REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ - Sala Tercera de decisión - Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Florencia, veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Existencia de convenio de cooperación Medio de Control: Controversias Contractuales Demandante: Fundación para los Derechos Humanos y Políticas públicas Sostenibles.
Demandado: Municipio de Florencia. Radicación: 18001-33-33-001-2014-000302-00 Acta de discusión: No. 10 de la fecha I. Asunto 1. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra sentencia de 24 de enero de 2020, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, que denegó las pretensiones de la demanda.
II. Antecedentes 2.1. Demanda 2. La apoderada de la Fundación para los Derechos Humanos y Políticas Públicas Sostenibles (en adelante la Fundación) formuló demanda1 de controversias contractuales contra el Municipio de Florencia, en que solicitó2 se declarara la existencia del Convenio de Cooperación No. 026 del 29 de julio de 2011, suscrito entre las ahora partes de este proceso, y que se declarara que el contratista había cumplido con la totalidad de las obligaciones contractuales y la demandada no lo había hecho pues adeudaba la suma de $ 8.661.950. 3.
Pidió que en consecuencia se ordene el pago de esa suma, debidamente actualizada, y con intereses moratorios, y el de perjuicios materiales y morales 4. Como fundamento de sus pretensiones, relató que el Municipio suscribió, el 26 de junio de 2011, Convenio de Cooperación No. con Fedehumanos, para la caracterización de la población desplazada residente en el Municipio de Florencia; que el valor del convenio fue de $ 100.000.000, y su duración de 3 meses contados desde el 29 de junio de 2011; que el municipio desembolsó un primer aporte el 28 de julio, por valor de $ 40.000.000; que para el segundo pago (correspondiente al 25%) se presentó, el 12 de septiembre de 2011, informe que fue devuelto por la supervisora y vuelto a radicar el 27 de septiembre siguiente; que el 12 de octubre se solicitó a la Fundación acreditar la ejecución del presupuesto de inversión y los pagos de seguridad social, lo que hizo el 18 de octubre, en aras de que se expidiera 1 Folios 7 a 178 C.Ppal 1. 2 Escrito de subsunción folio 200 C.Ppal 1.
Radicado: 18001-23-33-001-2014-00302-01 Medio de Control: Controversia Contractual Demandante: Fundación para los derechos humanos y políticas públicas sostenibles Demandado: Municipio de Florencia 2 el acta para el desembolso del 50% “del valor restante de los aportes adeudados por el municipio”; que el 16 de diciembre la supervisora hizo entrega del Acta No. 002 por valor de $ 81.338.050, suma a la que debía descontarse el monto del primer anticipo, así como $ 8.661.950, pues ese saldo se constituyó en favor del municipio, por lo que la entidad giraría $ 36.338.050, suma que fue aceptada por la Fundación, que sin embargo con el oficio por medio del cual se aceptó los valores liquidados en el Acta No. 002, la parte demandante se reservó el derecho a efectuar reclamaciones por las diferencias en su favor; y que en enero de 2013, la demandante solicitó al Municipio el pago de $ 8.661.950 – valor que restaba para el pago del 100% del convenio- frente a lo cual, se le indicó que ello no era posible, pues según el Acta de supervisión No. 002, el convenio presentaba incumplimiento en su ejecución. 5.
Como fundamento jurídico alegó que se le desconoció el derecho al debido proceso por no haberse permitido controvertir el acta No. 02, así como por no haberse atendido las solicitudes de aclaración que se presentó en relación con la misma. 2.2. Contestación de la demanda. 6. El Municipio no contestó la demanda3. 2.3. Sentencia de primera instancia. 7.
Mediante sentencia de 24 de enero de 20204, el Juzgado Primero Administrativo de Florencia denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. Como sustento de su decisión reseñó el marco normativo y jurisprudencial del principio de buena fe contractual y del acto de liquidación bilateral. Explicó que el valor del convenio se pactó por $ 100.000.000, donde el municipio aportaba $ 90.000.000 en efectivo y la Fundación el valor restante, representado en recursos humanos y logística; que mediante actas No. 002 del 2 de diciembre de 2011 y 003 del 22 de diciembre de 2011, la supervisora dejó constancia de inconsistencias, por lo que concluyó que el valor ejecutado realmente fue de $ 81.338.350, lo que fue aceptado de manera expresa por la parte demandante con oficio del 16 de diciembre de 2011, en el que además señaló que “(…) nos reservamos el derecho a hacer reclamaciones pertinentes de las diferencias a favor de la fundación”.
De esta manera concluyó que la salvedad propuesta por la parte actora no se había dejado en el acto de liquidación del convenio tal como lo exige la jurisprudencia del Consejo de Estado para que proceda la reclamación por vía judicial. 8. Agregó que una vez se presenta la liquidación de manera consensuada, esta no puede ser desconocida ante una instancia judicial a menos que se invoque un vicio de consentimiento o se exponga en ella de manera clara y precisa los aspectos que motivaron la inconformidad, lo que no aconteció en el caso concreto.
Y finalmente señaló que no era posible dar validez a la constancia fijada por el Alcalde (e) en el acta de liquidación del 23 de diciembre de 2011, por medio de la cual anulaba el acta No. 002, pues al haber sido un negocio jurídico bilateral requería la manifestación de las partes que en el intervinieron. 2.4. Recurso de apelación 3 Según constancia secretarial vista a folio 215 del C.Ppal No. 2 4 Folio 293 a 304 del cuaderno principal No.3 Radicado: 18001-23-33-001-2014-00302-01 Medio de Control: Controversia Contractual Demandante: Fundación para los derechos humanos y políticas públicas sostenibles Demandado: Municipio de Florencia 3 9.
La parte demandante apeló5. Dijo que la manifestación que había efectuado de“(…) nos reservamos el derecho a hacer reclamaciones pertinentes de las diferencias a favor de la fundación” y las demás pruebas aportadas eran indicativas de que no estaba totalmente conforme con la liquidación del convenio, máxime cuando el valor pagado por el Municipio no corresponde con el valor del convenio, ocasionando ello una ruptura del equilibrio económico, imputable a la administración municipal. 2.5.
Trámite de segunda instancia. 10. Mediante auto de 27 de agosto de 20206, se admitió el recurso de apelación. El 4 de septiembre de 20207 se corrió traslado para alegar de conclusión, término dentro del cual lo hicieron las partes: la demandada8, señaló que las pruebas recaudadas daban cuenta que el municipio no incumplió del Convenio No. 026 de 2011, respecto del pago de lo pactado, toda vez que el valor ejecutado fue de $ 81.338.350 y no de$ 90.000.000 y que además no se logró establecer la existencia de posibles salvedades o inconformismos por parte de la Fundación en el acta de liquidación final, la cual fue signada de manera bilateral. 11.
Surtido el trámite de rigor y al no observarse vicio alguno que invalide lo actuado la Sala procederá a decidir el recurso, previas las siguientes: III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. 12. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación, conforme al artículo 1539 del CPACA. De conformidad con los límites propios de la competencia del juez de segunda instancia, la Sala examinará únicamente los motivos de inconformidad planteados por la parte apelante. 3.2.
Problema jurídico 13. al recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala definir si debe revocar la sentencia apelada, por cuanto la parte demandante dejó constancia de manera expresa de la inconformidad en la liquidación del convenio y por tanto tiene derecho al reclamar las diferencias presentadas. 3.3. Del análisis del caso. 14.
Pues bien: en gracia de claridad y concisión, se advierte desde ya que la sentencia impugnada será objeto de confirmación, pues –como se mostrará en seguida- los argumentos del impugnante no logran desvirtuar su ajuste a derecho: 5 Folio 306 a 312 del cuaderno principal No.3 6 Archivo 12 del expediente judicial electrónico 7 Archivo 15 del expediente judicial electrónico 8 Archivo 17 del expediente judicial electrónico 9 “ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”.
Radicado: 18001-23-33-001-2014-00302-01 Medio de Control: Controversia Contractual Demandante: Fundación para los derechos humanos y políticas públicas sostenibles Demandado: Municipio de Florencia 4 15. No se remite a dudas la premisa básica del fallo apelado: que, para demandar judicialmente las discrepancias surgidas en ejecución de un negocio jurídico bilateral, es necesario hacerlas constar en el acta de liquidación bilateral. 16.
Así lo ha reiterado consistentemente el Consejo de Estado10: Pero cualquiera sea la causa o forma como se llegue a la liquidación bilateral, lo cierto es que la jurisprudencia ha señalado, reiteradamente, que cuando esto acontece no es posible que las partes intenten una acción judicial, para reclamar por los daños e inconformidades, si la parte interesada no dejó constancias de insatisfacción en relación con el aspecto concreto que aspira a reclamar ante el juez En este sentido, constituye requisito de la acción contractual la existencia de la inconformidad, que debe quedar expresa y escrita en el acta de liquidación bilateral.
Por eso ha considerado esta Sala –sentencia de julio 6 de 2.005. Exp. 14.113- que: “… la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión de contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídicoeconómica, pero si debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad…”.
Esta misma línea de pensamiento la había expresado esta Sección en la sentencia del 14 de febrero de 2.002 –exp. 13.600-: “ no es dable jurídicamente exigir, como lo pretende el demandado, que la objeción contenga una relación completa, sustentada y detallada de cada uno de los rubros respecto de los cuales existe la divergencia; lo que es importante es que haya manifestado su desacuerdo en forma clara y concreta.” Lo anterior condujo a señalar que constancias puestas por las partes, como, por ejemplo: “me reservo el derecho a reclamar o demandar”, no satisfacen la exigencia jurisprudencial.
En este sentido, también había expresado la Sala en la sentencia del 9 de marzo de 2000 -exp. 10.778- que: “De acuerdo con lo anterior, la nota dejada por el demandante en el acta de liquidación del contrato suscrita el 8 de abril de 1991 ME RESERVO EL DERECHO A RECLAMAR, así para el juzgador pueda entenderse que es para pretender el reconocimiento de lo que reclamó directamente a la administración sin resultado positivo alguno, no abrió la instancia judicial para su examen al haber aceptado en forma expresa el acta de liquidación. Por ello, las pretensiones del demandante no están llamadas a prosperar ya que la liquidación del contrato por el mutuo acuerdo de las partes y sin salvedades expresas y concretas impide el examen judicial de la revisión de los precios del contrato.
En estos términos, en la actualidad también se concluye que para demandar es necesario que las partes hayan dejado constancias en el acta de 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION C Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001-23-31-000-1998-00038-01(27777) Actor: CONSORCIO ESTUDIOS TECNICOS S.A.-NICOR Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ATLANTICO Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Radicado: 18001-23-33-001-2014-00302-01 Medio de Control: Controversia Contractual Demandante: Fundación para los derechos humanos y políticas públicas sostenibles Demandado: Municipio de Florencia 5 liquidación, si ésta se hizo de manera bilateral (…)(negrillas y subrayado fuera de texto original) 17.
Más adelante explicó el Consejo de Estado que la liquidación del contrato estatal11 tiene una función constitutiva de obligaciones y derechos: La Sala advierte que la liquidación tiene otra función, esto es, la de constituir de forma directa e inmediata vínculos jurídicos, crear obligaciones, cuya fuente mediata es el contrato estatal celebrado por las partes.
Así, en la normatividad correspondiente (artículo 60, Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 32, Ley 1150 de 2007 y el artículo 217, Decreto 0019 de 2012) se señala que: “También en esta etapa [la liquidación] las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”.
(…) Al respecto se deben diferenciar las liquidaciones en las cuales se constituyen obligaciones claras, expresas y exigibles, que serían demandadas por la vía ejecutiva12, de las liquidaciones donde las obligaciones creadas no cuenten con las calidades aludidas, cuyo cumplimiento judicial podría perseguirse por la vía ordinaria 18.
Lo expuesto conduce a la Sala a concluir que para dar prosperidad a las pretensiones se requiere, que, de haberse liquidado bilateralmente el contrato, se haya consignado en forma precisa y concreta, las inconformidades que serán reclamadas ante la jurisdicción. 19. Pues bien: encuentra la sala que los reparos de la parte demandante se hacen consistir en que con las pruebas allegadas al expediente se puede acreditar que efectivamente mostró inconformidad en relación con el acta de liquidación del Convenio Interadministrativo, especialmente en lo que tiene que ver con el aspecto económico.
Tal argumento está vocado al fracaso por lo siguiente: 20. Está demostrado que mediante Acta No. 003 del 29 de junio de 2011, que las partes – Municipio de Florencia y la Fundación-, suscribieron el acta de liquidación del Convenio de Cooperación No. 026 del 29 de junio de 2011 y no dejaron ninguna salvedad o inconformidad de la ejecución del negocio.
Véase: “En las instalaciones del Despacho del Alcalde del Municipio de Florencia, entre los suscritos OSCAR VASQUES ARIAS (…) en su condición de representante legal del Municipio (…) LILIANA BETRIZ OSSA SANCHEZ (…) actuando en su calidad de supervisor del Convenio objeto de esta Acta y la doctora MARIBEL REYES GARZÓN (…) en calidad de representante legal de la FUNDACIÓN PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS SOSTENIBLES “FEDEHUMANOS”, contratista, con el fin de liquidar el convenio de la referencia (…) y previas las siguientes 11 Ley 80 de 1993 ARTÍCULO 32.
De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 31 de mayo de 2013, Exp. n.o 23903: “el valor vinculante del acta de liquidación bilateral se manifiesta en el mérito ejecutivo que la misma ostenta, de tal manera que el cobro de las cantidades que ella arroja a favor del contratista, puede verificarse a través del respectivo proceso ejecutivo, en el cual se presentará como título, la referida acta de liquidación” Radicado: 18001-23-33-001-2014-00302-01 Medio de Control: Controversia Contractual Demandante: Fundación para los derechos humanos y políticas públicas sostenibles Demandado: Municipio de Florencia 6 consideraciones: 1) (…) 6) que es menester liquidar definitivamente y de común acuerdo, con base en oficio emitido por la Representante Legal de FEDEUMANOS, el pasado 16 de diciembre de 2011, el Convenio de Cooperación No. 026 del 29 de junio de 2011, en aras de atender lo previsto en el artículo 11 de la ley 1150 de 2007 y ordenar el pago de saldos a favor de las partes. 7) que las partes al suscribirla presente Acta se declaran a paz y salvo por todo concepto. 8) Que se ha mantenido el equilibrio financiero en el Convenio de Cooperación No. 026 del 29 de junio de 2011. 9) Que en mérito de lo expuesto se procede a liquidar conforme el siguiente detalle: (…) Saldo a favor del Municipio $ 8.661.950 Una vez leída y aprobada el acta de liquidación y finalización, se firma por lo que en ella intervinieron (…) (negrillas de la Sala) 21.
Nótese que se dejó constancia de que el saldo que hoy reclama la parte demandante se reconoció en el acta de liquidación, pero en favor del Municipio de Florencia. La parte actora no dejó ninguna salvedad o inconformidad al respecto, y, por el contrario, manifestó expresamente con la suscripción de tal acto declararse a paz y salvo por todo concepto.
Ahora, aunque con el oficio del 16 de diciembre de 2011, - que se relacionó en el acta de liquidación- la Fundación, aparte de aceptar los valores validados por la interventora del convenio para efectos de la liquidación, también señaló que “ (…) nos reservamos el derecho a hacer las reclamaciones pertinentes de las diferencias en favor de la fundación” esa manifestación tampoco resulta suficiente para constituir una obligación en contra del Municipio de Florencia, tal como lo sostuvo la sección tercera del Consejo de Estado.
(Cfr. párrafo 17, supra) 22. En ese orden de ideas y en consideración a que las discrepancias que surgen durante la ejecución del contrato deben incorporarse como salvedades expresas y concretas en el acta de liquidación bilateral, siempre que el contratista quiera oponerse a ellas en sede judicial, y que la Fundación no procedió de ese modo, porque firmó el acta de liquidación declarando al Municipio a paz y salvo, y sin otra previsión respecto a los valores económicos, no es posible que pretenda ahora un reconocimiento pecuniario por la vía judicial, tal como lo declaró el juez de la primera instancia. 23.
Las anteriores razones son suficientes para que se imponga por parte de la Sala la confirmación del fallo objeto de impugnación. VI. Condena en costas y agencias en derecho en segunda instancia. 24. Atendiendo lo contemplado en el numeral 113 del artículo 365 del CGP, este Tribunal acogerá la postura del Consejo de Estado14 que frente al particular concluyó que: “(…) el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación solamente 13 “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…)” 14 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado N° 25000234200020130467601 (2686-2014). Reiterada por la Sección Segunda el 22 de marzo de 2018. Consejero Ponente: William Hernández Gómez, radicado Nº 08001233300020140056501.
Radicado: 18001-23-33-001-2014-00302-01 Medio de Control: Controversia Contractual Demandante: Fundación para los derechos humanos y políticas públicas sostenibles Demandado: Municipio de Florencia 7 objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, pues se exige una valoración de la conducta”. 25.
En el caso concreto, la Sala condenará en costas a la parte demandante -en favor de la parte demandada por concepto de agencias en derecho -entendidas como aquella contraprestación por los gastos en que se incurre para ejercer la defensa legal de los intereses dentro de un trámite judicial-, en atención a la gestión realizada por el apoderado, en aplicación del Acuerdo No. PSSA16-10554 del 5 de agosto de 2016 expedido por el CS de la J, y se dispone tasarla en 1 S.M.L.M.V, ello, en consideración a la naturaleza del asunto y su duración. 37.
Sin embargo, respecto de las costas por concepto de las expensas y gastos contemplados en los artículos 363 y 364 del CGP, serán reconocidas en la medida de su comprobación por parte de la Secretaría del despacho de origen. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 24 de enero de 2020, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas en segunda instancia a la parte apelante, en favor de la demandada. Las agencias en derecho se tasan en 1 S.M.L.M.V. Las expensas y gastos serán liquidados y reconocidos en la medida de su comprobación por la Secretaría del juzgado de origen.
TERCERO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático Justicia Siglo XXI-SAMAI y en la base de datos del despacho 01.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ YANNETH REYES VILLAMIZAR PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Radicado: 18001-23-33-001-2014-00302-01 Medio de Control: Controversia Contractual Demandante: Fundación para los derechos humanos y políticas públicas sostenibles Demandado: Municipio de Florencia 8 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx donde deberá ingresar el código alfanumérico que aparece en el acto de notificación o comunicación.