TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022). MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: HOLDING MINERO S.A.S. DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO - MINISTERIO DE INTERIOR - MUNICIPIO DE LA JAGUA DE IBIRICO RADICADO: 20001-23-39-001-2017-00465-00 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Impulsado el trámite en lo pertinente conforme a las disposiciones aplicables al proceso ordinario, procede la Sala a dictar la sentencia de primera instancia en la causa de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de reparación directa, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante solicitó: 1. Declarar que el Municipio de la Jagua de Ibirico es administrativamente responsable de los daños causados a los demandantes por la inejecución de la Resolución No. GGE 551 del 10 de noviembre de 2015, mediante la cual se concedió el amparo policivo a la posesión y tenencia y el acceso a la libre circulación sobre el inmueble destinado a parqueadero de maquinaria pesada de la empresa Holding Minero S.A.S, antes Sociedad Masering Holding S.A.S. y se ordenó practicar la diligencia de cese de actos perturbatorios sobre dicho inmueble. 2.
Declarar que el Ministerio de Trabajo y el Ministerio del Interior, son administrativamente responsables de los daños causados a los demandantes por interferir de manera directa y participar para que no se ejecutara la diligencia policiva ordenada en la Resolución GGE 551 del 11 de noviembre de 2015 proferida por la alcaldía del municipio de la Jagua de Ibirico. 3.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene al municipio de La Jagua de Ibirico, al Ministerio del Trabajo y al Ministerio del Interior a pagar a la demandante los perjuicios materiales, (daño emergente y lucro cesante), perjuicios futuros y daño al buen nombre ocasionados por la omisión de no ejecutar su REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 2 propio acto que concedió amparo policivo y ordenó el desalojo de las personas que estaban perturbando la posesión y tenencia, especificados de la siguiente manera: - Daño emergente: Derivado de los daños materiales por pérdida total de maquinaria pesada y liviana, al permanecer inmovilizada a la intemperie y sin mantenimiento desde el año 2015, el equivalente a US 24.595.147.
Por incumplimiento en el pago de los contratos de Leasing con City Bank, Helm Bank, Banco de Colombia Panamá y Bando de Bogotá, US 3.737.762. Por las sanciones impuestas por la DIAN al no poder reexportar la maquinaria liviana y pesada retenida, $232.380.855. Por el incumplimiento en las Pólizas asociadas a la finalización de la importación temporal de los equipos y maquinaria retenidos, el equivalente a $2.222.335.371.
Perjuicios por la prórroga del contrato de arrendamiento de la finca Nuevo Horizonte, porque la maquinaria ubicada allí no ha podido sacarse del predio, $56.666.661. Perjuicios por el pago de la cláusula penal correspondiente al contrato de cargue y transporte terrestre de estéril y carbón suscrito con la sociedad Carbones de Santander SAS, por el incumplimiento al no poder utilizar la maquinaria retenida.
US 24.992.550. Total daño emergente liquidado a la tasa vigente a la presentación de la demanda: $159.700.971.399.66, sumas que deberán ser actualizadas y sobre las que se reconocerán intereses a partir del fallo. - Lucro cesante: Por la no ejecución del contrato de cargue y transporte terrestre suscrito con Carbones de Santander SAS, ha dejado de percibir por ingresos operacionales no facturados desde la fecha del acto administrativo causante del daño hasta el plazo del contrato: $267.408.412.093. - Daño al buen nombre y perjuicios futuros Consistente en que la empresa ha sometido a riesgo su futuro económico y su existencia porque pasó de estar rankeada mundialmente a ser sometida a ley de insolvencia, por ello reclama perjuicios de monto similar al lucro cesante: $267’408.412.093.
Debido al incumplimiento de sus obligaciones civiles y financieras la empresa tuvo que acogerse a ley de insolvencia económica y reorganización, de manera que conforme al estado de pérdidas y ganancias de la empresa desde la fecha del acto administrativo no ejecutado hasta la presentación de la demanda, ha dejado de percibir $267’408.412.093.
Finalmente, el total de los perjuicios los estimó en la suma de $694’517.795.585,66. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 3 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la demandante fueron los siguientes: La sociedad MASERING HOLDING SAS, en su condición de propietaria de una parte y tenedora de otro lote de maquinaria de minería pesada y liviana, arrendataria de la finca “Nuevo Horizonte” ubicada en el corregimiento de Boquerón (jurisdicción del municipio de La Jagua de Ibirico), el 31 agosto de 2015 presentó querella policiva por perturbación de la posesión y tenencia contra personas indeterminadas ante la alcaldía de dicho municipio.
El 20 de enero de 2014 la sociedad suscribió contrato de arrendamiento de una finca denominada “Nuevo Horizonte”, por el término de un año, con un canon de arrendamiento equivalente a la suma de $3’333.333, con el objeto de destinarla como parqueadero temporal de la maquinaria, mientras se trasladaba a los muelles de embarque. La querella policiva tuvo origen en la perturbación del uso del inmueble por parte de personas que bloqueaban el camino de acceso e impedían el ingreso y salida de la finca en la cual se ubicaba la maquinaria de la empresa demandante, razón por la cual nadie podía movilizarse hasta el muelle de embarque y hasta la mina “La Caypa”.
La maquinaria era utilizada para labores de explotación minera de cargue terrestre de estéril y carbón, y debía ser trasladada a la mina “La Caypa” en cumplimiento del contrato suscrito con Carbones de Santander SAS el 1° de agosto de 2015. Sostuvieron que una parte de las máquinas había sido adquirida mediante contrato de leasing y debía ser reexportada a su lugar de origen, acuerdo negocial que fue incumplido por la sociedad demandante en atención a la imposibilidad de acceder físicamente a las máquinas por el bloqueo que los perturbadores impusieron en el lugar donde estaba almacenada.
Adujeron que los perturbadores eran personas determinadas e indeterminadas que reclamaron el cumplimiento de supuestos derechos laborales adeudados por vía de protesta, y que mediante vías de hecho retuvieron la maquinaria de la sociedad Masering Holding S.A.S., hoy Holding Minero S.A.S., impidiendo su movilización, traslado a los muelles de embarque y a la Mina “La Caypa”, y causando el deterioro de las mismas al mantenerlas al sol y sereno, es decir a la intemperie, sin mantenimiento alguno y permitiendo que se sustrajeran piezas importantes de ellas, con daño en las llantas, y en general, causando el deterioro final de la misma.
En el trámite de la querella policiva se adelantó inspección ocular el día 2 de octubre de 2015 en la cual se verificaron las circunstancias antes narradas y el bloqueo de la vía de acceso por parte de los querellados que impedían la movilización de la maquinaria bajo amenaza de quemarla, razón por la cual la alcaldía profirió la Resolución No. GGE-661 del 10 de noviembre de 2015, en la que se concedió el amparo policivo y se fijó como fecha de la diligencia el 20 de noviembre de ese mismo año, pero no se ejecutó. La nueva administración municipal fijó otra fecha para los días 10 y 11 de marzo de 2016, para lo cual convocó un consejo de seguridad el día 8 a efectos de REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 4 implementar la logística de la diligencia. Durante esa reunión las autoridades municipales recibieron una llamada del viceministro del Trabajo y del viceministro del Interior, quienes solicitaron no llevar a cabo la diligencia programada con el fin de adelantar mesas de trabajo con las personas que estaban bloqueando la vía por tratarse de una protesta con tintes sociales.
Adicionalmente, el delegado territorial del Ministerio del Trabajo en el Cesar solicitó a las autoridades de todos los niveles que se suspendiera la diligencia por el bien de las personas que tenían inmovilizada la maquinaria a lo cual ella accedió suspendiendo indefinidamente la realización de la diligencia. Indicaron que la conducta omisiva de la Alcaldesa al no ejecutar el acto administrativo causó un enorme perjuicio a la empresa demandante porque ello fue la causa de que incumpliera el contrato para el cargue descargue de carbón y de material estéril, suscrito con Carbones de Santander S.A., incumplió el contrato de arrendamiento de la finca Nuevo Horizonte que tuvo que prorrogar de manera obligatoria, incumplió con el contrato de reexportación de maquinaria ingresada con permiso temporal de importación, incumplió sus obligaciones tributarias frente a la DIAN, cancelar las multas o sanciones de la DIAN, pagar las pólizas de cumplimiento por no reexportar las maquinarias, e incurrió también en incumplimiento de obligaciones civiles derivadas de los contratos de leasing.
La sociedad demandante ha insistido ante la alcaldía el cumplimiento del acto, pero la mandataria supeditó la realización de la diligencia a la firma de un acuerdo laboral con los querellados policivos lo cual es imposible de cumplir puesto que no existe relación laboral entre Masering Holding SAS y quienes retienen la maquinaria. Además de lo anterior acudió a otras autoridades en busca de protección y de lograr el cumplimiento de la orden policiva sin obtener respuesta positiva alguna.
De igual manera señaló que la embajada de México intervino para solicitar a la Alcaldesa el cumplimiento del acto administrativo debido a los daños causados a la empresa “Caterpillar Crédito México”, propietaria de la maquinaria que debía ser reexportada por tener licencia temporal de importación vencida, ante lo cual la funcionaria manifestó que la diligencia no puede realizarse por petición de los ministerios del Trabajo y del Interior.
Se agotó la conciliación como requisito de procedibilidad ante la Procuraduría 123 Judicial II para Asuntos Administrativos de Valledupar, quien otorgó certificación de fallida el 7 de septiembre de 2017. 2.3.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DEMANDA La parte actora estimó trasgredidas las normas constitucionales contenidas en los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 87, 90 209 y 333 de la Carta Política, así como las disposiciones contenidas en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 y Decreto 1355 de 1970 código de Policía; la Resolución del 10 de noviembre de 2015; y las jurisprudencias del Consejo de Estado contenidas en las radicaciones: 85001233100019930007401(14170), 250002326000199400155801 (14721), 66001233100019960309901(14443).
Señaló que la entidad incurrió en una falla del servicio al negarse a realizar la diligencia ordenada en un acto administrativo conclusivo de una acción policiva, ya que con ello se causó un daño a la demandante consistente en el detrimento patrimonial que sufrió la empresa por la retención ilegal de la maquinaria de su REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 5 propiedad o bajo su tenencia, la cual era necesaria para su actividad de explotación carbonífera.
Indicó que las autoridades fueron negligentes en dar cumplimiento al acto administrativo y además hubo indebida intromisión de los Ministerios del Trabajo y del Interior. De igual forma, señaló que la jurisprudencia distingue entre omisiones laxas, que se refieren a la negligencia u olvido de los deberes de cuidado cuya observancia habría evitado un resultado dañoso y omisiones en sentido estricto relacionadas con el incumplimiento de un deber legal previamente establecido que el Estado está en la obligación de ejecutar y cuyo incumplimiento genera un daño. El demandante sufrió un daño consistente en que perdió su capacidad de producción además de la disminución de su patrimonio por la retención de la maquinaria, y por verse sometida a una larga pelea jurídica para reclamar sus derechos.
2.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA Las entidades demandadas contestaron la demanda oportunamente, oponiéndose a las pretensiones elevadas por la parte actora en su totalidad, bajo argumentos de defensa que pueden sintetizarse de la siguiente manera: a) Ministerio del Interior Manifestó que el Ministerio no intervino en las circunstancias de hecho y de derecho que produjeron la presunta omisión en que incurrió la administración municipal de La Jagua de Ibirico al no dar cumplimiento al acto administrativo consignado en la Resolución GCE 551 de 2015.
Indicó que del análisis de las funciones establecidas en el Decreto 2893 de 2011 se puede concluir que el Ministerio no tiene legitimidad para actuar válidamente en este proceso porque entre sus funciones no está la de dar instrucciones, comunicaciones u órdenes a las entidades territoriales sobre cómo deben actuar frente a procedimientos policivos.
Señaló que las únicas funciones relacionadas con entes territoriales se refieren a servir de enlace y coordinación entre las entidades de orden nacional y ellos, además de promover la integración a través de profundización de la descentralización y autonomía administrativa y la dirección y promoción de políticas tendientes a mantener el orden público interno. Afirmó que el Ministerio no actuó frente a los hechos que sustentan esta solicitud, razón por la cual no está llamado a responder y existe entonces falta de legitimación en la causa por pasiva, la cual propuso como excepción además de la genérica1. b) Ministerio del Trabajo Se opuso a las pretensiones de la demanda, aceptó algunos hechos, negó otros y manifestó que se atiene a lo probado respecto de otros hechos2. 1 Folios 927 a 931. 2 Folios 1170 a 1182.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 6 En relación con la intervención del Ministerio frente al cumplimiento de la diligencia, manifestó que ella no fue arbitraria o irregular, sino que se cumplió como colaboración del Gobierno Nacional con las autoridades locales, que gozan de autonomía para el ejercicio de sus funciones en el marco de sus competencias.
Acorde con lo anterior, la Alcaldesa tenía las competencias para cumplir con lo dispuesto en la Resolución y por ello es claro que una solicitud respetuosa de un funcionario del nivel nacional no cambia o altera esa facultad, ni sustituyen la capacidad del mandatario local, como primera autoridad del municipio. Indicó que a la Alcaldesa le correspondía dirigir la acción administrativa del municipio y asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo.
Insistió en que la actuación de los funcionarios vinculados a la entidad se presentó en desarrollo del mandato legal que le impone al Ministerio la promoción y vigilancia de la protección de los derechos al trabajo, a la asociación y a la huelga, además de propiciar el entendimiento y diálogo social para el buen desarrollo de las relaciones laborales, de manera que el delegado territorial en ejercicio de la competencia a él atribuida, se limitó a suscribir unas misivas solicitando la colaboración de otras autoridades de orden local o nacional con motivo de los hechos, como ya había solicitado la Alcaldesa, pero ello no impidió que la administración municipal cumpliera el acto administrativo emitido por el Alcalde anterior, que ordenaba la diligencia de desalojo.
La gestión adelantada por el funcionario de nivel territorial del ministerio de Trabajo estuvo ajustada a lo dispuesto en la Resolución 2143 de 2014 por la cual se asignaron las competencia a las direcciones territoriales e inspecciones de trabajo, entre la cuales está la de conformar mesas de trabajo que permitan asesorar sobre el cumplimiento de normas laborales para prevenir o superar los conflictos, ello no implica que puedan imponer sus determinaciones a los trabajadores o a los sindicatos y mucho menos pueden hacerlo a los alcaldes o autoridades municipales.
Enfatizó que el Ministerio solo interviene cuando hay amenazas sobre los derechos laborales incluyendo el de asociación y el derecho colectivo del trabajo. Manifestó que no es posible atribuir responsabilidad al Ministerio porque no se evidencia ninguno de los elementos que dan lugar a la configuración de una responsabilidad por un daño causado al demandante porque la conducta de los funcionarios tenía una justificación fáctica por el conflicto sindical y un respaldo porque debía promover el diálogo social para superarlo.
De otro lado en la demanda no se estableció la relación jurídica sustancial o material derivada de los hechos en relación con la actividad de la cartera del trabajo ya que no se probó el daño, el hecho y el nexo causal. Los funcionarios obraron no para suspender la diligencia como afirma el demandante sino para cumplir sus funciones de garantizar una negociación colectiva y una efectiva solución de un conflicto laboral.
De esta manera no se acreditó el daño causado por el Ministerio del Trabajo ni el nexo causal entre su conducta y el hecho dañoso. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 7 Propuso como excepciones el no cumplir con la conciliación prejudicial respecto del Ministerio del Trabajo puesto que ellos no fueron citados a la audiencia y por ello la demanda debió rechazarse.
De igual manera propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva por considerar que no tuvieron participación en el hecho dañoso, simplemente cumplieron con sus funciones. Planteó como excepción la inexistencia de la obligación porque no fue causante del daño, cobro de lo no debido, buena fe del Ministerio del trabajo, ausencia del nexo de causalidad y la innominada. c) Municipio de La Jagua de Ibirico Se opuso a las pretensiones de la demanda y al pronunciarse sobre los hechos negó unos, aceptó otros, y dijo no constarle otros3.
Como razón de su defensa adujo que una vez proferida la Resolución GGE551 de noviembre 10 de 2015, la administración municipal fijó la fecha para realizar la diligencia allí dispuesta para lo cual citó a reuniones a las diferentes autoridades que debían intervenir pero el día 8 de marzo dispuesto para la reunión previa, se analizó la situación compleja porque estaban involucrados derechos de trabajadores que reclamaban pago laborales insolutos de “Masering SAS” llamada luego “Masering Holding SAS” y luego “Holding Minero SAS” (misma persona jurídica) quien hace parte del ‹‹Consorcio Minero del Cesar››, razón por la cual intervinieron el Ministerio de Trabajo y el del Interior y por ello fue suspendida hasta que se llegara a un acuerdo con los trabajadores, teniendo en cuenta el peligro que representaba su cumplimiento dado que los trabajadores estaban dispuestos a todo.
Ello evidencia que la administración municipal realizó todos los intentos para darle ejecución a la Resolución, pero existían razones de peso que impidieron su cumplimiento como lo fue la intervención de autoridades del orden nacional para proteger los derechos constitucionales de los trabajadores a quienes se les suspendieron los contratos de trabajo y por ello no les pagaron sus salarios sino únicamente la seguridad social, durante más de tres años.
Luego de referenciar ampliamente el conflicto laboral existente y el seguimiento que hizo el Ministerio de Trabajo a esta situación, expuso que existía una colisión de derechos fundamentales: de un lado, el cumplimiento del acto administrativo exigido por la demandante, y de otro, los derechos laborales de sus empleados que han sido desconocidos por el consorcio minero del cual supuestamente hace parte “Holding Minero SAS”, por lo cual aplicó la ponderación y el principio pro homine para justificar la inejecución del acto y finalmente adujo que aún si ello fuera viable, la Policía Nacional no dio aviso al municipio sobre su disponibilidad para llevarla a cabo.
Propuso las excepciones de existencia de causa extraña como eximente de responsabilidad, hecho exclusivo y determinante de un tercero o fuerza mayor por cuanto la diligencia fue suspendida debido a la intervención de las autoridades nacionales que así lo solicitaron, amén de existir justa causa para su suspensión por el grave problema social con los trabajadores y la situación de orden público, porque según las autoridades de policía que analizaron el caso se necesitaban mínimo 300 uniformados del ESMAD para ello y no existía tal disponibilidad. 3 Folios 953 a 972.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 8 Planteó además como excepción la aplicación del método de ponderación para solucionar el conflicto de derechos presentado como justa causa para no ejecutar la medida de amparo policivo, teniendo en cuenta las graves consecuencias derivadas del enfrentamiento con los trabajadores.
Adujo como excepción la ausencia de elementos que estructuren responsabilidad por parte del Municipio, entendiendo por tales el daño antijurídico, la actuación de la autoridad municipal y el nexo de causalidad entre uno y otro, y finalmente la excepción genérica. III. TRÁMITE PROCESAL La demanda se presentó el 2 de octubre de 2017, correspondiéndole su conocimiento a este Tribunal, quien la admitió por auto del 12 de octubre del mismo año4 y ésta fue contestada oportunamente por las demandadas.
La audiencia inicial se celebró el 8 de marzo de 2019 en la cual se decidieron las excepciones previas planteadas de falta de legitimación en la causa por pasiva tanto del Ministerio del Interior como del Ministerio del Trabajo y falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, las cuales fueron desestimadas5.
La audiencia de pruebas se adelantó en varias sesiones entre el 26 de junio y el 20 de noviembre de 2019 en la cual se recibieron los testimonios solicitados por las partes y el dictamen pericial fue sustentado por el perito6. Posteriormente mediante auto del 26 de noviembre de 2020 se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir su concepto7.
3.1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Durante el término concedido para ello, las partes alegaron de conclusión en los siguientes términos: a) Holding Minero SAS. La parte demandante8 reiteró los argumentos planteados en la demanda sobre el daño y su imputación a las entidades demandadas. Después de un extenso análisis de cada uno de los aspectos debatidos en el proceso, se pronunció sobre las pruebas obrantes en el plenario en especial los testimonios, para concluir que ellos demostraron sin asomo de dudas la injerencia de los Ministerios del Interior y de Trabajo para impedir que se ejecutara el procedimiento policivo.
Señaló que no procedía la declaratoria de culpa exclusiva de la víctima porque los trabajadores que estaban en conflicto no eran de su empresa y por eso la empresa no tuvo participación en la causación del daño y en consecuencia deben ser indemnizados por los perjuicios sufridos con la omisión del Municipio en la no ejecución de su propio acto. 4 Folios 898 del expediente. 5 Folios 1306 a 1310 ibíd. 6 Folios 1706 a 1708, 1725 a 1728, 1730 a 1732.y 1882 a 1883. 7 One drive cd 11 archivo 48. 8 One Drive cd 11 archivo 50 REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 9 Se refirió ampliamente a los perjuicios causados, para lo cual se pronunció sobre el dictamen pericial.
Concluyó que en el proceso se acreditaron los perjuicios materiales solicitados por concepto de daño emergente por el daño en la maquinaria porque se impidió hacerles mantenimiento y además algunas fueron dañadas, y lucro cesante por lo dejado de percibir derivado de los contratos celebrados con Carbones de Santander y la afectación al buen nombre de la empresa quien fue sometida a reorganización valores que fueron estimados por el perito en mas de un billón de pesos ($1.145.288.356.906). b) Ministerio del Interior El apoderado del ministerio del Interior9 reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda acerca de la falta de responsabilidad de dicha entidad porque no está dentro de sus funciones lo relacionado con intervención en las decisiones de la administración municipal.
Acerca de la intervención de una funcionaria del Ministerio aclaró que se limitó desde el ámbito personal, a aconsejar, sugerir, proponer, una posible solución a la Alcaldesa de la Jagua de Ibirico, frente a lo manifestado por el comandante de la estación de la Policía Nacional de la mencionada población, quien manifestó que no tenía el personal necesario para enfrentar la situación de orden público.
Esta actuación no puede tomarse como una orden o mandato teniendo en cuenta que su pronunciamiento no fue institucional, ya que la jefe de policía en el Municipio es el Alcalde que debe tomar sus propias decisiones, máxime en este caso que el acto administrativo ordenó el cumplimiento. Finalmente solicitó la desvinculación del Ministerio del presente proceso. c) Municipio de la Jagua de Ibirico El municipio manifestó10 que en la reunión previa a la diligencia se analizó la conveniencia de adelantarla por el grave problema de orden público.
Señaló que la administración municipal realizó todos los intentos y formas posibles con el fin de darle ejecución a la mencionada Resolución, pero siempre pensando en la prevalencia del interés general sobre el particular, pues en este caso, las actuaciones generarían un gran impacto social, pues involucraban derechos de los trabajadores y sus núcleos familiares.
Es decir que se presentaba una colisión de derechos fundamentales por lo que era necesario aplicar la ponderación y el principio pro homine. Reiteró la existencia de un hecho exclusivo y determinante de un tercero y que la administración acogió las directrices de las autoridades del nivel nacional sobre el manejo a la diligencia de amparo policivo que se encontraba pendiente de realizar, esto es la suspensión de la Resolución GGE-551 de noviembre 10 de 2015, razón por la cual hubo una justa causa para la suspensión de ésta por el grave problema social que se rige como una fuerza mayor para que su no ejecución. Finalmente insistió en que no se evidenció la existencia de un nexo causal entre la actuación de la administración y el supuesto daño que manifiesta haber recibido la parte demandada, sobre todo porque la demandante no usó su poder económico 9 One Drive, Cd 11, archivo 51. 10 One Drive, Cd 11, archivo
52. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 10 para evitar la ocurrencia del daño y por ello el municipio no le asiste responsabilidad en el mismo. d) Ministerio del Trabajo El apoderado judicial de la entidad11 reiteró que no existe legitimación en la causa por pasiva, es decir que la actora no probó que la entidad fuera sujeto pasivo con interés en la relación jurídica sustancial.
Insistió en que los funcionarios de la entidad obraron de acuerdo con sus funciones y competencias en presencia de un conflicto laboral y ello no implica que ordenaran o impidieran llevar a cabo la actuación a que estaba obligada la alcaldía de la Jagua de Ibirico, en relación con el amparo policivo. Indicó que el Ministerio del Trabajo no puede ser declarado responsable de los daños que le imputa el demandante porque acorde con lo probado en el proceso no faltó a sus obligaciones ni dejó de ejecutar sus funciones dentro de su competencias y directrices en el marco de la Constitución y la ley, de manera que no puede responder porque no fue quien produjo el hecho dañoso.
Planteó la existencia de una eximente de responsabilidad por culpa exclusiva de la víctima. Manifestó que el Ministerio tiene como objetivo formular y adoptar las políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, incluyendo el respeto por los derechos fundamentales, garantías de los trabajadores y otras funciones, que cumple a través de un sistema efectivo de vigilancia, información, registro, inspección y control así como el entendimiento y el diálogo social para el desarrollo de las relaciones laborales, lo cual implica que no participó en las decisiones de autoridades locales quienes son autónomas para intervenir frente a lo ocurrido en la finca Nuevo Horizonte, la cual fue ocupada no por personas indeterminadas sino por trabajadores de la empresa que no les cumplió con sus obligaciones laborales.
Insistió en que al Ministerio no le compete intervenir en las decisiones de las autoridades locales, pero sí propiciar un entendimiento entre las partes en conflicto, acorde con la normatividad que rige las funciones que cumple. Expresó que acorde con las funciones del Viceministro y del Delegado territorial del Ministerio contenidas en el Decreto ley 418 de 2011 y la Resolución 2143 del 28 de mayo de 2014, se puede concluir que no incurrieron en una indebida intromisión o tráfico de influencias y mucho menos en una vía de hecho como lo afirmó la demandante, sino que actuaron en cumplimiento de una función administrativa de política pública que fue promover el diálogo social en el marco de las relaciones laborales ellos no tomaron ninguna decisión, hicieron solicitudes, no actuaron arbitrariamente, buscaban prevenir un conflicto social mas grave, como ya se había presentado antes en esa misma región, de manera que no le asiste al Ministerio ninguna responsabilidad en el presunto daño sufrido por el Holding Minero.
Como consecuencia de lo anterior pidió declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva ya que no incurrió en falla, no causó el daño y tampoco se probó el nexo de causalidad. 11 One Drive, Cd 11, archivo
53. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 11 Solicitó que se reconociera la causal de exclusión de responsabilidad denominada hecho exclusivo de la víctima por cuanto el hecho dañoso se inició con el ingreso de los trabajadores a la finca y la retención de la maquinaria, porque no fueron personas indeterminadas las que ingresaron a la finca sino los trabajadores a quienes les debían sus salarios desde hacía dos años o más, hecho que era conocido por el querellante cuando inició el proceso policivo y frente al cual mintió asegurando que no sabía quiénes eran y respecto de los cuales se negó a solucionar el conflicto a pesar de la intervención de varias autoridades para instalar mesas de trabajo y buscar una solución. Consideró que la conducta de la demandante contribuyó a la configuración del daño, porque se probó en el proceso que los invasores eran sus propios trabajadores a los cuales les adeudaba el pago de sus salarios y prestaciones. e) Agencia de Defensa Jurídica de la Nación La Agencia de Defensa Jurídica de la Nación presentó alegatos de conclusión12 en los que en primer lugar justificó la intervención de la entidad en el presente proceso y además solicitó negar las pretensiones de la demanda por estimar que hubo culpa exclusiva de la víctima ya que la empresa, cuando promovió la acción policiva, era conocedora que no se trataba de personas indeterminadas sino que eran los trabajadores del Consorcio Minero del Cesar, grupo empresarial del cual “Masering Holding S.A.S.”, hoy “Holding Minero S.A.S.”, hacía parte con el 51% de participación. Indicó que de acuerdo con los testimonios obrantes en el proceso la empresa al solicitar el amparo policivo dijo que eran personas indeterminadas, pero ello no era cierto porque eran los mismos trabajadores de la empresa demandante que, ante el levantamiento del campamento y de los equipos, para proteger sus intereses laborales acudieron a una vía de hecho, por lo cual la sociedad demandante es la directamente responsable de haber permitido que un conflicto laboral de cuyo manejo tenía el control, llegara a ese punto.
Señaló que no le asiste responsabilidad al Municipio ni a los Ministerios porque de acuerdo con las pruebas es claro que no contaban con la logística requerida para el desalojo sin comprometer gravemente el orden social que estaban llamados a garantizar a la población, por ello los funcionarios de los Ministerios recomendaron al comité de seguridad la suspensión de la diligencia hasta que su realización fuera segura, es decir hasta conjurar el riesgo de asonada, que ya se había presentado en anterior oportunidad, por motivos similares.
Insistió en que los funcionarios que intervinieron no tenían la autoridad para suspender la diligencia sino que hicieron una solicitud o recomendación, de modo que la suspensión no se derivó de su intervención sino de las conclusiones del comité de seguridad sobre la necesidad de prevenir el riesgo de asonada, por ello no puede considerarse que de lugar a responsabilizarlos de la omisión de cumplimiento de la decisión policiva, ya que se limitaron a acompañar al comité sin imponer ordenes o dar directrices gubernamentales.
Adujo que en este caso no se evidencia la existencia de un nexo causal, porque el daño fue patrocinado y propiciado por la misma víctima, porque éste se configuró con la vía de hecho que adoptaron los trabajadores de la sociedad demandante y 12 One Drive, Cd 11, archivo
54. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 12 no con la imposibilidad de materializar la medida de protección, pues si bien el Municipio la concedió, ello comprometía gravemente el orden social y la vida de los sujetos de la perturbación, es decir, de los trabajadores. En su criterio, los demandantes crearon las circunstancias para que los trabajadores terminaran acudiendo a una vía de hecho extrema con el fin de evitar que su empleador se insolventara con el objeto de incumplir sus obligaciones laborales, lo cual es evidente después de todas las gestiones realizadas para llegar a un acuerdo con ellos y que pagaran a sus empleados, razón por la cual si hubo daño, éste fue propiciado por la demandante y por ello debe exonerarse a los demandados de toda responsabilidad.
Respecto de los perjuicios señaló que según los testimonios la maquinaria no sufrió daño por parte de los trabajadores, porque había incluso vigilancia privada de la empresa que estaba custodiándolas y por eso ni siquiera en el dictamen pericial aportado (que se concentró en la cuantía de los perjuicios nada más) se probó la propiedad sobre la maquinaria y la tenencia sobre el resto de la maquinaria que estaba por contratos de leasing, no se aportaron las pólizas, ni los pagos de las aseguradoras o el recobro hecho por las financieras, por lo cual, de lo único que existe certeza es de que la demandante reclama el daño sufrido en una maquinaria cuya propiedad no acreditó y de otra que no es propia pero cuyo detrimento tampoco demostró. Al apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado le llama la atención que ninguno de los verdaderos propietarios se hizo presente en el proceso para reclamar su detrimento patrimonial, pero sí se estableció que los trabajadores levantaron el campamento establecido en la finca “Nuevo Horizonte” a principios del año 2017, sin que les pagaran sus acreencias laborales y allí permanecían la maquinaria bajo vigilancia privada sin que la sociedad demandante haya adelantado diligencia para retirarla de allí. Finalmente concluyó que “no hubo daño antijurídico en estricto sentido, y si acaso hubo daño, ninguna autoridad pública lo causó y el demandante está en la obligación de soportarlo, porque el daño se produjo mucho antes de la intervención de los demandados, de allí la dificultad de la demandante de establecer el nexo causal.
La intervención de la Alcaldía y de las demás autoridades comprometidas es posterior al daño, lo que se hizo fue evitar un daño mayor”. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en el presente asunto. V. CONSIDERACIONES No advirtiéndose en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver sobre las pretensiones planteadas por la parte actora. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 13 presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en primera instancia de la reparación directa aquí planteada.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que convoca a la Sala en esta oportunidad, se circunscribe a determinar si las entidades demandadas son responsables del daño causado al HOLDING MINERO SAS, antes “Masering SAS” por no haber hecho efectivo el amparo policivo ordenado en su favor, debido al bloqueo que impusieron algunos trabajadores que reclamaban el pago de sus salarios y que impidió al acceso a sus maquinarias para realizar labores previamente contratadas.
En caso positivo deberá pronunciarse la Sala sobre los perjuicios materiales reclamados y sobre los derivados del daño al buen nombre. 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) De la responsabilidad extracontractual del Estado por falla del servicio En virtud de lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia de 1991, el Estado será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes. En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación de este a la administración. “ARTICULO 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este.”-Sic para lo transcrito- En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable13”.
Ahora, dentro del marco de la responsabilidad del Estado por sus acciones u omisiones, la doctrina y la jurisprudencia colombiana han dado paso a dos regímenes: uno subjetivo, cuyo título de imputación es la falla del servicio; y uno objetivo, donde el título de imputación puede variar desde el daño especial, riesgo excepcional, etc. Sobre la falla del servicio, el Consejo de Estado en sentencia del 14 de septiembre de 201114, con radicación 66001-23-31-000-1998-00496-01(22745), manifestó: “También ha sostenido que el mandato que impone la Carta Política en el artículo 2 inciso 2, consistente en que las autoridades de la República tienen el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades “debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la 13 Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996. 14 C.P. Mauricio Fajardo Gómez REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 14 administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención acorde con las circunstancias tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra etc., para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera”, así, las obligaciones que están a cargo del Estado –y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión–, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.
Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su responsabilidad.
(…) La falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía, en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como es lo esperado o lo normal, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan; y la ineficiencia se configura cuando la Administración presta el servicio, pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal.
Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar ese servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía"-sic para lo transcrito-. Así las cosas, puede concluirse ágilmente, que la responsabilidad del Estado se configura bajo el régimen subjetivo y el título de imputación correspondiente a la falla del servicio, cuando existe una irregularidad en el actuar de una entidad de carácter público, es decir, la culpabilidad de la Administración, lo que significa, que además de acreditar la actuación, el daño y el nexo causal, es preciso evidenciar un Estado alejado de criterios de buen servicio público y por el contrario, se presenta como vulnerador de derechos, bien sea por su actuación o su omisión. No obstante, la protección de los derechos de las personas en sus bienes e integridad física no opera de tal manera que cualquier menoscabo en ellos conlleve en forma directa al deber de resarcimiento de perjuicios, pues el Estado se obliga también desde el terreno de lo real a ejercer su función administrativa: “Frente a esto último debe anotarse que, si bien la Carta Política ordena proteger a todas las personas en sus bienes e integridad física, no significa que todos los daños sufridos por estos en el territorio nacional deban ser reparados por el Estado.
El análisis para establecer si existe falla del servicio no debe trabajarse en escenarios ideales sino desde una perspectiva real, por tanto, al juez le corresponde para definir si está en presencia de esta figura, revisar las circunstancias específicas en las que se produjo el hecho (de tiempo y lugar), los medios (técnicos y financieros) con que se contaba para hacerle frente a la obligación cuestionada, así como también examinar la previsibilidad del daño, pues una cosa es la capacidad de maniobra que en teoría tiene la administración para evitar el daño y otra, la viabilidad real de conjurar el perjuicio.
Con todo, debe tenerse en la cuenta lo dicho por nuestro tribunal de cierre en el sentido de que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa el incumplimiento a sus deberes, sino que debe examinarse en cada caso si en efecto fue imposible cumplir con los estándares funcionales15”. –Sic para lo transcrito-. 15 Yong Serrano, Samuel.
La falla del servicio, más allá de un título de imputación jurídica. Editorial Ibáñez, Bogotá – D.C., 1ra edición, 2021, página
35. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 15 Así, el título de imputación por excelencia de falla del servicio se consagra como un título de imputación con función reparadora, preventiva y de aplicación preferente, en la medida que el juez de lo contencioso administrativo, al analizar un caso particular debe encauzar la responsabilidad del Estado por este título de imputación de corte subjetivo si halla probada la falla aún si en casos como el que se somete a su jurisdicción se tiene como criterio orientador algún sistema de responsabilidad objetivo, a fin de ejercer pedagogía práctica sobre la función administrativa y conminar con la condena a la Administración a perfeccionar el ejercicio de su función. Estas precisiones son necesarias en tanto el régimen aplicado determina la carga de la prueba, ya que en el subjetivo por falla del servicio debe acreditarse la existencia de la misma derivada generalmente del incumplimiento o la vulneración de las normas que regulan la materia, mientras que en el régimen objetivo el demandante debe probar el daño y que éste tuvo lugar con ocasión del desarrollo de una actividad peligrosa y sólo podrá exonerarse la entidad si acredita alguna de las causales de exoneración. b) Del régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por omisiones administrativas.
En lo que atiene a la responsabilidad del Estado por omisión de sus agentes, se ha considerado que para la prosperidad de la demanda que se interponga bajo este esquema de responsabilidad, es necesario que se encuentren acreditados los siguientes requisitos: i) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios; ii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso; iii) un daño antijurídico, y iv) la relación causal entre la omisión y el daño. Así también se sostuvo en sentencia del 8 de abril de 2007, con radicación 27.43416, en la que se atribuyó a la parte demandante la carga procesal de demostrar la relación de causalidad entre la omisión y el daño y a su vez se definió que este tipo de juicios de responsabilidad estatal por omisión debe operar bajo el marco de la teoría de la causalidad adecuada: “En efecto, frente a supuestos en los cuales se analiza si procede declarar la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia ha sido determinante la omisión, por parte de una autoridad pública, en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Sala ha señalado que es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, de un lado, y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto, de otro.
Ahora bien, una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha atendido ⎯o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa⎯ al referido contenido obligacional, esto es, se ha apartado ⎯por omisión⎯ del cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, es menester precisar si dicha ausencia o falencia en su proceder tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño atendiendo, de acuerdo con la postura que reiteradamente ha sostenido la Sala, a las exigencias derivadas de la aplicación de la teoría de la causalidad adecuada. 16 C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 16 En el mismo sentido hasta ahora referido, es decir, en el de sostener que se hace necesaria la concurrencia de dos factores para que proceda la declaratoria de responsabilidad del Estado en estos casos ⎯la constatación de la ocurrencia de un incumplimiento omisivo al contenido obligacional impuesto normativamente a la Administración, de un lado, y la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño, de otro.
En suma, son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual ésta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse ⎯temporalmente hablando⎯ de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta”.-Se resalta por fuera del texto original-.
Frente a este último aspecto, atinente a la relación de causalidad, con apoyo en la doctrina inspirada en la distinción realizada en el derecho penal entre delitos por omisión pura y de comisión por omisión, se precisó que en este tipo de eventos lo decisivo no es la existencia efectiva de una relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal impidiendo la producción de la lesión17.
Sobre este régimen de responsabilidad, la doctrina y la jurisprudencia ha destacado claramente que en él pueden concurrir las causales de exoneración de responsabilidad, por cuanto ellas pueden resquebrajar el nexo de causalidad que debe unir siempre al daño con la actuación u omisión de quien resulta demandado por la concreción del mismo: “En el aludido orden de ideas, la aceptación de la posibilidad del advenimiento de una causa extraña que opere como causal liberatoria de la responsabilidad del ente demandado es, según se ha visto, plasmación y desarrollo de la teoría de la causalidad adecuada en la medida en que si se aplicara con todo rigor la teoría de la equivalencia de las condiciones, necesariamente habría que condenar, en todos los casos, al agente que causó físicamente el daño, ya que él ha obrado como una de las causas generadoras de aquél, sin importar que, a su vez, el mencionado daño pudiera haber sido el efecto de una causa anterior a la cual habría que atribuir, de forma exclusiva o concurrentemente con el agente que físicamente ocasionó la lesión, la responsabilidad derivada de la ocurrencia de ésta; por el contrario, aplicando la teoría de la causalidad adecuada, el juez tendrá la posibilidad de valorar si la causa externa fue el factor que, de manera exclusiva, o no, dio lugar al acaecimiento del daño, juicio que determinará si el correspondiente hecho externo a la actividad del demandado tiene la virtualidad de destruir el nexo de causalidad entre ésta y la lesión causada o, por el contrario, concurre con o no excluye a la conducta (activa u omisiva) del agente estatal en punto a la imputabilidad jurídica del deber de indemnizar”18-Se subraya y resalta por fuera del texto original-.
Así también lo concluyó el tratadista Javier Tamayo Jaramillo quien, en su Tratado de Responsabilidad Civil, expuso: “ la intervención del factor extraño, en consecuencia, encuentra asidero pleno en la denominada tesis de la causalidad adecuada, por cuanto el evento causal debe ser analizado desde la óptica de lo que es idóneo y adecuado para la producción del daño 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2002, exp. 12.789, M.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de marzo de 2008, exp. 16.530, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 17 atendiendo las circunstancias regulares y normales en que se desenvuelven los acontecimientos diarios”19.-Sic para lo transcrito-. Puede concluirse entonces que, frente a los eventos en que se endilga responsabilidad del Estado por su conducta omisiva, corresponde al demandante demostrar los supuestos fácticos que la configuran, reseñados en los precedentes jurisprudenciales citados anteriormente, y también al juez fallador verificar, no sólo que dichos presupuestos se encuentren demostrados, sino que en las circunstancias sobre las cuales se imputa responsabilidad no haya ocurrido un fenómeno que rompa la causalidad adecuada entre el daño causado y la actuación u omisión de la Administración. c) El régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por la ocupación de bienes inmuebles y la inejecución de actos administrativos La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado reconoció desde sus orígenes que el Estado puede resultar responsable de las ocupaciones de bienes privados, a partir de la conceptualización armónica de los fines del Estado y la función social de la propiedad privada contenidas en los artículos 2, 58 y 59 de la Carta Política de 1991.
Bajo ese entendido, la tesis del máximo órgano de lo contencioso administrativo admitió que la Administración se hace responsable de la afectación de los derechos que se conculcan a los particulares cuando las autoridades administrativas ocupan los bienes privados incluso cuando ello ocurra por motivos de interés general, resultando así a cargo del Estado el deber de resarcir el daño pagando el valor de la porción invadida: “Están plenamente acreditados en el expediente los siguientes hechos: a) Que el demandante había adquirido algunos derechos o mejoras sobre lotes de terreno ubicados en las regiones de Yopal y El Morro y que estaba en posesión de tales bienes; b) Que en esos lugares levantó a su costa algunas edificaciones; c) Que el ejército nacional ocupó temporalmente los citados terrenos y construcciones y que esa ocupación duró hasta época posterior a la iniciación de este juicio; y d) Que alguna de las edificaciones levantadas por el actor fue destruida por un incendio ocurrido en el tiempo que duró la ocupación. Es evidente que en el período en que sucedieron los hechos anteriores existía una guerra civil declarada, pero no lo es menos que sí había una situación del orden público y que en algunas regiones del país, especialmente en los Llanos Orientales, esa situación general cobró los caracteres de una guerra no declarada.
El ejército nacional estaba investido de poderes extraordinarios y de facultades discrecionales para dominar el alzamiento y en virtud de ellos ocupó los terrenos y edificaciones del demandante. Esa situación de guerra civil no declarada encaja dentro de los supuestos contemplados en los dos últimos incisos del artículo 33 de la Constitución Nacional.
Dispone esa norma que en caso de guerra y sólo para atender al restablecimiento del orden público, la necesidad de una expropiación podrá decretarse por autoridades que no pertenezcan al orden judicial y sin indemnización previa. Agregan los dos últimos incisos que en ese mismo caso la propiedad inmueble podrá ocuparse temporalmente para atender las necesidades de la guerra, pero en tales eventos la Nación será siempre responsable por aquellas expropiaciones y por estas ocupaciones.
Se estructura en ese mandamiento constitucional una responsabilidad objetiva y concreta, cuyo fundamento único es el hecho de la ocupación o de la expropiación temporal, sin mezcla alguna del elemento culpabilidad que constituye la 19 Tamayo Jaramillo Javier, Tratado de responsabilidad civil, Tomo II, segunda edición, Legis, Bogotá, 2.007, p. 14-15.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 18 base de la responsabilidad en derecho privado. Basta demostrar la ocupación para que sea viable la indemnización que ha de pagar el Estado. Este hecho ha sido plenamente acreditado en el curso del juicio y, por consiguiente, la reparación que ordena el artículo 68 del código contencioso administrativo es procedente20”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Sin embargo, la tesis clásica que expuso el Consejo de Estado permitía atribuir responsabilidad a la Administración únicamente cuando la ocupación era efectuada por los agentes del Estado en forma directa, o cuando los particulares ocupaban el bien por autorización expresa del ente público. Aun a pesar de ello, desde ese primer momento jurisprudencial se concluyó que la responsabilidad en esta clase de eventos se predica como propia del régimen objetivo, a título de daño especial.
Esta tesis se consolidó en forma reiterada21, y la línea jurisprudencial permitió entonces identificar los presupuestos sustanciales para que la responsabilidad extracontractual pública se consolidara: (i) la titularidad del derecho de dominio sobre el bien ocupado; (ii) la ocupación total o parcial, temporal o permanente del bien; y, (iii) que la ocupación fuera ejercida por agentes del Estado o por particulares autorizados por ella, independientemente de la causa por la cual se invade el inmueble.
No obstante el criterio jurisprudencial evolucionó sobre el tema particular, manteniendo la identificación de los presupuestos sustanciales para la procedencia de la responsabilidad extracontractual estatal, pero varió para admitir que el Estado también puede resultar responsable por las ocupaciones de bienes privados que ejecutan terceros, particulares que no son agentes estatales, o particulares que no han sido expresamente autorizados por la Administración para invadir los bienes.
Así, en un primer momento la Sección Tercera expuso que ante estas eventualidades el Estado responde a título de falla del servicio por la omisión injustificada de los agentes públicos de conjurar o evitar la invasión ilegítima bajo el entendido que el Estado es garante de la propiedad privada y los derechos de dominio de los particulares,22 o por la indebida actuación de la Administración que hace inefectiva la recuperación de la posesión o la propiedad sobre el bien ocupado por la negligencia o descuido en el adelantamiento de los procesos policivos23, y en todo caso el demandante debe demostrar que tuvo la debida diligencia y cuidado de acudir a las autoridades pertinentes promoviendo los mecanismos administrativos y judiciales a su alcance para recuperar la posesión o el dominio sobre el bien invadido por terceros: “Los propietarios para obtener la orden de desalojo del predio, no instauraron la querella respectiva.
Tampoco iniciaron los procesos respectivos ante la justicia ordinaria - lanzamiento por ocupación de hecho, acciones posesorias, acción reivindicatoria -., para la defensa de sus derechos. Para casos como el presente para deducir responsabilidad patrimonial de la administración por falla del servicio, en circunstancias particulares como las 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de noviembre de 1960, rad.: 298, M.P.: Carlos Gustavo Arrieta. 21 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de octubre de 2011, rad.: 52001-23-31- 000-1998-00523-01 (18350), M.P.: Danilo Rojas Betancourth; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de junio de 2021, rad.: 76001-23-31-000-2005-05401-01 (39596), M.P.: María Adriana Marín. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de julio de 1984, rad.: 646-CE-SEC3-1984-07-12- N3755, M.P.: José Alejandro Bonivento Fernández. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1° de septiembre de 1993, rad.: 376-CE-SEC3-EXP1993- N5851, M.P.: Juan de Dios Montes Hernández.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 19 que se recogen en el presente proceso, es menester demostrar que se demandó la protección policiva por la vía adecuada, mediante los requisitos de ley y ante la autoridad competente en ejercicio del derecho acreditado, y, que la autoridad competente, ante la querella interpuesta, no accedió a la prestación de protección causando daño por falta o indebido funcionamiento del servicio.
El supuesto incumplimiento de la obligación Constitucional de proteger los bienes de los particulares afirmado por los demandantes, confluye con la omisión de estos de instaurar los procedimientos correspondientes para defender sus intereses, hasta el punto de poder afirmar, sin dubitación, que la causa de la eventual lesión, pueda ser ubicada en la órbita o en la esfera de los particulares, a los cuales correspondía, sin equívocos, interponer los procedimientos legales, tales como las querellas respectivas, las acciones posesorias y si fuere el caso la acción reivindicatoria.
La concepción en Derecho Público sobre responsabilidad fundada en el régimen de falta o falla del servicio afirma que dicha falla no es general, ni absoluta, sino condicionada a la existencia de determinadas circunstancias, tales como la solicitud expresa de intervención dirigida a la autoridad con capacidad funcional, de conformidad con las exigencias y formalidades establecidas en las leyes.
Por tanto, no se puede imputar responsabilidad a la administración por omisión en el ejercicio de sus funciones cuando la competencia es reglada y corresponde al particular dar entrada al ejercicio de las mismas, a través de la querella o acción correspondiente. En síntesis, de lo hasta aquí expuesto, se tiene: Que en el plenario no se acreditó falla del servicio alguna, pues la solicitud de protección se efectuó ante un funcionario sin competencia para prestar el mismo.
Que, a parte de lo anterior, en el extremo de admitir que se presentó omisión del servicio, no se demostró la relación causal entre dicha omisión y el evento lesivo alegado, pues como ya se estudió éste último se originó más exactamente en la omisión de los particulares, quienes no ejercieron las acciones pertinentes para la defensa de sus derechos y que finalmente en este orden de ideas no puede predicarse que el eventual daño experimentado por los particulares pueda ser calificado de Antijurídico, en la medida en que el detrimento patrimonial sobrevino por culpa de la víctima, como ya se indicó. Es cierto, que en determinados eventos, la Sala ha declarado la responsabilidad de la administración, por acción u omisión de las autoridades competentes al expedir órdenes de desalojo o al efectuar las diligencias pertinentes, sin embargo, ha de tenerse en cuenta que dichos precedentes jurisprudenciales parten del hecho de que los particulares formularon las querellas respectivas y que las diligencias policivas no se llevaron a cabo por omisión de las autoridades”24. -Sic para lo transcrito-.
La tesis antes descrita volvió a variar en el seno de la misma Sección Tercera del máximo tribunal de lo contencioso administrativo, y en sentencia del 22 de noviembre de 201225 se asumió que el Estado, de manera similar a los casos en que ocupa directamente o autoriza a particulares para que ocupen bienes privados, puede responder por la ocupación ilegítima de un bien que hace un tercero bajo un enfoque de responsabilidad objetiva, a título de daño especial, criterio que se reiteró en oportunidad posterior en idéntico sentido26.
La imputabilidad a título de daño especial encontró sustento en la reflexión jurídica de que la pérdida de la posesión o dominio sobre el bien privado comporta una carga excesiva en cabeza del poseedor o propietario que no está en la obligación de soportar, desequilibrando las cargas públicas, y en atención a que el Estado 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de abril de 1999, rad.: 455-CE-SEC3-EXP1999-N10162, M.P.: Jesús María Carrillo Ballesteros. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2012, rad.: 19001-23-31-000-1996- 01600-01 (21276), M.P.: Stella Conto Díaz Del Castillo. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de agosto de 2015, rad.: 63001-23-31-000-2001-1358- 01 (30827), M.P.: Hernán Andrade Rincón. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 20 mismo provee de herramientas e instrumentos jurídico-estatales que lo habilitan para actuar en defensa de la propiedad privada.
La dimensión de la responsabilidad extracontractual así planteada fue analizada con mayor detenimiento en sentencia del 27 de marzo de 2015, en la que, además de analizar la responsabilidad del Estado por la ocupación de bienes privados por parte de terceros, se distinguió la responsabilidad que se estructura en estos casos por la inejecución de órdenes bien administrativas ora jurisdiccionales, que se toman en juicios policivos de protección de derechos reales sobre el inmueble ocupado.
En dicha sentencia, que por su claridad se transcribe in extenso, se puntualizó: “El punto de partida para determinar el alcance de la responsabilidad patrimonial de las entidades públicas lo constituye, sin duda, el origen del daño, atendiendo principalmente el carácter jurisdiccional del lanzamiento por ocupación de hecho; en efecto, recuérdese que mediante el artículo 1 de la Ley 99 de 1919 se excluyeron del control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las resoluciones emitidas por las autoridades administrativas de las entidades territoriales “que se dicten en los juicios de policía de naturaleza penal o civil”, exceptuando así en esos eventos las reglas de competencia consagradas en el artículo 38, letras b y g, de la Ley 130 de 1913.
(…) Así, en aplicación de la excepción reseñada, la jurisprudencia ha distinguido claramente entre aquellos casos en que el daño provenga del procedimiento policivo, es decir en general del trámite y en particular de la providencia proferida en el proceso policivo, de aquellos eventos en los que la Administración –local, principalmente- ha omitido su deber de ejecutar la decisión proferida en los procesos policivos, en el entendido de que en el primer caso el Estado podría ser llamado a responder bajo el esquema de la responsabilidad por el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia o por error jurisdiccional, mientras que en el segundo se trataría de una omisión administrativa en la ejecución de una decisión judicial, es decir en la realización de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho.
(…) En cuanto a los aspectos procesales, se debe aclarar, por su parte, lo siguiente: i) En lo que tiene que ver con la legitimación en la causa por pasiva que dependiendo de la ubicación del predio las autoridades competentes para realizar este tipo de trámites jurisdiccionales son las departamentales, las distritales o las municipales, pero, en atención a las particularidades del caso, podrían llegar a intervenir autoridades del orden nacional –en casos que involucren sujetos de especial protección como desplazados o comunidades indígenas- como ministerios o la Fuerza Pública, caso en el cual corresponderá determinar, según las reglas de la imputación –fáctica o jurídica- decantadas por la Sala, cuál autoridad se encuentra llamada a responder por el perjuicio causado. ii) La legitimación en la causa por activa dependerá del derecho que se pretende hacer valer, pero podrá acudir a la jurisdicción todo aquel que no haya visto protegido su statu quo por la conducta indebida –o legítima según el caso- de la autoridad de policía. En cualquier caso deberá acreditar la existencia de la referida situación fáctica. iii) La caducidad de la acción de reparación directa dependerá, como ocurre como regla general, del momento en que se tuvo conocimiento de la situación, no de aquella que generó la ocupación –puesto que ésta no constituye el origen del daño- sino de la que consolidó en REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 21 cabeza del querellante la certeza de que no se iba a proteger la situación fáctica que originó el proceso policivo.
En lo que respecta al fondo del asunto, de todo lo dicho hasta este punto y siguiendo los postulados del artículo 90 de la Constitución Política en cuya interpretación esta Corporación ha afirmado de manera constante y coherente que no existen ámbitos de la acción estatal exentos o excluidos del espectro del análisis judicial, en particular en aras de determinar la posible existencia de omisiones, hechos o actuaciones que comprometan su responsabilidad patrimonial, para la Sala no existe duda alguna en cuanto a que en el ámbito de los juicios policivos de carácter civil se puede comprometer la responsabilidad patrimonial de las entidades públicas titulares de dicha actividad, ya sea porque: a) en tratándose del ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas, éstas se encuentran igualmente en una posición apta para cometer un error jurisdiccional o que se configure un defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, en cuyo caso resulta evidente que se tendrán que aplicar los estándares que esta Corporación ha señalado para la estructuración de uno u otro título de imputación; b) Se pueden producir omisiones y/o actuaciones potencionalmente lesivas en el marco de las medidas de cumplimiento de la providencia proferida en el juicio policivo, escenario en el cual se podría verificar la ocurrencia de un daño antijurídico.
Se debe precisar, sin embargo, que en este ámbito la responsabilidad patrimonial que se pueda endilgar a las autoridades administrativas no es absoluta, ni automática, ni permanente. Bajo esta premisa, en criterio de la Sala, si bien en los términos del artículo 2 C.P., las autoridades se encuentran instituidas para “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”, ello no implica que se desnaturalice el principio más elemental de la vida en sociedad, por cuya virtud es al titular de un derecho al que le corresponde, en primera instancia, su defensa y hacerlo mediante el uso de los mecanismos legítimos que el ordenamiento jurídico ha puesto a su disposición. A partir de este principio resulta claro que le corresponderá al juez analizar con detenimiento la conducta desplegada por el interesado –propietario, poseedor o mero tenedor- en la protección de sus derechos y, aun cuando no se le pueda exigir una carga excesivamente gravosa a la presunta víctima, sí resulta necesario que se acredite el cumplimiento de una mínima carga de diligencia en el agotamiento de los recursos administrativos y/o judiciales que procedan pues se entiende que, al tratarse de un conflicto que se suscita entre particulares, su desarrollo se rige, de manera general, por el principio dispositivo.
De la misma manera, atendiendo la naturaleza jurídica del juicio civil policivo, en virtud de la cual lo que se busca proteger, por regla general, es el statu quo –la situación fáctica jurídicamente protegida- y no la determinación de la existencia, alcance y/o extinción de un derecho, al juez de la acción –ahora medio de control- de reparación directa le corresponderá analizar los hechos que le son presentados a la luz de las normas que rigen el procedimiento policivo, las cuales obligan a suspender toda actuación en ese ámbito ante la existencia de un debate en cuanto a las posición jurídica de quien busca proteger su statu quo de la del que pretendidamente lo ha perturbado, para que dicha situación se resuelva en el escenario adecuado: la jurisdicción ordinaria.
De igual manera se deberá analizar en conjunto la situación concreta del predio ocupado, de los ocupantes y la respuesta de las autoridades administrativas, puesto que puede ocurrir que la medida de desalojo resulte de imposible cumplimiento o bien que las entidades públicas opten por omitir sus deberes constitucionalmente consagrados, ya sea porque por dificultades de orden público o para precaver conflictos sociales el desalojo debidamente ordenado no se ejecuta, en estos casos resulta válido acudir a instituciones como las del daño especial para que, según las particularidades del caso, se analice en qué medida el sacrificio del statu quo puede ser considerado legítimo, o fue generado por el mismo querellante o si éste excede las cargas públicas.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 22 Por otro lado, no resulta menos relevante, resaltar que el objeto del procedimiento policivo –lo que tiene incidencia sobre el origen del daño y el alcance de los perjuicios- lo constituye la protección del statu quo del querellante, razón por la cual, en toda lógica y por regla general, este tipo de actuaciones no guarda relación con la protección del derecho de propiedad, en consecuencia no existe –se reitera, como regla general- una correlación entre la ocurrencia de un defecto en el juicio civil policivo o en su ejecución y la pérdida del derecho de propiedad, puesto que ésta ocurrirá solamente una vez transcurra el tiempo que el ordenamiento jurídico ha contemplado para que opere el fenómeno de la prescripción extintiva de los derechos, en estos casos, entonces, el juez no podrá condenar a la entidad pública demandada al pago del valor del predio objeto de la demanda sino que se deberá acreditar en el expediente el valor del perjuicio efectivamente causado según el caso: i) la pérdida de la tenencia material del bien o de la posesión, cada una de ellas valorada individualmente; ii) la imposibilidad de explotar un predio (en cuyo caso será necesario acreditar que dentro de un plazo razonable se iniciaron las acciones judiciales pertinentes para que se protegiera de manera permanente el derecho de propiedad); iii) podrá ocurrir además que las actuaciones en un proceso policivo tornen más difícil u onerosa o hasta imposible la posibilidad de acudir a la Jurisdicción Ordinaria, en cuyo caso se deberá analizar la configuración de cada uno de esos perjuicios y, eventualmente, de una pérdida de oportunidad; y, finalmente, iv) en caso de que se llegare a considerar que la conducta de la(s) entidad(es) pública(s) demandada(s) produjo la pérdida del derecho de propiedad, se deberá tener como base de la liquidación el valor del predio al momento de la ocupación, con la exclusión de toda plusvalía que se pudiere generar con ocasión de la propia situación perturbadora del statu quo (mejoras, redes de servicios públicos, vías, etc.), puesto que ellas son consecuencia o producto de la situación dañosa.
Sin embargo, se reitera, por regla general y sin que sea absoluta, no existe una relación de causalidad entre la pérdida del derecho de propiedad y las actuaciones de la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales en los juicios civiles policivos, razón por la cual no se podrá, en principio, condenar al resarcimiento de dicho perjuicio en este particular escenario.
Ahora bien, cabe precisar y reiterar, como en efecto se hace, que pueden ocurrir situaciones en las que la inactividad de la Administración puede generar la pérdida del derecho de propiedad – siempre y cuando este asunto se haya resuelto por el juez competente-, se trata de aquellos casos en que por especiales razones de interés general, principalmente de tipo social, ya sea en cumplimiento de órdenes judiciales –en particular órdenes derivadas de un juicio de tutela- o administrativas, se opte por prohijar la ocupación en la medida en que ordenar el desalojo y/o practicar la diligencia que le dé cumplimiento, generen una situación tal que se desprotejan los derechos de poblaciones catalogadas como sujetos de especial protección, en cuyo caso puede ocurrir que: i) se torne nugatorio e innecesario acudir al juez de la causa, puesto que aun cuando se obtenga con éxito la reivindicación del bien o la protección de la posesión, resultaría imposible ejecutar la decisión del juez por cuestiones de orden social, en cuyo caso el juez de la acción de reparación directa podrá –según los hechos del caso y la conducta del demandante- eximir de la obligación de agotar los mecanismos administrativos y procesales de protección de la propiedad, la posesión y/o el statu quo; frente a lo cual es posible que, ii) se configure un daño especial en cabeza del propietario del predio ocupado, en la medida en que por razones de interés general –la protección de sujetos de especial protección como desplazados, indígenas, madres cabeza de familia, etc.- se sacrifique el derecho de propiedad del titular del predio; y en consecuencia, iii) se dará aplicación al artículo 220 C.C.A., ahora 190 y 191 C.P.A.C.A, y se ordenará la transferencia de la propiedad del bien a favor de la(s) entidad(es) pública(s) demandada(s), para que ellas solucionen, en el marco de sus competencias, la manera en que, de ser posible, se “legalizarán” esas ocupaciones.
Lo anterior no implica, bajo ningún concepto ni interpretación posible, que la Sala prohíje las ocupaciones ilegales de bienes privados o la “colonización” de terrenos ajenos o que se consolide una postura que llevaría al Estado a asumir una responsabilidad genérica y absoluta REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 23 por los conflictos que se pudieran generar por esa razón entre particulares; por el contrario, la regla general es que un conflicto de esas características es, a no dudarlo, de naturaleza privada.
Sin embargo, la Sala no puede desconocer las dificultades que en la ejecución de medidas de desalojo encuentran algunas autoridades administrativas por la propia situación social y de violencia que atraviesa el país con el consecuente desamparo de los derechos de los particulares que ello puede generar, razón por la cual se impone que las autoridades de policía realicen un juicio de ponderación con el fin de determinar la procedencia de continuar o no con la ejecución de la orden de desalojo, lo que habrá de hacerse debidamente motivado y con la plena identificación de los ocupantes y de la situación de especial protección en la que se puedan encontrar.
La Sala quiere dejar absoluta claridad en cuanto a que, por regla general, las diligencias de desalojo se deben llevar a cabo siempre que se cumplan los requisitos que el ordenamiento jurídico ha establecido para el efecto y se haga con las formalidades allí establecidas, pero también se deben reconocer y tener en cuenta aquellas situaciones en que por razones de interés general (orden público en algunos casos, cuestiones sociales y, en general, presencia de sujetos de especial protección), se pueda ver sacrificada la propiedad privada, pudiéndose configurar un daño especial, que deberá reparar la autoridad competente27”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Las anteriores premisas fueron recopiladas por la Corte Constitucional en sede de unificación, y en sentencia SU-157 de 2022, se consolidó: “A partir de la reconstrucción jurisprudencial, la Sala Plena identifica que, en relación con la ocupación de hecho de bienes privados, el Estado puede resultar responsable si: (i) la invasión fue ejecutada por sus agentes o por particulares autorizados por la Administración; y (ii) por la ocupación efectuada por terceros ajenos al Estado, pero en cuya consolidación se ven involucradas autoridades.
El segundo supuesto, ha sido examinado bajo tres títulos de imputación: la falla en el servicio (desde 1984), el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia (a partir de 2001) y el daño especial (desde 2012). Estas tres etapas jurisprudenciales se caracterizan por tener en común las siguientes reglas: (i) La afectación a los atributos del derecho de dominio, es un daño antijurídico que debe ser reparado.
En principio, en estos eventos, se reconoce como daño la pérdida de la posesión, y solo de manera excepcional, cuando se acredite el despojo definitivo del bien y la diligencia del demandante en la defensa de sus derechos, se podrá reconocer la pérdida del derecho de dominio, caso en el cual pueden aplicarse los artículos 190 y 191 del CPACA, antes 220 del Código Contencioso Administrativo.
(ii) Reconocer la afectación a la posesión por la ocupación de hecho por parte de particulares, no implica un régimen genérico, absoluto o automático de responsabilidad, bajo ninguno de los títulos de imputación. Pues, debe estudiarse conforme con las circunstancias del caso concreto y la conducta del demandante en la defensa de sus derechos.
(iii) En los casos en que exista controversia respecto del ejercicio de la posesión antes de la ocupación alegada o la titularidad del derecho de dominio, deberán agotarse las acciones judiciales ordinarias, pues es la jurisdicción civil quién debe resolver el asunto. (iv) El demandante debe acreditar el cumplimiento de una carga de diligencia mínima en presentar y promover los mecanismos de defensa administrativos y judiciales procedentes, que tenía a su alcance, para la protección de la posesión y del derecho de dominio. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2015, rad.: 08001-23-31-000-1999-02289- 01(34121), M.P.: Hernán Andrade Rincón. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 24 El último requisito, aplicable en el estudio de los tres títulos de imputación, determina un parámetro de diligencia mínima amplio basado en la presentación y promoción de los mecanismos administrativos y judiciales que el propietario del bien tenía a su alcance.
Lo anterior, por cuanto: (i) no se ha establecido una restricción expresa que identifique que este deber se cumple solo cuando se ejerzan todos los medios de defensa procedentes, o que lo limite a la presentación de un único mecanismo específico; y (ii) el contenido de dicha carga no ha sido clara en la jurisprudencia, pues el cumplimiento de este presupuesto se ha reconocido con base en diversos criterios, deducidos de la jurisprudencia del Consejo de Estado, sin que por ello se pueda desprender un condicionamiento evidente y expreso a lo que debe entenderse por la carga de diligencia. Por ejemplo: (i) Se acredita la diligencia mínima cuando se interponen querellas policivas con el cumplimiento de los requisitos legales, y no simples peticiones.
(ii) Se cumple con esta carga si, además de interponer acción policiva por ocupación de hecho, el demandante impulsa el proceso y colabora en el trámite de este. (iii) En los casos de discusión sobre la posesión entre los ocupantes y el propietario, o controversias respecto de la titularidad del derecho de dominio, se cumple con la carga de diligencia si se promovieron las acciones judiciales civiles pertinentes (reivindicatoria y/o posesoria).
(iv) En los casos que se refieran al defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por error judicial o dilación injustificada, el demandante deberá acreditar que presentó los recursos y mecanismos procedentes para controvertir el yerro identificado o la demora en el trámite del proceso policivo. Es así que la regla de diligencia que se desprende de la jurisprudencia contencioso administrativa, en relación con los casos de ocupación de hecho por parte de terceros ajenos a la Administración, se refiere al cumplimiento de una carga mínima en la presentación y promoción de los mecanismos administrativos y judiciales al alcance del demandante, esto con el fin de evaluar que el daño no haya sido causado por un hecho atribuible a quién reclama la reparación, evento en el cual se rompería el nexo causal respecto de la actuación del Estado.
Sin embargo, dicha carga no ha sido restringida a un medio de defensa en específico, a pesar de que la mayoría de los casos, por circunstancias fácticas que no constituyen condicionamientos, hayan evaluado dicha diligencia en relación con el proceso policivo de lanzamiento, pues fue el mecanismo interpuesto por los demandantes. Esta situación no excluye el ejercicio de los demás mecanismos al alcance del propietario y la consecuente valoración de esta conducta por parte del juez contencioso administrativo, quién debe tener en cuenta, de acuerdo con un parámetro amplio de diligencia, la promoción de diversos medios de defensa.
Finalmente, cabe destacar que, el régimen de responsabilidad por daño especial se basa en el reconocimiento de la afectación al derecho dominio en los eventos en los que la imposibilidad de proteger la posesión se debe a las condiciones especiales de la invasión, pues se propende por el mantenimiento del orden público y social. Conforme con lo anterior, la jurisprudencia contencioso administrativa ha reconocido que independientemente de que existan razones de interés general para no realizar las actuaciones tendientes a restituir la posesión de un bien privado, el daño al patrimonio del propietario del inmueble debe reparase, pues si bien la actuación del Estado es legítima, también es cierto que se causó un perjuicio que rompe el equilibrio de las cargas públicas, que debe ser restablecido en virtud del principio de igualdad y del derecho a la tutela judicial efectiva, ya que las situaciones sociales particulares no pueden imponerle una carga excesiva a un individuo que no está en el deber jurídico de soportarla”. -Se resalta por fuera del texto original-.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 25 A modo de conclusión, puede decirse entonces que el criterio actual de la jurisprudencia sobre el tema es que el Estado puede hacerse responsable a título de daño especial por la ocupación ilegítima o invasión que terceros ajenos a la voluntad estatal efectúan sobre predios o bienes privados, sin perjuicio que de observarse atribuible la responsabilidad extracontractual a título de falla del servicio, en aplicación del principio iura novit curia se varíe el régimen de imputación para dar prevalencia al subjetivo si se advierte configurada la falla.
Además, en torno a los juicios de responsabilidad en que la ocupación o invasión del bien privado ha tratado de ser conjurada con juicios policivos, por regla general la reparación procede a fin de restablecer el status de poseedor del demandante, en tanto los juicios policivos no están instituidos para recuperar el derecho de dominio (toda vez que para ello la ley civil adscribe como procedente la acción reivindicatoria), y que ante la imposibilidad de materializar el restablecimiento del status quo del demandante, bien sea por razones de orden social o público o por imposibilidad manifiesta, el Estado puede responsabilizarse de la pérdida que se le genere al demandante a título de daño especial, previo análisis de los contornos fácticos del caso particular y sólo ante la advertencia de no configuración de causales eximentes de responsabilidad. 5.4.
PRUEBAS Durante el trámite de la primera instancia, se aportaron, decretaron y recaudaron las siguientes pruebas relevantes para resolver el fondo de la litis: - Copia de la Resolución 101 de noviembre 11 de 2015, mediante la cual se concedió el amparo policivo solicitado (fls. 36 a 40). - Diligencia de inspección ocular practicada en el trámite del proceso policivo el 2 de octubre de 2015 (fls 41 a 44). - Querella policiva presentada por Holding Minero el 31 de agosto de 2015 (fls. 45 a 56 y 981 a 1040). - Solicitudes de la apoderada del Holding para que se haga efectivo el amparo concedido, con fechas diciembre 28 de 2015, febrero de 2016 y reiterada en abril de 2016 y diciembre de 2016 (fls. 57 a 61 y 79 a 80). - Acta del consejo de seguridad del 8 de marzo de 2016 en el que se hizo constar la intervención de los funcionarios del Ministerio del Interior y Ministerio de Trabajo y finalmente se suspendió el cumplimiento de la medida policiva decretada (fls. 62 a 68). - Comunicaciones del Director Territorial del Cesar del Ministerio del Trabajo a diferentes autoridades pidiendo que se suspenda la diligencia de desalojo hasta tanto se hagan reuniones de concertación con los trabajadores (fls. 69 a 93). - Oficio Col 1789 del 19 de julio de 2016 suscrito por el embajador de México al Alcalde para que se solucione el conflicto y se puedan reexportar la maquinaria y la respuesta al mismo (fls. 74 a 79).
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 26 - Copia de la denuncia presentado ante la Fiscalía por el “Holding Minero SAS” contra las personas que retenían las máquinas por daño en bien ajeno (fls. 88 a 98). - Declaraciones de importación de la maquinaria (fls. 103 a 219). - Contratos de Leasing con Helm bank of Panamá (fls. 220 a 422). - Pólizas de cumplimiento en los contratos de Leasing (fls. 423 a 443). - Requerimientos de la DIAN, solicitud plazo y sanciones impuestas por la DIAN (fls. 444 a 527). - Contrato de arrendamiento de una finca celebrado entre Oscar Lacouture y Holding minero, además de facturas de pago y cuentas de cobro (fls. 538 a 602). - Contrato de cargue y transporte terrestre de estéril y carbón suscrito el 1 de agosto de 2015 con una empresa de Santander el cual fue incumplido por el Holding minero y se requirió el cobró de la cláusula penal (fls. 603 609). - Auto proferido por la Superintendencia de Sociedades que admitió al Holding Minero en proceso de reorganización de Ley 1116 de 2006 por solicitud que hiciera la sociedad el 30 de junio de 2016 (fls. 618 a 629). - Dictamen pericial (fls. 825 a 869) y cuadernos anexos.
El dictamen fue sustentado por el perito Albeiro Antonio Álvarez Aguilar, en audiencia de pruebas en la cual presentó la estimación de los perjuicios que realizó y explicó diferentes conceptos y operaciones financieras tenidas en cuenta para la liquidación. - Acta de conciliación prejudicial fallida ante la Procuraduría 123 judicial II en asuntos administrativos, la audiencia no se celebró dentro de los tres meses y por eso se emitió acta del 7 de septiembre de 2017 (fls. 879 a 880). - Certificado de Existencia y Representación Legal del Holding SAS en reorganización (fls. 881 a 892). - Correspondencia enviada por la nueva Alcaldesa del municipio de La Jagua a las diferentes autoridades para solicitar acompañamiento en la diligencia de desalojo y actas de reuniones previas al desalojo (fls. 1046 a 1090). - Resolución 0004387 del 13 de noviembre de 2013 expedida por el coordinador de la Unidad de Investigaciones Especiales de la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del Ministerio del Trabajo (fls. 1155 a 1169). - Resoluciones de infracción o liquidación oficial No. 121, 1086 1132, 1084, 1087, 1085 y 1633 y las que resolvieron los recursos de éstas No. 1033, 626, 601, 602 y 692 proferidas por la DIAN (fls. 1376 a 1472). - Copias de las actas de reunión celebradas en la Gobernación para el tema del conflicto laboral (fls. 1495 a 1498).
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 27 - Copia de las Resoluciones de la DIAN en que se impusieron sanciones a la empresa No. 958 de 2018 y 1133 del 13 de septiembre de 2017 y resoluciones 606 y 611 que resolvieron los recursos (fls 1631 a 1687). - Documentos y oficios remitidos por el Director Territorial del Ministerio del Trabajo en el Cesar Dr. Junieles Araújo, a las partes para convocarlas a reuniones con el fin de solucionar el conflicto laboral entre trabajadores y el consorcio. - Oficio de respuesta al Cónsul de México (fls. 1136 a 1140). - Declaración de terceros (testimonios) rendidas por las siguientes personas naturales en audiencias de pruebas: Ricardo Ruiz Vallejo, apoderado de los trabajadores que se tomaron el predio, quien suministró detalles del conflicto laboral existente por no pago de salarios a dichos trabajadores desde abril de 2013.
Hermes Hernández Portela, trabajador que estuvo en la ocupación quien explicó los motivos de la misma, fundamentalmente la falta de pago de sus salarios y prestaciones laborales. Aristides Padilla Villalobos, también participante de la ocupación del inmueble, quien también se refirió a las circunstancias de la toma y la falta de voluntad de la empresa para pagar lo que le adeudaban por salarios a los trabajadores.
Oscar Alberto Ordóñez Muñoz, gerente del Holding Minero quien explicó el origen del conflicto y las consecuencias que tuvo para la empresa esta situación y la no ejecución de la orden policiva. El declarante enfatizó en que no era parte del conflicto laboral puesto que la empresa no tenía ningún vínculo con esos trabajadores. Señaló que con esta situación la empresa terminó en reorganización por parte de la Superintendencia. Enrique Borda Villegas, quien en el momento de los hechos era funcionario del Ministerio del Trabajo y explicó que su actuación fue en el marco de las funciones deferidas por la ley Ricardo Iguarán, quien se desempeñaba como delegado del Ministerio del Interior en el Departamento del Cesar por ser de la región y también insistió en que su intervención fue ajustada al cumplimiento de sus deberes.
Valerio Maldonado, trabajador de la empresa TOL (Tecnología en operación y logística) que fue contratado para encargarse del desplazamiento de la maquinaria cuando se ejecutara la orden policiva y prestaba servicios de mantenimiento. Señaló que en varias oportunidades quiso entrar al predio para revisar las máquinas pero fue rechazado por los trabajadores que impedían la entrada al predio.
Iván Garcés y Luis Montes, trabajadores del Holding, supervisores de mantenimiento de las máquinas, quienes manifestaron que hasta agosto de 2015 eran responsables de mover las máquinas que estaban parqueadas para que no se deterioraran y del mantenimiento general. Los declarantes REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 28 coincidieron en que no pudieron acceder a las máquinas para hacer el mantenimiento porque no los dejaron entrar y corrían peligro.
Finalmente, habiendo entrado el proceso al Despacho de la magistrada ponente para proferir la sentencia, no se decretaron pruebas de oficio o mejor proveer.
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en la demanda. a) Caducidad Ab initio, es necesario estudiar la oportunidad al incoar el medio de control de reparación directa.
La caducidad es una figura procesal que extingue la acción cuando las personas no acuden a la jurisdicción para ejercer sus derechos en el término establecido por la ley, y en consecuencia pierde la posibilidad de hacerlo. Este fenómeno jurídico hace parte del desarrollo del principio de seguridad jurídica, puesto que asegura la existencia de un plazo objetivo para que el ciudadano pueda hacer efectivos sus derechos; la caducidad no puede ser materia de convención antes de su cumplimiento o de renuncia una vez cumplido, tampoco admite suspensión salvo en el evento de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho y se interrumpe con la demanda.
El artículo 164 numeral 2 literal i) de la Ley 1437 de 2011 establece que la acción de reparación directa debe intentarse dentro de los dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia, pero la jurisprudencia en algunas ocasiones ha permitido la flexibilización de dicha regla, en atención a circunstancias especiales tales como la ocurrencia de hechos que se prolongan en el tiempo, o de aquellos que son conocidos por los afectados tiempo después de haberse presentado.
En los procesos de reparación directa como el que nos ocupa, la caducidad debe contarse a partir de la ocurrencia del hecho dañoso, el cual puede ser instantáneo o consolidarse en un solo momento o de aquellos continuados o que se prolongan en el tiempo, caso en el cual el término deberá contarse a partir del momento en que cesó la producción del mismo.
Así lo ha dicho el Consejo de Estado: “La Sección ha destacado la relación existente entre el conteo del término de caducidad, la naturaleza del daño y el momento en que el mismo se configura, a partir de lo cual ha señalado: “El término de caducidad que se contabiliza a partir de la ocurrencia del daño (“fecha en que se causó el daño”) La identificación de la época en que se configura el daño, ha sido un tema problemático, toda vez que no todos los daños se constatan de la misma forma en relación con el tiempo; en efecto, hay algunos, cuya ocurrencia se verifica en un preciso momento, y otros, que se extienden y se prolongan en el tiempo.
En relación con los últimos, vale la pena llamar la atención a la frecuente confusión entre daño y perjuicio que se suele presentar; de ninguna manera, se puede identificar un daño que se proyecta en el tiempo como por ejemplo la fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los perjuicios que, en las más de las veces, se desarrollan e inclusive se amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos nocivos para la salud que esto puede producir en los pobladores ribereños.
En desarrollo de esto, la doctrina ha diferenciado entre (1) daño REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 29 instantáneo o inmediato; y (2) daño continuado o de tracto sucesivo; por el primero se entiende entonces, aquél que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien, produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él como tal, existe únicamente en el momento en que se produce…” En consonancia con lo anterior, la Sala ha estimado que el conteo del término de caducidad en la acción de reparación directa debe hacerse en consideración a si el hecho generador del daño produce efectos perjudiciales inmediatos e inmodificables o, por el contrario, dichos efectos son mediatos, prolongados en el tiempo, posición a la que acudió el recurrente como apoyo de su argumentación. Respecto a los hechos que generan efectos perjudiciales inmediatos e inmodificables -aquellos cuyas consecuencias se vislumbran al instante, con rapidez y dejan secuelas permanentes-, la contabilización del término de caducidad de la acción se inicia desde el día siguiente al acaecimiento del hecho, al tenor del numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Por el contrario, al tratarse de casos relacionados con daños que sólo se conocen de forma certera y concreta con el discurrir del tiempo y con posterioridad al hecho generador, esta circunstancia impone en aras de la justicia que se deba contar el término de caducidad a partir del conocimiento que el afectado tiene del daño”28. En el sub judice, tenemos que según los demandantes la ocupación se presentó el 24 de agosto de 2015, pero el hecho al cual atribuyen el daño sufrido tuvo ocurrencia a partir del 8 de marzo de 2016, fecha en la que se suspendió el cumplimiento de la orden de desalojo proferida por la Alcaldía Municipal de La Jagua de Ibirico.
La conciliación fue presentada el 6 de junio de 2017 y declarada fallida el 7 de septiembre de 2017, mientras que la demanda fue presentada el 2 de octubre de ese mismo año, motivo por el cual no ha operado la caducidad de la acción. b) Legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Trabajo La empresa Holding Minero S.A está legitimada en la causa por activa, como puede establecerse con la copia del contrato de arrendamiento suscrito entre ella y el señor Oscar Lacouture del predio cuya posesión fue perturbada y su desalojo se dispuso a través de proceso de amparo policivo adelantado por la Alcaldía Municipal de Arauca.
De igual manera se probó su calidad de tenedor o arrendatario de algunas de las máquinas inmovilizadas en dicho inmueble, a través de contratos de leasing. Respecto de la legitimación material en la causa de las demandadas, es necesario realizar el análisis correspondiente a los Ministerios de Trabajo ya que ambas entidades propusieron esta excepción. La sociedad demandante pretende la declaratoria de responsabilidad de responsabilidad tanto del Ministerio del Interior como del Ministerio del Trabajo, debido a que sendos funcionarios de estas entidades intervinieron activamente no sólo realizando gestiones previas como es el caso del Delegado Regional del Ministerio del Trabajo quien remitió comunicaciones a varias autoridades solicitando que se suspendiera la diligencia de desalojo programada en el municipio de La Jagua de Ibirico, sino que también participaron el día de la reunión preparatoria para el desalojo, como se hizo constar en el acta puesto que allí se registró que durante la reunión se recibió una llamada de alguien que se identificó como funcionario del Ministerio del Interior y que solicitó también la 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de agosto de 2011;
Radicación 19001-23-31-000-1997- 08009-01(20316). C.P. HERNAN ANDRADE RINCON. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 30 suspensión de la diligencia de desalojo, en ambos casos argumentando razones de protección de los derechos de los trabajadores por causa del conflicto laboral entre las partes, que llevaban a temer una seria alteración del orden público, con fundamento en un antecedente reciente por un caso similar.
En relación con la intervención del Delegado territorial del Ministerio del Trabajo, al contestar la demanda la entidad fue enfática en manifestar que los funcionarios que intervinieron en este caso lo hicieron en el marco de las competencias que le fueron atribuidas mediante Resolución 2143 de 2014, que faculta al delegado para conformar mesas de trabajo, asesorar sobre el cumplimiento de normas laborales y particularmente para intervenir en los conflictos laborales con el fin de lograr acuerdo entre las partes, norma que establece: “ARTÍCULO 1. - Los Directores Territoriales de Antioquia, Atlántico, Bogotá, D.C., Bolívar, Boyacá, Caldas, Cauca, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Guajira, Huila, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, Santander, Tolima y Valle del Cauca, tendrán las siguientes funciones: 1.
Atender en su jurisdicción, los asuntos relacionados con trabajo y empleo y participar con los organismos planificadores del orden territorial en la adopción de planes, programas y proyectos en estas materias. (…) 14. Analizar la información sobre conflictividad y riesgos laborales relacionada con las visitas de carácter preventivo a las empresas, establecimientos comerciales, industrias, entidades solidarias, entidades sin ánimo de lucro, predios rurales y demás centros de trabajo, para planear acciones tendientes a mitigar y disminuir los riesgos y posibles violaciones a las normas laborales y de seguridad social. 15.
Desarrollar acciones a nivel territorial con los diferentes actores sociales que contribuyan a la generación de una cultura de cumplimiento de las obligaciones legales, en materia de trabajo, empleo, seguridad y salud en el trabajo y derechos fundamentales del trabajo”. -Sic para lo transcrito-. Al verificar los documentos allegados al proceso, entre los cuales se encuentran las comunicaciones remitidas por el delegado territorial Dr. Junieles a las diferentes autoridades administrativas regionales, a la Defensoría, la Procuraduría y a los comandantes de la Fuerza Pública, observa la Sala que en ellas no se avizora la existencia de un interés particular orientado a desconocer o vulnerar los derechos de la sociedad demandante o incluso a entorpecer el cumplimiento de la orden de desalojo proferida, sino por el contrario demuestran la gestión encaminada a procurar un arreglo en el conflicto laboral existente desde varios años antes y una intención de precaver una situación de grave alteración de orden público, partiendo de las manifestaciones realizadas por los trabajadores que no estaban dispuestos a retirarse del predio a menos que les pagaran sus salarios y emolumentos debidos aunque se utilizara la fuerza pública.
Para la Sala, su gestión de alertar a las autoridades y pedir directamente a la Alcaldesa la suspensión de la diligencia de desalojo programada para el día 10 de marzo hasta tanto se adelantaran negociaciones entre las partes para solucionar el conflicto, hacía parte de los deberes funcionales del cargo y misionales de la entidad y no puede ser considerado como una injerencia arbitraria en el cumplimiento de la orden proferida, puesto que la intervención para proteger los derechos de los trabajadores y lograr la solución de los conflictos laborales es una de las funciones atribuidas a la cartera que representa y contrario sensu, la ejecución de ordenes proferidas por la alcaldía en el trámite del amparo policivo, escapan a la órbita de sus funciones de manera que el Ministerio del Trabajo no puede considerarse legitimado en la causa por pasiva.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 31 Si bien es cierto que en el desarrollo de la reunión se presentó la participación de un funcionario del Ministerio del Trabajo quien sugirió a la Alcaldesa suspender la diligencia, circunstancia que luego sirvió de argumento para justificar su actuación porque dejó sentado que no se cumpliría el desalojo debido a lo dispuesto por las autoridades nacionales, lo cierto es que la persona facultada para adoptar tal decisión era únicamente la primera mandataria del municipio.
Al respecto, no desconoce la Sala la influencia que puede representar para un alcalde el concepto emitido por un funcionario del nivel nacional y probablemente ello pudo tener peso en la decisión, pero no puede soslayarse que no fue únicamente esta intervención el sustento para la suspensión de la diligencia, porque según el acta también se valoró lo manifestado por el Comandante de la Policía quien aseguró que para ese fecha no contaba con suficientes efectivos para enfrentar una alteración grave del orden público y pidió esperar mientras se traían refuerzos.
Aunado a lo anterior, conviene precisar que respecto de este demandado, en el sub lite no se acreditaron los elementos configuradores de la responsabilidad estatal porque no puede pensarse que la actuación de este funcionario fue la causa del daño o contribuyó al mismo puesto que, como acertadamente señaló la entidad al contestar la demanda, a pesar de la insistencia del delegado, resulta meridianamente claro que la decisión final debía ser tomada por la mandataria municipal, quien fungía como cabeza de la administración e incluso jefe de la policía en su jurisdicción, de modo que, si bien se solicitó la suspensión de esa diligencia programada para que se exploraran reuniones con miras a arreglar el conflicto laboral, nada obstaba para que una vez se agotara esa etapa, la alcaldía decidiera darle cumplimiento a la decisión de amparo policivo, razón por la cual no puede predicarse que ésta fue la causa directa del daño. c) Legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Interior En igual sentido debe resolverse la excepción propuesta por el Viceministro del Interior y el Delegado territorial del Ministerio, quienes de manera unánime declararon en el proceso que pudieron haber participado en la reunión preparatoria del desalojo uno de manera presencial (por ser natural de la región) y el otro mediante comunicación telefónica, como se dejó registrado en el acta, pero tal intervención se hizo no como una orden o un imperativo sobre la alcaldesa sino como una solicitud de abrir un espacio para el diálogo debido al peligro que representaba un enfrentamiento entre los trabajadores que estaban dispuestos a todo para defender sus derechos y la fuerza pública, sobre todo con la mala experiencia que ya tenían sobre estos hechos de desalojo violento.
Sobre este tema, los demandantes afirmaron que hubo una confabulación entre los funcionarios con el ánimo de no dejar que se ejecutara la diligencia, pero la declaración del funcionario es clara en señalar que se trataba de precaver una alteración grave del orden público por cuenta de esta situación, lo cual hace parte del deber funcional que le asiste a los servidores del Ministerio del Interior, el cual se ajustó a lo dispuesto en el Decreto 2893 de 2011 que a la letra dice: “ARTÍCULO 2°.
FUNCIONES. El Ministerio del Interior, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes: 1. Articular la formulación, adopción, ejecución y evaluación de la política pública del Sector Administrativo del Interior. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 32 2.
Diseñar e implementar de conformidad con la ley las políticas públicas de protección, promoción, respeto y garantía de los Derechos Humanos, en coordinación con las demás entidades del Estado competentes, así como la prevención a las violaciones de estos y la observancia al Derecho Internacional Humanitario, con un enfoque integral, diferencial y social. 3.
Servir de enlace y coordinador de las entidades del orden nacional en su relación con los entes territoriales y promover la integración de la Nación con el territorio y el desarrollo territorial a través de la profundización de la descentralización, ordenamiento y autonomía territorial y la coordinación y armonización de las agendas de los diversos sectores administrativos, dentro de sus competencias, en procura de este objetivo. 4.
Diseñar, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa Nacional, el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento Administrativo de la Función Pública y demás entidades competentes, la política pública para el fortalecimiento y desarrollo de las capacidades de Gobierno en las administraciones locales ubicadas en zonas fronterizas. 5.
Dirigir y promover las políticas tendientes a la prevención de factores que atenten contra el orden público interno, así como tomar las medidas para su preservación, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional, las autoridades departamentales y locales en lo que a estos corresponda. 6. Atender los asuntos políticos y el ejercicio de los derechos en esta materia, así como promover la convivencia y la participación ciudadana en la vida y organización social y política de la Nación. 7.
Promover y apoyar la generación de infraestructura para la seguridad y convivencia ciudadana en las entidades territoriales. 8. Administrar el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana -Fonsecon- teniendo en cuenta la participación del Sector Administrativo de Justicia y del Derecho, según los proyectos que se presenten y de conformidad con la política que en materia de seguridad y convivencia defina el Gobierno Nacional. 9.
Administrar el Fondo para la Participación y Fortalecimiento de la Democracia, el Fondo de Protección de Justicia y el Fondo Nacional de Lucha contra la Trata de Personas. 10. Formular y hacer seguimiento a la política de los grupos étnicos para la materialización de sus derechos, con un enfoque integral, diferencial y social, en coordinación con las demás entidades competentes del Estado. 11.
Formular y hacer seguimiento a la política de atención a la población LGBTI para la materialización de sus derechos, con un enfoque integral, diferencial y social en coordinación con las demás entidades competentes del Estado. 12. Formular y hacer seguimiento a la política de atención a la población en situación de vulnerabilidad, para la materialización de sus derechos, con un enfoque integral, diferencial y social, en coordinación con las demás entidades competentes del Estado. 13.
Coordinar, con el concurso de los demás ministerios, la agenda legislativa del Gobierno Nacional en el Congreso de la República y las demás entidades del orden nacional. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 33 14. Servir de órgano de enlace, comunicación y coordinación entre la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa. 15.
Coordinar con las demás autoridades competentes el diseño e implementación de herramientas y mecanismos eficientes en materia electoral que busquen garantizar el normal desarrollo de los procesos electorales. 16. Formular y promover las políticas públicas relacionadas con la protección, promoción y difusión del derecho de autor y los derechos conexos.
Así mismo, recomendar la adhesión y procurar la ratificación y aplicación de las convenciones internacionales suscritas por el Estado colombiano en la materia. 17. Incentivar alianzas estratégicas con otros gobiernos u organismos de carácter internacional, que faciliten e impulsen el logro de los objetivos del Sector Administrativo del Interior, en coordinación con las entidades estatales competentes. 18.
Las demás funciones asignadas por la Constitución y la ley”. -Sic para lo transcrito-. En efecto, de acuerdo con la norma citada el Ministerio tiene funciones relacionadas con el establecimiento de políticas públicas y de coordinación con las autoridades territoriales, pero no está facultado para intervenir en sus decisiones en virtud de la existencia de un modelo de desconcentración de funciones que rige la distribución geopolítica y social.
Esta circunstancia, al igual que la competencia funcional del Ministerio del Trabajo, no puede ser ignorada por la alcaldesa, de quien es dable esperar el conocimiento pleno de sus funciones y la delimitación de su área de desempeño respecto del nivel nacional so pena de incurrir en infracción de sus deberes por ignorancia supina y mucho menos puede aceptarse que traslade a otros la responsabilidad en la adopción de decisiones que son de su órbita funcional y no de servidores públicos del nivel nacional.
Corolario de lo anterior se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Interior en el presente proceso. d) El Daño El primer elemento a establecer en el análisis de responsabilidad estatal como antes se dijo, es el daño antijurídico, que el demandante deriva de la falta de ejecución de la orden de amparo policivo, decretada por el alcalde de La Jagua de Ibirico mediante Resolución No. 101 de 2015.
En el sub lite, el primer daño a que alude la demandante se concreta en la pérdida de la tenencia o posesión sobre el inmueble arrendado por la sociedad demandante y la retención de la maquinaria allí existente por parte de algunos trabajadores que impedían el ingreso al predio y el desplazamiento de la maquinaria de la empresa hasta tanto no se les cancelaran los salarios adeudados.
La actora solicitó también la declaratoria de responsabilidad de los Ministerios del Interior y del Trabajo por el daño causado al interferir de manera directa y participar para que no se ejecutara la diligencia policiva ordenada por la Alcaldía de la Jagua de Ibirico. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 34 El daño por la omisión de la Alcaldía en ejecutar la orden de desalojo fue reseñado en la demanda y aceptado por la entidad demandada, lo cual sería suficiente para tenerlo por probado, pero fue acreditado también en el proceso con las copias de la Resolución No. 101 del 11 de noviembre de 2015, que concedió el amparo policivo requerido por la sociedad demandante, la diligencia de inspección ocular practicada en el trámite del proceso policivo el 2 de octubre de 2015, las actas levantadas con ocasión del cumplimiento del amparo policivo y en particular por los testimonios rendidos en el proceso ya que todos ellos se refirieron específicamente a la ocupación del predio y la retención de la maquinaria.
Su calidad de antijurídico viene dada por la perturbación o vulneración del derecho legítimo del demandante a la tenencia o posesión del inmueble la cual adquirió mediante la suscripción de un contrato de arrendamiento válidamente celebrado con el propietario del predio y a la libre disposición de las maquinarias allí resguardadas algunas de propiedad del Holding Minero SAS, y otras cuya tenencia ostentaba por haberla adquirido mediante la celebración de sendos contratos de leasing. e) La imputación Determinada la existencia del daño, corresponde entonces el análisis de la imputación que en este caso concreto el demandante solicita que se realice bajo el régimen del daño especial, por considerar que corresponde a una carga que no tiene el deber de soportar y que excede las cargas públicas, ya que acudió a los procedimientos legales establecidos para hacer respetar sus derechos y la administración, después de haber emitido orden de amparo policivo no ejecutó su propio acto aduciendo para ello motivos de orden público, con lo cual se le generaron perjuicios graves que llevaron a que la empresa entrara en reorganización. Acorde con el marco jurídico antes desarrollado, debe resaltarse que a partir de la sentencia de unificación proferida por la Corte Constitucional sobre este tema y que fue ampliamente reseñada en el marco jurídico y a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado, es incontrovertible que por lo general el régimen aplicable en estos eventos es el objetivo por daño especial, ya que corresponde al Estado la salvaguarda de los derechos a la propiedad, a la tenencia y a la posesión, y también a la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de las decisiones judiciales razón por la cual el incumplimiento de la orden de amparo policivo no tenía por qué ser aceptada por el Holding Minero.
No obstante, la jurisprudencia es unánime en señalar también que deben analizarse en cada caso las circunstancias que rodearon los hechos e impidieron el cumplimiento o la ejecución de las medidas para acatar la orden de amparo policivo decretada, que como se tiene sabido, es de naturaleza jurisdiccional y no administrativa. Según lo expuesto por el MUNICIPIO DE LA JAGUA DE IBIRICO en la contestación de la demanda, en principio la alcaldesa adelantó gestiones para ejecutar la orden de desalojo y con tal fin convocó a los actores, a las autoridades y a la Fuerza Pública, e incluso fijó una fecha para llevar a cabo la diligencia. Posterior a ello, dos días antes del desarrollo de la misma, convocó a los participantes para revisar la logística del evento, principalmente al comandante de la Policía Nacional.
Según consta en un acta levantada el día de la reunión, funcionarios del Ministerio del Trabajo y del Ministerio del Interior, participaron para solicitar la suspensión de la diligencia atendiendo a circunstancias de orden REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 35 público y a los problemas laborales que dieron lugar a la toma del predio por parte de algunos trabajadores, ello unido a la imposibilidad de garantizar el orden con la Fuerza Pública disponible en ese momento, ya que según afirmó el comandante de Policía no se contaba con suficientes efectivos para ello y debía requerirse el envío de un contingente del ESMAD.
Ante esta situación se decide suspender la diligencia de desalojo para ser reprogramada cuando se contara con mejores condiciones para su ejecución, pero luego, a pesar de haberse solicitado en varias oportunidades su cumplimiento ello no ocurrió, lo cual se tradujo en una serie de perjuicios para la compañía demandante, puesto que la ocupación del predio y la retención de las maquinarias se prolongó durante varios años.
Verificado el contenido del acta suscrita ese día de la convocatoria de la Alcaldía para analizar la logística del operativo, se observa que la Alcaldesa adujo que no se podía garantizar el orden público, sobre todo teniendo en cuenta que en oportunidad anterior se realizó un desalojo parecido y se presentaron disturbios serios en la localidad, trayendo como consecuencia varias muertes violentas, pero el argumento principal de la funcionaria para aplazar la diligencia fue que había recibido llamadas de funcionarios de los ministerios del Interior y del Trabajo en los cuales le solicitaron suspender la actuación hasta tanto se instalaran mesas de trabajo y se intentaran métodos alternativos para solucionar el conflicto existente entre las partes, en este caso entre los trabajadores que se tomaron el predio y la empresa arrendataria del mismo y dueña de la maquinaria retenida, pues no podía perderse de vista que se trataba de una protesta social por presunta vulneración a derechos fundamentales por el no pago de salarios en favor de estos.
Ciertamente de la valoración conjunta de los medios de prueba obrantes en el proceso es posible inferir la existencia de un conflicto laboral entre los trabajadores que en efecto fueron contratados por el “Consorcio Minero del Cesar” y la empresa demandante HOLDING MINERO SAS, antes “Masering S.A.”, quien había tomado en arriendo el predio para instalar allí la maquinaria utilizada en la explotación de las minas de carbón, como parte del giro ordinario de su actividad.
Según los documentos adosados al plenario, entre otros, la Resolución 0004387 del 13 de noviembre de 2013 expedida por el coordinador de la Unidad de Investigaciones Especiales de la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del Ministerio del Trabajo, mediante la cual el consorcio fue sancionado por la suspensión de los contratos de trabajo y del pago a los trabajadores, y sobre todo de los testimonios vertidos en el proceso, se tiene que el “Consorcio Minero del Cesar”, del cual participaba la empresa demandante HOLDING MINERO SAS (antes Masering S.A.) en un 51%, suspendió la operación minera en la mina “La Francia” e incluso uno de los participantes devolvió el título minero que le fue otorgado.
Con el cierre de la explotación minera, el “Consorcio Minero del Cesar”, en el cual participaba la empresa demandante, suspendió temporalmente los contratos de trabajo y dejó de cancelar los salarios y prestaciones de los trabajadores, pero continuó pagando la seguridad social de los empleados, durante algún tiempo. Así lo declaró el señor Ricardo Ruiz Vallejo, apoderado de los trabajadores quien manifestó: “CONTESTADO: Doctor, lo que a mí me consta es que el conflicto se genera en abril del 2013.
Y se genera porque a partir de esa fecha el consorcio minero del Cesar decide inicialmente comunicarles a los trabajadores que se fueran para sus casas porque no había REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 36 cómo operar la mina la Francia. Repito, CNR, el socio comercial de CMC, decidió terminar abruptamente un contrato comercial.
En ese sentido, causó un grave perjuicio CMC porque lo dejó sin la explotación de la mina y era el objeto único que tenían. Tan es así que después se presenta el laudo arbitral del que hice mención hasta el 2016, dándole la razón al Consorcio Minero del César en el tema comercial, pero en el tema laboral nosotros decíamos, sostuvimos siempre que ese tema había que resolverlo por las vías pacíficas, Y si había, si había una concepción diametralmente opuesta entre lo que ellos consideraban, le debían a los trabajadores y lo que nosotros considerábamos debían a los trabajadores, porque ellos sostenían que con la suspensión de los contratos de trabajo que empezó a operar tal vez 1, 2 o 3 meses después de ese cierre de abril.
Ellos, inicialmente los del consorcio, señalaron que les iban a pagar el salario, pero se volvió una deuda insostenible porque no había producción de la mina. Entonces decidieron suspender los contratos de trabajo, nosotros señalábamos que a partir de la fecha de la suspensión tenían que seguirle reconociendo salarios porque hay una norma específica del Código Sustantivo que señala que, aún sin la prestación del servicio la empresa debe salarios y prestaciones, cuando es por disposición o por culpa del empleador que no se presenta la prestación del servicio, en todo caso, esto era un tema ajeno a los trabajadores.
Si ellos señalaban que estaban suspendidos, los siguen señalando hoy en día y nosotros decíamos que procedía el pago del salario sin prestación de servicio, pues obviamente teníamos dos concepciones distintas, lo que proponíamos era sentémonos a conversar el tema, llegamos a un punto medio, un acuerdo que no perjudique a ninguna de las dos partes y que los trabajadores, dejen ir la maquinaria finalmente (…) porque claramente, señor magistrado había un desespero, había un por qué, por un lado, no recibían salarios ni prestaciones sociales, pero los contratos seguían activos entonces tampoco podían conseguir unos nuevos trabajos, no podían emplearse con otras empresas porque siempre aparecía en el Sistema de información del Sistema de Seguridad Social como afiliados de Masering.
Y entonces ya estaba la situación en un punto de absoluta indigencia en la que estaban los trabajadores y ellos se mantuvieron ahí, insisto contra viento y marea”. -Se resalta por fuera del texto original-. Hermes Hernández Portela, trabajador que estuvo en la ocupación quien explicó los motivos de la misma. “CONTESTADO: A que nosotros teníamos una maquinaria de que estaba detenida por un salario que nos debían a nosotros y actualmente nos están debiendo, y nosotros pues no dejábamos sacar esa maquinaria mientras nos pagaran y aún todavía no nos han pagado.
PREGUNTADO: Señor Hermes usted participó entre las personas que de alguna manera se apostaban en inmediaciones del Predio Nuevo Horizonte, a impedir la movilización de la máquina. CONTESTADO: Sí señor. PREGUNTADO: Más o menos cuántas personas se apostaban en ese sitio. CONTESTADO: Bueno, habíamos 7, 8, 12, 15, eso no era no era fijo porque siempre nos rotábamos.
PREGUNTADO: Un máximo de cuanto más o menos. CONTESTADO: 40, 50. PREGUNTADO: Señor Hermes las personas que apostaban allí eran todos trabajadores, con personas que estaban de alguna manera reclamando sus salarios y prestaciones, o había otras personas ajenas al conflicto digámoslo así que también se apostaban allí y reunían y sumaban personal.
CONTESTADO: No señor, todo lo que estábamos ahí era trabajadores de la empresa y por lo mismo estamos reclamando nuestro derecho. PREGUNTADO: Ustedes impedían la inmovilización de la maquinaria o igualmente impedían la entrada y salida de personal de la empresa Masering. CONTESTADO: Prohibimos la entrada de la empresa Masering y evitamos que la sacaran”. -Sic para lo transcrito-.
Aristides Villalobos Padilla, también participante de la ocupación del inmueble, depuso ante el estrado lo siguiente: REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 37 “PREGUNTADO: Señor Aristides, la empresa Maserinn Holding S.A.S, anteriormente Holding Mineros SAS, presenta una demanda al municipio de la Jagua de Ibirico en contra del Ministerio del Interior y el Ministerio del Trabajo porque no se ejecutó un amparo policivo que inicialmente les fue concedido con el fin de proceder al desalojo de un personal que impedía la movilización de una maquinaria que estaba en el predio “nuevo horizonte” ¿Qué le consta, que conoce de estos hechos? CONTESTADO: Bueno, yo estuve ahí en el 2015, a finales de año donde estaba toda la maquinaria inclusive esta, a nosotros nos informaron los patrones que la maquinaria la iban a llevar y no nos iban a cancelar nuestro salario y nuestras prestaciones desde el 2005 que entre ahí hasta la fecha que no me han solucionado, entonces nosotros nos fuimos para ahí e hicimos una carpa a la orilla de la carretera no en el camino donde no dejábamos sacar la maquinaria pero no evitábamos el paso del personal a su maquinaria, no teníamos nada que ver con la maquinaria, su maquinaria tenía su vigilancia privada y entraban los supervisores a hacer los mantenimientos, todo normal, lo único era que no tenía acceso a salir porque no querían pagarnos. Eso fue en el 2015, en el 2017 vinimos a aquí al valle, creo que fue aquí, hicimos una conciliación por 74 uno, 72, 45 y así eso varia porque todos no entramos en la misma época, ellos dijeron que en una semana nos cancelaban eso y así se acercó una empresa que se llama Gecolsa que tenía unas máquinas en ese mismo grupo de maquinaria y nos ofreció una ayuda para alimentarnos esa semana mientras nos cumplieran, nosotros aceptamos y se llevaron su maquinaria sin ningún problema.
Ya nosotros no tenemos más conocimientos doctor, porque nosotros no aguantábamos nada no reteníamos nada, lo único lo que los trabajadores de ella, sus supervisores entraban a hacerle mantenimiento, su vigilancia privada lo único era que no aceptábamos sacaran ningún tipo de maquinaria para cuidar nuestros, la platica de nosotros, lo que nos debían o nos deben porque todavía no nos han pagado.
PREGUNTADO: ¿Usted fue de las personas que se apostó, digámoslo así en las inmediaciones de las instalaciones o del predio nuevo horizonte coadyuvando a que se movilizara la maquinaria? CONTESTADO: Pues nosotros somos 92, nos rotábamos no todos estábamos al mismo tiempo, nos rotábamos. PREGUNTADO: ¿Cuántas personas aproximadamente se apostaban allí? CONTESTADO: Por turno habíamos 18, 12, 20 a veces, eso depende también porque había unos lejitos y por el costo de llegar que no tenían y no tenemos porque no nos han solucionado.
PREGUNTADO: Señor Arístides ¿todas las personas que se apostaban allí todos eran empleados/trabajadores que estaban reclamando sus prestaciones o había otro tipo de personal que se vinculara a la protesta? CONTESTADO: Nunca hubo una persona vinculada que no fuera trabajador. PREGUNTADO: En algún momento ¿sus familiares, amigos, alguno apoyo la protesta y se sumó a las personas que estaban ahí? CONTESTADO: Nunca, nunca llevamos a familia ni niños a la protesta”. -Se resalta por fuera del texto original-.
De otro lado este hecho fue aceptado parcialmente por la empresa demandante ya que su representante legal en declaración recibida en el proceso manifestó que los trabajadores exigían el pago de sus acreencias laborales pero que el HOLDING MINERO SAS, antes “Masering S.A.”, no tenía ninguna deuda con ellos puesto que no eran sus trabajadores ya que con ninguno había celebrado contrato de trabajo.
Así declaró el señor Oscar Alberto Ordoñez Muñoz: “Entonces yo vuelvo y le repito, yo escucho un tema que laboral y que laboral, yo decía Señor magistrado, en gracia discusión, si nuestro problema, un problema laboral y uno de esos señores que han hecho todos esos daños allá fuera empleado nosotros y hubiera existido una huelga, por ejemplo, porque para poder retener activos.
Yo soy ingeniero, no soy abogado. Pero me ha tocado aprender mucho y tengo claro que para que unos trabajadores de una compañía puedan retener los activos de la compañía tiene que existir primero un sindicato. Cosa que Holding Minero no tuvo, ni ha tenido ni nada. Un sindicato jamás. Segundo, haber sido declarado una huelga. Con la presencia, pues, del Ministerio del Trabajo que hubiera verificado que la mitad más 1 de esos trabajadores hubieran votado la huelga.
Haber votado la HORA CERO de la huelga. ¿Haber hecho la huelga entonces, en ese momento interviene el Ministerio del Trabajo? Y tiene que hacer una entrega de los activos de la compañía a los trabajadores y el Ministerio tiene que hacer un acta mediante la cual se le entrega para que ellos se responsabilicen. ¿De todos los activos y ahí se dice cómo está cada activo? Y eso, señor magistrado, no puede durar más de 60 días.
Porque si no precisamente la ley es para eso, para que las compañías no se mueran en una huelga. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 38 Entonces tienen 60 días para retener y paralizar la compañía, y a los 60 tienen que entregar todos los equipos, volver a trabajar, y la compañía tiene que seguir trabajando y ellos hacen un Tribunal de Arbitramento con el Ministerio y con los árbitros que.
Que se regulan ahí en la ley. Y el arbitramento dictaminará si hay que hacer un aumento de sueldo o lo que sea que esté pidiendo, pues esos trabajadores aquí no hay. Este no es un tema de trabajadores. Ni aquí está el consorcio minero del Cesar reclamando nada, ni está demandando nada. Si el consorcio minero estuviera demandando esta sería otra demanda.
Por otros miles de millones de pesos, aquí estamos hablando de una compañía que se llama Holding minero S.A.S. Que ninguno, repito, de esos señores es trabajador de la compañía y que le han retenido todos sus activos productivos. Pues yo aquí estoy a la orden para resolver cualquier otra pregunta o inquietud”. -Sic para lo transcrito-.
A juicio de la Sala este constituye el punto neurálgico de la controversia laboral: el convencimiento de la empresa demandante de que no era la llamada a responder a los trabajadores bajo el argumento de no haberlos contratado ella directamente sino el “Consorcio Minero del Cesar”, motivo por el cual la retención de sus propiedades le resultaba injustificada, pero nada más alejado de la realidad que dicho pensamiento, por cuanto no solo desde la jurisprudencia laboral sino también toda la doctrina29 y la jurisprudencia en materia contractual30 han tenido por establecido que en la actividad desplegada por el consorcio la responsabilidad es solidaria de cada uno de los que lo conforman.
No de otra forma podría operar esta figura jurídica, teniendo en cuenta que el consorcio no tiene personalidad jurídica y por tanto no puede tener obligaciones a cargo, de modo que la responsabilidad recae sobre cada uno de los consorciados, aún si se trata de responder por los salarios de sus empleados. Acerca del tema, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 11 de febrero de 2009 radicación Nº 24426, manifestó que, al carecer el consorcio de personería jurídica, las responsabilidades que surjan en este tipo de entidades que no son sujetos procesales y no pueden tener obligaciones están a cargo de las personas que la integran, postura reiterada por la misma Corporación en sentencia AL858 de 15 de febrero de 2017.
Al punto, con ocasión de la reclamación laboral hecha por una trabajadora frente a un consorcio por el pago de prestaciones, la jurisprudencia ha dicho: “En el caso particular las razones por las que difiere el señor Ortiz Pabón en la condena como responsable solidario de las acreencias laborales de la demandante no tienen sustento, debido a que, en la modalidad de consorcios la responsabilidad solidaria tiene su origen en la ley y no en el contrato, lo cual constituye un imperativo de orden público de obligatorio cumplimiento conforme lo establece el artículo 7º de la Ley 80 de 1993, así que, el hecho de desconocer el vínculo laboral de la actora con el consorcio o, no haber suscrito el documento de creación del mismo no le permite exonerarse de la responsabilidad que la ley le impone como integrante del consorcio Edifica del cual es parte y fue la intelección que le dio junto con los otros integrantes al realizar la modificación No. 1, responsabilidad solidaria que nace con la suscripción del documento que lo vincula y, a partir de ella, que para el caso sería por las prestaciones que se pretenden con la demanda debido a que son las causadas a partir del 1º de enero de 2016, cuando el señor Ortiz ya era integrante del consorcio Edifica. 29 Palacio Hincapié, Juan Ángel.
La contratación de las entidades estatales. Ediciones Librería Jurídica Sánchez R. S.A.S., Medellín – Colombia, 8ª edición, año 2020, página 185. 30 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de octubre de 1990, rad.: CE-SEC3- EXP1995-N8790, M.P.: Carlos Betancur Jaramillo; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de octubre de 2012, rad.: 11001-03-25-000-2010-00254-00 (2116-10), M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila; y, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de febrero de 2020, rad.: 25000-23-26-000-2006-01957-01 (43766), M.P.: María Adriana Marín. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 39 Tampoco le asiste razón cuando afirma que por haber sido vinculado al proceso como litisconsorte necesario y no como responsable solidario, deba ser eximido de la responsabilidad que se le endilga por ser integrante del Consorcio Edifica, así, en términos del artículo 61 del C.G del P. aplicable en materia laboral por expresa remisión del artículo 145 del C.P.T. y de la S.S., establece que existe un litisconsorcio necesario “Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito si la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos”.
En este sentido, lo trascendente de esta figura es la relación sustancial que involucra a varios sujetos, lo que conlleva a que la sentencia los cobije de manera uniforme, de ahí que la comparecencia de todos sea obligatoria en el proceso, en este caso, la relación jurídica es precisamente el hecho de ser integrante del consorcio al que la demandante prestó su fuerza laboral, y del que sabemos por disposición legal la responsabilidad es solidaria entre todos sus integrantes31”. -Sic para lo transcrito-.
Esta circunstancia introduce una nueva perspectiva en el análisis del problema puesto que la actora reclama el daño causado por la no ejecución de la orden de desalojo proferida por la mandataria municipal ya que había sido “injustamente” retenida su maquinaria e interrumpido la tenencia y posesión que ejercía como arrendador del predio, derechos que le fueron amparados mediante la resolución cuyo cumplimiento exigía la demandante, lo cual según el precedente fijado por los órganos de cierre de la jurisdicción contenciosa y de la constitucional, debe analizarse bajo el régimen objetivo por daño especial, al tratarse de una carga que rompe el equilibrio frente a las cargas públicas y de una actuación que no tiene el deber jurídico de soportar, pero un análisis mas detallado de los hechos y de las circunstancias que rodearon este caso permite llegar a una conclusión diferente.
En efecto, si bien en aplicación del régimen objetivo por daño especial, el actor sólo tiene que probar la existencia del daño y del contenido obligacional en la norma que obligaba a la entidad a actuar acorde con lo dispuesto en la decisión judicial ya conocida, lo cierto es que el Estado puede ser exonerado de responsabilidad si se prueba la existencia de cualquiera de las causales de exclusión contempladas en la ley como la fuerza mayor o caso fortuito, la culpa exclusiva de la víctima, o la culpa de un tercero. Así, mientras la empresa demandante en el libelo introductorio afirma que el daño devino de la falta de ejecución de la orden policiva, lo cierto es que la retención de la maquinaria y la perturbación de la posesión que ejercía sobre la finca que arrendó para guardar los equipos se presentó mucho antes de que se tramitara y decidiera el proceso policivo de amparo, porque si bien al iniciar el proceso la empresa manifestó que la perturbación había empezado en agosto de 2014, lo cierto es que desde antes conocía la ocupación del predio por parte de los trabajadores, y previo a ello el conflicto laboral venía presentándose desde el año 2013, cuando fueron suspendidos los contratos laborales, como consta en la Resolución 4837 de 2013 del Ministerio del trabajo que sancionó con multa de $106’110.000 y conminó a que pagara a los trabajadores los salarios desde marzo de 2013, amén de que desde agosto de ese año se habían formulado cargos al Consorcio por haber suspendido intempestivamente la operación en la mina “La Francia” desde el 21 de enero de ese año, dejando a los trabajadores sin resolverles su situación laboral. 31 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, sentencia del 6 de agosto de 2020, radicación: 157593105001-2018-00358-01.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 40 En criterio de la Sala, en este caso la retención de las maquinarias y la ocupación del predio por parte de los trabajadores tuvo su causa en el incumplimiento de las obligaciones laborales por parte del HOLDING MINERO SAS, antes “Masering SA”, respecto de los trabajadores que fueron vinculados como empleados del Consorcio Minero.
Es decir, fue su actuación contraria a derecho de negarse a pagar los salarios y prestaciones adeudados a los trabajadores la causa eficiente del daño que ahora reclama a la entidad municipal por no ejecutar la orden de desalojo. No de otra forma puede entenderse lo ocurrido, cuando los trabajadores deciden tomarse el predio en que se encontraba la maquinaria del Holding Minero, ya habían transcurrido varios años sin que les cancelaran sus prestaciones o los salarios adeudados, con el agravante de que según lo afirmó el abogado de los empleados en su declaración y quedó registrado en la inspección ocular adelantada en el trámite policivo, ellos durante un tiempo siguieron pagando la seguridad social, de manera que incluso aparecían registrados en el régimen contributivo como empleados del Consorcio, cotizantes activos, pero en realidad no estaban prestando sus servicios y no recibían ninguna contraprestación de parte de sus empleadores.
Es que la pérdida de la posesión y la retención de la maquinaria ocurrió mucho tiempo antes de solicitar el amparo policivo, puesto que la petición fue formulada ante la Alcaldía el 31 de agosto de 2015 y allí, previo requerimiento efectuado por la administración municipal, se indicó que la ocupación se presentó desde el 24 de agosto de 2015, pero los hechos constitutivos del daño tuvieron ocurrencia mucho antes, puesto que en el primer memorial en que se presentó la querella se afirmó: “Debido a los actos reiterativos de perturbación la SOCIEDAD MASERING HOLDING SAS, ha solicitado en varias oportunidades la ayuda o apoyo de la fuerza pública y es así como a través de su representante legal (s), señor Guillermo Ordoñez Muñoz, ha enviado peticiones al Comando de la Décima Brigada del Ejército Colombiano, a efectos de pedirles protección, ayuda para impedir que los querellados y las personas indeterminadas causaran daños a la maquinaria.
Lo anterior teniendo en cuenta que, el Ejército Nacional se rige por el inciso segundo del artículo 2 y del artículo 23 de la Constitucional Nacional. Para corroborar o probar lo dicho se adjunta copia de la carta remitida por MASERING HOLDING SAS al Ejército Nacional”. -Sic para lo transcrito-. Ante este panorama se considera que le asiste razón al ente territorial en su defensa al decir que no era posible continuar con la ejecución de la orden de amparo proferida porque se estaba ante una contraposición de derechos o tensión constitucional entre derechos de índole fundamental: de un lado el de los trabajadores que reclamaban el pago de sus salarios y prestaciones adeudadas hace más de tres años, y de otro, la protección a la posesión y tenencia del predio y las maquinarias de la empresa demandante.
En otras palabras, no otro podía ser el actuar de la administración en este caso puesto que la suspensión de la diligencia de lanzamiento tuvo como causa la necesidad de instalar mesas de negociación entre los trabajadores y la empresa para evitar un mayor conflicto social. Así las cosas, en el sub judice no es posible endilgar responsabilidad al municipio demandado toda vez que respecto de estos hechos se ha presentado una culpa exclusiva de la víctima, ya que ella misma, con su negativa a cancelar las obligaciones laborales pendientes con los trabajadores vinculados cuando REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 41 pertenecían al consorcio minero, dieron lugar a lo ocurrido y no como lo afirma la demandante que lo que causó el daño fue la no ejecución del lanzamiento.
Incluso, aunque el desalojo hubiese podido conjurar el daño, fue la actitud displicente de la empresa de no querer solucionar el conflicto laboral lo que ocasionó la ocupación del predio y la permanencia de la invasión en él. Sobre esta causal eximente de responsabilidad se ha pronunciado la Sección Tercera del Consejo de Estado, explicando: “Las tradicionalmente denominadas causales eximentes de responsabilidad ⎯fuerza mayor, caso fortuito, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima⎯ constituyen un conjunto de eventos que dan lugar a que devenga jurídicamente imposible imputar, desde el punto de vista jurídico, la responsabilidad por los daños cuya causación da lugar a la iniciación del litigio, a la persona o entidad que obra como demandada dentro del mismo.
En relación con todas ellas, tres son los elementos cuya concurrencia tradicionalmente se ha señalado como necesaria para que sea procedente admitir su configuración: (i) su irresistibilidad; (ii) su imprevisibilidad y (iii) su exterioridad respecto del demandado. Por otra parte, a efectos de que opere el hecho de la víctima como eximente de responsabilidad, es necesario aclarar, en cada caso concreto, si el proceder ⎯activo u omisivo⎯ de aquélla tuvo, o no, injerencia y en qué medida, en la producción del daño. En ese orden de ideas, resulta dable concluir que para que el hecho de la víctima tenga plenos efectos liberadores de la responsabilidad estatal, es necesario que la conducta desplegada por la víctima sea tanto causa del daño, como la raíz determinante del mismo, es decir, que se trate de la causa adecuada, pues en el evento de resultar catalogable como una concausa en la producción del daño, no eximirá al demandado de su responsabilidad y, por ende, del deber de indemnizar, aunque, eso sí, su reparación estará rebajada en proporción a la participación de la víctima”. -Sic para lo transcrito-.
Se insiste, la causa eficiente y directa del daño que se reclama como antijurídico en esta demanda no tiene su origen en la inejecución del acto administrativo que ordena desalojar a los invasores en el predio arrendado por la empresa demandante, sino en su propia actuación displicente con los derechos laborales de los trabajadores que se vieron forzados a tomarse las instalaciones a fin de presionar a la empresa demandante que pactara con ellos el pago de sus derechos mínimos e irrenunciables de índole laboral y prestacional.
La negativa de la empresa demandante en llegar a un acuerdo con los trabajadores sobre quienes sí les correspondía asumir el pago de los salarios y prestaciones adeudados a ellos, fue la causa directa y adecuada del daño. En efecto, una vez los trabajadores se tomaron por la fuerza las instalaciones donde se encontraba ubicada la maquinaria, empezó a consolidarse el daño material reclamado en la demanda, y este se estructuró incluso antes de que se interpusiera la querella policiva.
Esta causa directa del daño, además, ocurrió mucho tiempo antes de que se interpusiera la querella policiva a la cual ahora pretenden los demandantes atribuir el daño por su inejecución, tiempo además ampliamente suficiente para que el daño se consumara perfectamente o en el mejor de los casos se agravara, sin necesidad de que la actuación de la administración interviniera en el plano fenomenológico antecedente al suceso dañoso.
Es decir, entre el momento en que los trabajadores se tomaron por la fuerza las inmediaciones del predio y la presentación de la querella policiva por ocupación de hecho y su resolución, transcurrió un periodo de tiempo lo suficientemente amplio como para que el daño ya se hubiera consumado en su totalidad antes de la intervención de la administración municipal, por lo que escapa de todo plano causal la posibilidad de REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 42 imputar ese daño a la inejecución del acto administrativo por tener una causa material y directa absolutamente distinta.
A lo anterior debe sumarse también que, incluso si se tomara como válida la imputación del daño a la inejecución de la orden que dispuso el desalojo, el análisis de los hechos que configuraron el daño permite llegar a la conclusión de que, al momento en que se decidió el amparo policivo ya había transcurrido un tiempo considerable en el cual la maquinaria y los artefactos mineros sobre los cuales tenía interés la empresa demandante ya habrían podido deteriorarse, por lo que no resulta lógico atribuir este daño a la omisión de la entidad territorial en dar cumplimiento a la orden de desalojo.
La sana crítica y las reglas de la experiencia conducen incluso a no atribuir este daño al municipio demandado, pues de accederse a ello se estaría endilgando un resultado dañoso a una persona jurídica sin tener certeza de que intervino eficientemente en la causación del mismo, desconociendo la teoría de las cargas públicas. f) Del dictamen pericial Finalmente, debe señalar la Sala que aún si en gracia de discusión se aceptara imputar responsabilidad al MUNICIPIO DE LA JAGUA DE IBIRICO por la no ejecución de la orden proferida en el trámite policivo, no están debidamente probados los perjuicios reclamados por la demandante, ya que el dictamen pericial practicado y controvertido en audiencia de pruebas no ofrece ninguna credibilidad en la medida en que se evidencia que en muchos ítems partió de suposiciones, a manera de ejemplo, se señala que para establecer las pérdidas sufridas por la empresa se basó en los estados financieros suministrados por la empresa pero no de los años 2015 a 2017 que fue cuando se presentó la retención de las maquinarias y la ocupación del predio, sino de años anteriores porque allí era cuando la empresa estaba teniendo mayores ingresos y rendimientos.
Por otro lado, registró las máquinas como bien a cargo de la empresa cuando fueron adquiridas mediante un leasing es un arrendamiento con opción de compra que va siendo cancelado a medida que se ejecuta el contrato y él tomó el valor total de la maquinaria y en sus propias palabras manifestó que no tuvo en cuenta lo pagado por leasing y los intereses, sin caer en cuenta que muchos de esos bienes no fueron cancelados en su totalidad.
Por otra parte, para valorar el good will tomó como soporte la publicación en una revista del ramo sobre las mejores empresas en Colombia, el contrato celebrado con carbones Santander lo tomó en cuenta desde noviembre, aunque se celebró desde agosto, sin percatarse que algunas de las máquinas adquiridas por leasing fueron retiradas por Caterpillar de México quien era la inicial vendedora y no fueron descontadas de la liquidación. En otras palabras, el dictamen pericial no es apto para establecer con certeza el monto de la indemnización de perjuicios ya que tuvo en cuenta los documentos aportados, pero no exigió aquellos que probaran realmente el pago realizado, por ejemplo, se incluyeron las sanciones impuestas por la DIAN, pero no se probó si ellas fueron efectivamente pagadas.
Adicionalmente se apoyó en un ingeniero mecánico para establecer el valor actual de la maquinaria y concluyó que debido a su estado de deterioro carecían de valor comercial y por ello debían ser pagadas como si se tratara de una máquina nueva, pero manifestó que no hubo necesidad de consultar a otro profesional porque carecía de los conocimientos necesarios para valorar los daños de las máquinas.
No se aclaró cuáles y cuántas maquinas ya fueron pagadas por el sistema de leasing y si ello no fue así, cómo fueron valoradas. El perito al REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 43 sustentar el dictamen afirmó que las deudas no han sido pagadas porque la empresa entró en reorganización, pero tampoco hay documento que de cuenta del estado actual de dicho procedimiento.
A juicio de la Sala por todas estas razones el dictamen pericial aportado no es idóneo para probar los perjuicios sufridos por el demandante.
3.5. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas por concepto de expensas en esta instancia habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado en favor de las demandadas, quienes en últimas resultan vencedoras de la litis, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP32, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA33, pues si bien es cierto en el plenario obra prueba de que se aportaron gastos ordinarios del proceso, ellos corrieron por cuenta de la demandante, parte vencida en esta contienda.
Sobre este punto, el Consejo de Estado dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. Por lo tanto, se revoca la condena en costas en primera instancia y no se condena en costas en segunda instancia”34.
En cuanto a las agencias en derecho, la Sala no condenará en costas por este concepto en la medida que la entidad demandada que en efecto se encuentra legitimada en la causa por pasiva (municipio de La Jagua de Ibirico), si bien intervino judicialmente ejerciendo su defensa, lo hizo en términos que no condujeron a adoptar la decisión que aquí se consigna, por lo que su intervención en el trámite no amerita el reconocimiento de agencias en derecho por la calidad y precisión de la defensa. 3.6.
DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: Declarar la prosperidad de las excepciones denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuestas por los demandados 32 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 33 Art. 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 34 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2016, rad: 13001-23-33-000-2013-00016-01 (21559), C.P.: Jorge Octavio Ramírez REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2017-00465-00 Sentencia de primera instancia 44 MINISTERIO DEL INTERIOR y MINISTERIO DEL TRABAJO, de conformidad con lo esbozado en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Denegar las pretensiones de la demanda en su totalidad, de acuerdo a las razones esbozadas en la parte considerativa de este fallo.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones en el sistema de información judicial pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 095 MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado