TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintidós (2022). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ESTHER AVENDAÑO PEDROZO DEMANDADO: HOSPITAL ROSARIO PUMAREJO DE LÓPEZ E.S.E. RADICADO: 20001-33-33-007-2020-00125-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia adiada 28 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda en su totalidad, y cuya parte resolutiva es del siguiente tenor literal: “PRIMERO: Declárese probada la excepción de legalidad del acto administrativo demandado, conforme se expuso en la considerativa de este proveído.
SEGUNDO: Negar las suplicas de la demanda por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme este fallo, devuélvase al demandante el excedente, si lo hubiere, de las sumas consignadas para gastos del proceso, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Justicia XXI y archívese el expediente”. -Sic para lo transcrito-. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. GR.01.EXT-150 del 21 de noviembre de 2019, mediante el cual se negó la reliquidación de la asignación básica mensual de la demandante devengada durante los años 2017 y 2018, así como la consecuente reliquidación de los aportes a seguridad social en pensión, salud y riesgos laborales, de las prestaciones sociales causadas durante ese interregno (cesantías, intereses sobre las cesantías, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones y prima de navidad) con base en la diferencia salarial reclamada.
Como consecuencia de la anterior declaración, deprecó que se condenara a la entidad demandada a reliquidar la asignación básica mensual de la demandante devengada durante los años 2017 y 2018, los aportes al sistema de seguridad social en pensión, salud y riesgos laborales, y las prestaciones sociales causadas con base en la asignación básica mensual devengadas durante esos años con el respectivo incremento.
Así mismo, solicitó que se condenara a la demandada al pago de la sanción moratoria por retardo en el pago del auxilio de cesantías sobre NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 2 las diferencias dejadas de cancelar, y la sanción por mora en el pago de las prestaciones sociales sobre esa misma diferencia. Respecto de las anteriores sumas, deprecó que se reconocieran debidamente indexadas y con los respectivos intereses moratorios.
Finalmente se solicitó condenar en costas a la demandada. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la parte demandante fueron los siguientes: Señaló que la señora ESTHER AVENDAÑO PEDROZO presta sus servicios como enfermera especialista en el hospital demandado, vinculándose al servicio público desde el 21 de enero de 1976, y que para el año 2016 devengó una asignación básica mensual equivalente a la suma de $3’096.153, en virtud del incremento salarial ordenado en el Decreto 0024 del 24 de febrero de 2016 expedido por el Gobernador del Cesar.
Lo anterior en la medida que el hospital donde está vinculada como empleada pública es una entidad descentralizada por servicios de la orden territorial adscrita al Departamento del Cesar. Agregó que, mediante Acuerdo No. 303 del 30 de junio de 2017 emanado de la Junta Directiva del Hospital, se incrementó el salario de los empleados públicos de dicha empresa social del Estado en un 6.75%, y que mediante Acuerdo No. 329 del 26 de abril de 2018, la misma junta directiva incrementó el salario de estos mismos servidores en un 5.09%.
Para el año 2017, el Gobernador del Departamento del Cesar dispuso que el incremento salarial para los empleados del ente territorial sería el equivalente a un 8% del salario devengado en el año anterior a través de Resolución No. 000138 del 12 de junio de 2017, y que para el año 2018 hizo lo mismo en un 6% mediante Resolución No. 000057 del 8 de marzo de 2018.
Narró que en virtud de los incrementos señalados en los acuerdos proferidos por la junta directiva del hospital, su asignación básica mensual pasó a ser la suma de $3’305.143 para el año 2017, y la de $3’473.375 para el año 2018. Sin embargo, en la medida que los porcentajes en que el Gobernador del Departamento del Cesar incrementó el salario de los empleados de este ente territorial fueron mayores para esos años respecto de los fijados por la junta directiva del hospital, para el año 2017 su asignación básica mensual debió ascender a la cifra de $3’343.845, y para el año 2018 debió ser la de $3’544.475.
Por lo tanto, al ser empleada pública cuyo salario es determinado por el burgomaestre de la entidad territorial del orden departamental por ser el hospital de ese mismo orden, su remuneración debió ser la señalada por el Gobernador del Cesar y no la que señaló la junta directiva del hospital. Por estas razones, elevó petición de interés particular el día 20 de noviembre de 2019 ante la entidad demandada, en la que solicitó que se reliquidara su asignación básica mensual correspondiente a esos años, y con ella, todas las prestaciones sociales causadas en ese mismo interregno, así como los aportes a seguridad social en pensión, salud y riesgos laborales, petición que fue contestada en forma negativa por la demandada mediante oficio GR.01.EXT-150 del 21 de noviembre de 2019.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada contestó la demanda en su oportunidad oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas en el libelo que dio apertura a la litis. Como argumentos de defensa, sostuvo que el Gobernador es competente para fijar la escala salarial de los funcionarios y empleados públicos de la Gobernación del Cesar y no del Hospital Rosario Pumarejo de López E.S.E., respecto de los cuales le corresponde a las juntas directivas fijar la escala de remuneración de las empresas sociales del Estado según lo establece el Decreto 1876 de 1994 y el NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 3 artículo 53 del Acuerdo No. 018 del 2000 que es el estatuto interno de esa entidad en particular.
Por estas razones, y en la medida que el hospital no es una dependencia del ente territorial, sino que cuenta con autonomía administrativa y financiera, la escala salarial fijada por los Gobernadores no incide en los salarios de los empleados públicos de las entidades descentralizadas por servicios del orden territorial, por lo cual propuso la excepción de mérito denominada “legalidad de los actos administrativos demandados”.
Finalmente, planteó la excepción de mérito de “prescripción”, respecto de las mesadas causadas según lo normado en el Decreto 3135 de 1968.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 18 de septiembre de 2018, denegó las pretensiones de la demanda. El juzgador de primera instancia estimó que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar por considerar que la competencia para fijar las escalas de remuneración de los empleados públicos de las empresas sociales del Estado del orden departamental no recae en las juntas directivas de estas, ni en los gobernadores de departamentos, sino en la Asamblea Departamental mediante ordenanzas y ciñéndose a los topes máximos que el Gobierno Nacional establece año tras año para la remuneración de todos los empleados públicos del país. Seguidamente, consideró que por esta razón los incrementos salariales que hizo la junta directiva del hospital para los años 2017 y 2018 son ilegales y carecen de efectos jurídicos vinculantes.
Luego, advirtiendo que para los años 2017 y 2018 la Asamblea Departamental no realizó dicha labor encomendada constitucionalmente a ella, el Gobernador del Cesar la realizó mediante los Decretos 138 del 12 de junio de 2017 y 057 del 8 de marzo de 2018, estableciendo los respectivos incrementos en un 8% y 6% para esos años, trasgrediendo el tope máximo fijado por el Gobierno Nacional que fue de 6.75% y 5.09% para cada uno de esos años respectivamente.
Por lo tanto, y comoquiera que estos incrementos resultaron superiores a los establecidos por el Gobierno Nacional, el excedente reconocido es extralegal como lo es todo incremento superior al fijado por el nivel central, por lo que la reliquidación pretendida en la demanda es abiertamente improcedente y no constituye en modo alguno derechos adquiridos.
2.5. FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por la parte demandante, bajo argumentos que pueden sintetizarse de la siguiente manera: En primer lugar, insistió que el hospital demandado es un ente público cuya creación se dispuso mediante una ordenanza de la Asamblea Departamental del Cesar, razón la cual, según el artículo 305 de la Constitución Política de 1991 y el Decreto 1222 de 1986, es competencia del Gobernador fijar el aumento salarial de los empleados de planta del personal de dicha dependencia, previa sujeción a lo que dispongan las ordenanzas de la misma asamblea.
Por lo tanto, la fijación de esa escala salarial no tiene ninguna incidencia con los límites fijados por el Gobierno Nacional porque ello se predica respecto de los empleados públicos del orden nacional y no sobre los del orden territorial. Discrepó de la elucubración que hizo la juzgadora de instancia menor respecto de la eficacia de los incrementos fijados por la junta directiva del hospital demandado mediante los acuerdos No. 329 del 26 de abril de 2018 y 303 del 30 de junio de 2017, pues en todo caso sus pretensiones no estaban encaminadas a que se reliquidara la asignación básica mensual de la actora con base en esos acuerdos, sino precisamente con base en los actos administrativos que para ello expidió el Gobernador del Cesar por ser superiores.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 4 En esa misma línea de intelección, censuró la decisión de primer grado aduciendo que no existe una norma legal dentro del ordenamiento jurídico que imponga a los gobernadores de departamento ni a las asambleas departamentales someterse a los límites que fije el Gobierno Nacional para el incremento salarial de los empleados públicos del orden nacional, porque la competencia del Gobierno para fijar el límite máximo salarial de los empleados públicos no desconoce la competencia que la misma Constitución Política de 1991 reconoce en las autoridades de dichos entes territoriales para hacer lo mismo respecto de los empleados públicos de ese nivel.
Finalmente, sostuvo también que la decisión del juzgador de instancia menor desconoce que la intención de las pretensiones elevadas en la demanda tiene como fin último evitar la pérdida del poder adquisitivo del salario de la demandante, de manera que con él se retribuya en forma justa su fuerza de trabajo. III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 20 de enero de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar1.
En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso.
V. CONSIDERACIONES Previo a decidir la presente demanda, se hace necesario resolver la manifestación hecha por el Magistrado José Antonio Aponte Olivella, quien se considera impedido para conformar la Sala que discute esta decisión por encontrarse inmerso en la causal contenida en el numeral 4°del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el numeral 1° del artículo 141 del Código General del proceso, aduciendo que su hermana se encuentra vinculada al Hospital Rosario Pumarejo de López, mediante contrato de prestación de servicios profesionales, cuyo objeto es prestar los servicios como enfermera jefe, coordinadora en el servicio de maternidad en la entidad accionada.
Para resolver, sea del caso referirse al contenido de la norma antes señalada, que consagra: “Artículo130.Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: ( ) 4. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados”. 1 Archivo digital No. 74 de la subcarpeta de segunda instancia del expediente electrónico.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 5 Ahora bien, por tratarse el asunto que se discute en el caso de marras de una posible responsabilidad contractual del ente demandado, y en atención a que la hermana del compañero de Sala se encuentra vinculada laboralmente al mismo, se avizora que en este caso particular es posible que las circunstancias fácticas que rodean al caso concreto afecten la imparcialidad del Magistrado que se ha declarado impedido para conocer del asunto.
Así las cosas, los miembros de la Sala estiman fundado el impedimento manifestado por el Dr. Aponte Olivella, por lo que se aceptará en la parte resolutiva de esta providencia y se le tendrá como apartado del conocimiento del sub lite. Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 28 de junio de 2021. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que denegó en su totalidad las pretensiones de la demanda, debe ser revocada en atención a los argumentos expuestos por el impugnante, y determinar sí es procedente ordenar la reliquidación de la asignación básica mensual devengada por la demandante para los años 2017 y 2018 según los decretos expedidos por el Gobernador del Departamento del Cesar, ante lo cual se impone la declaratoria de nulidad parcial del acto administrativo demandado y el consecuente restablecimiento del derecho pretendido.
Para ese cometido, la Sala analizará el fondo del asunto de acuerdo a la siguiente metodología, en la que se estudiará y analizará: (i) la competencia para fijar la escala salarial y prestacional de los empleados públicos; (ii) el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las empresas sociales del Estado; y, (iii) el análisis del caso concreto a la luz de las pruebas aportadas al expediente y los fundamentos de la apelación. 5.4.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente con la demanda que resultan relevantes para resolver son: - Reclamación administrativa elevada por la demandante ante la entidad demandada el 20 de noviembre de 2019 (fls. 1 – 3 del archivo digital No. 5 del expediente electrónico). - Oficio No. GR.01.EXT.150 del 21 de noviembre de 2019, expedido por el Hospital Rosario Pumarejo de López E.S.E. (fls. 4 – 7 ibidem) - Certificación de tiempo de servicios y salarios devengados por la demandante en el hospital demandado (fl. 8 ibidem). - Comprobantes de nómina pertenecientes a la demandante, correspondientes a los meses de febrero de 2016 a enero de 2019 (fl. 13 – 39 ibidem, y archivos digitales No. 6 y 7 del expediente electrónico).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 6 - Ordenanza No. 048 de 1994, por la cual se transforma el Hospital Rosario Pumarejo de López en una empresa social del Estado (fls. 20 – 22 del archivo digital No. 7 del expediente electrónico). - Decreto No. 000024 del 24 de febrero de 2016, “por medio del cual se fija el incremento salarial a los emolumentos de los empleos de la Gobernación del Cesar” (fls. 23 – 24 ibidem). - Decreto No. 000138 del 12 de junio de 2017, “por medio del cual se fija el incremento salarial a los emolumentos de los empleos de la Gobernación del Cesar” (fls. 25 – 26 ibidem). - Decreto No. 000057 del 8 de marzo de 2018, “por medio del cual se fija el incremento salarial a los emolumentos de los empleos de la Gobernación del Cesar” (fls. 27 - 28 ibidem). - Acuerdos No. 329 del 26 de abril de 2018, 303 del 30 de junio de 2017, y 276 del 2 de mayo de 2016, expedidos por la Junta Directiva del Hospital Rosario Pumarejo de López E.S.E. (fls. 29 – 35 ibidem). - Ordenanza No. 015 del 26 de octubre de 2010, “por medio de la cual se establece la escala salarial para los empleados públicos de la Gobernación del Cesar” (fls. 4 – 11 del archivo digital No. 8 del expediente electrónico).
Por su parte, el demandado no aportó prueba alguna junto con su contestación de la demanda. En el curso de la primera instancia se decretaron y practicaron las siguientes pruebas relevantes para resolver el fondo del asunto: - Comprobantes de nómina correspondientes a los años 2016, 2017 y 2018, pertenecientes a la demandante (archivo digital No. 40 del expediente electrónico). - Hoja de vida completa e historial laboral integral de la demandante (archivos digitales No. 41 a 44 del expediente electrónico).
Finalmente, en el curso de la segunda instancia no se decretaron ni practicaron pruebas adicionales. 5.5.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos Antes de la promulgación de la actual Constitución Política de 1991, el Acto Legislativo 01 de 1968 que modificó la Carta Política de 1886 asignó al Congreso de la República la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos en forma exclusiva, y autorizó al Presidente de la República para determinar la asignación salarial de los servidores públicos en todo el país. Posteriormente, ante la introducción del modelo de Estado unitario y en virtud de las figuras de descentralización, desconcentración y delegación que introdujo la Carta Política de 1991, a fin de materializar la relevancia de la autonomía de las entidades territoriales, el canon 150 superior asignó la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos al Congreso de la República: “ARTÍCULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 7 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas”. – Se resalta por fuera del texto original-. Siguiendo esa vía legal, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 “mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales”, en cuyo artículo 1° se estableció: “ARTÍCULO 1º.
El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; c) Los miembros del Congreso Nacional, y d) Los miembros de la Fuerza Pública”.
A su turno, el artículo 12 de la misma norma estableció respecto del régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial lo siguiente: “ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”. -Se resalta por fuera del texto original-. Como parámetros de fijación del régimen salarial y prestaciones de los servidores públicos cobijados por las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, el artículo 2 de la misma norma consagró el respeto de los derechos adquiridos, la imposibilidad de desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, el respeto a la carrera administrativa como método principal de ingreso a la función pública, la sujeción de las remuneraciones al marco general de la política macroeconómica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad según las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad, el nivel de los cargos (naturaleza, funciones, responsabilidad y calidades exigidas para su desempeño), y el establecimiento de rangos de remuneración para los cargos públicos según sus niveles (profesional, asesor, ejecutivo, directivo, etc).
A su turno, el artículo 10 de la pluricitada ley, consagró: “ARTÍCULO 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 8 en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Sobre este punto se ha pronunciado en muchas ocasiones la Corte Constitucional, quien en sentencia C-1218 de 2001, consideró: “De conformidad con el artículo 150-19- literales e) y f) de la Carta, compete al legislador y al Presidente de la República regular la materia salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
(…) La definición del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en general, resulta del ejercicio de una competencia que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y al Presidente de la República dentro del marco trazado por aquél (CP, art. 150- 19, lit. e) y f). Efectivamente, según dicha atribución, el Congreso, a través de una ley marco o cuadro, fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, entre las cuales se encuentra la relativa al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales- lo que en la actualidad se concreta en la Ley 4ª de 1992 (Ley marco de salarios y prestaciones sociales).
(…) En lo relativo al ámbito territorial, cabe destacar que la facultad de fijar el régimen de salarios de los servidores públicos corresponde al Congreso y al Presidente de la República, en la forma ya enunciada. A partir de esa fijación, procede la intervención de los concejos municipales y las asambleas departamentales, por mandato de los artículos 313-6 y 300-7 superiores, respectivamente, y en forma complementaria (sic), con el fin de adoptar en esas secciones del territorio la política de salarios.
Efectivamente, con base en el máximo salarial previamente delimitado por el gobierno nacional, los alcaldes y los gobernadores señalan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, en lo que se ha denominado un proceso de definición armónica entre las distintas autoridades que intervienen en el mismo.
En cambio, respecto del régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos territoriales, la competencia es indelegable en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas, por expresa prohibición constitucional”. -Se resalta por fuera del texto original-. Y más recientemente, en sentencia C-173 de 2009, expuso: “(…) la Corte en esa sentencia adoptó una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (Art. 1º C.P.) y el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas.
De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde proferir una ley marco que determine el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos particulares y concretos de dicho régimen. Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales, ejerzan la competencia constitucional de definir las escalas salariales de los empleos correspondientes.
A este respecto debe resaltarse que el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no tiene carácter absoluto, sino que por expreso mandato superior, la gestión de sus intereses se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley (Art. 287 C.P.). En igual sentido, esa comprensión de la autonomía es corolario de lo previsto en el artículo 388 Superior, que establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley.
En ese sentido, la presunta antinomia entre las disposiciones de la Carta Política que reconocen esa autonomía y aquellas que confieren al Congreso y al Ejecutivo la potestad de definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, es apenas aparente. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 9 Ello debido a que las normas adoptadas por el Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marco de referencia vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia para la definición de escalas salariales.
Existe, de acuerdo con las normas constitucionales interpretadas por la Corte, una relación de jerarquía identificable entre los preceptos de orden nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de Estado unitario, y la organización particular de la estructura de las administraciones locales y la previsión de sus escalas de remuneración, instancia en que se concreta la autonomía de los poderes territoriales”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Lo anterior conduce a ciertas conclusiones claramente identificables: la hermenéutica constitucional del precepto superior del canon 150 constitucional traduce el texto de dicho artículo en que existe una competencia concurrente entre el Congreso de la República y el Presidente como representantes del Legislador y el Gobierno Nacional respectivamente, para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden nacional: al Legislador le corresponde la expedición de la ley marco o cuadro en la que se definan los aspectos generales sobre la materia, y al Gobierno le corresponde la reglamentación de la misma norma llevándola al detalle y sometiéndose a los parámetros que ella contemple.
Además, corresponde al Gobierno Nacional también decretar el aumento salarial o incremento anual de los salarios de los empleados públicos en todo el país de acuerdo a lo normado en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1992, a fin de preservar el poder adquisitivo de la moneda y por ende de la remuneración de los servidores públicos. No obstante, tal como lo prevé el artículo 3 ejusdem, el sistema salarial de los servidores públicos está integrado por la estructura del empleo, la escala salarial y el tipo de remuneración. Luego entonces, el Legislador establece los parámetros generales para que el Gobierno Nacional establezca la denominación y nomenclatura del empleo (nombre del cargo, código, grado, etc.), y la escala salarial o remuneración del mismo.
A su vez, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de establecimientos públicos nacionales la facultad de realizar aumentos salariales de los empleados de sus entidades, ciñéndose a los límites y condiciones que para el efecto el Gobierno haya fijado previamente en la ley anual de presupuesto2.
En el nivel territorial, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional responde a los criterios de república unitaria y a la descentralización territorial. En efecto, el artículo 150 constitucional consagra que la facultad para crear o modificar el régimen prestacional corresponde estrictamente al Legislador y al Gobierno Nacional por la facultad concedida en la Ley 4ª de 1992.
Mientras, en materia salarial, de acuerdo a las disposiciones de los artículos 300, 305, 313 y 315 de la Carta Política de 1991, el Gobierno Nacional señala sólo los límites máximos de los salarios de los servidores públicos del nivel territorial, mientras que las asambleas departamentales y concejos municipales determinan la escala de remuneración de los cargos de sus dependencias según la categoría del empleo, y por último los gobernadores y alcaldes fijan los emolumentos de los empleos de sus dependencias según las estipulaciones de la corporación pública correspondiente.
Así lo detalló en su momento la Corte Constitucional en su sentencia C-510 de 1999, en la que se consideró sobre el particular las siguientes reflexiones que por su claridad y contundencia se transcriben in extenso: “En relación con la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, a diferencia de lo que acontecía en vigencia de la Constitución de 1886, en donde el Congreso era quien señalaba la escala de remuneración de los distintos empleos, hoy, el legislador debe simplemente fijar los principios y los parámetros que el Gobierno ha de tener en cuenta para establecer no sólo la escala de remuneración sino los demás elementos que son propios de un régimen salarial y prestacional.
En estos términos, corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios y prestaciones 2 Artículo 4 de la Ley 4ª de 1992. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 10 sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador en la ley general que está obligado a expedir.
Principios, parámetros y objetivos que el Congreso fijó en la ley 4ª de 1992, así como en el artículo 193 de la ley 100 de 1993, artículo éste que hace referencia específicamente a los trabajadores y profesionales de la salud. (…) Con fundamento en la conclusión que arriba se esbozó, según la cual corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, con base en los parámetros que el legislador le fije en la ley general que para el efecto se expida (artículo 150, numeral 19, literal e)), surge el interrogante de si la competencia reconocida tanto al legislador como al Gobierno en esta materia, incluye la facultad de éstos para determinar, igualmente, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales, o si esta competencia se circunscribe únicamente para fijar el régimen de los empleados públicos del nivel central de carácter nacional.
Interrogante que surge a partir del principio de autonomía que reconoce la Constitución a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses (artículos 1 y 287 de la Constitución), de la facultad que el ordenamiento constitucional asigna a las asambleas departamentales y a las concejos municipales para determinar la estructura de la administración dentro de su jurisdicción, y para establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos (artículos 300, numeral 7 y 313, numeral 6 de la Constitución), como de la competencia asignada a los gobernadores y a los alcaldes para fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, con fundamento en las ordenanzas o acuerdos que para el efecto se expidan, según sea el caso (artículos 305, numeral 7 y 315, numeral 7 de la Constitución).
Los preceptos constitucionales antes señalados, podrían dar lugar a suponer que la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados de las entidades territoriales es una atribución que compete exclusivamente a las corporaciones públicas de carácter administrativo existentes en cada ente territorial, como a los jefes departamentales y locales, según el caso, en una competencia compartida tal como sucede a nivel central con el Congreso de la República y el Presidente de la República.
Interpretación ésta que es inadmisible y errónea como entrará a explicarse. La autonomía de las entidades territoriales en los términos del artículo 287 de la Constitución no puede ser absoluta, por cuanto ésta está circunscrita a los límites que para el efecto fije la propia Constitución y la ley. El primer límite lo constituye la definición de Colombia como una República Unitaria (artículo 1 de la Constitución), en donde los distintos órganos del poder público mantienen su poder vinculante en todo el territorio.
Dentro de este contexto, la doctrina constitucional ha establecido que corresponde al Congreso de la República, dentro del marco de autonomía que la Constitución le reconoce a los entes territoriales, diseñar o delinear “el mapa competencial del poder público a nivel territorial” que permita el desarrollo de la capacidad de gestión de estos entes.
Al legislador, entonces, le está vedado fijar reglas o requisitos que nieguen esta competencia o hagan de ella algo meramente teórico, pero no le está prohibido regular asuntos que conciernan con estos entes (sentencias C-517 de 1992 y C-219 de 1997, entre otras). En relación con el punto objeto de controversia, es decir, el régimen salarial de los empleados de los entes territoriales, es claro que en nada afecta la autonomía de estos entes, el que el Congreso de la República, facultado por la propia Constitución para señalar los principios a los que debe someterse el Gobierno Nacional para ejercer la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, haga extendibles éstos a todos los empleados públicos sin distingo alguno, por cuanto no existe razón constitucional que justifique la diferenciación. (…) Dentro de este contexto, se pregunta, ¿cuál es el marco de competencia de las corporaciones públicas territoriales en materia salarial y prestacional de los empleados de su administración? NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 11 La propia constitución da una primera respuesta a este interrogante, cuando en el artículo 150, numeral 19, inciso final, establece que las funciones dadas al Gobierno Nacional en materia de prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y que éstas tampoco podrán arrogárselas.
Debe entenderse, entonces, que corresponde única y exclusivamente al Gobierno Nacional fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de los entes territoriales, siguiendo, obviamente, los parámetros establecidos por el legislador en la ley general. En tratándose de los trabajadores oficiales de estas entidades, al Gobierno solamente le corresponde regular el régimen de prestaciones sociales mínimas, según lo establece el literal f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Es decir, que a partir de esos mínimos, las corporaciones públicas territoriales podrían establecer un régimen prestacional mayor al señalado por el Gobierno Nacional, sin que pueda entenderse que estos entes están usurpando competencia alguna en cabeza del ejecutivo central.
En cuanto a la asignación salarial, la respuesta se encuentra en el parágrafo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992, cuando señala que “El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores -se refiere a los de las entidades territoriales- guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”. Esta atribución que radicó la ley general de salarios y prestaciones en cabeza del Gobierno Nacional, fue declarada exequible por esta Corporación en sentencia C-315 de 1995.
En esa oportunidad, la Corte consideró que la competencia del Gobierno para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales, armonizaba con los principios de economía, eficacia y eficiencia que rigen el gasto público, y no desconocía ni la competencia que la Constitución expresamente otorgó a las autoridades de estos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción (artículos 300, numeral 7 y 313, numeral 6 de la Constitución) y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias (artículos 305, numeral 7 y 315, numeral 7 de la Constitución), como tampoco cercenaba el principio de autonomía de que trata el artículo 287 de la Constitución. (…) Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada.
En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”. -Se resalta por fuera del texto original-.
De lo anterior se concluye entonces que en cuanto a los salarios de los servidores públicos del nivel territorial, las corporaciones públicas territoriales no tienen una libertad de configuración normativa ni una potestad amplia para fijar las escalas salariales de estos servidores, sino que se someten claramente a la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 12 ley marco o cuadro que el Legislador ha establecido para la materia y a los límites de remuneración máximos que el Gobierno Nacional dicte para todos los servidores públicos del país. Así mismo, los gobernadores y alcaldes no tienen amplia autonomía administrativa para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, pues para ello se someten a su vez a lo que las corporaciones públicas establezcan para tal efecto en la ordenanza o acuerdo municipal según sea el caso.
Por otra parte, en lo que atiene a las prestaciones sociales la competencia para crearlas, modificarlas y determinarlas, sí es exclusiva del Legislador y el Gobierno Nacional según la Constitución y la Ley 4ª de 1992, siendo esta competencia indelegable, en ningún caso podrán las corporaciones públicas o los burgomaestres de las entidades territoriales abrogarse tal facultad, so pena de ineficacia de pleno derecho de esas disposiciones que no causarán derechos adquiridos. b) Del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las empresas sociales del Estado En lo tocante a los servidores públicos que prestan sus servicios en las empresas sociales del Estado, debe advertirse en primera medida que estas son entidades descentralizadas por servicios que cuentan con autonomía administrativa, patrimonio propio y personería jurídica de acuerdo a lo normado en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, y según su creación pueden pertenecer al orden nacional o territorial (departamental, distrital o municipal), la cual puede ser por ley, por ordenanza o acuerdo municipal.
Su función principal es la de prestar el servicio público de salud a cargo del Estado. La clasificación de los empleos que se adscriban a dichas dependencias estatales fue designada en el artículo 195 de la misma norma, precisando que “las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”.
Bajo esa línea de intelección, el artículo 30 de la Ley 10 de 1990 “por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones” es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 30º.- RÉGIMEN DE LOS TRABAJADORES OFICIALES Y DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS. Las entidades públicas de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud, aplicarán a sus trabajadores oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y reglas propios del régimen de carrera administrativa, y les reconocerán, como mínimo, el régimen prestacional previsto en el Decreto 3135 de 1968, todo, sin perjuicio de lo que contemplen las convenciones colectivas de trabajo.
A los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la presente Ley3 Posteriormente, el Ejecutivo expidió el Decreto 1919 de 2002 “por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el 3 “ARTÍCULO 17.
DERECHOS LABORALES. Las personas vinculadas a las entidades que se liquiden, conforme a lo dispuesto en el Artículo anterior, serán nombradas o contratadas, según el caso, por las entidades territoriales o descentralizadas, a las cuales, se hayan cedido los bienes, elementos o instalaciones para la prestación de servicios de salud, sin perder la condición específica de su forma de vinculación. A los empleados y trabajadores, se les aplicará el régimen salarial y prestacional, propio de la respectiva entidad, sin que se puedan disminuir los niveles de orden salarial y prestacional de que gozaban en la entidad liquidada.
Cuando se trate de empleados de carrera administrativa, o que hayan desempeñado cargos de carrera, sin pertenecer a ella, se les reconocerá continuidad en la carrera o el derecho de ingresar a ella, respectivamente. En lo relativo a los cargos que sean suprimidos se aplicarán en materia laboral las mismas normas previstas en el Decreto 77 de 1987 y sus decretos reglamentarios, en cuanto sean compatibles, y se garantizará, igualmente, la continuidad en la carrera administrativa o su derecho a ingresar a ella.
PARÁGRAFO. La Nación responderá por el pago de las prestaciones adecuadas a la fecha de la liquidación o supresión de que trata el Artículo anterior a las personas vinculadas a las entidades, dependencias o programas que se liquiden o supriman, según el caso, y cuya naturaleza jurídica sea del nivel nacional”. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 13 régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”, norma que en su artículo 1° extendió a los empleados públicos del orden territorial el régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del nivel nacional, y en torno a los empleados públicos que prestan sus servicios en las empresas sociales del Estado, reiteró que su régimen prestacional sería el consagrado en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993: “ARTÍCULO 1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.
Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.
ARTÍCULO 2. - A las personas vinculadas a las Empresas Sociales del Estado se les continuará aplicando el régimen de prestaciones sociales de la Rama Ejecutiva del Orden nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993”. El diseño constitucional y legal de esta clase de personas jurídicas de derecho público fue ratificada en los Decretos 1298 de 1994 y 1786 de 1994.
En el primero de ellos, el artículo 95 estableció que todas las entidades descentralizadas del orden nacional cuyo objeto fuera la prestación de servicios de salud se transformarían en empresas sociales del Estado, y en su artículo 98 ratificó las disposiciones de la Ley 100 de 1993 sobre su naturaleza. Por su parte, el Decreto 1786 de 1994 consignó lo concerniente a las juntas directivas de las empresas sociales del Estado, distribuyendo sus competencias y funciones, modos de elección de sus miembros, y reiteró en su artículo 15 que el régimen jurídico de los actos de estas empresas está sujetas al régimen de las personas de derecho público, salvo las excepciones legales.
En materia de contratación se rigen por el derecho privado, pero reservó en su favor la posibilidad de pactar cláusulas exorbitantes propias del régimen contractual público. Finalmente, en cuanto a que el ordenamiento jurídico no ha atribuido facultad especial en ningún otro órgano relacionado al funcionamiento de las empresas sociales del Estado para efectos de fijar escalas de remuneración, los salarios de los servidores públicos de estas empresas se ciñen a los parámetros constitucionales y de la Ley 4ª de 1992 según sean del nivel central o territorial.
Así, los salarios de los empleados públicos de las empresas sociales del Estado serán fijados por la ley que promulgue el Legislador y el Gobierno Nacional determinará las escalas de remuneración de estos si la empresa pertenece al orden nacional, y si esta es del nivel territorial los salarios se fijarán según la ley marco que provea el Congreso de la República, el Gobierno Nacional fijará los límites máximos de las remuneraciones según los cargos, las corporaciones públicas territoriales (asambleas y concejos) fijarán las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias según la categoría de los empleos, y los gobernadores y alcaldes determinarán los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en el recurso de alzada. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 14 De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que la señora ESTHER AVENDAÑO PEDROZO laboró como empleada pública al servicio de la empresa social del Estado HOSPITAL ROSARIO PUMAREJO DE LÓPEZ E.S.E., desde el 21 de enero de 1976 hasta la fecha de presentación de la demanda, siendo el cargo por ella detentado el de “enfermera especialista, código 244, grado 04”.
De igual manera se acreditó que el hospital demandado es una empresa social del Estado del orden territorial, creada mediante ordenanza No. 048 de 1994, lo que permite concluir que es una entidad descentralizada por servicios del orden departamental y, por ende, los empleados públicos vinculados a ella se someten al mismo régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional.
En la foliatura que compone el torrente probatorio de la causa, se evidencia que mediante ordenanza No. 015 del 26 de octubre de 2010 la Asamblea Departamental del Cesar estableció la escala salarial para los empleados públicos de la Gobernación del Cesar, y en su artículo primero, consagró: “ARTÍCULO PRIMERO. A partir del 1° de enero de 2010, el incremento de las asignaciones básicas de los funcionarios de la Administración Departamental será del 3.5% y comprenderá los grados salariales permanentes y los transitorios que persistan, y en consecuencia fíjese las asignaciones permanentes así: GRADOS DIRECTIVO ASESOR PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL 1 5’836.805 3’921.849 2’345.355 1’680.911 1’202.365 2 6’171.201 5’836.868 2’350.235 1’704.481 1’237.456 3 6’171.201 2’386.561 1’728.052 1’396.058 4 2’525.366 1’729.361 1’433.595 5 2’854.453 1’730.256 1’429.165 6 3’698.412 1’764.848 1’633.770 7 3’839.912 8 3’998.906 9 4’332.880 10 4’985.800 (…) Parágrafo: El salario correspondiente al grado 04 del nivel profesional tendrá una asignación básica de $2’942.052, debido a que la funcionaria que se encuentra ejerciendo el cargo, su salario se reajustó dando cumplimiento a lo ordenado por la sentencia de la Sala de Descongestión de los Tribunales de Santander y Cesar”. -Sic para lo transcrito-.
Seguidamente, mediante Decreto No. 000024 del 24 de febrero de 2016, el Gobernador del Departamento del Cesar fijó el incremento salarial para los empleos de la planta de personal de la Gobernación del Cesar a partir del 1° de enero de 2016, en un porcentaje de 7.77%, observando lo dispuesto en el Decreto 225 del 12 de febrero de 2016 expedido por el Gobierno Nacional.
El incremento referido se hizo dejando la salvedad de que el mismo no modifica en modo alguno los grados de la escala salarial establecida por la Asamblea Departamental mediante la ordenanza No. 000015 del 26 de octubre de 2010. Para el año siguiente, el Gobernador del Cesar fijó el incremento salarial a través del Decreto 000138 del 12 de junio de 2017 para estos mismos servidores a partir del 1° de enero de 2017 en un porcentaje de 8%, y para el año 2018, lo fijó en un porcentaje equivalente a 6% mediante el Decreto 00057 del 8 de marzo de 2018 a partir del 1° de enero de 2018.
En esa misma línea probatoria, al proceso fueron aportados los acuerdos expedidos por la Junta Directiva del HOSPITAL ROSARIO PUMAREJO DE LÓPEZ E.S.E., de los cuales se extrae que la referida junta ajustó la escala salarial de los empleados de la empresa social del Estado mencionada para la vigencia fiscal del año 2016 en la cifra de 7.77% mediante el Acuerdo 276 del 2 de mayo de 2016, para la vigencia fiscal del año 2017 en un 6.75% mediante Acuerdo 303 del 30 de junio de 2017, y mediante Acuerdo 329 del 26 de abril de 2018 en un 5.09% para la vigencia fiscal del año 2018.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 15 Según los referidos acuerdos y partiendo de los porcentajes establecidos, la escala salarial para los empleados públicos del nivel profesional grado 004, empleo que detenta la actora en dicha institución sanitaria, quedó de la siguiente manera: Salario vigencia fiscal 2016 Salario vigencia fiscal 2017 Salario vigencia fiscal 2018 $3’096.153 $3’305.143 $3’473.375 Por otra parte, de las pruebas documentales que informan el proceso, puntualmente de los desprendibles de nómina de la demandante, se estima que la asignación básica mensual devengada por la señora AVENDAÑO PEDROZO para el año 2016 fue el equivalente a $3’096.153, para el año 2017 fue de $3’305.143, y para el año 2018 ascendió a la suma de $3’473.375, lo que permite concluir claramente que su salario fue ajustado año por año con base en los acuerdos expedidos por la Junta Directiva del Hospital demandado, y no con base en los decretos emitidos por el Gobernador del Departamento del Cesar.
Ahora bien, en tanto la controversia giró en torno a la aplicación de los incrementos de los aumentos salariales que expidió la autoridad territorial departamental, en tanto la actora lo estima procedente por ser la empresa social del Estado una entidad que pertenece al nivel departamental y ser descentralizada, la Sala formulará las siguientes precisiones: En primer lugar, le asiste razón a la juzgadora de instancia menor al considerar que la autoridad administrativa competente para fijar la escala de remuneración de los empleados del HOSPITAL ROSARIO PUMAREJO DE LÓPEZ E.S.E., es la Asamblea Departamental del Cesar de acuerdo con las competencias que el Constituyente de 1991 distribuyó en el numeral 7 del artículo 300 del texto constitucional en armonía con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 30 de la Ley 10 de 1990.
Así mismo, compete al Gobernador del Departamento del Cesar determinar la remuneración de cada uno de los empleos del mencionado hospital partiendo de las pautas generales que enmarque la Asamblea Departamental para tal efecto, en virtud de lo ordenado en el numeral 7 del artículo 305 de la Carta Política de 1991, y de la competencia concurrente de que tratan las sentencias de constitucionalidad antes citadas.
Tal como lo advirtió acertadamente la juzgadora de instancia menor, las juntas directivas de las empresas sociales del Estado no tienen competencia para fijar escalas salariales ni para fijar los emolumentos de los empleos públicos de este órgano público, pues esta es una competencia privativa de las Asambleas Departamentales y del Gobernador que ha atribuido la Constitución misma.
Además, revisado el texto integral contenido en el Decreto 1876 de 1994, ninguna de sus disposiciones faculta a las juntas directivas de las empresas sociales del Estado para fijar escalas salariales o determinar los emolumentos de los empleados públicos que allí se encuentran vinculados. En efecto, el artículo 11 del mencionado decreto es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 11º.- FUNCIONES DE LA JUNTA DIRECTIVA.
Sin perjuicio de las funciones asignadas a las Juntas Directivas por ley, Decreto, Ordenanza o Acuerdo u otras disposiciones legales, ésta tendrá las siguientes: 1. Expedir, adicionar y reformar el Estatuto Interno. 2. Discutir y aprobar los Planes de Desarrollo de la Empresa social. 3. Aprobar los Planes Operativos Anuales. 4. Analizar y aprobar el proyecto de presupuesto anual, de acuerdo con el Plan de Desarrollo y el Plan Operativo para la vigencia. 5.
Aprobar las modificaciones de tarifas y cuotas de recuperación que proponga el Director o Gerente, para ajustarse a las políticas tarifarias establecidas por las autoridades competentes en el sistema general de seguridad social en salud, en sus distintos órdenes. 6. Aprobar la planta de personal y las modificaciones a la misma, para su posterior adopción por la autoridad competente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 16 7. Aprobar los Manuales de Funciones y Procedimientos, para su posterior adopción por la autoridad competente. 8. Establecer y modificar el Reglamento Interno de la Empresa Social. 9. Analizar los Informes Financieros y los informes de ejecución presupuestal presentados por el Gerente y emitir concepto sobre los mismos y sugerencias para mejorar el desempeño institucional. 10.
Supervisar el cumplimiento de los planes y programas definidos para la Empresa Social. 11. Servir de voceros de la Empresa Social ante las instancias político-administrativas correspondientes y ante los diferentes niveles de Dirección del Sistema de Salud, apoyando la labor del Gerente en este sentido. 12. Asesorar al Gerente en los aspectos que este considere pertinente o en los asuntos que a juicio de la Junta lo ameriten. 13.
Diseñar la política, de conformidad con las disposiciones legales, para la suscripción de los Contratos de Integración Docente Asistencial por el Gerente de la Empresa Social. 14. Elaborar terna para la designación del responsable de la Unidad de Control Interno. 15. Fijar honorarios para el Revisor Fiscal. 16. Determinar la estructura orgánica-funcional de la entidad, y someterla para su aprobación ante la autoridad competente. 17.
Elaborar terna de candidatos para presentar al Jefe del al respectiva Entidad Territorial para la designación del Director o Gerente”. La lectura atenta de la norma permite concluir que realmente, las Juntas Directivas de las empresas Sociales del Estado no pueden abrogarse la facultad de fijar las escalas salariales, ni determinar los emolumentos, ni siquiera si en los estatutos internos se les atribuye tal facultad, pues la competencia legal está asignada a las corporaciones públicas y el alcalde o gobernador según sea la entidad territorial de la cual están descentralizadas por servicios.
Por lo anterior, y en vista de que los acuerdos de la Junta Directiva de la entidad demandada no pueden ser actos válidos para que se fije la escala salarial o remuneración básica mensual de la demandante como empleada pública del hospital demandado, los aumentos que en ellos se expidieron no pueden irradiar sus efectos sobre el particular para ella ni mucho menos consolidar derechos adquiridos por la expresa prohibición del artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Así, los incrementos salariales que en efecto deben regir para el caso particular de la demandante dada la connotación del empleo público que detenta, son los que determine la Asamblea Departamental y el Gobernador del Departamento del Cesar según la competencia concurrente sobre la que en acápites anteriores se profundizó. No obstante, revisado el texto de la ordenanza No. 000015 del 2010 y los decretos a través de los cuales el Gobernador del Departamento del Cesar fijó los incrementos salariales anuales para las vigencias fiscales de los años 2017 y 2018, se advierte que estos no pueden aplicarse a la actora por dos razones contundentes.
En primer lugar, porque en dichos decretos el Gobernador del Departamento del Cesar fijó la escala salarial de los empleos adscritos a la Gobernación departamental y en ellos no se determinó la remuneración de las empresas sociales del Estado descentralizadas del nivel departamental. Además, equiparando las asignaciones básicas de las tablas contenidas en los decretos No. 000138 del 12 de junio de 2017 y No. 00057 del 8 de marzo de 2018, las mismas no corresponden a las asignaciones básicas que ya devengan los empleados del hospital demandado siendo estos incluso superiores a los fijados por el Gobernador para los empleos de sus dependencias.
Por ende, de aplicar integralmente el contenido normativo de estos actos administrativos al caso puntual de la actora se actuaría en desmedro suyo desmejorando su salario, contrariando lo contemplado en el artículo 2 de la Ley 4ª de 1992 que consagra el respeto al principio de no regresividad en materia salarial y prestacional. Y en segundo lugar, porque como lo advirtió la juzgadora de instancia menor, los incrementos adoptados por el Gobernador en los aludidos decretos resulta ser superior a los límites máximos señalados por el Gobierno Nacional en sus decretos NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 17 anuales, situación que contraría las disposiciones del parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
Claramente, al comparar los incrementos que el Gobernador estableció para los empleos de su dependencia con los límites porcentuales máximos fijados por el Gobierno Nacional en sus decretos, se observa que el mandatario departamental infringió la Ley 4ª de 1992 y fijó incrementos superiores al límite máximo permitido por el Gobierno, a saber: INCREMENTOS DEL GOBIERNO NACIONAL AÑO FUENTE NORMATIVA PORCENTAJE DEL INCREMENTO 2017 Decreto 995 del 9 de junio de 2017 6.75% 2018 Decreto 309 del 19 de febrero de 2018 5.09% Decantado lo anterior, para la Sala es claro que el incremento que la demandante pretende que le sea aplicado es improcedente por cuanto éste fue expedido contrariando la Constitución Política de 1991 y la Ley 4ª de 1992, lo que en últimas acarrea que dichas disposiciones pierdan sus efectos pues de acuerdo a lo establecido en el artículo 10 de la última de las normas mencionadas “todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
Por otra parte, es acertado el análisis que realizó prudentemente la juez de primera instancia al considerar que los incrementos que la junta directiva de la entidad demandada fijó, aun cuando lo hizo sin competencia para ello, se ajustaron en mayor medida al texto de la ley marco de 1992, pues ellos corresponden al tope máximo que fijó el Gobierno Nacional para establecer la remuneración de los empleados públicos en esas vigencias fiscales.
Ahora bien, no es de recibo el argumento de apelación esbozado por la parte actora según el cual los límites máximos que el Gobierno Nacional fije para la remuneración de los empleados públicos no son relevantes para fijar la escala salarial de los empleados públicos del nivel territorial, pues este argumento se finca en el claro desconocimiento de quien lo expone respecto de las sentencias de constitucionalidad traídas a colación por esta Sala al analizar la competencia concurrente que existe entre las corporaciones públicas y los mandatarios territoriales con el Legislador y el Gobierno Nacional para este cometido.
La aseveración que fundamentó la apelación de la parte actora, según la cual estos límites máximos que fija el Gobierno Nacional no aplican para los empleados públicos del nivel territorial sino únicamente para los empleados públicos del orden nacional, parte de una lectura desarticulada e insular del texto constitucional y del claro desconocimiento de los preceptos de la Ley 4ª de 1992 que en su artículo 12 prevé textualmente que, en cuanto al régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en esa misma ley marco, y que las corporaciones públicas territoriales no podrán arrogarse esta facultad.
Y que, en lo tocante a la remuneración salarial, el Gobierno señalará el límite máximo salarial de los servidores de los entes territoriales guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. El solo recuento del texto constitucional y la lectura cuidadosa de las sentencias proferidas por la Corte al ejercer control de constitucionalidad abstracto sobre normas relacionadas con la competencia concurrente para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleos públicos del nivel territorial, permiten descartar de plano la prosperidad del argumento de alzada aludido.
La misma suerte corre el argumento trazado por la censura según el cual no existe norma en el ordenamiento INCREMENTOS DEPARTAMENTALES AÑO FUENTE NORMATIVA PORCENTAJE DEL INCREMENTO 2017 Decreto 000138 del 12 de junio de 2017 8% 2018 Decreto 000057 del 8 de marzo de 2018 6% NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 18 jurídico nacional que coligue los límites máximos de remuneración de los empleados públicos por parte del Gobierno Nacional a la remuneración de los servidores públicos territoriales, pues en efecto existen las citadas normas de la Ley 4ª de 1992 que así lo disponen, aparentemente desconocidas para el apelante.
En último lugar, tampoco tiene asidero jurídico el argumento de apelación sustentado en que el incremento salarial previsto por la autoridad departamental y cuya aplicación pretende la actora en la demanda tiene el propósito de salvaguardar derechos adquiridos relacionados con la pérdida de poder adquisitivo de la moneda y por ende del salario, pues como bien dispone la ley marco estudiada los incrementos que anualmente fija el Gobierno Nacional tienen esa precisa finalidad, ajustada a las políticas macroeconómicas y fiscales.
Así, tanto la existencia misma de esos incrementos, como la sujeción de los incrementos de los empleados del sector público del nivel territorial a estos, y la imposición de límites máximos de los mismos por parte del Gobierno Nacional, responden precisamente a esa finalidad de mantener el poder adquisitivo de los salarios de los empleados públicos conservando el equilibrio financiero según los niveles inflacionarios y demás fenómenos económicos que deprecian la moneda.
Por lo tanto, no puede el apelante valerse de este argumento para desconocer el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional respecto del incremento salarial para las vigencias fiscales de los años 2017 y 2018, que como bien se puntualizó anteriormente, fueron trasgredidos por el Gobernador del Departamento del Cesar sin justificación alguna al expedir los decretos correspondientes a esas vigencias fiscales.
Por tanto, dichos incrementos fueron fijados contrariando la Constitución y la ley, por lo que de acuerdo a lo establecido en la ley cuadro de 1992 plurimencionada, no tienen efectos y no generan derechos adquiridos. Corolario de lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia apelada en su integridad, al no prosperar los argumentos de apelación planteados por la censura, y al encontrarse ajustada a derecho la decisión de primer grado, no sin antes ordenar que se remita copia de la presente decisión a la Junta Directiva del Hospital Eduardo Arredondo Daza E.S.E., a la Asamblea Departamental del Cesar y al Gobernador del Departamento del Cesar para que en lo sucesivo, tengan en cuenta las consideraciones de este fallo respecto de las competencias que la Constitución Política de 1991 y la Ley 4ª de 1992, la Ley 100 de 1993, y la Ley 10 de 1990 establecen para fijar la escala salarial de los empleados públicos del hospital demandado, y ajusten sus actuaciones al marco de competencias a que se hizo alusión en esta sentencia.
5.6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP4, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA5. Sobre este punto, el Consejo de Estado al respecto dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. 4 Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 5 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-007-2020-00125-01 Sentencia de segunda instancia 19 En cuanto a las agencias en derecho, la Sala se abstendrá de condenar en costas por este concepto en esta instancia, dado que la actividad de defensa judicial de la contraparte no ejerció el derecho de contradicción en esta oportunidad, ya que no hubo pronunciamiento respecto a lo manifestado por el recurrente. 5.7.
DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el Magistrado José Antonio Aponte Olivella para conocer del presente asunto.
SEGUNDO: CONFIRMAR la providencia del 28 de junio de 2021 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo.
TERCERO: Por Secretaría, remítase copia de la presente sentencia a la Junta Directiva del Hospital Rosario Pumarejo de López E.S.E., al Presidente de la Asamblea Departamental del Cesar y al Gobernador del Departamento del Cesar, para que en lo sucesivo, tengan en cuenta las consideraciones de este fallo respecto de las competencias que la Constitución Política de 1991 y la Ley 4ª de 1992, la Ley 100 de 1993, y la Ley 10 de 1990 establecen para fijar la escala salarial de los empleados públicos del hospital demandado, y ajusten sus actuaciones al marco de competencias a que se hizo alusión en esta decisión.
CUARTO: Sin condena en costas de segunda instancia.
QUINTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.120. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado (Con impedimento)