinta es la suma de $49.178.188, por concepto de mayores cantidades y obras adicionales, la cual no fue incluida dentro del informe financiero consignado en el acta de liquidación. 2 “El principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión”.
Sección Segunda, Consejo de Estado, providencia de fecha 26 de octubre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15), M.P César Palomino Cortés Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 9 Adicionalmente, la juez señaló dentro de sus consideraciones, que en el acta de liquidación bilateral quedó registrado el paz y salvo entre las partes pese a existir un saldo insoluto, sin embargo, de su tenor literal lo que se desprende, es que las partes se declararían a paz y salvo de las obligaciones contraídas, una vez se efectuara el pago de la suma $46.916.595.60, correspondiente al saldo pendiente por pagar, el cual se itera, quedó consignado en el acta de liquidación bilateral, lo que dista completamente con lo señalado en la providencia recurrida.
Y, por si fuera poco, el fallador de primera instancia pese a que encontró probada la no cancelación y pago de la suma $46.916.595.60, condena al Departamento del Cesar a pagar a favor del contratista la suma de $49.178.188, suma que actualizó, sin que se hubiese acreditado con las pruebas arrimadas, se repite, que dicho concepto estuviera incluido dentro del acta de liquidación bilateral, ni tampoco se demostró, que el actor hubiese presentado alguna inconformidad o reclamación alguna sobre ello en dicha etapa contractual.
En ese orden de ideas, para la Sala, le asiste razón a la entidad demandada, pues es palmaria la falta de congruencia entre lo realmente solicitado, las pruebas recaudas y lo que se argumentó para adoptar la decisión cuestionada, lo que sin duda alguna afecta el debido proceso, debiendo por tanto advertírsele a la juez de primer grado, que debe ser más cuidadosa al momento de emitir sus fallos, para no incurrir en pronunciamientos contradictorios ni en decisiones extra o ultra petita.
Así las cosas, aclarado todo lo anterior, para esta Corporación no existe duda que en el proceso, el señor NESTOR JAVIER VILLARREAL TORDECILLA, lo que solicita del Departamento del Cesar, es el reconocimiento y pago de la suma de $49.178.188 por concepto de mayores cantidades y obras adicionales ejecutadas para la terminación a satisfacción del objeto del Contrato de Obra No. 2011 04 0061 de fecha 16 de mayo de 2011, suma que como el mismo actor señaló en la relación fáctica, “…dentro del acta de liquidación del contrato, la Administración no incluyo en la liquidación para el pago de las obras adicionales…”3 (Sic) Se resalta, que si bien es cierto, en el Acta de Comité de Obra No. 24, suscrito entre el contratista, el representante legal de la Asociación de Arquitectos del Sur del Cesar y la Supervisora del Departamento del Cesar, se concluyó “que fue necesario realizar unas mayores cantidades y obras adicionales por valor de $49.178.188…para la terminación a satisfacción del objeto del contrato y subsanar el evidente deterioro de la vía en sectores y en puntos críticos altamente transitados”, también lo es que esta suma no fue consignada dentro del balance financiero del acta de liquidación bilateral, y, tampoco, el hoy demandante presentó objeción alguna al respecto dentro de la misma.
Por lo tanto, quedando claro que el contrato sobre el cual versan las pretensiones de la demanda fue objeto de liquidación bilateral, ello significa que las obligaciones ya fueron plenamente determinadas en el acta, y, dado que su legalidad no fue cuestionada mediante una solicitud expresa de nulidad, no hay lugar para el fallador en pronunciarse sobre los aspectos por ellas zanjados.
Al respecto, como es bien sabido, la liquidación del contrato constituye la etapa final del negocio jurídico, en la cual las partes se ponen de acuerdo sobre el resultado último de la ejecución de las prestaciones a su cargo y efectúan un corte de cuentas, para definir, en últimas, quién debe a quién y cuánto, es decir para establecer el estado económico final del contrato, finiquitando de esa forma la relación negocial. 3 Hecho 7 de la demanda 4 Folios 32 a 35 Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 10 Así pues, como de tiempo atrás lo tiene establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado: “La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes.
La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no pueden con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento”5 (Sic) Así las cosas, para la jurisprudencia, el acta de liquidación de un contrato “es una actuación administrativa posterior a su terminación, a través de la cual se definen las obligaciones de las partes, se hace un balance de las cuentas y se consigna el estado económico de la relación contractual”6.
Por lo tanto, las obligaciones de las partes, deben atenderse a lo que se encuentre consignado en el acta de liquidación del contrato. Así consideró recientemente la máxima autoridad: “7. Los actos administrativos de liquidación (unilateral o bilateral), este goza de una presunción de legalidad que obliga a las partes en los términos de su contenido, sin perjuicio de que el juez del contrato, en desarrollo de un proceso declarativo, pueda revisarla. 8.
Así, la única forma de desvirtuar la mencionada presunción de legalidad es por medio de una sentencia judicial en la que se declare su nulidad por alguna de las causales legalmente contempladas para ello, esto es, cuando el juez contencioso administrativo encuentra probado alguno vicio que afecte su legalidad. 9. En efecto, si una parte no está conforme con la liquidación efectuada debe acudir a un proceso judicial declarativo para que pueda ser modificada o revocada en sede judicial, sin embargo, mientras eso no ocurra, el acta de liquidación goza de plena validez y es el único título ejecutivo válido, teniendo en cuenta que es el balance final de las obligaciones a cargo de las partes.”7 (Subrayas fuera) Y, en otra oportunidad se añadió: “El acto de liquidación del contrato compendia toda la ejecución contractual y tiene un objeto específico, cual es el de definir el saldo final, es decir: “quien le debe a quién y cuánto”.
Dicho acto es, básicamente, técnico y económico, por cuanto se funda en la consolidación de las actas de avance y del estado final, de acuerdo con la medición de la ejecución del objeto del contrato, la cual se expresa en términos monetarios en el denominado balance del liquidación, contentivo de las cifras que reflejan el 5 Sección Tercera, sentencia de 10 de abril de 1997, expediente 10.608.
Esta posición es reiterada en numerosas decisiones de esta Sección, como por ejemplo, sentencia de 6 de julio de 2005, expediente 14113, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez y de la Subsección B, sentencia de 10 de marzo de 2011, exp. 17963, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, auto de 19 de julio de 2006, Exp. 30770; auto del 11 de noviembre de 2009, exp. 32666; auto del 30 de julio de 2008, exp. 28346; y auto de la Subsección A del 30 de enero de 2013, exp. 44679; auto del 27 de enero de 2016, exp. 33880, auto del 30 de julio de 2019.
Exp. 63243, auto del 28 de octubre de 2019 exp. 50483. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto del 22 de julio de 2019. Proceso Nro. 23001-23-31-000-2009-00277-02 (60613). Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 11 valor en pesos de dicha ejecución y el monto final de las obligaciones de las partes.”8 (Subrayas fuera de texto) Ahora bien, en cuanto al acta de liquidación bilateral del contrato, ésta constituye el acuerdo en el cual las partes en documento escrito, hacen constar el balance de su relación y establecen, de manera definitiva, el estado en que queda cada una de ellas respecto de las obligaciones y derechos provenientes del contrato9.
Así, la liquidación bilateral tiene fundamento en la autodeterminación de intereses y en la concurrencia de voluntades, con el efecto de obligar a las partes a cumplir con lo que en ella se dispone (Código Civil, artículo 1602) desde las perspectivas declarativa y constitutiva, puesto que las partes, en su condición recíproca de acreedoras y deudoras: (i) declaran o hacen constar la extinción de las obligaciones surgidas del contrato y se liberan de ellas, en virtud del pago o cumplimiento;
(ii) asumen nuevas obligaciones que se desprenden de la relación contractual de conformidad con lo dispuesto en las cláusulas correspondientes, o de las vicisitudes que surgieron en su ejecución. De ahí que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que la naturaleza jurídica de la liquidación bilateral del contrato es la de un negocio jurídico10, esto es, un acto de autonomía dispositivo de intereses jurídicamente relevantes, a cuya creación y determinación de efectos, concurre la voluntad de los intervinientes, en tanto que son quienes propician su existencia y determinan sus consecuencias, en conjunción con el ordenamiento jurídico.11 Así ha expresado la máxima Corporación12: “De acuerdo con la naturaleza y finalidad de la liquidación del contrato, ha sido criterio reiterado del Consejo de Estado que cuando se realiza la liquidación bilateral, esto es, por mutuo acuerdo entre la administración y su contratista, teniendo en cuenta que se trata de un negocio jurídico fruto de la autonomía de la voluntad que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas, si no se deja salvedad en el acta que la contenga, no es posible que luego prosperen reclamaciones en vía administrativa o pretensiones en vía judicial para el pago de prestaciones surgidas del contrato13, lo cual se fundamenta, además, en el principio de que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos -“venire contra factum propium non valet”-, que se sustenta en la buena fe que debe imperar en las relaciones jurídicas.14 En estricto sentido, la liquidación bilateral, tanto en lo referido 8 Sección Tercera, Consejo de Estado, providencia de fecha 12 de diciembre de 2019, radicado: 50001-23-11-000-2008-00008-01 (61614), M.P MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 10 abril de 1997. Exp. n.º 10.608. Este pronunciamiento fue reiterado en la Sentencia de 9 marzo de 1998, Exp. No. 11.101: “La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado queda después de cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes.
La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento”. 10 Idem 11 Hinestrosa, Fernando, Tratado de las Obligaciones II De las fuentes de las obligaciones: El Negocio Jurídico, Volumen I, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2015. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, de fecha 28 de junio de 2016, radicado: 11001-03-06-000-2015-00067-00(2253), M.P Álvaro Namén Vargas. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencias de 25 de noviembre de 1999, Exp. n.º 10893; de 6 de mayo de 1992; Exp. n.º 6661, de 6 de diciembre de 1990, Exp. 5165, de 30 de mayo de 1991, Exp. n.º 6665, de 19 de julio de 1995, Exp. n.º 7882; de 22 de mayo de 1996, Exp. n.º 9208 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencias de 2 de octubre de 2002, de 6 de julio de 2005, Exp. n.º 14113 y 4 de junio de 2008, Exp. n.º 16293, entre otras.
Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 12 a las declaraciones que hacen constar la extinción de las obligaciones contractuales, como en las que constituyen derechos en favor de las partes, tiene efectos vinculantes entre las partes respecto de su contenido y cierra la posibilidad de éxito de demandas posteriores ante las autoridades judiciales o arbitrales por aspectos y puntos cuyas diferencias no hubieran sido expresamente consignadas en el acta.
Es decir, una vez suscrita la liquidación bilateral del contrato solo se podrían interponer las acciones judiciales correspondientes para obtener el reconocimiento o pago de obligaciones pendientes en relación con las cuales se hubieren dejado salvedades o constancias en el acta, en el sentido de que las partes no lograron un acuerdo15, exigencia que rige tanto para el Estado como para el contratista.
Las salvedades o constancias deben ser explícitas y detallar el motivo de la inconformidad para hacer viable una posterior reclamación judicial16, lo cual se predica incluso respecto de la eventual demanda en contra de actos administrativos que hubieren tenido lugar en desarrollo de la actividad contractual, de suerte que se deberán expresar en el acta de liquidación bilateral los motivos de inconformidad en contra de tales actos17.” (Subrayas fuera de texto) De conformidad con lo anterior, el acta de liquidación bilateral del contrato contiene obligaciones mutuas que adquieren firmeza, por lo tanto, para que pueda incoarse el medio de control de controversias contractuales a reclamar el pago de prestaciones surgidas del contrato, la parte interesada debió dejar la salvedad en el acta que la contenga o en su defecto, manifestar su inconformidad respecto de lo allí consignado, pues en caso contrario, no es posible que en sede judicial prosperen las pretensiones reclamadas.
Concluyese de todo lo dicho, que como quiera que en el asunto de marras quedó ampliamente probado que el Contrato de Obra No. 2011 04 0061 del 16 de mayo de 2011, fue liquidado de común acuerdo entre las partes, sin que se especificara deuda alguna por concepto de mayores cantidades u obras adicionales por valor de $49.178.188, a favor del contratista, y, éste tampoco manifestó salvedad o reproche alguno sobre la no inclusión en la misma, no es posible acceder a las pretensiones incoadas en el presente medio de control, tal como señaló la parte recurrente.
En consecuencia, la sentencia de primera instancia debe ser revocada, para en su lugar negar las súplicas de la demanda. 8.3.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, ARTÍCULO 188 DEL CPACA.- Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 16 febrero de 2001, Exp. n.º 11689: “Como puede observarse en la etapa de liquidación de un contrato, las partes deben dejar sentado en acta sus pretensiones para que sean consideradas por la otra parte, es ese el momento del contrato, en el cual la parte adquiere legitimación para reclamar en vía judicial o extrajudicial, las pretensiones que la otra parte no acepte.
Las divergencias que existan al momento de liquidar el contrato, que sean enunciadas en acta, y no aceptadas estructuran la base del petitum de una eventual demanda. Por el contrario la parte que no deje anotada en el acta de liquidación final, la existencia de alguna pretensión para que la otra parte la considere en esa vía, nunca podrá pretenderlas judicialmente.
Lo que se traslada al proceso judicial son las pretensiones que la contraparte del contrato no acepte reconocer.” 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de julio de 2005, Exp. n.º 14.113 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 18 de julio de 2012, Exp. n.º 21.483 Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 13 del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho18, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado19en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso, la Sala observa que el a quo, no condenó en costas, atendiendo a los criterios ya definidos por la jurisprudencia, esto es, al revisar que las mismas no se habían comprobado, por lo que, este Tribunal, al verificar las actuaciones surtidas en el proceso por parte del demandante, tampoco observa alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición, motivo por el cual, no se condenará en costas en esta instancia. DECISIÓN.- Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, de fecha 31 de mayo de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia. 18 Artículo 361 del Código General del Proceso. 19 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Controversias contractuales Proceso No. 2014-00103-01 Fallo segunda instancia 14 TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 005, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIOARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO DORIS PINZÓN AMADO PRESIDENTE