ACTOS ADMINISTRATIVOS – Definición y clasificación Los actos administrativos han sido definidos como la expresión de la voluntad unilateral de la Administración, en ejercicio, precisamente, de función administrativa, destinados a producir efectos jurídicos. Dependiendo de su alcance, es decir, conforme la situación jurídica que crean pueden ser: de contenido general e impersonal o, particular y concreto.
Sobre los actos de contenido particular y concreto, se ha dicho que tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica individual, de tal manera que los mandatos en ellos contenidos sólo afectan a sus destinatarios. A partir de lo anterior, se construyó la teoría conforme con la cual, sólo aquellos actos que representen la voluntad de la administración de producir efectos tienen trascendencia material para que se verifique su contenido en sede administrativa (a través de los recursos administrativos) y judicial (a través de los medios de control), es decir, se asumió la idea conforme con la que los verdaderos actos administrativos son los actos definitivos en el entendido que deciden directa o indirectamente una actuación. Contrario sensu, están los denominados actos de cumplimiento o ejecución, que no contienen una expresión de voluntad de la administración, sino que constituyen el instrumento jurídico a través del cual se acata una orden, normalmente de un funcionario judicial.
Sobre el particular el Consejo de Estado ha sostenido: “no contienen una manifestación de la voluntad de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, sino que, por el contrario, con ellos se atiende una decisión como por ejemplo lo ordenado por una sentencia que la administración debe cumplir, los cuales, por no tener aquellas características, no son objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”.
ACTO DE EJECUCIÓN - No es pasible de control jurisdiccional a menos que al materializar la orden dada por el juez, la autoridad se ocupe de un asunto diferente a que fue objeto del pronunciamiento judicial. De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia tiene sentado que el acto de ejecución carece de control por vía de acción, lo cual guarda concordancia con lo dispuesto en los artículos 75 y 161-2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en cuanto impide que sean susceptibles de discusión en sede administrativa y judicial.
Así las cosas, el acto de ejecución no es pasible de control jurisdiccional a menos que al materializar la orden dada por el juez, la autoridad se ocupe de un asunto diferente a que fue objeto del pronunciamiento judicial, en cuyo caso, el perjudicado quedará habilitado para discutir en juicio aquello en que hubo exceso por parte de la administración, en cuanto, en ese particular la respectiva determinación sí es manifestación de voluntad y crea situaciones jurídicas susceptibles de ser examinadas, en su corrección, por la jurisdicción. ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS EN CUMPLIMIENTO DE FALLOS DE TUTELA – Control judicial En tratándose de actos administrativos proferidos en cumplimiento de fallos de tutela, el Consejo de Estado precisó respecto de la naturaleza jurídica de ese acto, lo siguiente: “(…) en principio es un acto de ejecución, tal como lo calificó el Tribunal, pues jurídicamente todo acto que se limite a ordenar el cumplimiento de una sentencia tiene tal connotación. No obstante lo anterior, esta corporación ha aceptado una excepción consistente en que si bien los actos administrativos de ejecución no son demandables, si la administración al proferirlo se aparta del verdadero alcance de la decisión o de las súplicas del actor, ( ), agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución como quiera que nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería a todas luces controvertible ante la jurisdicción”.
En ese orden de ideas, es posible aceptar que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando se hubieran ocupado de un asunto diferente a aquel que fue objeto del proceso en el que se dictó la decisión judicial que dicen cumplir o, para mejor comprensión, cuando la administración, en una determinación en la que dice documentara el cumplimiento, incorpora adicionales que representan su voluntad en torno a una situación jurídica y sólo en lo que tiene que ver con éstas.
ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS EN CUMPLIMIENTO DE FALLOS DE TUTELA - Falló inhibitorio por cuanto los actos acusados no son nada diferente que la concreción de las órdenes dadas por el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá que ordenó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez / FALLO INHIBITORIO – Actos de ejecución no susceptibles de control judicial por haber sido proferidos en cumplimiento de fallo de tutela.
En el caso bajo estudio, la Sala encontró que la señora Blanca Cecilia Mendoza solicito la nulidad de las siguientes determinaciones: (…). Bajo ese entendido, es posible concluir que los actos acusados no son nada diferente que la concreción de las órdenes dadas por el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la medida que ordenó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y al efecto debía tenerse en cuenta el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y los tiempos que fueron acreditados y que se encontraban a folio 18 del fallo de tutela proferido por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Tunja más el tiempo que certificó la Contraloría de Boyacá. Así las cosas, la Sala considera que en el presente asunto los actos demandados, no se ocuparon de nada diferente a aquello que fue objeto de estudio y decisión por parte del juez constitucional y, en realidad, no contenían manifestación de voluntad que configurara acto administrativo propiamente dicho y, por lo mismo, no eran, ni siquiera en parte, actos administrativos susceptibles de control judicial, situación que imponía al juzgado de primer grado, al inicio, rechazar la demanda o, en su defecto, al final, dictar un fallo en el que se abstuviera de ocuparse del fondo, porque en el caso no se hallaba satisfecho el presupuesto procesal de la acción o medio de control denominado jurisdicción, que hace relación a la existencia de una decisión susceptible control – acto administrativo propiamente dicho -.
En las condiciones antes referidas, y en cuanto el primer interrogante que debía resolverse halló una respuesta negativa, la Sala está relevada de asumir el estudio y resolución de los demás y debe revocar la sentencia recurrida y en su lugar dictar otra que se abstenga de resolver el fondo del asunto en la medida en que, se insiste, los actos que se demandaron no son actos administrativos propiamente dichos, sino de ejecución, los cuales no son susceptibles de control judicial.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto.
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ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Blanca Cecilia Mendoza, por conducto de apoderada judicial, presentó demanda en contra del departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo Pensional Territorial de Boyacá, pidió: Que se declarara que las demandadas eran responsables de reconocer una “justa” indemnización sustitutiva de pensión de vejez.
Así mismo, del reconocimiento de las “indemnizaciones” causadas que le fueron irrogados. Que se declarara la nulidad de las resoluciones Nos. 039148 de 30 de septiembre de 2010, 0018 de 23 de enero de 2018, 0084 de 01 de marzo de 2018 y 0085 del 02 de marzo de 2018. Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordenara al Fondo Pensional Territorial de Boyacá pagar la suma de $5’024.378,oo por concepto de indemnización sustitutiva que se debió cancelar a partir del 10 de septiembre de 2010, fecha en que elevó reclamación. Que se ordenara el pago de la indexación aplicada sobre el valor correspondiente de la indemnización sustitutiva desde el 10 de septiembre de 2010 a la fecha en que se realizara el respectivo pago.
Que se condenara al pago de intereses causados por la mora en el pago de la indemnización sustitutiva liquidados a partir del 11 de septiembre de 2010 hasta la fecha en que se efectuara el pago. Que se condenara al demandado al pago de las indemnizaciones por daños y perjuicios causados a la demandante tales como daño moral y daño material.
Que se condenara al pago de costas procesales y agencias en derecho. 1.2 Los hechos La demanda se edificó, en síntesis, en las siguientes afirmaciones: El 10 de septiembre de 2010, la demandante radicó ante el departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo Pensional Territorial de Boyacá, solicitud de reconocimiento de indemnización sustitutiva de pensión. El 30 de septiembre de 2010 el departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo Pensional Territorial de Boyacá profirió el oficio FPTB 977/10 a través del cual decidió no acceder a la solicitud de indemnización sustitutiva, en cuanto, entre otras, no existían recursos económicos para el efecto.
El 12 de enero de 2011 la demandante, por conducto de apoderada, radicó solicitud de conciliación extrajudicial y convocó al departamento de Boyacá – Secretaría de Hacienda – Fondo Pensional Territorial de Boyacá. El 19 de enero de 2011, la Procuraduría 122 Judicial II Administrativa de Tunja admitió la solicitud de conciliación prejudicial y se fijó como fecha para la diligencia el 31 de enero de 2011 a las 4:30.
El 31 de enero de 2011, la “Gobernación de Boyacá” radicó solicitud de aplazamiento dado que el asunto no había sido estudiado al interior del Comité de Conciliación de la entidad, situación que fue aceptada por el Procurador en acta No. 77 de 31 de enero de 2011, en la que también se fijó como nueva fecha para la diligencia el 28 de febrero de 2011.
El 25 de febrero de 2011 el Jefe de la Oficina Asesora del Fondo Pensional Territorial de Boyacá, solicitó nuevo aplazamiento de la mencionada diligencia para lo cual adujo que el Comité de Conciliación no se había reunido. El 28 de febrero de 2011 la Procuraduría 122 Judicial dejó constancia de la falta de asistencia del Fondo Pensional Territorial de Boyacá y le concedió el término de 3 días para que justificara su inasistencia. No obstante, el 14 de marzo de 2011 la Procuraduría Judicial 122 mediante acta No. 55 accedió a la solicitud de la parte convocada y fijó como nueva fecha para la diligencia el 15 de marzo de 2011.
La demandante radicó desistimiento de la conciliación por cuanto necesitaba buscar y completar la historia laboral y el 15 de marzo de 2011, la Procuraduría 122 Judicial accedió a ese pedimento. La accionante sufrió crisis económica debido a que tuvo que costear los servicios de profesionales del derecho, transportes y papelería para recaudar certificados y constancias laborales en los municipios en los que prestó sus servicios como docente y rectora, por lo que no pudo seguir contratando los servicios “profesionales legales”.
La situación anterior y la decisión Fondo de Pensiones Territoriales de Boyacá, le generó a la demandante problemas de salud (depresión, ansiedad, angustia, desesperación, temor, pánico y rencor). Para la época en que elevó la solicitud, la accionante contaba con 71 años de edad, presentaba distintas afectaciones de salud y tuvo que ser asistida por una silla de ruedas y acompañamiento personal.
La demandante buscó mejorar su estilo de vida y decidió acudir a ayuda profesional de un abogado para conseguir algún recurso, lo cual logró sólo hasta el año 2017. El 4 de octubre de 2017 radicó acción de tutela, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja bajo el radicado número 15001-33-33-014-2017-00180-00, que mediante sentencia de 18 de octubre de 2017 decidió no tutelar los derechos fundamentales a la vida digna, seguridad social y mínimo vital; no obstante, ordenó al Fondo Pensional Territorial de Boyacá que al expediente administrativo adicionara un nuevo tiempo de servicios incluyendo si era del caso, el periodo posterior al 21 de agosto de 1974 y que resolviera la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de vejez.
El anterior fallo fue impugnado por la accionante. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 2, mediante fallo de tutela de segunda instancia amparó el derecho a la seguridad social y ordenó al departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial de Boyacá que, en el término de 20 días, reconociera y pagara la indemnización sustitutiva de pensión a la señora Blanca Cecilia Mendoza, para lo cual debía aplicar lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 por los tiempos acreditados a folio 18 más aquellos que hubiera certificado la Contraloría General de Boyacá, suma que debía ser actualizada.
La accionante tuvo que interponer incidente de desacato para lograr el cumplimiento del fallo de tutela, en cuanto el departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo de Pensiones Territorial de Boyacá le solicitó documentos que ya había aportado, incurriendo así en gastos adicionales para tramitar el certificado de no pensión ante la Fiduprevisora S.A. Finalmente, mediante Resolución No. 0018 de 23 de enero de 2018 el Fondo Pensional Territorial de Boyacá, reconoció la indemnización sustitutiva de pensión y ordenó pagar la suma de $1.403.113, teniendo en cuenta los periodos reportados, laborados y certificados correspondientes al año 1974.
Por lo anterior, la señora Mendoza solicitó que se prosiguiera con el incidente desacato con el fin de que el departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo de Pensiones Territorial de Boyacá, incluyera los tiempos ordenados en el fallo de tutela correspondientes al año 1974 y para que corrigiera la liquidación de la indemnización sustitutiva.
Del mismo modo, interpuso recurso de apelación (adecuado al de reposición) el cual fue desatado mediante Resolución No. 0084 de 1 de marzo de 2018 en el sentido de confirmar en todas sus partes la Resolución No. 0018 de 23 de enero de 2018. Mediante Resolución No. 0085 de 2 de marzo de 2018, el departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo de Pensiones Territorial de Boyacá, dio cumplimiento al fallo de tutela proferido dentro del expediente núm. 021700180-00 (01) e introdujo en la liquidación la indemnización sustitutiva el periodo comprendido entre el 16 de enero hasta el 31 de mayo de 1974, elevando su valor en $780.887 correspondiente a 135 días y por los restantes 4.649 días reconoció la suma de $1.403.113.
La demandante interpuso una nueva acción de tutela en contra del Juzgado Catorce Administrativo de Tunja bajo radicado número 15001-23-33000-2018-00138-00 a través de la cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso y se ordenó al accionado que requiriera al departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo de Pensiones Territorial de Boyacá, para que acreditara el pago de las sumas reconocidas por concepto de indemnización sustitutiva.
Insistió a través de los recursos legales obtener una justa reliquidación de la sustitución de la pensión de vejez de lo cual dieron cuenta los fallos de tutela proferidos en los radicados números 15001-23-33-000-2018-00238-01 y 15001-3333-012-2018-00199-00. El 20 de mayo de 2018 falleció el esposo de la demandante y en cuanto ella era una persona de 80 años que sufría varias contingencias de salud, portadora de sonda vesical por falla renal crónica, ataques de pánico, ansiedad, depresión, desilusión, desesperanza de lo cual daba cuenta la historia clínica vio agravada su situación. El pasado 13 de marzo de 2019 radicó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, la cual fue admitida por la Procuraduría 67 Judicial I para asuntos administrativos de Tunja, y el 27 de mayo de 2019 la parte convocada no asistió. La Gobernación de Boyacá – Secretaría de Hacienda – Fondo Pensional Territorial de Boyacá no accedió a realizar una justa reliquidación de la indemnización sustitutiva reconocida, así como tampoco a reconocer los daños y perjuicios causados por su conducta irregular. 1.3.
Las normas violadas Invocó como normas violadas las previstas en las siguientes disposiciones: Artículos 2, 6, 13, 25, 29, 48 y 90 de la Constitución Política. Artículo 37 de la Ley 100 de 1993 1.4. El concepto de violación La parte demandante no formuló ningún cargo de violación respecto de los actos administrativos demandados.
Allegó liquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, en la que consideró los tiempos y valores reconocidos y acreditados por la Contraloría General de Boyacá, así como los verdaderos datos de IPC acreditados por la Superfinanciera. Dijo que se podía observar una razonable y comprensible actualización de los valores, cuyo valor era $5.024.378 los cuales debieron ser reconocidos a partir de 11 de octubre de 2010 y a los que debía aplicarse la indexación a la fecha de pago de acuerdo al fallo de tutela No. 15001- 33-33-014-2017-00180-00 lo que daba como resultado aproximado la suma de $6.898.775,31.
Agregó que como la indemnización sustitutiva de vejez debió ser reconocida a partir de octubre de 2010, el departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo de Pensiones Territorial de Boyacá, obtuvo provecho de los rendimientos financieros de las sumas retenidas lo que causó un detrimento patrimonial, así como también intereses moratorios que debían ser liquidados a partir del 11 de octubre de 2010.
Según la liquidación aportada por la parte demandante la entidad tenía a su cargo una obligación por valor de: Solicitó que se tuviera en cuenta dicha liquidación de intereses moratorios liquidados sobre el valor de la indemnización sustitutiva de vejez liquidada a partir del 11 de octubre de 2010. Desarrolló un acápite que denominó “INDEMNIZACIÓN DAÑOS Y PERJUICIOS” en el que indicó que de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, la falla del servicio del departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo de Pensional Territorial de Boyacá, por la omisión del deber legal del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a su cargo, le generó un daño que se materializó en las resoluciones por medio de las cuales se resolvió lo concerniente a la solicitud de indemnización sustitutiva, lo que causó responsabilidad.
Agregó que sufrió desespero, desconfianza, nostalgia, depresión tan pronto tuvo conocimiento de la decisión del departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo de Pensional Territorial de Boyacá debido a que quedó en vilo su derecho a la seguridad social y luego de haber agotado los trámites con el fin de obtener su prestación social, sólo hasta el 3 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá ordenó el reconocimiento del derecho que se había negado.
Consideró que con lo anterior se puso en evidencia el actuar irregular en la reclamación administrativa y judicial lo que le generó perjuicios económicos y daños morales a ella y a su entorno familiar debido a que a sus “80” años había luchado por su prestación social coartándosele la posibilidad de haber compartido mejores momentos o de haber disfrutado de su prestación con su esposo y haber mejorado su mínimo vital, en la medida que la prestación solicitada era una ayuda destinada a suplir contingencias derivadas de la vejez.
Enfatizó en que no tenía forma de trabajar debido a que se encontraba en delicado estado de salud, no tenía ingresos económicos, no era pensionada y se le había negado el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Dijo que la confianza legítima que tenía con la entidad se vio afectada, lo cual causó un desgaste administrativo y judicial lo que afectó su ánimo, salud física y emocional y agravó su situación económica.
Solicitó el reconocimiento de perjuicios morales en cuantía de $16.562.320 y perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente por valor de $7.000.000 y lucro cesante en la medida en que dejó de percibir rendimientos financieros que pudieron haber generado la prestación negada. 2 La contestación a la demanda Previa manifestación sobre los hechos de la demanda, el demandado se opuso a las pretensiones de la misma por cuanto consideró que había reconocido y pagado a favor de la demandante una indemnización sustitutiva de pensión de vejez teniendo en cuenta todo el tiempo cotizado por ella.
Propuso las siguientes excepciones: Cobro de lo no debido: dijo que había reconocido y pagado una indemnización sustitutiva de pensión de vejez a la demandante por virtud de la resolución 018 de 23 de enero de 2018, adicionada por la 085 de 2 de marzo de 2018, equivalente a la suma de DOS MILLONES CIENTO OCHENTA Y CUATRO MIL PESOS ($2.184.000), de acuerdo con el comprobante de egreso No. 7584 con sello de pagado por transferencia electrónica el 27 de abril de 2018.
Adujo que la liquidación fue efectuada por personal idóneo de la Subdirección Técnica del Fondo Pensional Territorial de Boyacá, que aplicó las fórmulas del Decreto 1730 de 2001 y tuvo en cuenta todo el tiempo cotizado, en especial, el certificado por el empleador entre el 15/04/1956 y el 31/05/1974 de manera interrumpida, en el mismo sentido, efectuó los ajustes a la misma a solicitud de la demandante y las ordenadas dentro de trámite de tutela con radicado número 2017-00180-00 (01), sin que la parte actora hubiera planteado en vía administrativa o en el texto de la demanda, argumentos fácticos o jurídicos para oponerse a ella, más allá de afirmar que debían “reconocer[le] una justa indemnización sustitutiva”.
Sostuvo que la excepción estaba llamada a prosperar, en tanto había quedado demostrado que había reconocido y pagado la indemnización sustitutiva de pensión de vejez en los términos solicitados y atendiendo a la orden de tutela del Tribunal Administrativo de Boyacá para lo cual tuvo en cuenta todo el tiempo cotizado y certificado por la Secretaría de Educación de Boyacá, por lo que no existía obligación pendiente por reconocer.
Citó el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 1730 de 2001 y luego significó que la indemnización sustitutiva de pensión de vejez correspondía a una prestación económica a la que tenían derecho los afiliados al régimen de prima media con prestación definida cuando no hubieran cumplido con el requisito del mínimo de semanas cotizadas pero que hubieran llegado a la edad de pensión de vejez y hubieran manifestado no haber estado en condiciones de hacer seguido cotizando.
Expuso que de buena fe acató las solicitudes de la demandante en relación con la solicitud de indemnización sustitutiva de pensión de vejez, así como los requerimientos dentro del trámite de acción de tutela hasta que el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Tunja declaró su cumplimiento, razón por la cual no existía obligación alguna a favor de la demandante, aunado a que la parte actora no propuso argumentos sólidos que controvirtieran la legalidad de los actos administrativos.
Concluyó diciendo que cumplió con los preceptos legales del Decreto 1730 de 2011 tal como se podía constatar en la Resolución No. 018 de 2018 emitida por el departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo de Pensiones Territoriales de Boyacá por lo que la pretensión de una justa indemnización sustitutiva adolecía de fundamento. 3.
Sentencia de primera instancia Mediante la sentencia de 1º de julio de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Tunja: i) negó la prosperidad de las excepciones de falta de competencia y cosa juzgada; ii) declaró no probada la excepción denominada cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación; iii) declaró la nulidad parcial de las resoluciones 0018 de 23 de enero de 2018 y 0085 de 1º de marzo de 2018 expedidas por el Fondo Pensional Territorial de Boyacá; iv) condenó al Fondo Pensional Territorial Boyacá, representado por el departamento de Boyacá a título de restablecimiento del derecho a reajustar la indemnización sustitutiva de pensión de vejez reconocida, adicionando la suma de $271.635 en favor de la demandante conforme a la liquidación que realizó en la providencia; v) negó las demás pretensiones; y vi) se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante.
El a quo realizó el estudio relacionado con la posibilidad de que los actos administrativos emitidos por orden judicial fueran objeto de control judicial, para lo cual acudió a la definición de actos administrativos definitivos que trajo el artículo 43 del C.P.A.C.A., luego a un precedente de este Tribunal conforme con el cual los actos administrativos expedidos en cumplimiento de una orden de tutela en principio si bien eran de ejecución, en cuanto este mecanismo judicial se encaminaba a la protección de derechos fundamentales y en esa medida al tener un objeto diferente, no privaban al juez natural para decidir si las decisiones administrativas se ajustaban a la legalidad.
Explicó que conforme a jurisprudencia del Consejo de Estado sí era posible demandar actos administrativos expedidos en cumplimiento de una orden de tutela, razón por la cual, consideró que no carecía de competencia para resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debido a que, si bien no intervino la voluntad de la administración por haber sido producto de una decisión diferente de una sentencia ordinaria, sí habilitaba su control.
Desarrolló un acápite que denominó “De la excepción de cosa juzgada” en la que indicó que no se cumplía con el presupuesto de identidad de objeto debido a que en la acción de tutela con radicado 15001-33-33-014-2017-00180-00 que cursó en el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja las pretensiones estuvieron encaminada a proteger los derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital y a la información. En la acción de tutela cuyo conocimiento fue asignado al Tribunal Administrativo de Boyacá, con radicado 15001-23-33-000-2018-00238-00, el reclamo estuvo dirigido a la protección de los derechos a la vida digna, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social y al debido proceso.
Y la que cursó en el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito, con radicado 15001-33-33-001-2018-00199-00, buscó la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, sin embargo, el objeto del litigo en este proceso ordinario, estaba encaminado a establecer la legalidad de unos actos administrativos y si había lugar al restablecimiento del derecho, lo que indicaba que no existía identidad de objeto.
Previa definición del derecho a la seguridad social, de la indemnización sustitutiva de vejez, su reliquidación y de los intereses moratorios de conformidad con lo señalado en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, se refirió al caso concreto. Encontró probado que la demandante había solicitado, el 10 de septiembre de 2010, ante el departamento de Boyacá, el reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva, con fundamento en la siguiente información: La anterior petición fue resuelta de manera desfavorable mediante oficio F.P.T.B. 977/10 calendado el 10 de septiembre de 2010, expedido por el Fondo Pensional Territorial de Boyacá. Que la demandante mediante apoderada judicial radicó ante el Ministerio Público el 12 de enero de 2011, solicitud de conciliación a fin de conciliar con el departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial, entre otras, las pretensiones relativas a que se reconociera una relación laboral entre las partes, teniendo como extremos laborales los indicados en el certificado de tiempo servidos antes transcrito y en consecuencia se le reconociera, liquidara y pagara en su favor la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, debidamente indexada.
El 15 de marzo de 2011 en la diligencia de conciliación extrajudicial que se surtió ante la Procuraduría 122 Judicial II para Asuntos Judiciales de Tunja, la apoderada de la demandante presentó solicitud de desistimiento por cuanto consideró que estaba realizando gestiones ante diferentes municipios que no habían certificado la totalidad del tiempo de servido, para lograr el reconocimiento de una pensión, frente a lo cual, la Procuraduría accedió. Encontró que la demandante promovió acción de tutela contra el departamento de Boyacá - Secretaría de Educación de Boyacá - Fondo Pensional Territorial de Boyacá, en busca de la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, igualdad, seguridad social, mínimo vital,y a la información, debido a que no se le había reconocido la indemnización sustitutiva de pensión de vejez.
Dicha acción de tutela, fue asignada al Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Tunja, con el radicado número 2017-00180-00, y mediante sentencia de 18 de octubre de 2017, concedió parcialmente las pretensiones, sin embargo, llamó la atención del a quo, que en dicho proceso constitucional, se hubiera probado que la demandante laboró en los siguientes periodos: Dijo que la anterior decisión fue impugnada por la ahora demandante debido a que no se había ordenado el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez y el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante providencia de 4 de diciembre de 2017 confirmó la sentencia de primer grado, no obstante, concedió el amparo del derecho fundamental a la seguridad social, y en consecuencia ordenó que en el término de 20 días, se le reconociera y pagara la indemnización sustitutiva, aplicando en su integridad el régimen contenido en la Ley 100 de 1993, para lo cual debía tener en cuenta los tiempos acreditados en primera instancia, más el tiempo que certificara la Contraloría General de Boyacá, suma que debía ser actualizada al valor monetario actual.
Agregó que en cumplimiento de la referida sentencia de tutela el Fondo Territorial de Pensiones de Boyacá, emitió la Resolución 0018 de 23 de enero de 2018, por medio de la cual ordenó el pago de una indemnización sustitutiva de pensión de vejez, en favor de la demandante, por valor de $1.403.113 para lo cual tuvo en cuenta el tiempo servido entre el 15 de abril de 1956 y el 9 de diciembre de 1973, que arrojó un resultado de 4.649 días y 664.14 semanas cotizadas.
En la parte motiva, se dejó constancia de las actuaciones surtidas por la administración para recaudar toda la información necesaria para realizar el estudio de la indemnización solicitada, y que la demandante hasta el 19 de enero de 2018 allegó la totalidad de la información faltante. Con ocasión de la anterior decisión, la tutelante solicitó al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja que se impusiera sanción por desacato al departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo Territorial de Pensiones porque, en su criterio, no se había cumplido el fallo, debido a que no se tuvo en cuenta el tiempo laborado correspondiente al periodo comprendido entre el 16 de enero de 1974 y el 31 de mayo de 1974.
El demandado expidió la Resolución No. 0084 del 01 de marzo de 2018, a través de la cual resolvió el recurso de “apelación”, adecuándolo al de reposición porque el recurso de alzada era improcedente, y confirmó la decisión inicial en su integridad. Posteriormente, con auto de 28 de febrero de 2018 el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja, ordenó requerir al departamento de Boyacá para que, en el término de 48 horas siguientes, emitiera un nuevo acto administrativo a través del cual reconociera y pagara la indemnización sustitución de pensión de vejez de la demandante, incluyendo el periodo comprendido entre el 16 de enero y el 31 de mayo de 1974, como quiera que según la historia laboral acreditaba un total de 4784 días y 683 semanas cotizadas.
En cumplimiento de lo anterior, el demandado profirió la Resolución núm. 0085 de 1º de marzo de 2018, en la que incluyó el precitado periodo laborado, y dispuso reconocer y pagar la reliquidación de indemnización sustitutiva de pensión de vejez en su favor, por valor de $780.887 pesos, como valor resultante. Por lo anterior, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja declaró cumplido el fallo de tutela.
Sin embargo, la demandante interpuso una nueva acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Boyacá la cual fue negada y confirmada por el Consejo de Estado. Luego, volvió a interponer otra acción de tutela para obtener la reliquidación de la indemnización sustitutiva la cual le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tunja bajo el radicado número 2018-00199 la cual se declaró improcedente.
Agregó que la señora Mendoza nació el 3 de febrero de 1939, había contraído matrimonio con el señor Martín Caro quien falleció en 2018 y que padecía de varias patologías relacionadas con falla renal crónica. Explicó que se pedía la nulidad de los actos administrativos debido a que no se había liquidado de manera correcta la indemnización sustitutiva, en cuanto la indexación debió realizarse desde el 11 de octubre de 2010 que correspondía a la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento que arrojaba la suma de $6.898.775.
Realizó la liquidación de la indemnización sustitutiva de vejez que arrojó el siguiente resultado: Realizó una comparación de las liquidaciones y evidenció que existía una diferencia en el valor resultante, pues mientras que el Fondo Territorial de Pensiones de Boyacá, en la Resolución 0018 del 23 de enero de 2018, le reconoció un valor $1.403.113 pesos y con Resolución 0085 del 01 de marzo de 2018 un valor $780.887 pesos, para un total de $2.184.000, la liquidación del a quo arrojó un valor total de $2.455.635, es decir, había una diferencia de $271.635 pesos.
Por esa razón, no era posible acceder a realizar la liquidación conforme lo planteó la parte demandante, porque solamente se tomó el porcentaje de la cotización por concepto de riesgo de vejez, que correspondía al 45.45% de total de la cotización efectuada (2.272500%), y no el total como lo señaló la parte actora (5%). Lo anterior, con apego al artículo 3º del Decreto 1730 de 2001.
En cuanto a los cálculos realizados por la parte demandada señaló que si bien en la liquidación contenida en la Resolución 0085 de 2 de marzo de 2018 se tomó como fecha de elaboración el 14 de septiembre de 2018, ésta no correspondía al periodo de los índices tenidos en cuenta para actualizar el valor resultante por concepto de indemnización sustitutiva en los términos de la fórmula establecida en el Decreto 1730 de 2001, pues se tomó como índice inicial la cifra de 0,31897, que correspondió al periodo de junio de 1974, y como índice final la cifra de 138,85399 que correspondió al periodo de enero de 2018 (mismo índice que había tomado ese Despacho para actualizar el Salario Base de Cotización).
Respecto de la operación realizada por la accionada para el cálculo de la indemnización sustitutiva dijo que en la Resolución referida se tomó el porcentaje de variación anual del IPC para luego proceder al cálculo de la indemnización sustitutiva y luego indexó el resultado hasta enero de 2018; mientras que en la actualización del Juzgado se calculó la variación del IPC en la que se tomó como índice inicial el correspondiente al último mes de cada año y como índice final el correspondiente al mes anterior a la expedición de la resolución (enero 2018) con el fin de haber actualizado los valores sobre los cuales presentó cotización en cada anualidad y posteriormente aplicó la formula respectiva sobre los valores ya actualizados, lo que arrojó una diferencia de $271.635 pesos respecto de la liquidación de la “accionada”.
Advirtió que el error en que incurrió el ente territorial se presentó en la forma en que actualizó los valores correspondientes al ingreso base por los periodos en que la demandante realizó cotizaciones al sistema, es decir, entre abril de 1956 y mayo de 1974, pues en adelante tuvo en cuenta el mismo procedimiento que había tenido en cuenta el Despacho para calcular la actualización de la indemnización hasta el mes de enero de 2018.
Por tal razón concluyó que, las Resoluciones 0018 del 23 de enero de 2018 y 0085 del 01 de marzo de 2018, estaban incursas en causal de nulidad, porque vulneraron de manera directa el artículo 48 y 53 de la Constitución Política, al no haberse garantizado los derechos fundamentales a la demandante a la seguridad social en pensiones, y a pagar las prestaciones sociales de manera completa y en tiempo, manteniendo su poder adquisitivo.
Así mismo, dijo que se conculcó el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001, como quiera que no se realizó de forma correcta la liquidación de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez. Lo que conllevó a que declarara su nulidad parcial. Respecto del oficio no. FPTB 977/10 de 10 de septiembre de 2010, dijo que había quedado sin efecto “tácitamente” con la expedición de las resoluciones emitidas en el año 2018 porque habían emitido una decisión contraria que había concedido parcialmente el derecho prestacional.
A título de restablecimiento del derecho condenó a la parte demandada a reajustar la indemnización sustitutiva de pensión de vejez para lo cual debía realizar la indexación hasta el 1º de marzo de 2018 fecha en la que expidió la Resolución núm. 0085, como quiera que sólo hasta el 19 de enero de 2018 la parte demandante remitió la totalidad de los documentos exigidos, de manera que debía reconocer un valor adicional a título de reajuste equivalente a $271.635 pesos, en los términos de la liquidación realizada en la sentencia. Como reparación del daño material con ocasión de la mora en el pago total de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez condenó a la entidad demandada al pago de intereses moratorios en los términos del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 los cuales debían ser calculados a partir del 2 de marzo de 2018 y sobre el valor faltante por reconocer ($271.635) y hasta el día en que se efectuara el pago.
Respecto de la indexación, mencionó que no era posible su decreto de manera concurrente con los intereses moratorios debido a que en principio compartían la misma finalidad, que era mantener el poder adquisitivo de la suma reconocida ante el fenómeno de la devaluación y respecto de los últimos resarcían el perjuicio económico causado. Y sobre el daño moral dijo que no se había acreditado en cuanto no se cumplió con la carga procesal del artículo 167 del C. G del P., en la medida que si bien había aportado la historia clínica, los registros civiles de matrimonio y defunción no era suficiente para haber establecido el sufrimiento que hubiera generado el actuar de la entidad. 4.
Recurso de apelación La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la sentencia que se profirió en primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Sostuvo que la demandante fue docente, coordinadora y directora de varias instituciones en el departamento de Boyacá, contaba con aproximadamente 90 años y por no haber cumplido con los requisitos legales para adquirir la pensión de vejez, solicitó ante el Fondo Pensional Territorial de Boyacá la indemnización sustitutiva de pensión, la cual fue negada mediante oficio No. 039148 de 30 de septiembre de 2010.
Por haber considerado que la demandada había vulnerado los derechos fundamentales a la seguridad social de la señora Mendoza, el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió, en segunda instancia, la acción de tutela con radicado número 15001-33-33-014-2017-00180-01 en la que decidió amparar el derecho fundamental a la seguridad social y ordenó reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
El a quo no valoró las consecuencias legales, jurídicas y el daño causado con el oficio núm. 039148 del 30 de septiembre de 2010 mediante el cual se negó, en un principio, el derecho a la indemnización sustitutiva de pensión de vejez. La parte resolutiva de la sentencia censurada no era coherente, ni congruente con los argumentos que llevaron a que las pretensiones prosperaran parcialmente, pues era completamente insensato que no se hubiera accedido a los daños y perjuicios solicitados, a saber: daño en la salud, daños en los ámbitos económico, social, moral, psicológico y en la vida de relación. Cuestionó que cómo era posible que después de más de 10 años de haber solicitado la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, se concluyera que no había lugar a reparación por los daños y perjuicios causados.
Dijo que el a quo determinó que los actos acusados eran irregulares, pero no hizo un estudio respecto de las condiciones de la demandante, los gastos, e infinidad de trámites a que tuvo que recurrir para que le fuera reconocido su derecho, nada dijo acerca de la consecuencia de haber coartado a la demandante por más de 10 años, el derecho a una justa liquidación. Destacó que el fallo de primer grado no valoró las múltiples pruebas documentales aportadas con el fin de haber determinado los daños y perjuicios causados, debido a que para que le fuera reconocido el derecho tuvo que acudir a múltiples tutelas, asesorías legales, gastos de abogado, de transporte, papelería, acompañamiento.
Afirmó que el a quo desconoció las costas procesales y agencias en derecho. Llamo la atención que no se hubiera concluido en la sentencia de primera instancia que después de 10 años de lucha no se hubiera generado ningún perjuicio o daño al beneficiario, pues fue más dañino haber “batallado” por el reconocimiento de la indemnización, que haber dejado que persistiera la arbitrariedad e ilegalidad.
Solicitó que se declarara la nulidad del oficio No. 039418 de 30 de septiembre de 2010, se ordenara al Fondo Pensional Territorial de Boyacá que pagara la suma de $5.024.378 por concepto de indemnización sustitutiva que se debió cancelar a partir del 10 de octubre de 2010, para lo cual se debía tener en cuenta la liquidación aportada. Así mismo que se ordenara el pago de los intereses moratorios, que se debían aplicar sobre el valor correspondiente a la indemnización administrativa, liquidados desde el 10 de octubre de 2010 hasta la fecha en que se realizara el pago total de la indemnización sustitutiva y se condenara a la demandada al pago de daños y perjuicios (daño moral y material), al pago de costas y agencias en derecho. 5.
Trámite en segunda instancia 20. El Despacho núm. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el auto de 15 de octubre de 2021, admitió el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. II. CONSIDERACIONES De acuerdo con los antecedentes y el recurso de apelación, la Sala examinará (i) si los actos que se demandaron en el sub lite son verdaderamente enjuiciables; en caso afirmativo, (ii) si existieron diferencias entre el valor resultante de la liquidación efectuada por el Fondo Territorial de Pensional de Boyacá, en cumplimiento de las ordenes de tutela emanadas del Juzgado 14 Administrativo de Tunja y esta Corporación en el trámite 2017-00180-00 (01) y la realizada por la parte demandante respecto de la indemnización sustitutiva de vejez;
(iii) si era procedente el pago de los perjuicios materiales en las modalidades de daño emergente y lucro cesante e inmateriales en las de daño moral y a la salud por las vicisitudes que tuvo que soportar la demandante en el proceso de reconocimiento de la citada indemnización y (iv) si era procedente la condena en caso y agencias en derecho.
Con el objeto de resolver el primer interrogante planteado por la Sala, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis bajo el siguiente entendido: 1. Control judicial de actos administrativos expedidos en cumplimiento de fallos de tutela. Los actos administrativos han sido definidos como la expresión de la voluntad unilateral de la Administración, en ejercicio, precisamente, de función administrativa, destinados a producir efectos jurídicos.
Dependiendo de su alcance, es decir, conforme la situación jurídica que crean pueden ser: de contenido general e impersonal o, particular y concreto. Sobre los actos de contenido particular y concreto, se ha dicho que tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica individual, de tal manera que los mandatos en ellos contenidos sólo afectan a sus destinatarios.
A partir de lo anterior, se construyó la teoría conforme con la cual, sólo aquellos actos que representen la voluntad de la administración de producir efectos tienen trascendencia material para que se verifique su contenido en sede administrativa (a través de los recursos administrativos) y judicial (a través de los medios de control), es decir, se asumió la idea conforme con la que los verdaderos actos administrativos son los actos definitivos en el entendido que deciden directa o indirectamente una actuación. Contrario sensu, están los denominados actos de cumplimiento o ejecución, que no contienen una expresión de voluntad de la administración, sino que constituyen el instrumento jurídico a través del cual se acata una orden, normalmente de un funcionario judicial.
Sobre el particular el Consejo de Estado ha sostenido: “no contienen una manifestación de la voluntad de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, sino que por el contrario, con ellos se atiende una decisión como por ejemplo lo ordenado por una sentencia que la administración debe cumplir, los cuales, por no tener aquellas características, no son objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”.
De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia tiene sentado que el acto de ejecución carece de control por vía de acción, lo cual guarda concordancia con lo dispuesto en los artículos 75 y 161-2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en cuanto impide que sean susceptibles de discusión en sede administrativa y judicial.
Así las cosas, el acto de ejecución no es pasible de control jurisdiccional a menos que al materializar la orden dada por el juez, la autoridad se ocupe de un asunto diferente a que fue objeto del pronunciamiento judicial, en cuyo caso, el perjudicado quedará habilitado para discutir en juicio aquello en que hubo exceso por parte de la administración, en cuanto, en ese particular la respectiva determinación sí es manifestación de voluntad y crea situaciones jurídicas susceptibles de ser examinadas, en su corrección, por ña jurisdicción. En tratándose de actos administrativos proferidos en cumplimiento de fallos de tutela, el Consejo de Estado precisó respecto de la naturaleza jurídica de ese acto, lo siguiente: “(…) en principio es un acto de ejecución, tal como lo calificó el Tribunal, pues jurídicamente todo acto que se limite a ordenar el cumplimiento de una sentencia tiene tal connotación. No obstante lo anterior, esta corporación ha aceptado una excepción consistente en que si bien los actos administrativos de ejecución no son demandables, si la administración al proferirlo se aparta del verdadero alcance de la decisión o de las súplicas del actor, ( ), agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución como quiera que nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería a todas luces controvertible ante la jurisdicción”.
En ese orden de ideas, es posible aceptar que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando se hubieran ocupado de un asunto diferente a aquel que fue objeto del proceso en el que se dictó la decisión judicial que dicen cumplir o, para mejor comprensión, cuando la administración, en una determinación en la que dice documentara el cumplimiento, incorpora adicionales que representan su voluntad en torno a una situación jurídica y sólo en lo que tiene que ver con éstas. 2.
Caso concreto En el caso bajo estudio, la Sala encontró que la señora Blanca Cecilia Mendoza solicito la nulidad de las siguientes determinaciones: Resolución núm. 039148 de 30 de septiembre de 2010 mediante la cual el Fondo Pensional Territorial de Boyacá negó la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por ella elevada.
Resolución núm. 0018 de 23 de enero de 2018 “Por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ en cumplimiento de fallo de tutela con radicado 15001333301420170018001 del Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 01 de diciembre de 2017 mediante el cual se confirmó la totalidad exceptuando los numerales 2 y 5 de fallo de primera instancia del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja de fecha 18 de octubre de 2017 a favor de BLANCA CECILIA MENDOZA, identificada con Cédula de Ciudadanía Nº 23.962.533 expedida en Ramiriquí” Resolución núm. 0084 de 1º de marzo de 2018 “Por medio de la cual se resuelve el Recurso de Reposición interpuesto en contra de la Resolución Nº 0018 del 23 de enero de 2018, por la señora BLANCA CECILIA MENDOZA, identificada con Cédula de Ciudadanía Nº 23.962.533 expedida en Ramiriquí” Resolución núm. 0085 de 2 de marzo de 2018 “Por medio de la cual se da cumplimiento al fallo de Acción de Tutela Nº 2017-00180 proferido mediante Auto de fecha 28 de febrero de 2018 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja a favor de BLANCA CECILIA MENDOZA, identificada con Cédula de Ciudadanía Nº 23.962.533 expedida en Ramiriquí” De acuerdo con lo anterior, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez la cual fue negada.
Luego, acudió al mecanismo constitucional de acción de tutela para lograr el reconocimiento y pago de la mencionada prestación, frente a lo que el Tribunal Administrativo de Boyacá en sede de impugnación decidió ordenar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de vejez de la accionante para lo cual otorgó un término de 20 días.
En consideración a lo anterior, el departamento de Boyacá - Secretaría Hacienda – Fondo Territorial de Pensiones de Boyacá, en cumplimiento del fallo de tutela, profirió las resoluciones 0018 de 23 de enero de 2018, 0084 de 1º de marzo de 2018 y 0085 de 2 de marzo de 2018. Atendiendo al problema jurídico que planteó la Sala, esto es, si los actos que se sometieron a consideración en esta oportunidad son o no enjuiciables, es pertinente hacer un cotejo entre las decisiones judiciales y los actos administrativos que dieron cumplimiento a la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá para, con base en ello, determinar si se ocuparon de un asunto diferente al que fue materia de pronunciamiento judicial y, en ese particular, crearon, modificaron o extinguieron una situación para la demandante, pasible de control judicial.
Para ello, el siguiente cuadro contiene las decisiones judiciales que ordenaron el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de la señora Blanca Cecilia Mendoza, así: Ahora, el siguiente cuadro contiene los apartes pertinentes de los actos administrativos mediante los cuales se dio cumplimento al fallo judicial arriba referenciado.
Posteriormente, en auto de 28 de febrero de 2018 el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Tunja en atención a la solicitud de incidente de desacato propuesta por la apoderada de la parte demandante, decidió requerir al departamento de Boyacá – Secretaría de Hacienda – Fondo Pensional Territorial de Boyacá para que procediera a expedir un nuevo acto a través del cual reconociera y ordenara el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor de la señora Mendoza que incluyera el periodo comprendido entre el 16 de enero y el 31 de mayo de 1974.
En atención a lo anterior, el departamento de Boyacá procedió a expedir el respectivo acto mediante el cual dio cumplimiento a una decisión judicial, en el siguiente sentido: Atendiendo a los anteriores cuadros comparativos la Sala puede establecer varias circunstancias respecto de las actuaciones administrativas y judiciales en relación con el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de la demandante.
En primer lugar, la actuación que había iniciado la demandante con ocasión de la petición que dio lugar al oficio núm. 039418 de 30 de septiembre de 2010 quedó por fuera de la vida jurídica en atención a la expedición de los fallos de tutela que se materializaron con la Resolución núm. 0018 de 23 de enero de 2018, que dio cumplimiento a tales decisiones.
En segundo lugar, al realizar un análisis de los actos proferidos en cumplimiento del fallo de tutela la Sala pudo establecer que la Resolución núm. 0018 de 23 de enero de 2018 NO se ocupó de un asunto diferente al que fue objeto de las decisiones judiciales de tutela, independiente de que los fallos de tutela hubieran indicado que debería reconocerse la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez con fundamento en la información que reposaba en el folio 18 del fallo de primera instancia, es decir, la siguiente: Y que en principio sólo se hubieran considerado los tiempos que iban hasta el 9 de diciembre de 1973, pues ello no implicaba asumir una decisión sobre un asunto que no hubiera sido objeto de las decisiones judiciales, sino que en verdad correspondía a una determinación que se ocupaba, en forma incompleta, del acatamiento de la orden impartida por los jueces de tutela, y en cuanto lo hacía de esa forma, representaban un incumplimiento conjurable, como se hizo, a través de medidas como el incidente de desacato, por virtud de cuyo trámite se expidió la Resolución núm. 085 a través de la cual se dio alcance a las determinaciones de cumplimiento incluyendo el periodo comprendido entre el 16 de enero y el 31 de mayo de 1974.
Bajo ese entendido, es posible concluir que los actos acusados no son nada diferente que la concreción de las órdenes dadas por el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la medida que ordenó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y al efecto debía tenerse en cuenta el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y los tiempos que fueron acreditados y que se encontraban a folio 18 del fallo de tutela proferido por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Tunja más el tiempo que certificó la Contraloría de Boyacá. Así las cosas, la Sala considera que en el presente asunto los actos demandados, no se ocuparon de nada diferente a aquello que fue objeto de estudio y decisión por parte del juez constitucional y, en realidad, no contenían manifestación de voluntad que configurara acto administrativo propiamente dicho y, por lo mismo, no eran, ni siquiera en parte, actos administrativos susceptibles de control judicial, situación que imponía al juzgado de primer grado, al inicio, rechazar la demanda o, en su defecto, al final, dictar un fallo en el que se abstuviera de ocuparse del fondo, porque en el caso no se hallaba satisfecho el presupuesto procesal de la acción o medio de control denominado jurisdicción, que hace relación a la existencia de una decisión susceptible control – acto administrativo propiamente dicho -.
En las condiciones antes referidas, y en cuanto el primer interrogante que debía resolverse halló una respuesta negativa, la Sala está relevada de asumir el estudio y resolución de los demás y debe revocar la sentencia recurrida y en su lugar dictar otra que se abstenga de resolver el fondo del asunto en la medida en que, se insiste, los actos que se demandaron no son actos administrativos propiamente dichos, sino de ejecución, los cuales no son susceptibles de control judicial. 3.
Costas No se impondrá condena en costas en segunda instancia, por no encontrarse causadas. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Virtual de Decisión No. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla:
PRIMERO: Revocar el fallo de 1º de julio de 2021, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Tunja; en su lugar inhibirse para decidir de fondo sobre la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Blanca Cecilia Mendoza contra el departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda – Fondo Territorial de Pensiones de Boyacá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: No se condena en COSTAS de segunda instancia a la parte demandante.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, por secretaría envíese al juzgado de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada