REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Primera de Decisión- MAGISTRADO PONENTE: PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Florencia, veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2.023) SENTENCIA N° 015 Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chavarro Rojas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- Asuto: Reajuste y pago de pensión gracia. Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia, no hallando configurada causal de nulidad alguna.
I.
ANTECEDENTES. 1. La demanda1. La señora ALBA LUZ CHAVARRO ROJAS, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con el fin de que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 00226 del 19 de enero de 2.007, por medio de la cual se le reconoció una pensión gracia, efectiva a partir del 11 de abril de 2.003 en cuantía de $332.000,oo, condicionada a acreditar el retiro definitivo del servicio.
De la misma manera, solicita se declare la nulidad de la Resolución N° RDP 05104 de fecha 9 de noviembre de 2.012, por la cual se le negó la solicitud de pago efectuada el 8 de junio de la misma anualidad; y de la Resolución N° RDP 005073 del 5 de febrero de 2.013 por la cual se confirmó en todas sus partes la anterior. A título de restablecimiento del derecho, se condene al ente demandado a cancelar las mesadas pensionales causadas desde el día siguiente a la fecha de adquisición del estatus jurídico de pensionada, esto es, desde el 11 de abril de 2.003, por no ser procedente la prescripción, debiéndose incluir las mesadas 13 y 14 por haberse causado antes de la expedición del Acto Legislativo N° 01 de 2.005; así mismo, los reajustes por concepto de Ley 71 de 1.988 y demás normas aplicables.
Finalmente, el reajuste de la pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante su último año de servicios como docente nacionalizada, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1.985 y el Decreto 1045 de 1.978, de acuerdo con el escalafón 14 que tenía al momento de la adquisición del estatus 1 Fs. 1 al 16, c. 1.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 2 pensional. Pide que las sumas reconocidas sean indexadas y que se condene al pago de costas procesales y agencias en derecho. Como pretensión subsidiaria manifiesta que, en caso de no acceder al pago pensional a partir del 11 de abril de 2.003, se efectúe desde el 15 de noviembre de 2.009, fecha desde la cual se interrumpió la prescripción en virtud de la última petición de pago elevada el 15 de noviembre de 2.012, y en concordancia con las demás súplicas de esta demanda.
Como sustento fáctico, se indica: La actora presentó petición de reconocimiento y pago de pensión gracia el 18 de julio de 2.003, previo cumplimiento de los requisitos de ley, la cual le fue denegada a través de la Resolución N° 2766 del 9 de febrero de 2004, decisión contra la cual se instauró recurso de reposición, siendo confirmada en todas sus partes la negativa inicial.
El 28 de noviembre de 2.005 la demandante solicitó nuevamente ante la extinta CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada otra vez mediante Resolución N° 17345 del 20 de abril de 2.006, decisión esta contra la cual se interpuso recurso de reposición, procediéndose a su revocatoria mediante Resolución N° 00226 del 19 de enero de 2.007 para, en su lugar, reconocer y ordenar el pago de la pensión gracia, efectiva a partir del 11 de abril de 2.003, en cuantía de $332.000,oo, condicionada a demostrar el retiro del servicio docente.
El 28 de agosto de 2.007 la demandante solicitó la revisión del monto de la mesada pensional, solicitud que fue reiterada el 19 de diciembre de la misma anualidad, aportándose para el efecto certificado de salarios percibidos durante los años 2.002 - 2.003; peticiones que no fueron contestadas expresamente, razón por la cual se interpuso acción de tutela el 15 de febrero de 2.008, siendo fallada el 6 de marzo del mismo año a favor de la parte demandante.
Razón por la cual CAJANAL profirió el 20 de mayo de 2.008 la Resolución N° 2143 en el sentido de negar la revisión, corrección y/o aclaración de la Resolución N° 00226 del 19 de enero de 2.007 manteniendo incólume en todas sus partes ese acto administrativo. El 4 de octubre de 2.011 la demandante radicó nuevamente solicitud de revisión y pago de pensión gracia, adjuntando el original del certificado salarial expedido por la Secretaría Departamental de Educación del Caquetá, al estar cobijada por el estatuto docente y gozar de régimen especial, de conformidad con el Decreto 2277 de 1.979, arts. 31 y 68, y demás normas sobre la materia; petición ante la cual CAJANAL EICE en liquidación guardó silencio.
El 8 de junio de 2.012, con radicado N° 2012-722-1613782, la actora formuló, por tercera vez, nueva petición ante la UGPP para que se le hiciera efectivo el pago de su pensión gracia, a partir del 11 de abril de 2.003, solicitud que fue negada a través de la Resolución N° RDP 015104 de fecha 9 de noviembre de 2.012; solicitud que reiteró el 15 de noviembre de 2.012, lo cual volvió a negársele el 16 de noviembre de 2.012 aduciendo la UGPP la necesidad de acreditar el retiro definitivo del servicio.
Contra dicha decisión fue incoado recurso de reposición, el que fuera resuelto mediante Resolución N° RDP 005073 de fecha 5 de febrero de 2.013, notificado el 11 de febrero de la misma anualidad, confirmando en todas sus partes la decisión recurrida. Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 3 La demandante presentó renuncia al cargo de docente de la IE San Francisco de Asís de Florencia, Caquetá, el 27 de julio de 2.015, la cual le fue debidamente aceptada mediante Decreto Municipal N° 0664 del 31 de julio de 2.015; razón por la cual el 2 de octubre de 2.015 radicó solicitud de inclusión en nómina ante la UGPP, misma que fue efectiva mediante decisión interna de la entidad para el mes de enero de 2.016.
Como normas violadas, expone las siguientes: - De la Constitución Política, artículos 2, 25, 53 y 58. - Del Código Civil, artículos 27, 30 y 31. - Ley 153 de 1.887 artículo 2. - Ley 114 de 1.913, artículos 1 y 4. - Decreto 224 de 1.972, artículo 5. - Decreto 2277 de 1.979, artículos 31 y 36. - Ley 33 de 1.985. - Decreto 1045 de 1.978, artículo 45. - Ley 71 de 1.988, artículo 1. - Ley 4ª de 1.992, artículo 19. - Ley 60 de 1.993, artículo 6 inciso 4to. - Ley 115 de 1.994. - Código Sustantivo del Trabajo, artículo 21. - Ley 712 de 2.001, artículo 151.
Sustenta el concepto de violación en que se configura en el sub examine la falsa motivación, en tanto en la Resolución N° 00226 la entidad demandada simplemente se limitó a transcribir un aparte de la ley 114 de 1.913 sin entrar a hacer ningún análisis o interpretación hermenéutica sobre las normas que claramente excluyen de la regla general de prohibición a la prestación pensión gracia y, en especial, el artículo 5° del Decreto 224 de 1.972, artículo 19 de la ley 4ª de 1.992 y el artículo 6 inciso 4 de la ley 60 de 1.993.
En relación con los vicios que invalidan los actos administrativos RDP 015104 del 9 de noviembre de 2.012 y RDP 005073 del 5 de febrero de 2.013, consisten también en falsa motivación y violación de las normas superiores en que debieron fundarse, pues pese a que motivan en forma más amplia y concreta sobre el condicionamiento del pago de la pensión al retiro del servicio de la demandante, dichos argumentos corresponden a una falsa motivación por defectuosa calificación de los motivos, por lo que en ese sentido son aplicables los mismos argumentos ya expuestos para la Resolución 00226 del 19 de enero de 2.007.
Que el derecho que le asiste a la demandante de percibir el pago de las mesadas pensionales resulta desde el 11 de abril de 2.003, por ser esta la fecha de adquisición del estatus por cumplimiento del requisito de la edad, sin que haya lugar a la aplicación del fenómeno de la prescripción, al acreditarse en el plenario las diferentes interrupciones al solicitarse durante muchos períodos el pago de la pensión gracia, sin que se hubiera alcanzado el lapso de los tres años entre una y otra reclamación. 2.
Contestación de la entidad demandada2. La entidad demandada presentó escrito de contestación de la demanda, oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones de la parte actora, aduciendo 2 Fs. 89 al 110, c. 1. Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 4 que los actos administrativos acusados se ajustan a derecho, siendo respetuosos de las normas que regulan la pensión gracia, puesto que fue liquidada con total observancia del régimen prestacional e inclusión de los factores salariales sobre los cuales se realizaron las cotizaciones de ley.
En cuanto al pago de la pensión gracia aduce que es cierto el contenido de la Resolución RDP 015104 de 9 de noviembre del 2.012, pero no lo es el que la demandante tuviera el derecho al pago para el momento de la adquisición del estatus, en tanto para esa fecha aún no se había retirado del servicio. Como excepciones propuso las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada.
(ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado. (iii) prescripción. (iv) Innominada. (v) Inepta demanda. 3. Trámite procesal. Mediante acta de reparto de fecha 10 de febrero de 2.016 la Oficina de Apoyo Judicial asignó el conocimiento del presente asunto al Juzgado Tercero Administrativo de Florencia3, autoridad judicial que mediante auto del 8 de abril de la misma anualidad declaró la falta de competencia y ordenó consecuentemente su remisión a la misma Oficina de Apoyo Judicial a efectos de ser repartido entre los Despachos del Tribunal Administrativo del Caquetá4, lo que fue cabalmente cumplido mediante nueva acta de reparto de fecha 26 de abril de 2.016, correspondiéndole el conocimiento al Despacho Segundo de esta Corporación5.
Por auto del 6 de octubre de 2.016 fue admitida la demanda y notificada a las partes y al Ministerio Público el 11 de octubre de 2.0166, contestada la demanda7 y descorrido el término de traslado de las excepciones propuestas, a través de auto de fecha del 14 de diciembre de 2.017 se fijó fecha y hora para llevar a cabo audiencia inicial8, desarrollada el 31 de enero de 2.0189, en la que se resolvieron, entre otros aspectos, las excepciones propuestas por la entidad accionada, difiriendo el análisis de la prescripción para el momento en que se profiera sentencia de primera instancia, siempre que se acojan las súplicas de la demanda.
Finalmente, mediante auto del 13 de agosto de 2.018 se dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público para la presentación por escrito de los respectivos alegatos de conclusión10, pronunciándose tanto la parte demandante como la demandada. 4. Alegatos 4.1. Parte demandante11. Reitera los argumentos expuestos en el libelo demandatorio para ratificar el petitum de la demanda. 3 F. 80, c. 1. 4 Fs 81 y 82, c. 1. 5 F. 85, c. 1. 6 Fs. 87 al 91, c. 1. 7 Fs. 98 al 112, c. 1. 8 F. 132, c. 1. 9 Fs. 144 a 147, c. 1. 10 F. 113, c. 1. 11 Fs. 158 y 159, c. 1.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 5 4.2. Parte demandada12. Solicita se despachen desfavorablemente las súplicas de la demanda, pues según el certificado de tiempos de servicio expedido por la Gobernación del Caquetá -Secretaría de Educación Departamental, de fecha 24 de abril de 2.003, la demandante prestó sus servicios como docente en la Bocana, ubicada en Florencia, desde el 6 de mayo de 1.997, sin fecha de retiro, con un tipo de vinculación NACIONAL, razón por la cual, de conformidad con la Ley 114 de 1.913 -artículo 4, numeral 3- para gozar de la gracia de la pensión es preciso que la interesada compruebe, entre otras cosas, que no ha recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional, lo que no aconteció con la demandante entre el año 2.003 y el 2.015 cuando se retiró del servicio oficial docente.
Al respecto, pone de presente la prohibición de rango constitucional contenida en el artículo 128, razón por la cual la actora que fue incluida en nómina para pago de pensión gracia a partir del 1 de enero de 2.016, esto es, desde la acreditación de la fecha de su retiro, con la salvedad de que en aras del mantenimiento del poder adquisitivo de la pensión gracia, esta se ha venido actualizando de manera oportuna y dentro del marco legal por la oficina de nómina, al momento de efectuar el pago.
II. CONSIDERACIONES. 2.1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto en primera instancia, al tenor de los dispuesto en el artículo 152 del CPACA. 2.2. Problema Jurídico. Conforme al objeto de litigio planteado desde la audiencia inicial, corresponde a la Sala determinar si la señora ALBA LUZ CHÁVARRO ROJAS tiene o no derecho a la reliquidación de la pensión gracia por parte de la UGPP, incluyendo, por un lado, el escalafón docente ostentado para el año 2.003 y del otro, la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios previo a la adquisición del estatus pensional (2.002 -2.003); así como la legalidad del condicionamiento del pago de la pensión gracia a la fecha de retiro. 2.3.
Marco legal y jurisprudencial de la pensión gracia. Sobre los aspectos generales de la pensión gracia, señaló el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de fecha 28 de junio de 2.012: “La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma.
Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas. (…) Posteriormente, se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente: 12 Fs. 155 y 156, c. 1.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 6 “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”. Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”.
Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”. De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.” Así las cosas, tienen derecho a la pensión gracia: (i) los docentes que fueron vinculados antes del 31 de diciembre de 1.980, siempre y cuando tengan 50 años de edad y 20 años de servicio, continuos o discontinuos;
(ii) los profesores de primaria (ley 114/13), los profesores y empleados de las escuelas normales y los inspectores de instrucción que hayan laborado en instituciones de carácter municipal o departamental (ley 116/28); (iii) los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria, entendida esta, a nivel territorial, en virtud de la Ley 37 de 1.933, artículo 3º.
De igual forma, El Consejo de Estado en providencia del 21 de junio de 2.01813 unificó jurisprudencia en materia del reconocimiento de la pensión gracia, haciendo las siguientes precisiones: “El propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación.” Y frente a los requisitos para el reconocimiento de esta pensión, adujo que: “Para el reconocimiento y pago pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de 13 Sección Segunda, MP CARMELO PERDOMO CUÉTER, radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683- 01(3805-14) CE-SUJ2-011-18, Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 7 diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.” Frente a la clasificación del personal docentes, realizó la siguiente distinción: “El artículo 1.º de la Ley 91 de 1.989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.
Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Recientemente, la Alta Corporación en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2021 del 11 de agosto de 2.022, de forma clara y precisa estableció que el docente que pretenda el reconocimiento de la pensión gracia deberá acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1.980 y cumplir con los demás requisitos establecidos para su reconocimiento, para ello señaló la siguiente: “2.5.
Regla de unificación: 86. Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 8 Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” No obstante, y previo a llegar a dicha conclusión, explicó in extenso el CONTEXTO HISTÓRICO DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN COLOMBIA, a saber: “2.3.
Contexto histórico de la educación en Colombia. 23. La Sala estima oportuno hacer un recuento histórico de la forma en que se ha regulado el servicio educativo en Colombia, con el ánimo de contextualizar el objeto de estudio de la presente providencia. Para el efecto, se demarcarán tres etapas, de acuerdo con la fecha de entrada en vigencia de las normas que definieron cada período como se expone a continuación. ✓ Primera etapa.
Del 1 de enero de 1904 al 31 de diciembre de 1975. Es oportuno recordar que en este lapso se expidió la Ley 114 de 1913, que creó la pensión gracia objeto de análisis. 24. Durante esta etapa rigió la Ley 39 de 190314 y dispuso que la educación oficial primaria estaría a cargo de los departamentos y la secundaria de la nación; sin embargo, se precisó que los departamentos y municipios que dispusieran de recursos suficientes podrían sostener establecimientos de enseñanza secundaria.
También se advirtió que «[e]s obligación de los Municipios suministrar local y mobiliario para el funcionamiento de las Escuelas urbanas y rurales. Los Concejos municipales apropiarán las sumas necesarias para ello». 25. Durante este período el servicio educativo se pagaba con recursos propios de los entes territoriales, pero ello implicaba dificultades porque aquellos no contaban con los dineros suficientes para atender los gastos que se estaban generando.
Como consecuencia, se expidió la Ley 111 de 1960 con el fin de prescribir que, desde el 1 de enero de 1961, la nación tendría a su cargo el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la República. 26. En la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional precisó que la medida adoptada por la Ley 111 de 1960 «solo tuvo la finalidad de liberar a los fiscos seccionales de un gasto que no estaban en capacidad de soportar15; pero en todo caso, la asunción de este concepto por la Nación no implicó que las entidades territoriales perdieran la totalidad de sus competencias frente la educación primaria, dado que continuaban encargadas de la administración del personal docente y los planteles educativos en sus respectivas jurisdicciones, y del pago de las prestaciones a que hubiere lugar». ✓ Segunda etapa.
Del 1 de enero de 1976 al 11 de agosto de 1993. En este período se expidieron las Leyes 43 de 1975 y 91 de 1989. La primera nacionalizó la educación, esto es, dispuso que la educación primaria y secundaria, que venían prestando los departamentos, el distrito especial de Bogotá, los municipios, las 14 La Ley 39 de 1903 fue reglamentada por el Decreto 491 de 1904. 15 En la exposición de motivos se consideró que: “se trata de libertar a los fiscos seccionales de un gasto cuya cuantía es relativamente apreciable.
Y al trasladarlo a la Nación no debe considerarse como una inversión nueva para esta, sino como el complemento y protocolización legal de una medida que ya se viene ejecutando desde que se fijó, con destino a la educación pública, el mínimo del 10% del valor del presupuesto de rentas”. Por su parte, en la ponencia para primer debate del proyecto que dio origen a la Ley 111 de 1960, se explicó que: “Los Departamentos están bajo una crisis que cada día se hace más aguda, y ante la imposibilidad de darles de inmediato nuevas rentas, que no se ven fáciles, urge que la Nación, cuyos recursos se han fortalecido, venga a hacerse cargo de servicios que le incumben y que gradualmente sí puede tomar sobre sí (…)”.
Cfr. Historia de la Leyes de 1960. Bogotá. Tomo XIII, N° 26. p 401 a 411. Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 9 intendencias y comisarías, quedaría a cargo de la nación. Este proceso debía culminar el 31 de diciembre de 1980. 27.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y adoptó importantes determinaciones en materia salarial y prestacional para dicho sector. 28. La citada norma tomó como fecha de corte el 31 de diciembre de 1980 con el objetivo de precisar el régimen prestacional que debía regir a los docentes vinculados con anterioridad y posterioridad a dicho momento y fijó la asunción de responsabilidades por parte de la nación y las entidades territoriales para el pago de tales acreencias16.
Para el efecto, el artículo 1 ibídem estableció la siguiente clasificación: • Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. • Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. • Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, el cual previó que a partir de la entrada en vigencia de dicha norma «ningún Departamento, Intendencia o Comisaría, ni el Distrito Especial, ni los Municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 29.
En lo que atañe a esta segunda etapa, se destaca la Sentencia SU-014 de 202017, en tanto concluyó que la nacionalización de la educación realizada por la Ley 43 de 1975 «conllevó la asunción por parte del gobierno central del pago de los servicios educativos de los docentes otrora territoriales, situación que no derivó en que estos mutaran de plano a maestros nacionales, toda vez que este salto solo se dio para los vinculados a partir de la expedición de la Ley 91 de 1989 que unificó o igualó el régimen prestacional de todos los educadores». ✓ Tercera etapa.
Está demarcada por la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, que establecieron la descentralización de la educación. La primera rigió del 12 de agosto de 1993 al 20 de diciembre de 2001 y la segunda desde el 20 de diciembre de 2001 y se encuentra vigente. A esta tercera etapa se le ha conocido como «departamentalización» y «municipalización» del servicio educativo18. 30.
La Ley 60 de 1993 dispuso que los municipios, distritos y departamentos prestarían directamente dicho servicio; igualmente, se reglamentó la administración del personal y del situado fiscal19. 31. Durante su vigencia los departamentos asumieron mayoritariamente la administración de la educación, lo cual se tradujo en la asunción de, entre otras, las 16 La mencionada norma dispuso que las prestaciones del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975 pertenecerían al respectivo departamento, intendencia, comisaría o distrito; las atinentes al período de nacionalización, comprendido entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, estarían a cargo del tesoro nacional y de los fiscos seccionales en los porcentajes señalados en la referida Ley 43 de 1975 y, finalmente, las que se presentaran con posterioridad al 1 de enero de 1981 se imputarían a la Nación. 17Corte Constitucional. 18 Al respecto pueden consultarse los siguientes pronunciamientos del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: i) Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004; y ii) Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado: 11001-03-06- 000-2016- 00109-00 (2301). 19 Ley 60 de 1.993.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 10 siguientes competencias: i) dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación del servicio educativo estatal en los niveles de preescolar, básica primaria, secundaria y media; ii) participar en la financiación y cofinanciación de dicho servicio y en las inversiones de infraestructura y dotación; y iii) asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal previstos para la educación oficial. 32.
A su vez, la Ley 60 de 1993 aclaró que los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital, o departamental, dependiendo de la entidad territorial que tuviera a cargo la prestación del servicio educativo. En consonancia con ello, los artículos 105 y 106 de la Ley 115 de 1994 regularon la vinculación al servicio educativo estatal y las novedades de personal. 33.
Por su parte, la Ley 715 de 2001 dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo la prestación de dicho servicio en los niveles de preescolar, básica y media20. 34. El artículo 9 ibídem precisó que «[l]as instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o municipales» y en su artículo 15 previó que la educación estaría financiada principalmente con recursos del Sistema General de Participaciones con el fin de atender el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales, la construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y el funcionamiento de las instituciones educativas. 35.
El anterior recuento normativo permite evidenciar que el servicio educativo en Colombia ha tenido múltiples cambios que han repercutido en su funcionamiento, en el régimen salarial y prestacional de los educadores, así como en las responsabilidades que la nación y los entes territoriales han debido asumir frente a ellos. 36. De esta manera, se tiene un contexto histórico relevante y orientador para definir el alcance que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, de cara al objeto de unificación que se propone la presente sentencia”. 3.
Material probatorio obrante en el proceso. Para dirimir el quid del asunto, cuenta la Sala con el siguiente material probatorio: - Resolución N° 2766 del 9 de febrero de 2.004, por la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la demandante (fs. 18 al 23, c. 1). - Resolución N° 26877 del 30 de noviembre de 2.004, por la cual se resolvió el recurso de reposición incoado contra la resolución anterior (fs. 24 al 27, c. 1). - Resolución N° 17345 del 29 de marzo de 2.006, en virtud de la cual se vuelve negar nuevamente el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la demandante (fs. 28 al 35, c. 1). - Resolución N° 000226 del 12 de febrero de 2.007, por la cual se resolvió el recurso de reposición incoado contra la decisión anterior, en cumplimiento a un fallo de tutela proferida por el Juzgado Primero de Familia 20 Artículos 7, 23, 37, 38 de la Ley 715 de 2001.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 11 de Ibagué, proferido el 25 de octubre de 2.006 y en virtud de la cual se ORDENÓ el reconocimiento y pago de la respectiva pensión gracia a la señora Chavarro Rojas, con efectos fiscales a partir del 11 de abril de 2.003 -fecha cuando cumplió la edad-, pues el tiempo de servicio se halló cumplido para el año 1.992 (fs. 36 al 39, c. 1), condicionando el disfrute a la acreditación de la fecha del retiro definitivo del servicio. - Solicitud de fecha 19 de diciembre de 2.007 en virtud de la cual la parte demandante solicitó ante la extinta CAJANAL la revisión y pago de la pensión gracia reconocida, en tanto lo fue sin tener en cuenta el escalafón docente ni factores devengados al momento de adquirir el estatus de pensionada 2.002- 2.003 (fs. 41 y 42, c. 1). - Escrito de tutela incoado el 15 de febrero de 2.008, correspondiéndole el conocimiento al Juzgado 4 Laboral del Circuito de Bogotá, al considerar vulnerado la demandante su derecho de petición ante el silencio de la administración frente a la solicitud anterior de revisión y pago de su pensión; amparo que le fuera concedido a través de fallo de fecha 6 de marzo de 2.008 (fs. 44 al 48, c. 1). - Resolución N° 21493 del 20 de mayo de 2.008, por la cual se da cumplimiento al fallo de tutela anterior, esto es, emitiendo respuesta negativa ante la solicitud del 19 de diciembre de 2.007 -de reliquidación y pago de la pensión gracia- (fs. 55 al 57, c. 1). - Formato de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN diligenciado para pago, por parte del apoderado de la parte actora, el día 24 de septiembre de 2.009 (f. 58, c. 1).
Como consecuencia de ello, fue expedido AUTO el 29 de octubre de 2.010 dentro del radicado N° 93171/2007 a través del cual se ordena el archivo en cumplimiento de la Ley 100 de 1.993 conforme a las atribuciones conferidas por el Decreto 2196 del 12 de junio de 2.009 (f. 59, c. 1). - El 4 de octubre de 2.011 la señora ALBA LUZ CHAVARRO ROJAS, a través de apoderado, nuevamente solicitó reliquidación y pago de la pensión gracia (fs. 60 y 61, c. 1). - Resolución N° RDP 015104 de fecha 9 de noviembre de 2.012, por la cual la UGPP negó la solicitud de pago de la pensión gracia de fecha 8 de junio de 2.012. - Recurso de reposición contra la decisión anterior, de fecha 17 de diciembre de 2.012, mediante la cual se negó la solicitud de revisión y pago de la pensión (fs. 71 a 73, c.1). - Resolución N° RDP 005073 de fecha 5 de febrero de 2.013, mediante la cual se resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición anterior, insistiéndose en la postura de considerar que la prohibición de que trata el artículo 128 Superior es aplicable al sub examine (Fs. 75 y 76, c. 1); decisión esta que fuera notificada a la parte demandante el 12 de febrero de 2.013 (f. 74, c. 1).
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 12 - Solicitud de pago de la pensión gracia y el consecuente retroactivo pensional, fechada 15 de noviembre de 2.012 (f. 69, c. 1). - Respuesta negativa emitida por la UGPP a la petición anterior, mediante Oficio de fecha 16 de noviembre de 2.012, al hallar como no probada la condición de pago, como es el retiro del servicio docente bajo la vinculación NACIONAL para ese momento (f. 70 y vto.) - Decreto N° 0664 del 31 de julio de 2.015 por el cual se le acepta la renuncia a la demandante, a partir del 3 de agosto de 2.015 (f. 77 y vto.) - Petición de inclusión en nómina de PENSIÓN GRACIA de fecha 2 de octubre de 2.015 (f. 78, c. 1). - Respuesta a Oficio N° SAC2018PQR3121 de fecha 6 de febrero de 2.018, en virtud del cual la Coordinadora de Nomina del Departamento del Caquetá remite con destino al presente proceso certificado de TIEMPO DE SERVICIO LABORADO Y FACTORES SALARIALES devengados entre los años 1.991 y 1.992 de la actora. 4.
Solución del asunto. Como se consignó, pretende la parte actora se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 00226 del 19 de enero de 2.007, por medio de la cual se le reconoce una pensión gracia, efectiva a partir del 11 de abril de 2.003, en cuantía de $332.000, y condicionada a acreditar retiro definitivo del servicio como docente nacional; y, como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP a cancelar a su favor la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio devengado por concepto de salarios y demás factores salariales devengados en el año de servicios inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios (2.002-2.003).
Por su parte, la entidad aduce que, si bien la actora tiene reconocida una pensión gracia a partir del 11 de abril de 2.003, lo cierto es que el último año reconocido dentro de los 20 años de servicio docente con vinculación nacionalizada que exige la ley, corresponde a los años 1.991 y 1.992, ya que el tiempo laborado con posterioridad, incluso para el año 2.003 –fecha en que adquirió la edad para el estatus pensional- y hasta la fecha de su retiro -3 de agosto de 2.015-, lo fue en calidad de docente NACIONAL, por lo que no es posible acceder a las pretensiones de la demanda conforme a la prohibición constitucional consagrada en el artículo 128, y frente al IBL pensional señaló que no era posible tener en cuenta los factores salariales y el escalafón docente ostentado para el año inmediatamente anterior al reconocimiento del estatus pensional -2.002 al 2.003-, por cuanto los factores a considerar no son otros que los devengados en el año inmediatamente anterior, pero al servicio docente con vinculación NACIONALIZADA, pues para el año 2.003 lo fue con vínculo laboral del orden NACIONAL.
Así, encuentra la Sala que conforme al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados, se destaca lo siguiente: La demandante nació el 11 de abril de 1.953, es decir, cumplió con el requisito de la edad -50 años- el 11 de abril de 2.003; laboró como docente territorial en el Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 13 departamento del Caquetá con vinculación anterior y posterior al 31 de diciembre de 1.980, razón por la cual cumplió 20 años de servicios como DOCENTE NACIONALIZADA en el año 1.992; luego de presentar varias solicitudes de reconocimiento pensional y obtener respuestas desfavorables por parte de CAJANAL, la demandante presentó acción de tutela, resultándole favorable al ordenarse REVOCAR la última negativa contenida en la resolución N° 17345 del 29 de marzo de 2.006 y, en su lugar, ordenar el reconocimiento y pago de la respectiva pensión gracia. De ahí que la extinta CAJANAL, mediante Resolución N° 000226 del 12 de febrero de 2.007 dio cumplimiento a la orden judicial impartida, aunque supeditó el pago de la pensión gracia a la acreditación del retiro definitivo del servicio, al considerar, entre otras cosas, que: “…analizada la documentación aportada, y en especial el certificado expedido en debida forma por la Secretaría de Educación del Departamento del Caquetá y que obra a folio 61 del plenario, se pudo establecer claramente que la peticionaria reúne los requisitos exigidos por la ley teniendo en cuenta que la vinculación ha sido NACIONALIZADA por un período superior a los 20 años de servicios, y vinculada antes del 30 de diciembre de 1.980, motivo por el cual esta instancia procede a revocar la Resolución N° 17345 del 20 de abril de 2.006, y en consecuencia, se reconoce una pensión de jubilación gracia en los siguientes términos: (…) De otro lado, analizadas las disposiciones legales que regulan la pensión gracia, ninguna de ellas menciona los factores que constituyen salario para la liquidación de pensión de los docentes, razón por la cual la Caja Nacional de Previsión Social por principios de hermenéutica, acude al régimen común de los empleados oficiales, este es, el Decreto Ley 1045/78 para quienes adquirieron su estatus a 28 de enero de 1.985.
(…) Conforme a lo anterior se procede a liquidar la pensión tomando los factores señalados en la Ley 62 de 1.985 que hubieran sido devengados por la recurrente en el último año de servicios como docente nacionalizada, es decir, el período comprendido entre el 16 de mayo de 1.991 y el 15 de mayo de 1.992. Sin embargo, observa este despacho que la interesada no aporta certificado de factores salariales devengados en los años 1.991 y 1.992, motivo por el cual se procede a reconocer la pensión gracia a favor de la señora ALBA LUZ CHAVARRO ROJAS en cuantía de … ($332.000.000,oo), equivalente al salario mínimo legal vigente para el 2.003 fecha en que la interesada adquirió el estatus jurídico de pensionada, efectiva a partir del 11 de abril de 2.003, y condicionada a que acredite retiro definitivo del servicio docente del orden nacional”.
Una vez reconocida la pensión gracia, la actora presentó en varias ocasiones peticiones de reajuste y pago pensional con la finalidad de que se le tuviera en cuenta el escalafón docente que ostentaba para la fecha de la adquisición de su estatus jurídico, con inclusión de todos los factores devengados para ese momento 2.002-2.00321; posteriormente, presentó nueva tutela -el 15 de febrero de 2.008-, la cual le correspondió al Juzgado 4 Laboral del Circuito de Bogotá, en amparo a su 21 19 de diciembre de 2.007 (fs. 41 y 42, c. 1), 4 de octubre de 2.011, 8 de junio de 2.012 (fs. 60 y 61, c. 1) y 15 de noviembre de 2.012 (f. 69, c. 1).
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 14 derecho de petición dado el silencio de la administración frente a la revisión de su pensión y respectivo pago mediante petición del 19 de diciembre de 2.007, amparo tutelar que le fuera concedido a través del fallo de fecha 6 de marzo de 2.008 (fs. 43 al 48, c. 1).
De ahí que la administración en respuesta a lo anterior, profirió la Resolución N° 21493 el 20 de mayo de 2.008 negando la reliquidación y pago de la pensión gracia de la demandante (fs. 55 al 57, c. 1). En ese momento CAJANAL consideró: “…una vez revisada la Resolución N° 00026 del 12 de febrero de 2.007… se observa que los tiempos que fueron tenidos para el reconocimiento de la pensión gracia, fueron los prestados por la peticionaria en calidad de DOCENTE NACIONALIZADA en el Departamento del Caquetá, entre el (01- 01-1971 y el 15-05-1992), los demás fueron desestimados por ser su vinculación del orden NACIONAL.
Que si bien es cierto, la peticionaria adquirió el estatus jurídico el día 11 de abril de 2.003, para esta fecha su vinculación era de carácter nacional, razón por la cual esta Entidad le reconoció su pensión gracia con los factores salariales correspondientes al último año de servicios como NACIONALIZADA (16-05-1991 al 15-05-1992) y su efectividad a partir del 11 de abril de 2.003 (fecha de adquisición del estatus jurídico)”.
Frente a la petición de fecha 8 de junio de 2.012, la demandada expidió la Resolución N° RDP 015104 el 9 de noviembre de 2.012, negando nuevamente la solicitud de reliquidación pensional, al considerar: “Que para el reconocimiento de la pensión gracia se tuvieron en cuenta los tiempos de servicio como docente nacionalizada, ya que cumplía con el requisito de los 20 años de servicios.
No obstante, la peticionaria, acorde con el certificado de información laboral se encuentra vinculada como docente NACIONAL, y dentro del mismo no obra acto administrativo que demuestre retiro definitivo del servicio, para el goce de la pensión gracia reconocida con la Resolución N° 226 del 19 de enero de 2.007, como ya se mencionó constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella”.
Se presentó nueva solicitud de pago, con su consecuente retroactivo pensional, el 15 de noviembre de 2.012, emitiéndose nueva respuesta negativa por la UGPP mediante Oficio de fecha 16 de noviembre de 2.012, al referir que: “…se le comunica que esta dependencia ya se pronunció al respecto, mediante la Resolución N° RDP 015104 del 9 de enero de 2.007 en cuantía de $332.000.000, efectiva a partir del 11 de abril de 2.003 donde se le tuvo en cuenta los tiempos de servicio como docente nacionalizada, ya que cumplía con el requisito de los 20 años de servicio.
Así mismo se estableció en la Resolución que dicha pensión quedaba ó condicionada al retiro definitivo del servicio docente del orden nacional debido a que la señora Chávarro se encuentra vinculada como Docente Nacional…”. Frente a esa negativa, el apoderado actor presentó el 17 de diciembre de 2.012 recurso de reposición para lo cual argumentó que: Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 15 “Si bien es cierto existe desde la Constitución Nacional disposiciones normativas tendientes a establecer ciertas limitaciones de recibir de la Nación más de una asignación, tendientes a racionalizar los recursos del Tesoro Nacional, dichas disposiciones deben ser objeto de un cuidadoso análisis, al igual que de un juicioso y detenido ejercicio interpretativo, pues como claramente se establece en el inciso 2° del artículo 128 de la Constitución… “Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las Entidades Territoriales y el de las Descentralizadas”.
Lo anterior obliga a concluir que lo que quiso plasmar el constituyente fue una prohibición de desempeñar más de un empleo público y recibir más de una asignación proveniente del tesoro público, como claramente se establece en el inciso primero de la citada norma superior; pero en el caso concreto es menester tener en cuenta que, lo que viene solicitando desde hace más de 4 años, es el pago de la pensión gracia, que como bien se define en la ley y ha sido definida por la jurisprudencia, consiste en una RECOMPENSA para los docentes que cumplen con ciertos requisitos y que está a cargo de la Nación. Por lo dicho, no resulta difícil establecer que la pensión gracia, cuyo pago se solicita sin el condicionamiento del retiro del servicio, no contraría la norma constitucional ni mucho menos las normas legales que rigen la pensión gracia”.
Reposición que fue dirimida a través de la Resolución N° RDP 005073 de fecha 5 de febrero de 2.013, notificada el 12 de febrero de la misma anualidad, y en virtud de ella se confirmó en todas sus partes la decisión cuestionada, pues la UGPP insiste en su postura interpretativa de considerar que la prohibición de que trata el artículo 128 Superior resulta aplicable al sub examine ante el hecho de haber estado vinculada como docente NACIONAL al momento de la terminación de la causación del derecho prestacional -factor edad para el año 2.003-; además adujo que los factores salariales que pueden ser tenidos en cuenta fueron los devengados durante el último año como docente NACIONALIZADA sin que sea posible tenérsele en cuenta los factores que aporta a la fecha -2.003- ni el escalafón que ostentaba para entonces -14-, ya que su vinculación posterior al período comprendido desde 1.992 en adelante fue del orden NACIONAL.
Finalmente, a la demandante le fue aceptado el retiro definitivo del cargo de docente, a través del Decreto N° 0664 del 31 de julio de 2.015, a partir del 3 de agosto de 2.015, razón por la cual presentó escrito para la inclusión en nómina de PENSIÓN GRACIA el 2 de octubre de 2.015 y en la actualidad devenga la prestación económica en comento.
Ahora bien, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1.975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 318), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1.980, por lo que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1.989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1.981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
La diferenciación entre las clases de docentes, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989, corresponde a: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 16 nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1.976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1019 de la Ley 43 de 1.975.
Entonces, de cara a los elementos probatorios allegados al expediente, puede sostenerse válidamente que, pese a que la vinculación de la demandante a partir del año 1.992 correspondió a la de una docente nacional, para la Sala es claro que el reconocimiento de la pensión gracia obedeció al cumplimiento de los requisitos de ley, esto es, la vinculación como DOCENTE NACIONALIZADA, el cumplimiento de la edad -50 años- y, no menos importante, el desempeño con honradez, consagración y buena conducta.
Ahora, como lo que corresponde a la Sala es determinar si la condición a la cual fue supeditado su pago, se ajusta a la legalidad o no, será sobre este aspecto que se procede a emitir el respectivo análisis: Para ello, se tiene que la Corte Constitucional mediante sentencia C- 479 de 1.998, en demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1 y 4, numeral 3, de la Ley 114 de 1.913, expresó: “Esta pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto: en la ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo, se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector.
Si bien en principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel.
El legislador, entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores de primaria oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de gracia, para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los citados servidores públicos”. Es así como no entiende la Sala el condicionamiento efectuado por la entidad pública demandada para proceder en oportunidad al pago de la pensión gracia de la actora, pues nótese que el continuar laborando, ya fuera en una u otra calidad como empleada o docente del sector oficial, no inhibe el disfrute de su prestación económica, la que se causó, precisamente, por haber estado en desventaja salarialmente en relación con los docentes vinculados y pagados directamente por el Gobierno Nacional.
Aceptar la tesis planteada en todo el debate administrativo y judicial por parte de la actual UGPP, sería tanto como desconocer la finalidad propia de la creación de la pensión gracia, su naturaleza y su alcance. Además de exigirle a los docentes beneficiarios de ella un requisito adicional que el legislador no previó. De ahí que la causación del derecho en comento nada tenga que ver con el trabajo y remuneración que en adelante se siga generando para ese personal docente, por Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 17 lo que le asiste el derecho al pago retroactivo de la pensión gracia que se depreca en la demanda.
Lo anterior si se tiene que cuenta que, de acuerdo con la categorización contenida en el artículo 1° de la ley 91 de 1.989, la condición o naturaleza jurídica del vínculo docente –nacional o nacionalizado o territorial- no está determinado por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo.
Por el contrario, ello obedece a las circunstancias establecidas por el legislador en la correspondiente normatividad, esto es, cuáles docentes son beneficiarios del régimen prestacional reclamado, ya que lo esencialmente importante y/o relevante en este asunto es la acreditación de la plaza a ocupar, es decir, que sea de carácter territorial o nacionalizada.
Entonces, como la demandante acreditó tener el derecho para el reconocimiento pensional, tanto que actualmente lo tiene reconocido y ello no hace parte de este debate, mal haría la Sala en aceptar el planteamiento de la UGPP soslayando su derecho adquirido e impidiéndole de manera ilegal su disfrute bajo el argumento contenido en el artículo 128 constitucional, cuando este no puede interpretarse de la manera sistémica como lo viene haciendo en el sub examine la UGPP, so pretexto de no pagar el retroactivo pensional que le corresponde a la actora como derecho que ya causó y desde el 11 de abril de 2.003.
Así las cosas, es claro que los actos acusados han de ser declarados nulos en lo que corresponde a la condición impuesta para el respectivo pago, ya que a la accionante le asiste el derecho que reclama. En lo que respecta al IBL pensional, ha de decirse que, pese a que la demandante tiene reconocida la pensión gracia a partir del 11 de abril de 2.003 –fecha en la que terminó de cumplir el requisito EDAD-, no es posible tener para efectos de establecer el ingreso base de liquidación, los factores devengados el año inmediatamente anterior, esto es 2.002 – 2.003, por cuanto el presente asunto resulta sui generis al momento de resolver dicho aspecto, pues no puede desconocer la Sala que los 20 años al servicio docente con vinculación NACIONALIZADA finalizó en el año 1.992, aunque para cumplir los 50 años de edad haya debido esperarse hasta el 11 de abril de 2.003 y en esa fecha terminar de consolidar su derecho prestacional.
Es que lo que hace distinto el presente caso no es otra cosa que el acreditarse la vinculación como DOCENTE NACIONAL a partir del año 1.992 en adelante, incluso para los años 2.002-2.003 cuando se cumplió la edad para la pensión gracia; por ende, ni el escalafón docente ni los factores devengados para ese momento pueden ser base para liquidar la prestación económica, pues aceptarlo así como lo plantea la parte actora sería desconocer la finalidad misma de dicha pensión, incluso mutarla, pues se aclara que para el año 2.002 y 2.003 la actora ya no estaba en desigualdad alguna por ostentar precisamente la calidad de docente NACIONAL.
De ahí que la COMPENSACIÓN a que se refiere el legislador como sustento de la creación de la pensión gracia debe entenderse como la que corresponde única y exclusivamente al último año de servicio, en este caso, como DOCENTE NACIONALIZADA, con independencia del cumplimiento del requisito edad. Aclarado el punto anterior, considera pertinente la Sala recordar que al ser la pensión gracia una prestación de régimen especial que debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del derecho prestacional –que para este caso, se reitera, sería 1.991- 1.992-, de conformidad con la Ley 4ª de 1.966 y el Decreto 1743 1.966, en la medida Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 18 en que: (i) es ese momento a partir del cual dejó de ser docente nacionalizada aunque se deba empezar a devengar una vez cumplida también la edad –lo que ocurrió mucho tiempo después- y (ii) la pensión gracia no se edificó sobre la concepción de financiación con aportes sobre factores salariales percibidos por el docente.
En consecuencia, los factores salariales que deben tenerse en cuenta para liquidar la pensión gracia son todas aquellas sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor; comprendiendo, entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción22.
Todo lo anterior, no sin antes resaltar que mediante sentencia del 25 de enero de 2.00723 la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó las reglas jurisprudenciales en torno a determinar si es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación gracia con inclusión de factores salariales devengados con posterioridad a la fecha de consolidación del derecho, indicando que: “No es viable la reliquidación de la pensión gracia a la fecha del retiro porque los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio, que se tienen en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión ordinaria, no pueden valorarse para la liquidación de la pensión gracia, dado que esta, como su nombre lo indica, por ser especial y tener reglamentación propia, debe regirse por el tratamiento que le dio el legislador.
Aunque, como concesión especial, la ley permitió a los docentes gozar de la pensión gracia, que queda definitivamente consolidada a la fecha de su causación, y, simultáneamente, continuar laborando y percibiendo el salario correspondiente y de la misma manera el artículo 5 del Decreto 224 de 1972 (21 de febrero) consagró que no será incompatible el ejercicio de la docencia con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el docente esté mental y físicamente apto, la Ley 71 de 1988, artículo 9, que estableció la reliquidación de la pensión, tomó como base el promedio de los salarios del último año sobre los cuales se haya aportado al ente de previsión social y como la pensión gracia se rige por normas especiales no está sujeta a aportes, por lo que no le es aplicable este precepto.
En conclusión, el derecho al disfrute de la pensión gracia se adquiere a partir de la fecha del cumplimiento de los requisitos señalados en las normas especiales, momento a partir del cual entra al haber de la persona, razón por la cual el derecho queda consolidado desde ese instante, lo que hace imposible tener en cuenta factores devengados posteriormente, cuando el derecho ya está consolidado.
La pensión gracia es especial, constituye una dádiva del Estado y, como ya se indicó, se rige por una normatividad especial, razón por la cual la entidad demandada no puede reliquidarla a la fecha del retiro sino al momento de su causación. Por las razones que anteceden es válido reliquidar la pensión gracia reconocida a favor de la actora teniendo en cuenta la totalidad de los factores devengados durante el año anterior a la adquisición de su status pensional”.
Así, se tiene que como la demandante devengó para los años 1.991 -1.992 los siguientes factores, será sobre ellos que se establezca el IBL pensional, con su respectiva INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL dado el 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020);
Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; radicado: 13001-23-33-000-2014- 00286- 01(0752-19). 23Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secció0n Segunda; Sentencia del 25 de enero de 2007; Consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante; radicado: 250002325000200208879 01.- 2748-2005-. Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 19 transcurrir del tiempo entre 1.992 al 2.003, fecha final de inicio de disfrute, lo que incide en la depreciación de los valores devengados en el año 1.992.
Es que en palabras del Consejo de Estado24, la indexación de la primera mesada se produce, cuando habiendo ocurrido el retiro del servicio en un año determinado, el pensionado alcanza a completar los demás requisitos para acceder al derecho cuando ha transcurrido uno o más años después del retiro –en este caso pasaron más de 10 años-, de modo que con ese transcurso de tiempo, el salario con que se liquidaría la pensión habría sufrido detrimento; sin embargo, en casos en que el retiro del servicio y el cumplimiento de todos los requisitos para acceder al derecho pensional se cumplieron en el mismo año, e incluso, el reconocimiento también se efectuó en él, no puede hablarse de pérdida del poder adquisitivo del ingreso base con que se liquidó la pensión, pues no transcurrió un tiempo que diera lugar a la referida depreciación -caso que no es el de la parte actora-.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la excepción de prescripción del pago de las mesadas pensionales tiene directa relación con la concesión de las pretensiones del libelo demandatorio, lo cual ha sido procedente parcialmente en esta instancia, la Sala no halla acreditada su configuración en tanto que con las múltiples peticiones de pago y reajuste elevadas por el apoderado de la parte demandante entre los años 2.007 al 2.013, y sus respectivas respuestas, incluso, la solicitud de inclusión en nómina de pensión gracia efectuada en el año 2.015, no transcurrió más de los tres años que exige la ley procesal para su declaratoria.
Así como tampoco transcurrió dicho lapso entre la última petición y la fecha de presentación de esta demanda -10 de febrero de 2.016 (f. 81, c. 1)-. 6. Condena en costas. El presente proceso se tramita en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la cual en su artículo 188 del CPACA dispone que: “… salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Se observa que tal disposición abandona el criterio subjetivo contenido en el artículo 171 del C.C.A., en tanto la condena en costas se subordinaba a la conducta asumida por las partes, pasando a un criterio netamente objetivo, sin dejar al arbitrio del fallador proveer sobre el punto, en los términos que dispone el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Así, ya no se requiere el reproche de la conducta de las partes -temeridad o mala fe-, pues implica, por regla 24 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION “A” Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil trece (2013). Radicación número: 76001-23-31-000-2008-01205-01(1995-11).
Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 20 general, su imposición a la parte vencida, pero no por ello infalible o automático, pues amén de ser objetivo, es valorativo25, en tanto pueden presentarse situaciones que ameriten, incluso, abstenerse de condenar en costas a la parte vencida.
Así, el artículo 365 del Código General del Proceso fija las siguientes reglas: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)”. En lo que concierne a las agencias en derecho, se tiene que al tratarse de un proceso que se tramita ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 160 del CPACA26.
En consecuencia, la Sala encuentra que se dan los presupuestos objetivos para la imposición de la condena en costas en contra de la parte demandada vencida en esta instancia y en favor de la parte demandante victoriosa, en tanto para poder tener acceso al derecho invocado tuvo que acudir a través del derecho de postulación y del presente medio de control.
Se fijan como agencias en derecho el equivalente al dos por ciento (2%) de las pretensiones concedidas. Liquídense por la Secretaría de esta Corporación, una vez en firme esta decisión. D E C I S I Ó N. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de prescripción formulada por la entidad pública demandada.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución No. 00226 del 19 de enero de 2.007, por medio de la cual la entidad demandada reconoció una 25 Al respecto pueden verse las providencias del Consejo de Estado –Sección Segunda - Subsección “B” del 22 de febrero de 2018. Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado Nº 250002342000201200561 02 (0372-2017) y la de la Subsección “A” del 18 de julio de 2018.
Consejero Ponente. William Hernández Gómez, radicado 68001-23-33-000-2013-00698-01 (3300-14) en las que se decanta sobre el punto al decir: “a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto a la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” – C.C.A.- a un “objetivo valorativo” C.P.A.C.A” (…). 26 “Artículo 160. Derecho de postulación. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa.
Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo.” Expediente No. 18 001 23 33 002 2016 00088-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alba Luz Chávarro Rojas Demandado: UGPP 21 pensión gracia a la docente ALBA LUZ CHÁVARRO ROJAS, efectiva a partir del 11 de abril de 2.003, en cuantía de $332.000,oo; así mismo DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución N° RDP 05104 fechada 9 de noviembre de 2.012, por la cual se negó la solicitud de pago efectuada el 8 de junio de la misma anualidad; y de la Resolución N° RDP 005073 del 5 de febrero de 2.013, por medio de la cual se confirmó en todas sus partes la resolución anterior, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la UGPP a cancelar a favor de la señora ALBA LUZ CHÁVARRO ROJAS las mesadas pensionales causadas desde el día siguiente a la fecha de adquisición del estatus jurídico de pensionada, esto es, desde el 11 de abril de 2.003, con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante su último año de servicios como docente nacionalizada -1.991-.1992- con indexación de la primera mesada pensional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: CONDENAR EN COSTAS a la parte demandada vencida en el proceso y en favor de la parte demandante. Fíjense como agencias en derecho el equivalente al 2% de las pretensiones parcialmente reconocidas, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el proceso previa anotación en SAMAI. Notifíquese y cúmplase. Los Magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE NESTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá -Plataforma SAMAI-.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar su autenticidad, ingrese al siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx