15001333301220220030401 · Tribunal Administrativo de Boyacá

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Procedencia respecto del numeral 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005 y el numeral 8° del artículo 7° del CPACA A partir de los anteriores conceptos, la Sala pasará al análisis del caso concreto para establecer si la acción de la referencia supera el estudio de procedibilidad; para el efecto, se precisa que, de acuerdo con lo decidido en primera instancia y la impugnación, el estudio se concreta en las siguientes normas, a saber, el numeral 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005 y el numeral 8° del artículo 7° del CPACA.

(…). El accionante considera que el incumplimiento de esta norma radica en que el Departamento de Boyacá, dentro del trámite de expedición de los pasaportes, debe exigir al administrado solo los requisitos que se encuentren inscritos en el SUIT, informando sobre los mismos e indicando la norma legal que sustenta cada uno, su fecha de publicación oficial y su inscripción en el SUIT.

En primera instancia se consideró que, en efecto, el accionado no ha activado el SUIT, sino que para el trámite del pasaporte utiliza una plataforma diferente llamada SITAC, que, a juicio del a quo, es de carácter interno. En punto a la procedencia de la acción, se advierte que la norma en comento es una disposición de carácter legal, que la pretensión del actor no cuenta con otro medio judicial y, frente a la misma, no se encuentran en riesgo derechos fundamentales que habiliten acudir a la acción de tutela; así mismo, es claro que la norma no establece erogaciones o gastos para la entidad accionada.

Adicionalmente se observa, tal como quedó establecido en las proposiciones sobre los hechos, que el señor Rodríguez Novoa constituyó en renuencia al Departamento de Boyacá, según se desprende de la petición del 6 de septiembre de 2022 y de los oficios emitidos por la Gobernación los días 20 de septiembre y 6 de octubre de 2022. En cuanto a contener la norma un mandato imperativo que imponga a la autoridad administrativa el cumplimiento de un deber, la Sala destaca que, el artículo 1° de la Ley 962 de 2005 expresamente resalta la obligatoria observancia de los deberes que se imponen a las entidades a título de principios.

En esa medida, con el ánimo de facilitar las relaciones de los particulares con la Administración Pública -objeto de la mencionada ley-, el legislador determinó que a efectos de cumplir con el principio de información y publicidad, todo requisito que sea exigible al administrado, en los trámites y procedimientos administrativos, deberá encontrarse inscrito en el SUIT, siendo obligación de las entidades informar sobre tales requisitos y la o las normas que los sustenten, la fecha de publicación oficial y la de inscripción en el SUIT.

En este orden de ideas, la Sala considera que la norma contiene un mandato de obligatorio cumplimiento para las autoridades administrativas, en consecuencia, se acredita el cumplimiento de dicho requisito. Finalmente, en relación con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 1°, debe establecerse si la autoridad pública contra la cual se dirigió la acción de cumplimiento, esto es, el Departamento de Boyacá- es aquella sobre la que recae la obligación de informar y publicar en el SUIT, los requisitos para la expedición del pasaporte.

Para el efecto, se recuerda que a través de la Ley 962 de 2015 se dictaron disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado, en virtud de ello, se prohibió a las autoridades públicas establecer trámites, requisitos y permisos que no estén expresamente autorizados por la ley; en esta misma dirección, la Ley 2052 de 2020, que estableció una serie de disposiciones transversales a la rama ejecutiva en materia de racionalización de trámites, señaló que para los efectos allí señalados, correspondía al Gobierno Nacional definir, entre otros, el concepto de trámite, el cual fue definido en el Decreto 088 del 24 de enero de 2022, así: “13.

De acuerdo con ello, se concluye que para los efectos de las leyes 962 de 2005 y 2052 de 2020, así como las demás normas emitidas en relación con el proceso de racionalización de trámites, los trámites se refieren a aquellos que hacen parte de los procesos misionales de cada entidad, es decir, los que contribuyen directamente al cumplimiento de los objetivos y a la razón de ser de la organización. EXPEDICIÓN DE PASAPORTES – El numeral 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005 corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores y no al Departamento de Boyacá, al margen de que el proceso de expedición del pasaporte sea realizado por este último, en virtud del Convenio Interadministrativo No. 008 de 2010 / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - El relación con el numeral 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005 existe falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Boyacá, puesto que su cumplimiento le corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores.

Ahora bien, sobre la expedición de pasaportes, el artículo 2.2.1.4.1. del Decreto 1067 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores, dispone que el pasaporte, como documento que identifica a los colombianos en el exterior, “será expedido únicamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores directamente o a través de convenios suscritos para tal efecto”; es decir, el trámite de expedición de pasaporte hace parte del proceso misional de dicho ente ministerial, de ahí que sea éste el que señala los requisitos exigibles para la expedición de pasaporte ordinario a mayores y menores de edad, así como para las demás clases de pasaporte, en los términos de los artículos 2.2.1.4.2.1. y siguientes del mencionado decreto.

En este orden de ideas, la Sala considera que, en tratándose de la expedición de pasaportes, la obligación contenida en el numeral 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005 -esto es, registrar los requisitos en el SUIT, exigir únicamente los que estén allí relacionados, así como indicar el fundamento legal de los mismos y la fecha de registro en el sistema- corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores y no al Departamento de Boyacá, al margen de que el proceso de expedición del pasaporte sea realizado por este último, en virtud del Convenio Interadministrativo No. 008 de 2010.

Así las cosas, en relación con la norma invocada como incumplida por el actor, numeral 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005, la Sala concluye que no se encuentra acreditado el presupuesto de procedibilidad de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el Departamento de Boyacá no es la autoridad pública que deba cumplir tal mandato en relación con la expedición de pasaportes; sin perjuicio de ello, vale la pena señalar que tal como lo informó el Departamento Administrativo de la Función Pública en el oficio No. 20225010406771 del 4 de noviembre de 2022, allegado en cumplimiento de la prueba decretada por el a quo de oficio, y lo verificó la Sala al consultar la plataforma SUIT, el trámite de expedición de pasaporte y los requisitos, así como su fundamento legal y la fecha de reporte, sí se encuentran inscritos en dicha plataforma.

De acuerdo con ello, no solo no puede endilgarse al Departamento de Boyacá el incumplimiento de la norma en mención, tal como lo concluyó la a quo, sino que bastaba una revisión cuidadosa de los hechos probados -no solo una mención formal de los documentos aportados- para concluir que ni aún en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores puede afirmarse que la norma no ha sido cumplida.

DEBERES DE LAS AUTORIDADES EN LA ATENCIÓN AL PÚBLICO – Adopción de medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, y permitir el uso de medios alternativos para quienes no dispongan de aquellos /ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Procedencia respecto del numeral 8° del artículo 7 de la Ley 1437 de 2011 en relación con la expedición de pasaportes.

El actor considera que la manifestación del departamento de Boyacá de que para el trámite de expedición del pasaporte se prescindirá del uso de medios tecnológicos para la asignación de citas, constituye el incumplimiento de la mencionada norma. La a quo, por su parte, concluyó que estaba acreditado el incumplimiento de tal disposición, habida cuenta que no se había implementado un software que, articulado con las demás entidades intervinientes, permitiera agilizar los trámites y cobertura de atención, cruzando la información entre entidades, pese a que del Convenio Interadministrativo 008 de 2010, suscrito con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, se desprende para el ente accionado la obligación de implementar un software y las nuevas tecnologías para la expedición de los pasaportes, obligación que no ha sido ejecutada.

Para establecer la procedencia de la acción, la Sala concluye que se cumplen los requisitos de los artículos 4, 8 y 9 de la Ley 393 de 1997, puesto que la norma cuyo cumplimiento se demanda es una ley, no se cuenta con otro mecanismo judicial, no procede la acción de tutela al no estar involucrados derechos fundamentales, y la norma no establece erogaciones o gastos para la entidad accionada.

De igual forma, se encuentra probado que el accionante constituyó en renuencia al Departamento de Boyacá. Sobre la legitimación en la causa por pasiva, se pone de presente que la norma se dirige a las autoridades públicas en relación con la atención de público, la determinación es general y no se dirige concretamente a una entidad o a un trámite en especial, sino que se trata de un deber relacionado con la atención de público, en esa medida, el Departamento de Boyacá es destinatario de dicha norma.

En cuanto a contener la norma un mandato imperativo que imponga a la autoridad administrativa el cumplimiento de un deber, es importante señalar que éste tiene lugar cuando se dicta una orden que impone a determinada autoridad el deber de cumplirla, es decir, responde a una obligación clara, expresa y exigible. En efecto, de no toda clase de disposición puede ordenarse su ejecución a través de la acción de cumplimiento, sino solo de aquellas que tengan el alcance de mandato imperativo e inobjetable.

En el caso concreto, la norma corresponde a uno de los deberes que el legislador impuso a las autoridades al momento de atender al público, señalando en tono imperativo que las entidades deben adoptar medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, y permitir el uso de medios alternativos para quienes no dispongan de aquellos, es decir, no se le faculta para que, si a bien tiene, cumpla o no con tal disposición, sino que emite una orden clara, expresa y exigible.

En consecuencia, se acredita el cumplimiento de dicho requisito en el presente asunto. DEBERES DE LAS AUTORIDADES EN LA ATENCIÓN AL PÚBLICO – Adopción de medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, y permitir el uso de medios alternativos para quienes no dispongan de aquellos en relación con la expedición de pasaportes / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - No existe incumplimiento por parte del Departamento de Boyacá del deber que antecede.

Superado el estudio de procedibilidad, se continuará con el examen de fondo para establecer si, en efecto, la Gobernación de Boyacá ha incumplido con el mencionado deber, en relación con el procedimiento de expedición de pasaportes. Tal como se señaló en el aparte de hechos probados, el Ministerio de Relaciones Exteriores suscribió el Convenio Interadministrativo No. 08 con la Gobernación de Boyacá con el objeto de aunar esfuerzos para la expedición de pasaportes.

Dentro de las obligaciones de la Gobernación, modificadas en 12 de julio de 2022, se encuentran las de expedir los pasaportes de acuerdo con las indicaciones dadas para el efecto por el Fondo Rotatorio del ministerio, además, realizar el procedimiento de expedición “… de conformidad con el procedimiento oficial de expedición de pasaportes… y el uso del Sistema Integral de Trámites al Ciudadano- SITAC”, entre otras.

De acuerdo con ello, y partiendo del hecho de que es el Ministerio de Relaciones Exteriores el encargado de expedir los pasaportes, considera la Sala que no existe incumplimiento por parte del Departamento de Boyacá de la obligación de adoptar medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, toda vez que, en el marco del mencionado convenio interadministrativo, el ente territorial se encuentra obligado al uso de la plataforma establecida por el Ministerio, esto es, la plataforma SITAC -la cual no es de uso interno del accionado, como se concluyó en primera instancia- a la cual acceden los ciudadanos que solicitan la expedición del pasaporte, es decir, se encuentra acreditado el uso de medios tecnológicos en relación con la atención de público, toda vez que allí se registran los datos del solicitante, en aras de facilitar la comunicación entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el ciudadano. Entonces, no puede afirmarse que la ausencia de tales medios tecnológicos para la asignación de cita implique un desconocimiento del numeral 8 del artículo 7 de la Ley 1437 de 2011, máxime cuando dicha disposición no impone una obligación en tal sentido.

Así las cosas, al no encontrar acreditado el incumplimiento de esta norma, se revocará la decisión de primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original.

No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Tunja, dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIAS ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO ACCIONANTE: RICARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ NOVOA ACCIONADOS: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ RADICADO: 150013333012 2022-00304 01 =================================== La Sala decide la impugnación interpuesta por el Departamento de Boyacá contra el fallo del 17 de noviembre de 2022, proferido por el Juzgado Doce Administrativo de Tunja que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. l.

ANTECEDENTES I.1. LA ACCIÓN. El señor Ricardo Andrés Rodríguez Novoa promovió acción de cumplimiento en contra del Departamento de Boyacá, citando como normas incumplidas, entre otras, el numeral 8 del artículo 7 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA y el numeral 3 del artículo 1° de la Ley 962 de 2005. Sostuvo que las mencionadas normas son imperativas, toda vez que corresponden expresamente a deberes de la administración. En cuanto al incumplimiento del numeral 8 del artículo 7 del CPACA, indicó textualmente: “La norma es precisa y clara, pues lo que pretende es que la autoridad demandada (como destinataria de la norma objeto de la demanda) establezca un sistema de turnos que cumpla simultáneamente con tres condiciones: I) estar acorde con las necesidades del servicio;

II) acorde con las nuevas tecnologías; y III) brindando atención preferencial y preferente si se trata de personas en condición de discapacidad, menores de edad, mujeres gestantes, adultos mayores y personas en estado de indefensión o de debilidad manifiesta.” (Se destaca) Frente al numeral 3 del artículo 1° de la Ley 962 de 2005, afirmó: “La norma es precisa y clara, pues lo que pretende es que la autoridad demandada (como destinataria de la norma objeto de la demanda) cumpla con dos deberes: I) exigir al administrado solo los requisitos que se encuentren inscritos en el Sistema Único de Información de Trámites (SUIT); y II) informar sobre los requisitos que se exijan ante la entidad, indicando la norma legal que sustenta cada uno, su fecha de publicación oficial y su inscripción en el SUIT.”2 I.2.

PRONUNCIAMIENTO DE OPOSICIÓN. El Departamento de Boyacá se opuso a las pretensiones del actor; así, sobre el incumplimiento del numeral 8 del artículo 7 del CPACA, afirmó que si bien es cierto se usaron herramientas tecnológicas para la asignación de citas para trámite de pasaporte, fue necesario volver a la asignación presencial de citas, teniendo en cuenta la solicitud de los usuarios y las quejas por los inconvenientes de la página, evidenciándose que la atención presencial ha sido más eficaz.

Adicionalmente, el parágrafo 4 del artículo 11 de la Resolución No. 6888 del 26 de noviembre de 2021 señala que el procedimiento para solicitar el pasaporte en línea estará disponible en la página web del Ministerio de Relaciones Exteriores www.cancilleria.gov.co sección pasaportes. En cuanto al numeral 3 del artículo 1º de la Ley 962 de 2005, manifestó que se cuenta con un sistema integrado SITAC cuya función consiste en recibir la documentación de los solicitantes, validarla, y subirla para que llegue directamente a la Cancillería, Este programa busca consolidar una base de datos unificada.

I.3. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA. El Juzgado Doce Administrativo de Tunja, en sentencia del 17 de noviembre de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda así: “PRIMERO.- ACCEDER parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia se declara el incumplimiento de las siguientes normas legales: Numeral 8 del artículo 7° de la Ley 1437 de 2011 Numeral 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005 SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior, la entidad demandada DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, deberá dar cabal cumplimiento a los Numerales 8 del artículo 7° de la Ley 1437 de 2011 y 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005, dentro del término de DIEZ (10) días, para lo cual deberá acreditarlo documentalmente ante este Despacho Judicial, conforme las gestiones que le incumbe para acreditar su cumplimiento.

TERCERO. -NEGAR las demás pretensiones por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. CUARTO.- NO CONDENAR en costas ni agencias en derecho, conforme se expuso en la parte motiva. (…)” La a quo concluyó que el Departamento de Boyacá no había cumplido con los mandatos del numeral 8° del artículo 7 del CPACA y el numeral 3° del artículo 1 de la Ley 962 de 2005; ello, al advertir que no se había implementado un software que, articulado con las demás entidades intervinientes, permitiera agilizar los trámites y cobertura de atención, cruzando la información entre entidades, pese a que del Convenio Interadministrativo 008 de 2010, suscrito con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, se desprende para el ente accionado la obligación de implementar un software y las nuevas tecnologías para la expedición de los pasaportes, obligación que no ha sido ejecutada.

En cuanto al numeral 3° del artículo 1 de la Ley 962 de 2005, refirió que el Departamento de Boyacá no ha activado el Sistema Único de Información de Trámites – SUIT, pues la entidad registra dichos trámites a través de una plataforma diferente llamada SITAC, que es de carácter interno de la entidad, pero no corresponde a la plataforma nacional de la Función Pública.

I.4. IMPUGNACIÓN. Inconforme, el Departamento de Boyacá impugnó la decisión alegando que, en lo referente al numeral 8 del artículo 7 del CPACA, la norma no contiene un mandato imperativo de obligatorio cumplimiento, puesto que no se indica allí cuáles son los medios tecnológicos que se deben adoptar, siendo necesaria una reglamentación especial con las directrices que fije el Ministerio de Relaciones Exteriores, entidad sobre la cual recae directamente la expedición de los pasaportes.

Añadió que el Departamento de Boyacá, en el marco del convenio suscrito con el Ministerio de Relaciones Exteriores -Fondo Rotatorio, ha adoptado el uso de medios tecnológicos para el trámite, tal como se puede observar en la página web https://www.boyaca.gov.co/cita-pasaportes/ donde además se cuenta con canal de peticiones, quejas y reclamos.

Afirmó que no puede dejarse únicamente los medios tecnológicos, puesto que ello desconoce el derecho a la igualdad de quienes no cuentan con dichos medios o no manejan dichos canales. Precisó que el trámite se realiza de manera presencial con elementos de virtualidad, además, éste se adelanta siguiendo el único trámite adoptado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual debe ser acatado, so pena de un incumplimiento del convenio interadministrativo.

En cuanto al numeral 3 del artículo 1° de la Ley 962 de 2005, precisó que se trata de un principio y, por tal razón, no contiene un mandato imperativo sino uno de optimización que debe realizarse en la medida de lo posible; aunado a ello, sostuvo que la norma hace referencia a la inscripción del trámite en el SUIT lo cual corresponde al Departamento Administrativo de la Función Pública, siendo esta la entidad que tiene a su cargo el cumplimiento de la norma en mención, sin perjuicio de la coordinación con la Gobernación. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. LO QUE SE DISCUTE EN SEGUNDA INSTANCIA, PROBLEMA JURÍDICO Y TESIS DE LA SALA. 1.1. Tesis del a quo. Accedió parcialmente a las pretensiones, al considerar que la demandada incumplió con los mandatos contenidos en el numeral 8 del artículo 7 del CPACA y en el numeral 3 del artículo 1 de la Ley 962 de 2005, toda vez que en relación con la expedición de pasaportes, el Departamento de Boyacá no cuenta con medios tecnológicos o software que agilicen dicho trámite, el cual, además, no se encuentra registrado en el Sistema Único de Información de Trámites (en adelante SUIT), sino que se realiza utilizando la plataforma del Sistema Integral de Trámites al Ciudadano (en adelante SITAC) que, consideró, es interna del ente departamental. 1.2.

Tesis de la impugnante. El Departamento de Boyacá afirmó que las normas que se consideraron incumplidas no contienen mandatos imperativos, puesto que, por un lado, no se indica en el numeral 8 del artículo 7 del CPACA los medios tecnológicos a que hace referencia la norma, siendo necesaria la respectiva regulación y, por el otro, el numeral 3 del artículo 1 de la Ley 962 de 2006 contiene un principio como mandato de optimización que debe aplicarse en la medida de lo posible.

Sostuvo además que la expedición de pasaportes cuenta con elementos de presencialidad y virtualidad, ello en el marco del convenio interadministrativo celebrado con el Ministerio de Relaciones Exteriores. Finalmente alegó que la inscripción de los tramites en SUIT corresponde al Departamento Administrativo de la Función Pública. 1.3. Problema Jurídico y tesis general de la Sala.

Con base en los antecedentes expuestos, la Sala debe determinar, en primer lugar, si la acción de cumplimiento es o no procedente. De ser viable la acción, se examinará el fondo del asunto, determinando si el Departamento de Boyacá incumplió el numeral 8 del artículo 7 del CPACA y en el numeral 3 del artículo 1 de la Ley 962 de 2005. Frente a tales planteamientos, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, teniendo en cuenta que, respecto del numeral 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005, la acción de cumplimiento no es procedente, en tanto, frente al numeral 8 del artículo 7 del CPACA no se acreditó su incumplimiento.

Con el fin de dar solución a los problemas jurídicos planteados, la Sala estudiará los siguientes aspectos: i) presupuestos de procedibilidad de la acción de cumplimiento, ii) hechos probados, y, iii) el caso concreto. II.2. PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE CUMPLIMIENTO. El artículo 87 de la Constitución Política instituyó la acción de cumplimiento como un mecanismo judicial para que cualquier persona, pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo; tal disposición fue regulada a través de la Ley 393 de 1997 donde se reglamentaron sus aspectos elementales, incluidos los requisitos que determinan la procedencia de la acción. Así, en cuanto a la legitimación, de los artículos 4, 5 y 6 de la mencionada ley se desprende que la acción puede ser promovida por cualquier persona, natural o jurídica, así como los servidores públicos y las organizaciones sociales y no gubernamentales; la legitimación por pasiva, a su vez, recae en la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma o acto administrativo y en los particulares que ejercen funciones públicas.

En el artículo 8 se establece que la acción de cumplimiento procede únicamente contra la acción u omisión de las autoridades o particulares que omitan o ejecuten actos o hechos que permitan evidenciar el incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos. Ahora, además de la especialidad de la acción judicial y su procedimiento preferente y sumario, el artículo 9 ibidem consagró su carácter subsidiario y residual, al señalar que la acción de cumplimiento no procede (i) para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante acción de tutela, (ii) cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la Ley o acto administrativo, y (iii) para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

Adicionalmente, como requisito de procedibilidad debe acreditarse la constitución de renuencia de la autoridad obligada a cumplir el deber legal o administrativo, como lo prevé el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 y el artículo 161-3 de la Ley 1437 de 2011; finalmente, la procedencia de la acción está también determinada en el hecho de que la norma cuyo cumplimiento se demande, contenga un mandato imperativo en cabeza de la autoridad pública o en un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a las cuales se reclama su cumplimiento, tal como lo disponen los artículos 5 y 6 ibidem.

Al respecto, el Consejo de Estado por vía jurisprudencial complementó y desarrolló los requisitos mínimos de procedencia de la acción de cumplimiento, así: “Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º).

Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del deber exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).

El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).” II.3.

HECHOS PROBADOS. A efectos de abordar el análisis del caso concreto, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes: -- Mediante petición del 6 de septiembre de 2022, el señor Rodríguez Novoa solicitó al Departamento de Boyacá el cumplimiento de las siguientes normas: -- En respuesta a la anterior petición, los días 20 de septiembre y 6 de octubre de 2022, el Departamento de Boyacá señaló: “Frente a este ítem se dirá que una vez se retornó a la presencialidad desde la oficina de pasaportes se dejó de atender citas electrónicamente, ya que como se ha respondido reiteradamente en los ítems anteriores, eran muchos los inconvenientes que presentaba la página y las múltiples quejas que realizaban los usuarios solicitando volver a la presencialidad.

Para este aserto, adjuntamos a esta contestación soporte de los diferentes presencialidad (Sic). Se ha visto que la atención presencial ha sido más eficaz, puesto que a raíz de la cantidad de personas que solicitaban turnos por la página muchos eran los turnos que no eran ocupados por estas y muchas de ellas no cumplían con las citas, quitándole la posibilidad a más personas para que se atendiera su solicitud.

Al respecto, la Resolución 6888 del 26 de noviembre de 2021 en su art 11 referente a la expedición en el parágrafo 4 señala que el procedimiento para solicitar el pasaporte en línea estará disponible en la página web del ministerio de relaciones exteriores www.cancilleria.gov.co sección pasaportes opción: guías para el ciudadano “solicitud cambio de pasaporte ordinario electrónico o ejecutivo electrónico en línea.

Para mayores de edad en el portal único del estado colombiano; en el sitio web que se destine como punto de contacto de acceso digital para que el ciudadano consulte los tramites y servicios del estado o, en general, a través de los servicios ciudadanos digitales. De acuerdo con el Parágrafo 5° el pasaporte que sea solicitado en línea tendrá vigencia de (10) años.” -- El 28 de diciembre de 2010, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Gobernación de Boyacá suscribieron el convenio interadministrativo No. 008, con el objeto de aunar esfuerzos para la expedición de pasaportes en el Departamento.

El citado convenio fue modificado el 12 de julio de 2022, específicamente en cuanto a las obligaciones del departamento de Boyacá se destacan las siguientes: -- El Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante oficio No. 20225010406771 del 4 de noviembre de 2022, en relación con los tramites registrados en el SUIT por el Departamento de Boyacá para la expedición de pasaportes, señaló: “En primer lugar, es importante señalar que los trámites de expedición de los pasaportes están a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores y las Gobernaciones apoyan en la prestación del servicio en la expedición de los mismos, de conformidad con lo señalado en el artículo 2.2.1.4.3.15. del Decreto 1067 de 2015.

Ahora bien, actualmente el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene registrados en el Sistema Único de Información de Trámites - SUIT los siguientes tipos de pasaportes: Pasaporte electrónico: el cual puede ser consultado en el siguiente enlace: http://visor.suit.gov.co/VisorSUIT/index.jsf?FI=7601 Pasaporte de emergencia con zona de lectura mecánica: el cual puede ser consultado en el siguiente enlace: http://visor.suit.gov.co/VisorSUIT/index.jsf?FI=7605 Pasaporte fronterizo con zona de lectura mecánica: el cual puede ser consultado en el siguiente enlace: http://visor.suit.gov.co/VisorSUIT/index.jsf?FI=7603 Pasaporte exento: el cual puede ser consultado en el siguiente enlace: http://visor.suit.gov.co/VisorSUIT/index.jsf?FI=7604 ” (Resalta la Sala) II.4.

ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. A partir de los anteriores conceptos, la Sala pasará al análisis del caso concreto para establecer si la acción de la referencia supera el estudio de procedibilidad; para el efecto, se precisa que, de acuerdo con lo decidido en primera instancia y la impugnación, el estudio se concreta en las siguientes normas, a saber, el numeral 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005 y el numeral 8° del artículo 7° del CPACA. 4.1.

Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”: “ARTÍCULO 1o. OBJETO Y PRINCIPIOS RECTORES. La presente ley tiene por objeto facilitar las relaciones de los particulares con la Administración Pública, de tal forma que las actuaciones que deban surtirse ante ella para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones se desarrollen de conformidad con los principios establecidos en los artículos 83, 84, 209 y 333 de la Carta Política.

En tal virtud, serán de obligatoria observancia los siguientes principios como rectores de la política de racionalización, estandarización y automatización de trámites, a fin de evitar exigencias injustificadas a los administrados: (…) 3. Información y publicidad. Sin perjuicio de las exigencias generales de publicidad de los actos administrativos, todo requisito, para que sea exigible al administrado, deberá encontrarse inscrito en el Sistema Único de Información de Trámites, SUIT, cuyo funcionamiento coordinará el Departamento Administrativo de la Función Pública; entidad que verificará para efectos de la inscripción que cuente con el respectivo soporte legal.

Toda entidad y organismo de la Administración Pública tiene la obligación de informar sobre los requisitos que se exijan ante la misma, sin que para su suministro pueda exigirle la presencia física al administrado. Igualmente deberá informar la norma legal que lo sustenta, así como la fecha de su publicación oficial y su inscripción en el Sistema Único de Información de Trámites, SUIT.” (Negrilla añadida) El accionante considera que el incumplimiento de esta norma radica en que el Departamento de Boyacá, dentro del trámite de expedición de los pasaportes, debe exigir al administrado solo los requisitos que se encuentren inscritos en el SUIT, informando sobre los mismos e indicando la norma legal que sustenta cada uno, su fecha de publicación oficial y su inscripción en el SUIT.

Trámite: Es el conjunto de requisitos, pasos o acciones, regulados por el Estado, dentro de un proceso misional, que deben efectuar los ciudadanos, usuarios o grupos de interés ante una entidad u organismo de la administración pública o particular que cumple funciones públicas o administrativas, para hacer efectivo un derecho, ejercer una actividad o cumplir con una obligación prevista o autorizada por la ley.” (Destaca la Sala) De acuerdo con ello, se concluye que para los efectos de las leyes 962 de 2005 y 2052 de 2020, así como las demás normas emitidas en relación con el proceso de racionalización de trámites, los trámites se refieren a aquellos que hacen parte de los procesos misionales de cada entidad, es decir, los que contribuyen directamente al cumplimiento de los objetivos y a la razón de ser de la organización. Ahora bien, sobre la expedición de pasaportes, el artículo 2.2.1.4.1. del Decreto 1067 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores, dispone que el pasaporte, como documento que identifica a los colombianos en el exterior, “será expedido únicamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores directamente o a través de convenios suscritos para tal efecto”; es decir, el trámite de expedición de pasaporte hace parte del proceso misional de dicho ente ministerial, de ahí que sea éste el que señala los requisitos exigibles para la expedición de pasaporte ordinario a mayores y menores de edad, así como para las demás clases de pasaporte, en los términos de los artículos 2.2.1.4.2.1. y siguientes del mencionado decreto.

Así las cosas, en relación con la norma invocada como incumplida por el actor, numeral 3° del artículo 1° de la Ley 962 de 2005, la Sala concluye que no se encuentra acreditado el presupuesto de procedibilidad de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el Departamento de Boyacá no es la autoridad pública que deba cumplir tal mandato en relación con la expedición de pasaportes; sin perjuicio de ello, vale la pena señalar que tal como lo informó el Departamento Administrativo de la Función Pública en el oficio No. 20225010406771 del 4 de noviembre de 2022, allegado en cumplimiento de la prueba decretada por el a quo de oficio, y lo verificó la Sala al consultar la plataforma SUIT7, el trámite de expedición de pasaporte y los requisitos, así como su fundamento legal y la fecha de reporte, sí se encuentran inscritos en dicha plataforma.

Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”: “ARTÍCULO 7o. DEBERES DE LAS AUTORIDADES EN LA ATENCIÓN AL PÚBLICO. Las autoridades tendrán, frente a las personas que ante ellas acudan y en relación con los asuntos que tramiten, los siguientes deberes: (…) 8.

Adoptar medios tecnológicos para el trámite y resolución de peticiones, y permitir el uso de medios alternativos para quienes no dispongan de aquellos.” El actor considera que la manifestación del departamento de Boyacá de que para el trámite de expedición del pasaporte se prescindirá del uso de medios tecnológicos para la asignación de citas, constituye el incumplimiento de la mencionada norma.

La a quo, por su parte, concluyó que estaba acreditado el incumplimiento de tal disposición, habida cuenta que no se había implementado un software que, articulado con las demás entidades intervinientes, permitiera agilizar los trámites y cobertura de atención, cruzando la información entre entidades, pese a que del Convenio Interadministrativo 008 de 2010, suscrito con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, se desprende para el ente accionado la obligación de implementar un software y las nuevas tecnologías para la expedición de los pasaportes, obligación que no ha sido ejecutada.

En consecuencia, se acredita el cumplimiento de dicho requisito en el presente asunto. Superado el estudio de procedibilidad, se continuará con el examen de fondo para establecer si, en efecto, la Gobernación de Boyacá ha incumplido con el mencionado deber, en relación con el procedimiento de expedición de pasaportes. Tal como se señaló en el aparte de hechos probados, el Ministerio de Relaciones Exteriores suscribió el Convenio Interadministrativo No. 08 con la Gobernación de Boyacá con el objeto de aunar esfuerzos para la expedición de pasaportes.

Así las cosas, al no encontrar acreditado el incumplimiento de esta norma, se revocará la decisión de primera instancia. II.5. COSTAS. El artículo 21 numeral 7 de la Ley 393 de 1997, norma especial que regula la acción de cumplimiento, estipula que debe contener el fallo, entre otros, “7. Si hubiere lugar, la condena en costas”. Posteriormente, con la expedición de la Ley 1437 de 2011, se derogó el régimen subjetivo previsto por el Decreto 01 de 1984 para tal tema, y por el contrario dispuso en el artículo 188 del CPACA que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

En atención a lo previsto en el artículo 188 del CPACA, dada la naturaleza pública y constitucional de la acción de cumplimiento, no hay lugar a condenar en costas, máxime cuando el recurso prosperó. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 17 de noviembre de 2022 proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Tunja.

En su lugar, se dispone NEGAR las pretensiones de la demanda. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Notificar por Secretaría esta sentencia a las partes en los términos del artículo 22 de la Ley 393 de 1997. CUARTO.- Ejecutoriada esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, no sin antes dejar las anotaciones de rigor.

El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala Virtual de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado diana