TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JULIO CÉSAR NAVARRO CASTRO DEMANDADO: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE “SENA” RADICADO: 20001-23-33-000-2019-00025-00 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Impulsado el trámite en lo pertinente conforme a las disposiciones aplicables al proceso ordinario, procede la Sala a dictar la sentencia de primera instancia en la causa de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderada judicial, la parte demandante elevó como pretensiones la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 2-2018-001093 del 21 de septiembre de 2018, expedido por el subdirector del centro biotecnológico del Caribe - SENA, por medio del cual se denegó el reconocimiento de una relación laboral en virtud de la primacía de lo sustancial sobre las formalidades.
Como consecuencia de la anterior declaración, deprecó que se condenara a la entidad demandada al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tuvo derecho durante el término de la relación laboral enmascarada, esto es, la dotación de vestido y calzado de labor, auxilio de transporte, cesantías, intereses sobre las cesantías, primas de servicios, primas de navidad, bonificación por servicios prestados, y vacaciones.
Además, que se condenara a la demandada al pago de la indemnización por retardo en el pago de las prestaciones sociales mencionadas según lo establecido en la Ley 244 de 1995. Adicional a lo anterior, solicitó se condenara a la demandada al reconocimiento y pago de las sumas que le fueron descontadas por concepto de retención en la fuente, y de las cuotas partes de cotización correspondientes a pensión que la entidad demandada se sustrajo de pagar a la actora aduciendo que no existía relación laboral, además de tenerse como tiempo computable para efectos pensionales el laborado mediante contratos de prestación de servicios por los que fue vinculado al servicio.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 2 Por último, solicitó condenar en costas a la entidad demandada. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la demandante fueron los siguientes: Señaló la parte actora, que JULIO CÉSAR NAVARRO CASTRO se vinculó al servicio del SENA desde el 3 de octubre de 2005 hasta el 31 de julio de 2018, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios sucesivos, cuyo objeto era el de prestar sus servicios como instructor en los distintos programas de formación brindados por la entidad demandada.
Sostuvo que la labor desempeñada por el demandante se ejercía de manera personal, continuada y permanente, y que existía una relación de dependencia o subordinación respecto de la entidad estatal a quien prestaba sus servicios. Indicó que, durante todo el tiempo laborado le descontaron un porcentaje de su remuneración por concepto de retención en la fuente.
De igual manera, sostuvo que durante la prestación de sus servicios ejercía las mismas labores que los instructores de planta, pero que no le fueron cancelados los emolumentos propios de los empleados públicos, prestaciones sociales, ni los aportes a cotización en pensión que debió asumir la demandada en virtud de la primacía de lo sustancial sobre las formalidades debido a que se estructuró realmente una relación laboral encubierta bajo la figura del contrato de prestación de servicios.
Por tal razón, señaló que el 19 de septiembre de 2018 presentó petición de interés particular ante la demandada para que le fueran reconocidos y pagados dichos emolumentos salariales y prestacionales propios de la relación laboral dependiente acudiendo a la figura de la primacía de lo sustancial sobre la formalidad, la cual fue denegada mediante oficio No. 2-2018-001093 del 21 de septiembre de 2018.
2.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte actora estimó trasgredidas las normas constitucionales contenidas en los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 25 y 53 de la Carta Política, así como las disposiciones contenidas en la Ley 1437 del 2011, artículos 3 y 138, y los artículos 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo. Adujo en desarrollo de la carga argumentativa del concepto de la violación que al señor NAVARRO CASTRO se le vulneraron sus derechos a obtener una retribución justa y favorable por la prestación de sus servicios, puesto que la entidad enmascaró la verdadera relación laboral existente mediante la suscripción constante y habitual de contratos de prestación de servicios, lo que permitió que la demandada se sustrajera de la obligación de pagar al actor las prestaciones sociales y los aportes a seguridad social en pensión y salud que le correspondían por la existencia de la relación laboral mencionada.
Lo anterior, a juicio de la parte actora, contraría el mandato constitucional de igualdad laboral y primacía de lo sustancial sobre las formalidades, consignado en el artículo 53 de la Constitución Política de 1991. Indicó que existen múltiples pronunciamientos jurisprudenciales que traen a colación temas similares al tema objeto de estudio, específicamente cita la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de agosto del 2016, de la cual se extrae la configuración de los elementos constitutivos de la relación laboral.
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2.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA La entidad demandada contestó la demanda oportunamente, oponiéndose a las pretensiones elevadas por la parte actora. Manifestó que la vinculación laboral del actor tuvo su origen en contratos de prestación de servicios que se rigen por la Ley 80 de 1993 y no generan ninguna relación laboral, por lo que el pago de prestaciones sociales y cotizaciones a seguridad social en salud y pensión no son procedentes.
Señaló que la parte demandante no logró acreditar el elemento de la subordinación, necesario para tener como demostrada la existencia de la relación laboral, puesto que las funciones desempeñadas por él fueron dirigidas mediante coordinación de actividades a él encomendadas, lo que no implica de ninguna manera que el actor estuviera sujeto a órdenes estrictas sino a instrucciones, lo cual desvirtúa la subordinación alegada.
Con base en lo anterior, propuso como excepción de mérito la denominada “inexistencia de la relación laboral” y “cobro de lo no debido”. De la misma manera, propuso la excepción de “mala fe del demandante’’ considerando que el demandante tenía la intención de obtener beneficios económicos aun cuando sus actividades no estaban sujetas a subordinación y mucho menos a un horario de trabajo.
Adicional a lo anterior, propuso la excepción de “prescripción extintiva”, alegando que las pretensiones del actor se encuentran sujetas al fenómeno jurídico de la prescripción trienal contemplada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. Finalmente propuso la excepción de cobro de lo no debido, buena fe y todos aquellos medios de excepción que sean probados en el transcurso del proceso.
III. TRÁMITE PROCESAL La demanda se presentó el 21 de enero de 2019, fue admitida mediante auto del 12 de marzo de 20201 y contestada oportunamente por la demandada2. La audiencia inicial se celebró el 9 de noviembre de 2021 en la cual se fijó el litigio, se incorporaron las documentales adosadas al expediente oportunamente por las partes y se decretaron pruebas testimoniales pedidas por la parte demandante3.
La audiencia de pruebas tuvo lugar el 9 de marzo de 2022, en la que se incorporaron las documentales adosadas al expediente oportunamente por las partes y se recibieron las testimoniales. Se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir su concepto4.
3.1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Durante el término concedido para ello, la parte demandante alegó de conclusión indicando que los elementos de la relación laboral estaban acreditados con las pruebas aportadas en la demanda y las recaudadas durante el curso del proceso, puesto que se acreditaron los tres elementos propios de una relación de trabajo, 1 Folio 101 del expediente. 2 Archivo digital No. 14 del expediente hibrido. 3 Archivo digital No. 20 del expediente hibrido. 4 Archivo digital No. 32 del expediente hibrido.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 4 como lo son la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial la subordinación y dependencia del trabajador respecto al empleador. Reitera la apoderada de la parte demandante que su prohijado fue vinculado de una forma continua e ininterrumpida, para desarrollar labores pertinentes y obligatorias para el SENA.
La parte demandada alegó de conclusión dentro del término establecido señalando que no se debe acceder a las pretensiones incoadas por la parte demandante, toda vez que el actor no logró probar más allá de cualquier duda razonable la existencia de los elementos esenciales propios del contrato de trabajo. Insistió que con el demandante no se pactó contrato de trabajo ni se tuvo una relación laboral.
De la misma manera, realizó un análisis argumentativo sobre la configuración de los elementos del contrato de trabajo, (prestación de carácter personal del servicio, subordinación y salario) con la finalidad de desvirtuar su configuración en el caso particular, haciendo énfasis en que el demandante ejercía sus labores por cuenta propia.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en el presente asunto. V. CONSIDERACIONES No advirtiéndose en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver sobre las pretensiones planteadas por la parte actora. 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en primera instancia de la nulidad del acto administrativo demandado.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que convoca a la Sala en esta oportunidad se circunscribe a determinar si entre el actor y la entidad demandada existió sustancialmente una relación laboral enmascarada bajo la figura de una relación contractual constituida por la suscripción de contratos de prestación de servicios sucesivos.
Así mismo, corresponde a la Sala dilucidar si como consecuencia de lo anterior, hay lugar a reconocer al demandante los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir por él en virtud del reclamado contrato realidad. Para el efecto, esta Sala procederá a estudiar i) el régimen jurídico de la vinculación de las personas al servicio estatal en función del principio de primacía de lo sustancial sobre la formalidad (contrato realidad); ii) el precedente jurisprudencial actual sobre el problema jurídico, y; iii) el análisis del caso concreto a la luz de las pruebas aportadas en el expediente y los fundamentos de la apelación. Finalmente se pronunciará sobre la condena en costas y agencias en derecho. 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 5 a) Generalidades del llamado “contrato realidad” o principio de primacía de lo sustancial sobre las formalidades, y sus elementos configurativos La Corte Constitucional, en sentencia C- 154 de 1997, estableció las diferencias existentes entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios.
Entre ellas mencionó, que la autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico constituye el elemento esencial del contrato de prestación de servicios. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
Es evidente que, por regla general, la función pública se presta por el personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente, y sólo excepcionalmente en los casos en que las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
Con relación a la independencia del contratista frente al empleador, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del artículo 53 de la Constitución Política de 1991 que establece el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Vale la pena precisar, que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral como la mencionada, no implica conferir al contratista la condición de empleado público, pues según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado, pues para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la ley.
Por lo tanto, la circunstancia de trabajar para el Estado no confiere la condición de empleado público. Frente a este tema, el Consejo de Estado ha sido enfático sosteniendo una línea jurisprudencial pacífica sobre los efectos de la existencia de la relación laboral enmascarada bajo la figura del contrato de prestación de servicios, arguyendo que las prestaciones sociales y demás emolumentos de tipo prestacional se reconocen al contratista a título de indemnización5.
Recientemente, en lo que respecta a los elementos de la relación laboral y su prueba, el máximo órgano de lo contencioso administrativo ha sostenido que la carga probatoria de demostrar la configuración de cada uno de ellos le corresponde al demandante: “Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de diciembre de 2000, rad.: 66001-23-31-000-1999- 00085-01, M.P.: Jesús María Lemos Bustamante; sentencia del 19 de febrero de 2009, rad.: 73001-23-31-000-2000-03449- 01, M.P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez; sentencia del 1° de julio de 2009, rad.: 47001-23-31-000-2000-00147-01, M.P.: Gerardo Arenas Monsalve; sentencia del 6 de mayo de 2015, rad.: 47001-23-31-000-2011-00195-01, M.P.: Luis Rafael Vergara Quintero; y sentencia del 25 de abril de 2019, rad.: 08001-23-33-000-2013-00685-01, M.P.: Gabriel Valbuena Hernández.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 6 las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación en diferentes fallos6”. –Sic para lo transcrito-.
En la misma providencia, sobre el particular elemento de la subordinación, la Sección Segunda profundizó sobre su demostración, dado que es éste el elemento más difícil de acreditar fácticamente entre todos los elementos configurativos de la relación laboral: “Para demostrar la subordinación será necesario que se acrediten una serie de sucesos que giran en torno al contrato, los cuales de manera conjunta llevan a la convicción de este elemento esencial, como por ejemplo las condiciones en que se debe ejecutar la labor contratada, el objeto social de la entidad estatal donde se presta el servicio, las necesidades que justifican la contratación, la temporalidad de la prestación del servicio, entre otras.
Empero, es importante aclarar, que los criterios fácticos que se deben acreditar para llegar a concluir que una relación contractual estuvo orientada por la subordinación, son disímiles en cada caso, de tal forma que, a modo de ejemplo, no siempre que haya cumplimiento de horario implica per sé que nos encontremos ante una relación laboral.
Sin embargo, si es posible enunciar algunas situaciones fácticas que permiten inferir que la relación enjuiciada puede estar regida por la subordinación, sin pretender agotarlas en su totalidad, como el cumplimiento de horario o turnos no convenidos entre las partes, la asistencia obligatoria a reuniones, la aplicación del reglamento interno del trabajo, forma de pago no acordada entre las partes, la aplicación de sanciones disciplinarias no propias de la contratación estatal y que exceden los límites de la coordinación y vigilancia, llamados de atención, el exceso en la temporalidad de los contratos, sobre todo en aquellos casos que se ejecutan funciones permanentes o inherentes al objeto social de la entidad, y demás. Ahora bien, le corresponde a la parte demandante demostrar que en el caso particular las órdenes de prestación de servicios se utilizaron con el propósito de encubrir la continuada subordinación, toda vez que, al contrario de lo que acontece en la jurisdicción laboral ordinaria, en donde toda prestación personal del servicio se presume una relación laboral y en consecuencia se invierte la carga probatoria de la subordinación; en esta jurisdicción, para efectos de la declaración del contrato realidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se ataca son actos administrativos que se encuentran amparados por la presunción de legalidad, por lo tanto es al ciudadano afectado a quien le corresponde probar que los argumentos y los hechos en que se funda vulneran el ordenamiento jurídico y debido a ello procede la declaración de nulidad y correspondiente reconocimiento de la relación laboral”. –Se resalta por fuera del texto original-.
En ese sentido, para que las pretensiones del actor surjan avantes en cada caso particular, deberá asumir en forma exitosa la carga de demostrar que la entidad estatal se valió de la figura del contrato de prestación de servicios para encubrir una verdadera relación laboral y así acceder al pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir en virtud de tal maniobra por parte del órgano del Estado al que se encontró vinculado, a título de indemnización, para lo 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 2021, rad.: 68001-23-33-000-2014-00427- 01(3630-15), MP.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 7 cual deberá acreditar la existencia de los tres elementos que componen la relación laboral. b) Las tesis actuales sobre aspectos puntuales del reconocimiento de relación laboral encubierta según el Consejo de Estado Pese a que la necesidad de acreditación de los elementos que configuran la relación laboral y la carga probatoria que corresponde a cada uno de los extremos de la litis en estos casos ha tenido un desarrollo pacífico y reiterado en la Sección Segunda del Consejo de Estado, no ha ocurrido lo mismo en lo que atiene a aspectos puntuales de los efectos que genera la declaración de la existencia de la relación laboral entre un particular y el Estado.
Ciertamente, el único consenso existente en este tópico es que el particular se hace acreedor a las prestaciones sociales dejadas de percibir por él en virtud del encubrimiento de la relación laboral existente. No obstante, la manera en que deben calcularse dichos emolumentos y demás aspectos sustanciales importantes sobre este punto tales como la prescripción, la devolución de aportes efectuados por el contratista a título de cotizaciones en seguridad social, el periodo de solución de continuidad y demás, han sido variables.
A esta divergencia de criterios la Sección Segunda ha dirigido sus esfuerzos con la intención de sentar jurisprudencia por su trascendencia jurídica, emitiendo así en dos oportunidades sentencias de unificación. La primera de ellas, proferida el 25 de agosto de 20167, unificó criterio en lo atinente a la manera en que opera la prescripción trienal de las acreencias laborales que se reconocen en los fallos, la procedencia de las ordenes de condena a título de restablecimiento del derecho y no de indemnización integral, y la forma en que se calcula el ingreso base de liquidación de las prestaciones que se ordenan bajo este entendido.
En dicha sentencia, se expuso sobre estos conceptos: “A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro- operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, rad.: 23001-23-33- 000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 8 iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Más recientemente, la misma Sección en sentencia del 9 de septiembre de 2021 unificó jurisprudencia respecto al sentido y alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la ocurrencia de solución de continuidad, y la procedibilidad de devolución de aportes a seguridad social en salud8, indicándose lo que para mayor comprensión se transcribe in extenso: “La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, rad.: 05001-23- 33-000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, M.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 9 elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».9 No obstante, lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente.
En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios. (…) Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.
Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000- 2011-00039-00(41719);
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 10 derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.
(…) Las anteriores razones han conducido a esta Sección a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».
Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal.
En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Finalmente, los criterios adoptados por la Sección Segunda en pleno del Consejo de Estado en estas providencias, por constituir precedente judicial, se consideraron aplicables en forma retrospectiva, es decir, a todos los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial, salvo aquellos casos donde haya operado la cosa juzgada que, dado el alcance del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 5.4.
PRUEBAS Con la demanda, la parte actora adosó al expediente las siguientes pruebas que resultan relevantes para resolver el fondo del asunto: - Petición de interés particular de fecha 3 de septiembre del año 2018 dirigido al SENA para efectos de solicitar copia de ejecuciones y de contratos de prestación de servicios, de los años 2005, 2006, 2008 y 2009.
(fl. 18 del expediente). - Constancia de la Oficina de Relaciones Laborales del SENA de fecha 17 de enero del año 2012 (fl. 19 ibidem). - Certificación CBC-386-18 de fecha 17 de septiembre del año 2018 acerca de la ejecución del contrato No. 000179 del año 2018. (fl. 20 ibidem). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 11 - Oficio de fecha 17 de septiembre del año 2018, expedido por el subdirector centro biotecnológico del caribe del SENA, mediante el cual se manifiesta que no se encuentra en sus archivos el contrato No. 000179 del año 2018.
(fl. 21 ibidem) - Certificación CBC-385-18 de fecha 17 de septiembre del año 2018, proferida por el subdirector del centro biotecnológico del caribe del SENA regional Cesar, acerca de la ejecución del contrato No.209114-0000160 del año 2009. (fls. 22 - 23 ibidem) - Contrato de prestación de servicios profesionales No.000381 de fecha 28 de julio del año 2011 (fls. 24 – 28 ibidem). - Contrato de prestación de servicios profesionales No.018612 de fecha 15 de febrero del año 2012 (fls. 29 – 33 ibidem). - Contrato de prestación de servicios profesionales No.018612 de fecha 15 de febrero del año 2011 (fls. 34 – 37 ibidem). - Certificación 00112-13 de fecha 18 de octubre del año 2013, proferida por el subdirector de centro del SENA, acerca de la ejecución del contrato No. 000535 de fecha 25 de febrero del año 2013 (fl. 38 ibidem). - Contrato de prestación de servicios profesionales No. 063412 de fecha de 8 de agosto de 2012 (fls. 39 – 42 ibidem). - Contrato de prestación de servicios profesionales No. 000927 de fecha del 16 de octubre del año 2012 (fls. 43 – 44 ibidem). - Certificación 00418-14 de fecha 1 de septiembre del año 2014, proferida por el subdirector de Centro SENA, acerca de la ejecución del contrato No.000491 de fecha 22 de enero del año 2014 (fl. 45 ibidem). - Contrato de prestación de servicios profesionales No. 000491 de fecha 22 de enero del año 2014 (fls. 46 – 49 ibidem). - Contrato de prestación de servicios profesionales No. No. 001164 de fecha 30 de octubre del año 2014 (fls. 50 – 54 ibidem). - Certificación 00765-15 de fecha 22 de diciembre del año 2015, proferida por la subdirectora del SENA, acerca de la ejecución del contrato No. 000812 de fecha 27 de abril del año 2015 (fl. 55 ibidem). - Contrato de prestación de servicios profesionales No. 000812 de fecha 27 de abril de 2015 (fls. 56 – 61 ibidem). - Adición No. 01 al contrato No. 000812 del 27 de abril del año 2015, con fecha 26 de noviembre del año 2015 (fls. 62 – 63 ibidem).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 12 - Certificación 146-17 de fecha 18 de enero del año 2016, proferida por la subdirectora del SENA, acerca de la ejecución del contrato No. 000612 de fecha 29 de febrero del año 2016 (fl. 64 ibidem). - Contrato de prestación de servicios profesionales No. 000612 de fecha 29 de febrero del año 2016 (fls. 65 – 69 ibidem). - Certificación 013 de fecha 4 de enero del año 2018, proferida por el subdirector de Centro SENA, acerca de la ejecución del contrato No. 000473 de fecha 15 de febrero del año 2017 (fl. 70 ibidem). - Contrato de prestación de servicios profesionales No. 000473 de fecha 15 de febrero del año 2017 (fls. 71 – 76 ibidem). - Otrosí modificatorio No. 01 al contrato No. 000473 con fecha 17 de febrero de 2017 (fls. 77 – 78 ibidem). - Certificación CBC-293-18 de fecha 1 de agosto del año 2018, proferida por el subdirector de Centro del SENA, acerca de la ejecución del contrato No. 209114000678 del año 2018 (fls. 79 – 80 ibidem). - Seis (6) folios acerca del contrato No. 000678 de fecha 26 de enero del año 2018 (fls. 81 – 86 ibidem). - Oficio No. 2-2018-001093 de fecha 21 de septiembre del año 2018, por el cual se respondió la petición de interés particular elevada por el demandante el 19 de septiembre de 2018 (fls. 87 – 89 ibidem).
Por su parte, la demandada no aportó pruebas con su contestación de la demanda. En el transcurso del proceso, se decretaron en audiencia inicial y se recaudaron durante el periodo probatorio las siguientes pruebas relevantes: - Testimonio rendido por Jaime Jesús Morón Armenta, Bladimir José Cudriz Diaz y Francisco German Hernández Torres en audiencia de pruebas (archivos digitales 20 - 21 del expediente electrónico).
De manera previa a emitir decisión de fondo no se decretó prueba de mejor proveer alguna.
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en la demanda. De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que el señor JULIO CÉSAR NAVARRO CASTRO prestó sus servicios como contratista del Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA”, por los siguientes lapsos y en virtud de los siguientes contratos u órdenes de prestación de servicios, y con el siguiente objeto para cada uno de ellos: Identificación del contrato u Objeto del contrato Periodo de prestación de servicios Plazo Valor mensual Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 13 orden de servicios 000379 “Prestar servicios personales como instructor para impartir 160 horas de formación en el área de emprendimiento y empresa” 3 de octubre de 2005 – 15 de diciembre de 2005 2 meses y 12 días $845.790 000140 “Prestar servicios personales como instructor para impartir 160 horas de formación en el área emprendimiento y empresarismo” 27 de febrero de 2006 – 27 de junio de 2006 4 meses $896.500 000179 “Prestar servicios personales de carácter temporal como Instructor para impartir 240 horas de formación en el curso de cultivo de Hortalizas Orgánicas y Mayordomía en finca ganaderas” 12 de junio del 2008 – 31 de octubre del 2008 4 Meses y 19 días ------- 160 “Prestar Servicios Personales, como Instructor para impartir 322 horas de formación en comercialización de Carnes Marinadas, producción agrícola orgánica cacao, plátano, papaya, patilla y melón, ají de EsteVia y achote.” 1° de junio del 2009 – 1° de noviembre del 2009. 5 meses $1.223.600 381 “Prestar Servicios Personales de carácter temporal como: Instructor en El Área de: Mercadeo, Ventas de Productos y Servicios, dentro de los Programas de Formación titulada y/o Complementaria en sus distintas modalidades, pertenecientes al Centro Biotecnológico del Caribe SENA” 28 de julio del 2011 – 16 de diciembre del 2011 4 meses y 18 días $ 2.245.000 063412 “Prestar servicios personales como instructor por periodos fijos para impartir formación profesional en el área de mercadeo y ventas” 8 de agosto de 2012 – 8 de diciembre de 2009 4 meses $2.992.000 18612 “Prestar servicios personales como instructor por periodos fijos para impartir formación profesional en el área de mercadeo y ventas” 15 de febrero de 2012 – 4 de julio de 2012 4 meses y 15 días $ 2.600.000 000535 “Prestar servicios personales de carácter temporal como instructor, para impartir formación en la red de conocimiento comercio y ventas” 25 de febrero de 2013 – 25 de septiembre de 20013 7 meses $3.081.760 000927 “Prestar servicios personales de carácter temporal como instructor, para impartir formación en la red de conocimiento comercio y ventas” 16 octubre de 2013-13 de diciembre del 2013 1 mes y 15 días $4.622.640 (valor total) 000491 ‘’Prestar los servicios como instructor con el fin de atender la demanda de formación del programa de atención a la población victima-desplazados” 23 de enero de 2014- 30 de agosto de 2014 7 meses y 9 días $2.965.000 001164 ““Prestar servicios personales como instructor por periodos fijos para impartir formación profesional en el área de mercadeo y ventas” 30 de octubre 2014 – 12 de diciembre de 2014 1 mes y 14 días $4.124.030 000812 “Prestar servicios personales como instructor en el programa de atención a población víctima del desplazamiento por la violencia” 27 de abril de 2015-11 de diciembre de 2015 7 meses y 8 días $5.236.864 $2.350.000 000812 “Prestar servicios personales como instructor en el programa de atención a población víctima del desplazamiento por la violencia” 4 de mayo de 2015 – 18 de diciembre de 2015 9 meses y 15 días $2.350.000 000612 “Prestar servicios personales como instructor en el programa de atención 1° de marzo de 2016- 14 de diciembre de 2016 9 meses y 6 días $26.413.333 (valor total) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 14 a población víctima del desplazamiento por la violencia” 000473 “Prestar servicios personales como instructor en el programa de atención a población víctima del desplazamiento por la violencia” 16 de febrero de 2017- 14 de diciembre de 2017 9 meses y veintisiete días $27.720.000 (valor total) 000678 ‘’Prestación de servicios como instructor de emprendimiento dentro de los programas de formación complementaria presencial” 1° de febrero de 2018- 31 de julio de 2018 6 meses $3.321.678 Ahora bien, con base en las anteriores probanzas, corresponde a la Sala dilucidar si en efecto dentro del sub judice se dieron los elementos propios de la relación laboral, a fin de determinar si las pretensiones de la demanda resultan prósperas.
En primer lugar debe decirse que tanto la prestación personal del servicio como la remuneración se encuentran debidamente probadas, puesto que de la lectura simple del objeto de cada uno de los contratos suscritas por las partes, así como las obligaciones contraídas por el señor NAVARRO CASTRO como contratista, se extrae claramente que el servicio debía ser prestado por él en forma directa, en atención a sus capacidades laborales y sin que le fuera posible delegar el ejercicio de sus actividades en personas ajenas al contrato.
Así mismo, el pago de los llamados honorarios se hizo en forma periódica y habitual, y pese a que no se aportó prueba que diera cuenta de los abonos o pagos hechos por la entidad contratante a la contratista, la manifestación de estos pagos hecha en la demanda no fue controvertida, lo que lleva a concluir que en efecto sí se realizaron.
Seguidamente, en lo atinente al elemento de la subordinación o dependencia en el caso particular, se observa que contrario a lo afirmado por el apoderado judicial de la parte demandante en su demanda, este elemento no logra apreciarse de los medios de prueba adosados al proceso. En efecto, respecto de este elemento, determinante y clarificador de la relación laboral encubierta en formalidades propias de un contrato de prestación de servicios, la jurisprudencia del Consejo de Estado en la precitada sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 ha sostenido: “De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 15 ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral”. –Sic para lo transcrito-.
Seguidamente, del análisis de la situación particular en que el actor prestaba sus servicios a la entidad demandada, se concluye que él no se encontraba en una relación de dependencia respecto de su contratante, y mucho menos puede decirse que dicha relación era impropia a una vinculación contractual pública. Ciertamente, es claro que el demandante tenía dominio y margen de maniobra respecto de su horario de trabajo, al punto que podía ejercer sus labores sin someterse a la directriz constante de la entidad contratante.
Ello se colige del contenido mismo de los contratos de prestación de servicios suscritos por él, pues se le contrataba por horas, y aun cuando cumplía el mismo número de horas al día que los empleados de planta de la entidad demandada, ello no obedecía a una subordinación Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 16 propiamente dicha sino al cumplimiento del contrato de prestación de servicios por el radio de acción de las obligaciones allí pactadas.
Sobre los demás elementos indicativos de subordinación, los testigos fueron contundentes al declarar que conocían al señor JULIO CÉSAR NAVARRO CASTRO como instructor del SENA, pues trabajaban allí en las mismas condiciones que él y lo referenciaron. Sin embargo, sobre la forma en que el demandante desempeñó sus labores, los testigos si bien manifestaron claramente que existían empleados de planta que hacían la misma labor, no precisaron si el señor NAVARRO CASTRO recibía órdenes por parte de un jefe directo de la entidad demandada.
Aun cuando al preguntárseles sobre si tenían un jefe directo fueron coincidentes en decir que sí, al ahondar en este aspecto describieron actos que se asemejan más a una supervisión del contrato y no a una subordinación propia de un empleado vinculado bajo una relación laboral. Tal es el caso del testigo Francisco Hernández, quien al solicitarle que indicara por qué afirmaba que tenían un jefe directo, depuso lo siguiente: “(…) PREGUNTADO: ¿El señor Julio César Navarro tenía un jefe inmediato? CONTESTÓ: El jefe de nosotros en esa época era el señor José Eduardo Mendoza Acosta.
Él era el coordinador de los programas especiales. PREGUNTADO: Pero cuando ustedes desempeñaban su labor, supongamos, en las oportunidades que tenían que viajar, ¿Ustedes tenían que pasar un plan de operación o de lo que iban a hacer, o un resumen de las actividades por cumplir y él revisaba las actividades? ¿O eran libres de realizar las actividades que a bien tuvieran sin la revisión de él? CONTESTÓ: Nosotros planificábamos y él lo verificaba.
Lo verificaba previamente”. –Se resalta por fuera del texto original-. De igual manera, el declarante Jaime Morón afirmó al estrado que nunca les otorgaron dotación o insumos para realizar la labor para la cual fueron contratados por horas. Bajo ese entendido, es cierto que la supervisión de sus tareas podría deberse a la naturaleza propia del contrato de prestación de servicios, que según la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios estipulan admisible la supervisión de estos, pues si se mira con detenimiento lo planteado por los testigos, todos hablan de rendir informes mensuales y no de una constante imposición de órdenes que conduzcan a una subordinación. Ante tales probanzas, puede decirse que las funciones ejercidas por el demandante correspondieron a una relación de coordinación propia de la ejecución de contratos de prestación de servicios, mas no a una verdadera relación de dependencia o subordinación hacia su contratante, dada la manera en que este ejercía sus labores, es decir, la coincidencia de los indicios descritos en párrafos anteriores que permite llegar a la conclusión de que el señor NAVARRO CASTRO se desempeñó como contratista, por lo cual no ejerció labores como un empleado de planta de la entidad demandada.
Sobre la diferencia entre coordinación y subordinación, ha sostenido el Consejo de Estado lo siguiente: “Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 17 indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, éste cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte del actor estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes del demandado, tales como: un horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la entidad, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por el contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir diferentes labores relacionadas con el área financiera del ente estatal, lo que denota sin lugar a dudas que el accionado, en su condición de empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo del demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación10”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Así mismo, de las declaraciones de terceros rendidas en el proceso, única prueba que se recaudó con la finalidad de acreditar la subordinación como elemento estructural de la relación laboral, no logra extraerse que el actor recibiera verdaderas órdenes que implicaran una relación laboral, ni que el actor desempeñara sus tareas en las mismas condiciones que los servidores de planta, lo que comporta un defecto demostrativo o carencia probatoria sobre la subordinación necesaria para tener por configurada la relación laboral.
Aunado a lo anterior, debe decirse que si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado había reconocido en anteriores pronunciamientos que en los casos en que se discutía judicialmente la configuración de contrato realidad sobre los instructores del SENA, la subordinación se presumía por la naturaleza de las labores por ellos desempeñadas, lo cierto es que dicho criterio cambió con la interpretación que del elemento de subordinación hace actualmente la Alta Corte según los parámetros contenidos en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, según la cual, todo vínculo laboral debe probarse desde sus elementos.
Bajo este entendido, la Sala colige sin duda alguna que el vínculo realmente existente entre la demandante y la entidad demandada no fue otro que un vínculo contractual, razón por la cual corresponde declarar probada la excepción de “inexistencia de la relación laboral” propuesta por el apoderado de la entidad demandada, no declarar la nulidad del acto administrativo demandado, y como consecuencia de ello, desestimar las pretensiones de la demanda.
3.5. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO No habrá condena en costas por concepto de expensas, pues si bien es cierto que la parte demandante sufragó gastos ordinarios del proceso, es esta la parte vencida en juicio y la erogación de los gastos corrió por su cuenta. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en el numeral 8º del artículo 365 del Código General 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de abril de 2021, rad.: 25000-23-42-000-2015-04688- 01, M.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 2019-00025-00 Sentencia de Primera Instancia 18 del Proceso11, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA12. Sobre este punto, el Consejo de Estado al respecto dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. Por lo tanto, se revoca la condena en costas en primera instancia y no se condena en costas en segunda instancia”13.
Igualmente se abstendrá la Sala de condenar en costas por concepto de agencias en derecho dado que, si bien las pretensiones no prosperaron y la parte demandada ejerció actividad judicial mediante apoderado, la decisión que aquí se adopta obedece en suma medida a una variación jurisprudencial en casos como el analizado. 3.6. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda según lo expuesto en la parte considerativa de la providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.097. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado 11 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 12 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2016, rad: 13001-23-33-000-2013-00016-01 (21559), C.P.: Jorge Octavio Ramírez