15001233300020180021400 · Tribunal Administrativo de Boyacá

CERTIFICACIONES DE TIEMPO DE SERVICIOS Y SALARIOS – No pasibles de control por esta jurisdicción. No acontece lo mismo con los demás actos acusados, esto es: i) las certificaciones de tiempo de servicios expedidas por la secretaría de educación del Departamento de Boyacá que indican, una de ellas, que la dependencia del demandante deriva del Ministerio de Educación nacional y, la otra, la No. 1240 del 20 de abril de 2016 que precisa “SITUACIÓN LABORAL Nacional X”; ii) certificación de salarios del 18 de mayo de 2016, proveniente de esa misma secretaría donde se hace contar que el docente pertenece al “REGIMEN NACIONAL” y; iii) el oficio No. 004606 1.2.5.1.1-38 2017PQR9120 del 24 de abril de 2017, en tanto no comportan actos administrativos pasibles de control por esta jurisdicción, por cuanto, no deciden de fondo el derecho que se reclama en este proceso (Art. 43 del CPACA).

Esta Sala negará las pretensiones de la demanda, como quiera que, el señor Carlos Vicente Pérez Daza no reunía la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que fue nombrado como docente por el Ministerio de Educación Nacional desde el 01 de enero de 1975, lo que determina que su vinculación fue de carácter nacional.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, veintiuno (21) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Agotadas las etapas procesales precedentes y no existiendo vicios o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia, del medio de control de la referencia en los términos del artículo 187 del CPACA.

ANTECEDENTES DEMANDA Declaraciones y condenas 1. El señor Carlos Vicente Pérez Daza, a través de apoderado, acudió ante esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Boyacá – secretaría de Educación a fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución No. 022351 del 6 de octubre de 2000, mediante la cual la UGPP negó el reconocimiento de pensión gracia. Resolución No. 005669 del 27 de noviembre de 2001, mediante la cual se resuelve el recurso de apelación contra la anterior decisión. Certificación de tiempo de servicios que reposa en el cuaderno administrativo de la UGPP expedida por la secretaría de educación del Departamento de Boyacá que indica: “dependiente del Ministerio de Educación nacional”.

Certificación de tiempo de servicios No. 1240 del 20 de abril de 2016, expedido por la secretaría de educación del Departamento de Boyacá donde se indica: “SITUACIÓN LABORAL Nacional X”. Certificación de salarios del 18 de mayo de 2016, expedido por la secretaría de educación del Departamento de Boyacá, mediante la cual se certificó: “REGIMEN NACIONAL”.

Oficio No. 004606 1.2.5.1.1-38 2017PQR9120 del 24 de abril de 2017, proferido por la secretaría de educación del Departamento de Boyacá, mediante la cual se indica “se cancelaron salarios con recursos del situado fiscal desde el 1 de enero de 1990 al 12 de enero de 2015”. 2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene: A la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la consolidación del status pensional, junto con los respectivos retroactivos y reajustes de ley conforme al IPC y según lo establecido en los artículos 187, 192, 194 y 195 del CPACA.

A la Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Boyacá – secretaría de Educación certifique que el señor Carlos Vicente Pérez Daza es un docente territorial, razón por la cual le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. 3. Finalmente solicitó se condene a las demandadas en costas y agencias en derecho. Fundamentos fácticos El apoderado de la parte actora enunció los fundamentos fácticos relevantes que se resumen enseguida: Que el 21 de marzo de 2000, el demandante elevó solicitud ante la UGPP para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Que mediante Resolución No. 022351 del 6 de octubre de 2000, la UGPP dio respuesta a la solicitud.

Que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, que fue resuelto con Resolución No. 005669 del 27 de noviembre de 2001, confirmando la decisión. Que la motivación de los precitados actos administrativos se basó en que, conforme a los certificados de tiempo de servicio el demandante prestó sus servicios docentes mediante designación del gobierno nacional, en establecimientos educativos del mismo orden.

Normas violadas y conceptos de violación Señaló como normas violadas de orden constitucional los artículos 4, 6, 13, 29, 48, 53, 58, 83, 121, 122, 123 y 230. De orden legal las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 46 de 1973, 43 de 1975, 91 de 1989, 33 de 1985, 60 de 1993, 715 de 2001, 100 de 1993 y el artículo 6 del Decreto Ley 2277 de 1979.

En desarrollo del concepto de violación, consideró que bajo el principio de favorabilidad en materia laboral la UGPP debe reconocerle la pensión gracia atendiendo las disposiciones constitucionales y legales en cita. Agregó que se vulnera el derecho a la igualdad al discriminar al demandante como “nacional”, frente a otros docentes del mismo ente o institución a los cuales les asiste el derecho.

Adujo que en los actos acusados desconocen lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 100 de 1993, porque le asiste el derecho a la pensión gracia conforme lo regulado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, aplicando el régimen de transición establecido en la Ley 33 de 1985 y con ello el respeto de los derechos adquiridos.

Asimismo, se encuentran falsamente motivados porque las accionadas han debido verificar “quien es el empleador directo del demandante M.E.N., secretaria de Educación Departamental, ordenando el reconocimiento PENSION GRACIA”. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación 12.

Conforme fuera señalado en la audiencia celebrada el 6 de mayo de 2021, se presentó contestación a la demanda por parte de la Nación - Ministerio de Educación y Departamento de Boyacá – secretaría de Educación, proponiendo la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, la que fue declarada por el Consejo de Estado en sede de apelación y en consecuencia ordenó su desvinculación en el presente trámite.

Por lo anterior, resulta inoficioso atender los argumentos que en su momento fueron expuestos en el escrito de defensa. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Dentro de la oportunidad concedida para el efecto, la apoderada de la UGPP se opuso a la totalidad de las pretensiones.

Expuso el marco normativo que rige la prestación solicitada, para advertir que los tiempos laborados al servicio del Colegio Nacional de Bachillerato del Municipio de Nobsa, transcurridos entre el 1 de enero de 1975 y 17 de diciembre de 1998 y al Municipio de Sotaquirá a partir del 18 de diciembre de ese mismo año, no pueden ser computados para el reconocimiento del emolumento, pues conforme al acto de nombramiento y a la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá, el demandante se desempeñó como docente de carácter nacional.

Estimó que como el tipo de vinculación del demandante es nacional, de ello se colige que los recursos con que le fueron cancelados los salarios provienen del orden nacional, esto es, del situado fiscal y del sistema general de participaciones, con lo que, se incumple el requisito relativo a la incompatibilidad con pensiones o recompensas del orden nacional, siendo así improcedente el reconocimiento a la pensión gracia. Reiteró que aun cuando la vinculación del demandante lo fue con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y laboró al servicio de la docencia por 20 años, lo fue en calidad de docente del orden nacional, sin que cumpliera los presupuestos para acceder a la prerrogativa especial.

ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue presentada el 13 de abril de 2018 y admitida mediante auto de 31 de mayo del mismo año emitido por este Tribunal. La audiencia inicial se llevó a cabo el 5 de febrero de 2019, donde se resolvió de manera desfavorable la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación - Ministerio de Educación y el Departamento de Boyacá, decisión contra la cual se interpuso recurso de apelación por las señaladas, concedido en el efecto suspensivo.

En auto de 7 de noviembre de 2019, el Consejo de Estado revocó la decisión del Tribunal que declaró no próspera la excepción y ordenó la desvinculación de la Nación - Ministerio de Educación y del Departamento de Boyacá. El 8 de noviembre de 2018 se dio continuidad a la audiencia inicial, donde se fijó el litigio, se decretaron las pruebas pertinentes y, se concedió a las partes el término de 10 días para presentar alegatos finales.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandada Reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda, en cuanto a que del contenido del numeral 2° del artículo 15 de la ley 91 de 1989 y la Ley 114 de 1913, se desprende que el personal docente vinculado con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, no tiene derecho a la pensión solicitada, pues solo pueden ser beneficiarios de una pensión ordinaria de jubilación y solo serán acreedores a la pensión gracia los vinculados antes de dicha calenda que cumplan todos los requisitos para su reconocimiento.

Precisó que, si bien el demandante ingresó al servicio de la educación antes del 31 de diciembre de 1980, no acreditó que su vinculación fuera de carácter departamental, distrital o municipal, pues contrario a ello, las documentales que reposan en el plenario, dan cuenta que su vinculación lo fue de carácter nacional y sus servicios remunerados con recursos provenientes del situado fiscal y sistema general de participación, lo cual impide aceptar su vinculación como docente territorial.

La parte actora no presentó alegaciones finales. CONCEPTO MINISTERIO PÚBLICO 23. El Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, no emitió concepto. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA, la Sala no encuentra que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso.

CUESTIÓN PREVIA Como se indicó en el acápite de antecedentes, las pretensiones giran en torno al reconocimiento y pago de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional. En punto de los actos administrativos enjuiciados, encuentra la Sala que se persigue la nulidad de las Resoluciones No. 022351 del 6 de octubre de 2000, mediante la cual la UGPP negó tal reconocimiento y No. 005669 del 27 de noviembre de 2001, con la cual se resolvió el recurso de apelación contra la anterior determinación, los cuales no ofrecen discusión a que sean los que definieron la actuación administrativa negando el derecho que se persigue con el presente medio de control y por tanto pasibles de conocimiento de esta jurisdicción. No acontece lo mismo con los demás actos acusados, esto es: i) las certificaciones de tiempo de servicios expedidas por la secretaría de educación del Departamento de Boyacá que indican, una de ellas, que la dependencia del demandante deriva del Ministerio de Educación nacional y, la otra, la No. 1240 del 20 de abril de 2016 que precisa “SITUACIÓN LABORAL Nacional X”; ii) certificación de salarios del 18 de mayo de 2016, proveniente de esa misma secretaría donde se hace contar que el docente pertenece al “REGIMEN NACIONAL” y; iii) el oficio No. 004606 1.2.5.1.1-38 2017PQR9120 del 24 de abril de 2017, en tanto no comportan actos administrativos pasibles de control por esta jurisdicción, por cuanto, no deciden de fondo el derecho que se reclama en este proceso (Art. 43 del CPACA).

En tal virtud, el análisis de legalidad se realizará solo frente a las Resoluciones No. 022351 de 2000 y 005669 de 2001 y se declarará la ineptitud sustantiva de la demanda frente los demandas actos. Aclarado lo anterior, procede la sala a resolver el fondo del asunto. PROBLEMA JURÍDICO En la audiencia inicial celebrada el 8 de noviembre de 2018 se planteó el siguiente problema jurídico a resolver: Establecer la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos demandados y en tal virtud verificar si resulta procedente o no el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del señor Carlos Vicente Pérez Daza por parte de la UGPP, atendiendo a la afirmación de la parte demandante, quien le asiste el derecho por haber sido vinculado en el orden territorial, o si por el contrario debe mantenerse incólume la decisión contenida en los actos demandados.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala anuncia la posición que asumirá así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala Esta Sala negará las pretensiones de la demanda, como quiera que, el señor Carlos Vicente Pérez Daza no reunía la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que fue nombrado como docente por el Ministerio de Educación Nacional desde el 01 de enero de 1975, lo que determina que su vinculación fue de carácter nacional.

Ello en virtud de la naturaleza de la referida prestación económica, la cual fue concebida como una retribución exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados, en virtud de las condiciones salariales desfavorables que estos últimos enfrentaban para la época en que fueron expedidas las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928. ANÁLISIS DE LA SALA Requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia Frente al derecho de los docentes al pago de la pensión gracia, el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 dispone que los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de dicha Ley.

Posteriormente, las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 ordenaron extender la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de secundaria como remedio a la distribución de competencias contenida en la Ley 39 de 1903, dado que allí se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los Departamentos y Municipios, y la secundaria, a cargo de la Nación, circunstancia que originó una enorme desigualdad en la escala salarial y en los derechos prestacionales entre los docentes de uno y otro orden.

No obstante, tal desigualdad fue corregida con la expedición de la Ley 43 de 1975 “por la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”, acabando con el antiguo régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación entre la Nación y los Departamentos y Municipios. 35.

Los artículos 1º y 10º de la Ley 43 de 1975 previeron lo siguiente: “(…) Artículo 1° La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley.

Parágrafo. El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función. (…) Artículo 10. En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán, con cargo a la Nación, ¡crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.

(…)” (Negrilla fuera del texto original) A su vez, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, derogó la pensión de jubilación gracia, pero contempló un régimen especial a fin de dar efecto ultractivo a la referida prestación a un determinado grupo de docentes. La norma en comento estableció lo siguiente: “(…) Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1o. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A.- Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B.- Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

(…)” (Negrilla fuera del texto original) Y en este sentido, esta Corporación venía señalando la necesidad del cumplimiento íntegro de los requisitos para adquirir el derecho a la pensión gracia, con antelación al 1º de enero de 1981; no obstante, la Corte Constitucional en sentencia de Unificación SU -14 de 2020, determinó que el requisito sine qua non para adquirir el derecho a la pensión gracia, es que el docente hubiera ingresado al servicio público en calidad de territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así lo expresó la Corporación Constitucional: “(…) la Corte refirió que, aunque a primera vista pareciera que el artículo acusado consagra un privilegio injustificado a favor de un sector de personal vinculado a la docencia oficial, el tema planteado únicamente podía resolverse ubicándolo dentro del marco histórico que dio origen a la disposición acusada, esto es, atendiendo las razones por las cuales el legislador limitó la pensión de gracia a partir dos aspectos: uno, al origen de la vinculación de los docentes (territorial o nacional); y, otro, a las fechas que estableció en la Ley 91 de 1989.

(…) Así las cosas, concluyó que los docentes oficiales en el país pertenecían a dos esferas administrativas diferentes (territoriales y nacionales), lo que trajo como consecuencia que tuvieran remuneraciones y derechos prestacionales distintos; de ahí que resultara constitucional que el legislador hubiese instituido solo para los vinculados a través de los departamentos la pensión de gracia, bajo el requisito de que no tuvieran ninguna recompensa a cargo del tesoro nacional.

(…) Por último, con apoyo en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, estimó que no se vulneraban las cláusulas superiores de protección de los derechos adquiridos, pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones, favorabilidad laboral, seguridad social e igualdad, porque el legislador, primero, al tener los docentes únicamente meras expectativas de pensión, había hecho un uso razonable de su amplio margen de configuración normativa y, segundo, salvaguardó los derechos adquiridos de los pensionados.

A partir de lo expuesto, declaró la exequibilidad de la norma. (…) De la jurisprudencia expuesta, es posible extraer las siguientes conclusiones (…) frente a la discriminación entre los docentes vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y los nombrados con posterioridad a esa fecha, en tanto solo los primeros conservaban el derecho a la pensión de gracia, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la diversidad de empleador (Nación o departamento), permitía establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del tesoro público (pensión de gracia y pensión de jubilación).

Lo anterior, bajo el entendido de que las situaciones jurídicas particulares consolidadas antes de entrar en vigor la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), quedan a salvo, por cuanto constituyen derechos adquiridos. (…) Así las cosas, conforme a la jurisprudencia constitucional reseñada, la pensión de gracia constituye una prestación creada por la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de primaria (territoriales) con la finalidad de equiparar la remuneración que percibían frente a los de secundaria (fundamentalmente nacionales).

Posteriormente, conforme a las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, el beneficio igualmente fue extendido a los educadores de secundaria, siempre y cuando se cumplieran la totalidad de requisitos objetivos y subjetivos para su acceso, esto es, 20 años de servicio, ejercer la profesión con buena conducta, honradez y consagración, así como no percibir otra recompensa a cargo del tesoro nacional.

(…) De ahí que las disposiciones señaladas como inadvertidas en realidad sí fueron estudiadas por las autoridades accionadas. Pese a lo anterior, en el presente asunto el defecto material o sustantivo tiene ocurrencia, en tanto los fallos, primero, aplicaron de manera indebida las normas que regulan la materia al fundarse en una hermenéutica no sistémica, omitiendo la consideración de otras disposiciones necesarias para resolver el caso (infra, 72); segundo, interpretaron de forma indebida o irrazonable el artículo 15.2 literal a de la Ley 91 de 1989 que extiende el derecho a la pensión de gracia a los maestros vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 (infra, 83)” (…) Para la Corte, la norma [artículo 15 de la Ley 91 de 1989] solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley.” (Resaltado por la Sala) 38.

Y en este sentido, el Órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, unificó jurisprudencia sobre este asunto en sentencia del 17 de 11 de agosto de 2022, para establecer la forma de interpretación del artículo 15 numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989, al respecto indicó: “…el verbo «llegaren» está conjugado en futuro simple, el cual expresa «hechos venideros», es decir, que ya no se refiere a los maestros que tuvieran consolidado el derecho pensional antes del 29 de diciembre de 1989, sino a quienes reunieran los requisitos con posterioridad a esa fecha, siempre y cuando demostraran una experiencia docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.

Bajo este entendido, el legislador estableció una situación potencial o de posible realización en el futuro, esto es, con posterioridad a la expedición de la ley que contiene tal previsión. (…) Lo anterior, sin perder de vista que la norma igualmente trae otro límite temporal que atañe a la condición de que la pensión gracia solo puede reconocerse a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, el estudio de la prestación concierne a dos fechas relevantes, a saber: a. 31 de diciembre de 1980, que constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional especial; y b. 29 de diciembre de 1989, correspondiente a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, pero no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia. (…) Bajo este hilo argumentativo, no es posible sostener que el reconocimiento de la pensión gracia se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 29 de diciembre de 1989-, pues se vaciaría de sentido la disposición que estableció dos momentos diferentes y alternativos para tal fin, uno expresado en pasado (tuviesen) y el otro en futuro (llegaren).

(…) Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. (…) Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Por consiguiente, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, han unificado la postura respecto al cumplimiento de los requisitos para adquirir la pensión gracia, los cuales se concretan así: i) el docente debe acreditar vinculación del orden territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980; ii) por un término no menor de veinte (20) años de servicio; iii) haber cumplido la edad de cincuenta (50) años y; iv) haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

Se destaca igualmente, que dentro de los beneficiarios de la pensión gracia nunca han estado incluidos los docentes con vinculación del orden nacional sino, exclusivamente, quienes su vinculación haya sido del orden territorial, Distrital y los nacionalizados. Así las cosas, el reconocimiento de dicho emolumento, computando el tiempo de servicio docente nacional, es contrario al ordenamiento jurídico interno. De la descentralización de la educación y sus efectos La Ley 43 de 11 de diciembre de 1975, en su artículo 1° estableció que la educación primaria y secundaria oficiales serían un servicio público a cargo de la Nación, por lo cual los gastos que ocasionara y que, hasta ese entonces sufragaban las entidades territoriales, pasaron a ser dé cuenta de la nación. A su vez, en el artículo 10 dispuso que, ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, sin la previa autorización, del Ministerio de Educación Nacional.

De allí que la Ley 91 de 1989, que creó el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, categorizara y definiera a los docentes oficiales de la siguiente manera: “Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975”.

Por otra parte, se expidió la Ley 60 de 1993, que ordenó la descentralización del servicio educativo, y dispuso la entrega por parte de la Nación de los bienes, el personal y los establecimientos educativos a las entidades territoriales. En ese sentido, se lee en el artículo 15: “(…)

ARTÍCULO

15. ASUNCIÓN DE COMPETENCIAS POR LOS DEPARTAMENTOS Y DISTRITOS. Los departamentos y distritos que acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 14, en el transcurso de cuatro años, contados a partir de la vigencia de esta ley, recibirán mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirán cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas.

En dicha acta deberán definirse los términos y los actos administrativos requeridos para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones a cargo de la nación y las entidades territoriales respectivas. (…)” En dicha disposición se estableció el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y, además, se distribuyeron los recursos para la prestación del servicio de educación por parte del departamento y los municipios certificados.

Para el efecto, se dio el traslado de las competencias para la prestación del servicio y se hizo la entrega de los bienes, el personal y los recursos para su prestación. A su vez, la Ley 715 de 2001 municipalizó el servicio educativo que había quedado departamentalizado previamente. Estableció que los departamentos certificarían a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la asunción de la administración autónoma de los recursos.

Frente a la prestación del servicio de educación por parte del Estado, el legislador siguió un criterio de descentralización territorial, según el cual, el servicio público de educación se prestaría a través de instituciones educativas, que resultan ser dependencias de las Secretarías de Educación. De ese modo, el proceso descentralizador de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 asignó competencias a las entidades territoriales e hizo entrega del servicio educativo a departamentos y municipios, en desarrollo de la Constitución de 1991.

En tal sentido, el proceso de descentralización administrativa, en el campo de la educación, el personal que venía prestando sus servicios a la Nación, por virtud de la Ley 60 de 1993, debía entregarse al respectivo departamento o distrito mediante la incorporación de los empleados a las plantas de personal de los entes territoriales previa homologación de los cargos, es decir quedó involucrando el traslado de personal docente a las entidades territoriales, inicialmente a los departamentos y, después, a los municipios certificados.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, realizó las siguientes precisiones respecto de la clasificación del servicio docente según su vinculación: “(…) La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1 de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Negrilla del original, subrayas de la Sala) La referida providencia, realizó un análisis respecto de la situación de aquellos educadores que en el acto de su vinculación al servicio oficial haya intervenido el fondo educativo regional -FER; y sobre los recursos que se destinaron para atender las acreencias laborales, en el que se concluyó: “v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” (Resaltado fuera de texto original) Por consiguiente, el acto administrativo que vincula al educador (territoriales o nacionalizados), es el que determina el requisito de procedencia del reconocimiento a la pensión gracia, y sobre este aspecto puntual, la Sala Plena del Consejo de Estado, señaló: “59.

(…) la Sala observa que para probar y acreditar la calidad de docente nacionalizado o territorial, no hace falta revisar si los recursos provenían del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, pues aquellos entraban a ser parte del presupuesto de los entes territoriales, sino que el docente debía demostrar, a través de los actos administrativos de nombramiento y actas de posesión dos circunstancias: (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) su vinculación, ya que concretamente la sentencia de unificación indica que “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo”, es decir, que fuera claro de los mencionados actos, que la vinculación era de tipo territorial o nacionalizado. 57.

Ahora bien, también se puede acreditar dicha condición, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, con “la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” (Resalta la Sala). De conformidad con lo anterior, se itera, que la prueba que resulta determinante a fin de establecer si el docente pertenece a la categoría del orden nacional, no es otra, que los actos de nombramiento del servidor, pues a partir de estos, se logra establecer si el nombramiento del docente realizado por el Ministerio de Educación Nacional tiene carácter nacional.

No obstante, también se dio validez a la certificación expedida por la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. Caso concreto Conforme al material probatorio traído al plenario, la Sala procede a dilucidar si en el presente asunto se cumplieron en su integridad los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para adquirir el derecho a la pensión gracia. Frente al primer presupuesto establecido por la legislación para el otorgamiento de la prestación solicitada; esto es, la vinculación laboral como docente en el orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, se encuentra que, conforme al certificado de historia laboral expedido por la secretaría de educación del Departamento de Boyacá “para trámites de pensión gracia”, el señor Carlos Vicente Pérez Daza prestó sus servicios desde el 01 de enero de 1975 hasta el 12 de enero de 2015 -cuando se produjo el retiro voluntario- en forma continua, en calidad de docente en el nivel de básica secundaria, con nombramiento en provisionalidad y tipo de vinculación nacional.

La anterior información es concordante con la consignada en el certificado de salarios y devengados No. 749 de 18 de mayo de 2016 expedido por esa misma secretaría igualmente para “trámites de pensión gracia”, donde se señala que el docente actor pertenece al “REGIMEN: NACIONAL”. A través de Resolución 2368 de 12 de mayo de 1975, el Ministerio de Educación Nacional nombró al señor Carlos Vicente Pérez Daza como docente en enseñanza secundaria en el Colegio Nacional de Bachillerato de Nobsa – Boyacá, con efectos fiscales a partir del 01 de enero de 1975, tomando posesión del cargo el 28 de mayo de 1975 ante el alcalde municipal de esa localidad.

Con Resolución No. 8323 de 15 de diciembre de 2014 de la Secretaría de Educación de Boyacá, se aceptó la renuncia del señor Carlos Vicente Pérez Daza a partir del 01 de enero de 2015, quien se venía desempeñando como docente de la institución Educativa Adolfo María Jiménez del Municipio de Sotaquirá. Mediante Oficio No. 004606 1.2.5.1.1-38 2017PQR9120 del 24 de abril de 2017, la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá en respuesta a petición elevada por el accionante, le informó que los salarios por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 1990 al 12 de enero de 2015, fueron cancelados “con recursos de situado fiscal”.

Las sentencias de unificación anteriormente citadas precisaron que la pensión gracia es una prestación de carácter especial otorgada a los docentes oficiales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimiento al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias y, por tanto, se excluyó a aquellos docentes con vinculación nacional o que hubieran servido en centros educativos con dicha connotación. Así entonces, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, concluye la Sala que el señor Carlos Vicente Pérez Daza prestó sus servicios como docente al servicio del Departamento de Boyacá, cuya vinculación provino del Ministerio de Educación Nacional, según Resolución de nombramiento 2368 de 12 de mayo de 1975 y posteriormente se suscita traslado de institución educativa, sin que por ello se variara de manera alguna la clase de vinculación inicial.

De igual forma, se observa que las certificaciones de tiempo de servicios y factores salariales obrantes en el proceso, expedidos por la entidad territorial dada la competencia otorgada, luego de surtirse el proceso de descentralización de la educación, concuerdan en que el tipo de vinculación al cual se encontraba sometido el docente Carlos Vicente Pérez Daza era de carácter nacional.

De todo lo anterior, se colige que, los servicios prestados por el hoy demandante entre el 01 de enero de 1975 y el 1 de enero de 2015 se dieron en cumplimiento de nombramiento nacional, por lo que resulta meridianamente clara su vinculación nacional conforme a lo preceptuado en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989. Ahora, si bien es cierto la parte demandante pretendió tachar de falso el contenido de los certificados de salarios y tiempo de servicios expedidos por la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, en cuanto al tipo de vinculación como nacional, no allegó prueba que permitiera establecer que el demandante ostentó la calidad de docente territorial, toda vez que desde su nombramiento realizado por el Ministerio de Educación, continúo prestando sus servicios sin desvincularse en ningún momento.

En este punto debe aclarar la Sala, que la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó-al menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia- un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes, que permita equipararlos a quienes en su momento, hace más de un siglo -en 1913-, fueron caracterizados como grupo especial que requirió la gracia de la pensión. Es decir, que por la denominada territorialización, mal podría en la actualidad, tenérseles como docentes del nivel departamental o municipal para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, máxime, cuando en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia, tal como lo quiere hacer ver el demandante, al deprecar la aplicación del principio de favorabilidad y el principio de igualdad.

En efecto, el Tribunal de Cierre de esta Jurisdicción precisó que “para la pensión gracia, la nominación inicial es una sola y no pierde su naturaleza por virtud del proceso de descentralización de la educación que trajo consigo la denominada incorporación, a partir de la cual, los docentes entraron a formar parte de la estructura de la educación territorial, sin que sea viable desconocer que por las condiciones de su vinculación tuvo una remuneración mayor a la obtenida por quienes si deben ser beneficiarios de la pensión gracia”.

(Resalta la Sala). Con ello, no puede entenderse que al encontrarse el demandante vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, se hubiera configurado una expectativa legítima a ser acreedor de la prestación solicitada al cumplimiento de los requisitos faltantes, porque no surgió en su favor expectativa alguna para la consolidación del derecho, como quera que su vinculación lo fue como docente del orden nacional, condición que se mantuvo hasta la fecha de retiro y por ello, no puede hablarse de derechos adquiridos como se refirió en el petitum inicial.

Por tanto, los tiempos laborados por el docente desde el 01 de enero de 1975, no puedan de manera alguna ser tenidos en cuenta para efectos de reconocimiento de la pensión gracia, porque existe una clara y pacífica línea jurisprudencial del Consejo de Estado respecto a que el tiempo requerido debe ser de carácter territorial o nacionalizado.

No hay en el plenario medio de convicción que le permita inferir a la Sala que el señor Carlos Vicente Pérez Daza tenía vinculación de carácter municipal, distrital, departamental o nacionalizado, por lo que se considera acreditado que no cumplía con el requisito de veinte (20) años de servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada, previsto en la ley para el reconocimiento de la pensión gracia o que desvirtúen la veracidad de los documentos que se aportan de la historia laboral del demandante.

Adicional a lo anterior, recuérdese que con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 11 de 1975, se dispuso que la educación primaria y secundaria oficiales serían un servicio público a cargo de la Nación. En el sub-lite, se reitera que, el accionante fue nombrado docente de enseñanza secundaria por el Ministerio de Educación Nacional desde el 01 de enero de 1975, circunstancia que permite afirmar que no fue docente nacionalizado, pues su nombramiento no provino de una entidad territorial, con autorización del Ministerio de Educación, condición exigida para considerar la calidad de docente nacionalizado.

Por lo tanto, en virtud de lo expuesto en precedencia, concluye la Sala de manera inequívoca que el señor Carlos Vicente Pérez Daza, no reúne la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para ser acreedor de la pensión gracia, puesto que su vinculación en todo el tiempo servido como docente fue de carácter nacional, lo que impone negar las pretensiones de la demanda.

CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, señala: “(…)

ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

(…)” En criterio de la Sala, el nuevo inciso 2.º implica que actualmente la condena en costas solo puede imponerse cuando de forma evidente la demanda o su oposición carezca de sustento jurídico. En este caso, no se advierte que se configurara ese supuesto, pues la tesis de la parte actora contó con sustento argumentativo, a pesar de que no fuera aceptada por el Tribunal.

Por ende, no se emitirá condena en costas en esta instancia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda frente a las Resoluciones No. 022351 del 6 de octubre de 2000 y No. 005669 del 27 de noviembre de 2001 mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y resolvió el recurso de alzada, respectivamente, conforme fue expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR de oficio la excepción de inepta demanda frente a los actos administrativos contenidos en las certificaciones de tiempo de servicios que reposa en el cuaderno administrativo de la UGPP y No. 1240 del 20 de abril de 2016, certificación de salarios del 18 de mayo de 2016 y Oficio No. 004606 1.2.5.1.1-38 2017PQR9120 del 24 de abril de 2017, de acuerdo a las consideraciones expuestas.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Rocío Ballesteros Pinzón, identificada con C.C. 63.436.224 y T.P. 107.904 del C. S. de la J., para actuar como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de acuerdo con el poder otorgado mediante escritura pública No. 176 del 17 de enero de 2023 de la Notaria 73 de Bogotá D.C. (anotación 108 Samai).

QUINTO: En firme la presente sentencia, ARCHIVAR el expediente dejando las constancias de rigor. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRÍZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.