República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Tribunal Administrativo del Caquetá - Sala Tercera de Decisión – Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Florencia, veinte (20) de febrero de dos mil veintidós (2022) Asunto: Desconexión laboral Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Mauricio Alonso Epia Silva Demandado: Universidad de la Amazonia Radicación: 18001-23-33-000-2022-000157-00 Acta de discusión: Nro. 009 de la fecha. 1.
Procede la Sala a fallar en primera instancia proceso adelantado a partir de demanda de cumplimiento formulada por el ciudadano Mauricio Alonso Epia Silva, contra la Universidad de la Amazonia. I. LA DEMANDA Y SU TRÁMITE. 2. Mediante escrito de 23 de noviembre de 20221, el actor demandó que se ordene a la Universidad de la Amazonia (en adelante la Universidad) el cumplimiento del artículo 5° de la Ley 2191/22: “Toda persona natural o jurídica de naturaleza pública o privada, tendrá la obligación de contar con una política de desconexión laboral de reglamentación interna (…)”.
Y que al efecto se convoque a toda la comunidad educativa universitaria. 3. Fundamentó su pretensión señalando que el 4 de octubre de 2022 requirió de la demandada el cumplimiento de tal obligación y que, pese a recibir una respuesta (en el sentido de que se iniciaría el proceso de construcción de una propuesto de política pública de desconexión laboral), no se ha procedido de conformidad. 4.
Repartida la demanda, el Juzgado Cuarto Administrativo declaró su incompetencia2, y el nuevo reparto (de 13 de diciembre de 20223) la asignó al despacho primer de la Corporación, que procedió a admitirla4 y proveyó sobre su notificación. 5. La Universidad contestó la demanda5. Dijo que por disposición de la Ley 30 de 1992, las Universidades están facultadas para expedir las normas que regulen su funcionamiento, y que el Consejo Superior Universitario ha adoptado un reglamento para el trámite de sus Acuerdos, que incluye la presentación de la propuesta a la Secretaría General y la emisión de conceptos sobre viabilidad jurídica, técnica y financiera, luego de lo cual y una vez aprobados, procede su publicación. Expuso que pese a que la Ley 2191/2022, no previó un término específico para reglamentar lo relativo a desconexión laboral, ya se inició tal proceso a través del “Plan de trabajo 1 Archivo 3 visto en la carpeta ubicada en el archivo 5 del expediente judicial electrónico. 2 Archivo 6 visto en la carpeta ubicada en el archivo 5 del expediente judicial electrónico 3 Archivo 1 del expediente digital 4 Archivo 15 del expediente digital 5 Archivo 19 del expediente digital Radicado: 18001-33-33-000-2022-00157-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Mauricio Alonso Epia Silva Demandado: Universidad de la Amazonia 2 para estructuración de la política de desconexión laboral en la Universidad de la Amazonia- 2023” 6.
Sostuvo que la acción intentada resulta improcedente, toda vez que existe otro medio para lograr el cumplimiento de la ley, pues se puede acudir ante el Inspector del Trabajo o la Procuraduría General de la Nación para poner en conocimiento los hechos por los cuales crea vulnerado su derecho a la desconexión laboral (art. 7 Ley 2191/22). 7.
Por las anteriores razones solicitó se desestimaran las pretensiones de la demanda. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 2.1. Competencia. 8. Conforme con lo preceptuado en el artículo 152-14 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para emitir sentencia de primera instancia. 2.2. Problema Jurídico 9. Debe la Sala determinar si la Universidad está desacatando lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2191/22 y si entonces, a la luz de la Ley 393/97, resulta procedente ordenarle su cumplimiento. 2.3.
Marco Normativo de referencia: 10. La Constitución Política determinó en su artículo 87, lo siguiente: Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. 11.
El Congreso expidió la Ley 393 de 1997, mediante la cual se regula la acción de cumplimiento, que es allí definida como el instrumento mediante el cual toda persona “podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”. 12.
La jurisprudencia del Consejo de Estado6 se ha ocupado de precisar los presupuestos que han de concurrir para hacer próspera la pretensión de cumplimiento. Ha señalado, efecto: 37. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00270-02(ACU) Actor: SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y OTROS Radicado: 18001-33-33-000-2022-00157-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Mauricio Alonso Epia Silva Demandado: Universidad de la Amazonia 3 del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse vía acción de tutela 3.
El caso concreto: el Tribunal accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda. 13. Se procede, entonces, a verificar si los antedichos requisitos son satisfechos en el sub judice. 14. Como se determinó antes, la parte actora pretende que se ordene a la Universidad, cumplir a su respecto lo dispuesto por el artículo 5° de la Ley 2191/22 y que para el efecto se convoque a los docentes, administrativos y sindicatos de trabajadores del claustro educativo. 15.
Ese artículo 5° dispone:
ARTÍCULO 5. Política de desconexión laboral. Toda persona natural o jurídica de naturaleza pública o privada, tendrá la obligación de contar con una política de desconexión laboral de reglamentación interna, la cual definirá por Io menos: a. La forma cómo se garantizará y ejercerá tal derecho; incluyendo lineamientos frente al uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). b. Un procedimiento que determine los mecanismos y medios para que los trabajadores o servidores públicos puedan presentar quejas frente a la vulneración del derecho, a nombre propio o de manera anónima. c. Un procedimiento interno para. el trámite de las quejas que garantice el debido proceso e incluya mecanismos de solución del conflicto y verificación del cumplimiento de los acuerdos alcanzados y de la cesación de la conducta. 16.
Pues bien: en el sub judice se encuentra satisfecho el requisito de procedibilidad consistente en la constitución en renuencia del demandado: basta con remitirse al escrito del 4 de octubre de 20227, que presentó el demandante con el fin de que se “Establezca la política de desconexión laboral para los trabajadores docentes y personal administrativo de la universidad de la Amazonia, conforme lo ordena la ley 2191 de 2022 en su artículo 5.”.
Así, expresamente se expone el objeto de la solicitud. Y, por otra parte, obra al expediente la respuesta emitida por la Universidad, mediante la cual le informa que iniciará el proceso para construir una política pública de desconexión laboral8. Con la contestación a la demanda, la Universidad allegó9 un plan de trabajo para la formulación de la Política de Desconexión que iniciaría el 17 de enero de 2023 y terminaría el 15 de mayo siguiente. 17.
Ni la respuesta ni la formulación del plan de trabajo enervan la pretensión de cumplimiento, sino que, por el contrario, ponen en evidencia el actual y persistente incumplimiento del mandato legal. 18. En cuanto al carácter subsidiario de la acción de cumplimiento se tiene que la 7 Folio 8 al 10 Archivo 2 visto en la carpeta ubicada en el archivo 5 del expediente judicial electrónico 8 Folio 11 al 15 Archivo 2 visto en la carpeta ubicada en el archivo 5 del expediente judicial electrónico 9 Archivo 24 del expediente digital Radicado: 18001-33-33-000-2022-00157-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Mauricio Alonso Epia Silva Demandado: Universidad de la Amazonia 4 actora no cuenta con otro instrumento judicial que le permita obtener, con razonable eficacia, el cumplimiento de la obligación incumplida.
Lo expuesto por la demandada a este respecto resulta impróspero: el recurso a la inspección del Trabajo o a la Procuraduría General de la Nación para denunciar la vulneración del derecho del demandante a la desconexión laboral, no son vías aptas para lograr la expedición del reglamento que se reclama con base en la ley 2191. Y tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser protegidos vía acción de tutela. 19.
De otra parte, se tiene que la demanda refiere a norma contenida en una Ley, y que impone una obligación que no se remite a duda en cuanto a su contenido, alcance y titular: basta remitirse al tenor literal de la transcrita norma para constatar que se consagra allí una obligación clara y expresa a cargo de la Universidad (como persona jurídica pública), en el sentido de “contar” (esto es: tener o disponer10) con una política de desconexión laboral. 20.
Continuando con el análisis de los presupuestos de viabilidad de la orden de cumplimiento, ha de decirse que, claramente, la norma en examen no establece gasto alguno, pues todo lo que impone es la expedición del reglamento del derecho a la desconexión laboral. 21. Ahora bien: el precepto cuyo acatamiento se pretende es actualmente exigible: si bien es cierto que -como lo señaló la demandada- la Ley 2191/2022 no indicó un término específico para el cumplimiento de la obligación de que viene hablándose, no lo es menos que dicha circunstancia no implica la inexigibilidad del deber de que ser trate, Así lo ha puntualizado el Consejo de Estado11 (transcribiremos in extenso, dada la pertinencia del pronunciamiento, que mutatis mutandi es plicable al caso que se resuelve). 53.La acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en todos los casos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar determinada materia, con independencia de si se impuso término o no al efecto10 debido a que, como se explicará la ausencia de un lapso específico no puede entenderse como una circunstancia que impida su procedencia. 54.
Conviene advertir, que el Congreso de la República al desarrollar las funciones legislativas contempladas en el artículo 150 de la Constitución Política, puede imponer una serie de obligaciones a los diferentes órganos del poder público, con el objetivo de garantizar la eficacia plena de la ley, un ejemplo claro de ello se encuentra cuando el legislador delega al ejecutivo el deber de ejercer la potestad reglamentaria en determinadas materias. 55.
Ahora bien, la potestad reglamentaria se ha entendido como el ejercicio de la atribución contemplada en el numeral 11 del artículo 189 Superior, a través de la cual el poder ejecutivo tiene la facultad de dictar las normas que estime necesarias a fin de garantizar la efectiva aplicación de las leyes, cuando de ellas se advierta la existencia de aspectos que deben precisarse o ahondarse mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes12. 10 Diccionario de la Lengua Española, voz “tener, disponer”, décima acepción 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE, 3 de diciembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 63001-23-33- 000-2015-00227-01(ACU) Actor: DARIO GIL LONDOÑO Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y OTROS 12 Dicha definición se adoptó por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 16 de agosto de2002, dictada en el expediente número AC-0165, y se reiteró en sentencia del 6 de septiembre de 2004, radicado 66001-23-31-000-2003-00619-01(ACU) CP.
Reinaldo Chavarro Buriticá. Radicado: 18001-33-33-000-2022-00157-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Mauricio Alonso Epia Silva Demandado: Universidad de la Amazonia 5 56. En principio, el poder ejecutivo tiene plena autonomía para decidir cuándo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en la Constitución. No obstante, y como se anotó en muchos eventos el legislador, en aplicación del principio de colaboración armónica, es quien compele al Gobierno Nacional a ejercer dicha atribución. 57.
Esto es así, porque algunas leyes están permeadas de tecnicismos que solo pueden ser desarrolladas a través de una normativa detallada y expedida por un experto que usualmente se encuentra en el Gobierno Nacional. Asimismo, es de anotar que algunas normas solo pueden alcanzar su efecto útil en la medida en que se expida la reglamentación exigida por la ley. 58.
Por supuesto, la orden contenida en la ley relacionada con reglamentar determinada materia, no significa que el poder ejecutivo quede despojado de la discrecionalidad con la que cuenta para reglamentar, pues el mandato que aquella impone no delimita la potestad reglamentaria, ni asigna los parámetros de contenido en los cuales esta deba surtirse. 59.
Así pues, el legislador a través de la ley puede bien imponer un plazo al Gobierno Nacional para que aquel proceda a hacer la respectiva reglamentación o guardar silencio al respecto, y únicamente establecer el deber de reglamentar. 60. Esto es así, porque la ausencia de un término para ejercer la potestad reglamentaria no significa que aquel mandato no sea exigible, razón por la cual la acción de cumplimiento sí es procedente para solicitar la materialización de esa clase de disposiciones. 61.
En efecto, sería un contrasentido afirmar que la carencia de un plazo para ejercer la potestad reglamentaria, deriva en que el mandato contemplado en la ley se torna inane, inexistente o carente de exigencia, cuando lo cierto es que aquel es plenamente exigible. 22. En ese mismo sentido, pese a que no se desconoce que a la fecha se ha dispuesto de un plan de trabajo para regular la materia, ello no obsta tener por actualmente incumplido el mandato legal, lo que habilita a la Corporación para ordenar su acatamiento. 23.
Se encuentran, pues, reunidos los presupuestos exigibles en orden a proferir fallo estimatorio de las pretensiones planteadas por el demandante. Concluye la Sala que efectivamente la entidad demandada viene incumpliendo la obligación que le impone el artículo 5° de la Ley 2191 de 2022, por lo que habrá de accederse parcialmente a las pretensiones de la demanda. 24.
Se fijará un plazo de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria del fallo para que se cumpla con la orden a impartir. No se condenará en costas, dado que no se encuentran probadas (artículo365 del CGP) 25. Por lo antes expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: ORDÉNASE a la Universidad de la Amazonia, que en el término de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria del presente fallo, proceda a expedir la reglamentación de que trata el artículo 5° de la Ley 2192 de 2022.
SEGUNDO: DENÍEGASE las demás pretensiones.
TERCERO: Sin condena en costas. Radicado: 18001-33-33-000-2022-00157-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Mauricio Alonso Epia Silva Demandado: Universidad de la Amazonia 6 CUARTO: Notificar el contenido de esta providencia a las partes, tal como lo dispone el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
QUINTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático Justicia Siglo XXI- SAMAI y en la base de datos del despacho 01.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ YANNETH REYES VILLAMIZAR PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/documentos/evalidador.aspx donde deberá ingresar el código alfanumérico que aparece en el acto de notificación o comunicación.