15001233300020190065500 · Tribunal Administrativo de Boyacá

PENSIÓN GRACIA - Marco normativo y jurisprudencial / PENSIÓN GRACIA – Requisitos. La pensión gracia fue creada mediante la Ley 114 de 1913, como un derecho a favor de los “Maestros de Escuelas Primarias oficiales” que habiendo prestado sus servicios por no menos de 20 años, cumplieran además con los requisitos previstos en el artículo 4 ibidem, a saber: (…).

Posteriormente, con la expedición de la Ley 116 de 1928, el derecho a la pensión gracia fue extendido a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública; beneficio que conforme el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, fue igualmente otorgado a los maestros de enseñanza secundaria. Tales medidas fueron adoptadas como remedio a la distribución de competencias contenida en la Ley 39 de 1903, donde se advertía que la educación pública primaria –y excepcionalmente la secundaria- estaría a cargo de los Departamentos o Municipios, y la secundaria a cargo de la Nación; habida cuenta que, en la práctica, tal diseño normativo originó una enorme desigualdad en la escala salarial y en los derechos prestacionales entre los docentes de uno y otro orden.

Se tiene entonces que la pensión gracia tuvo como propósito fundamental corregir una situación de injusticia y discriminación presentada en contra de los docentes del orden territorial, quienes gozaban de un régimen salarial y prestacional absolutamente precario en comparación con los del orden nacional, que percibían mejor remuneración y gozaban del derecho a la pensión de jubilación. La anterior situación generó una disparidad de regímenes salariales y prestacionales entre los docentes territoriales y entre éstos y los nacionales, no obstante, ésta fue corregida con la expedición de la Ley 43 de 1975, "por la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías;

(…)", a través de la cual la Nación asumió la prestación del servicio de educación tanto primaria como secundaria, acabando con el antiguo régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación. El proceso de nacionalización de la educación finalizó el 31 de diciembre de 1980. Finalmente, con la unificación del régimen laboral de los docentes a través de la Ley 91 de 1989, "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio", se derogó la pensión de gracia, sin embargo, se contempló un régimen especial de transición a fin de dar efecto ultra activo a la referida pensión a un determinado grupo de docentes; en efecto, el artículo 15 estableció lo siguiente: (…).Dicha disposición fue objeto de interpretación parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de Unificación5, el 11 de agosto de 2022, estableciendo, en cuanto al entendimiento que debe otorgarse a la disposición para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación la siguiente regla: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Es decir, que el derecho a la pensión gracia surge para el docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Puesto que, el reconocimiento de la pensión gracia no se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 -29 de diciembre de 1989. PENSIÓN GRACIA – Se constituyó como un beneficio para los docentes territoriales que estaban en desigualdad de condiciones. Como se concluyó, uno de los requisitos para tener derecho a la pensión gracia es no haber recibido ni recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, ello por cuanto, la naturaleza de la pensión de gracia era justamente otorgar un beneficio a los docentes territoriales que estaban en desigualdad de condiciones salariales y prestacionales frente a los docentes del orden nacional.

Así entonces, el aspecto esencial para determinar el cumplimiento de este requisito es establecer a qué categoría pertenece el docente que pretende el reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, la regulación normativa en materia salarial y prestacional de los docentes del servicio público de educación a la que se ha hecho referencia, permitió que emergieran distintas categorías y regímenes para los docentes.

Así, se tenían los docentes territoriales que, en principio, corresponderían a los de primaria y excepcionalmente a los de secundaria, estaban los docentes nacionales, que inicialmente eran los de secundaria y, con el proceso de la nacionalización, surgió la categoría de docentes nacionalizados que fueron inicialmente territoriales. DOCENTES – Clasificación. Con todo, la Ley 91 de 1989 definió en su artículo 1° estás categorías, así: i) Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, señaló: “En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.

Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Se tiene entonces que cuando se está frente a un docente nacional no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia. Entendiéndose por docente nacional, aquel vinculado por nombramiento del gobierno nacional.

DOCENTE NACIONAL - No puede afirmarse que la vinculación de un docente fuese de carácter nacional, por el hecho de que sus salarios y demás emolumentos hayan sido cancelados con recursos del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones / DOCENTES NACIONAL, TERRITORIAL O NACIONALIZADO – Reglas jurisprudenciales para su determinación. Ahora bien, es preciso advertir que si antes del 1° de enero de 1976 el docente estaba vinculado como nacional, no puede afirmarse que es nacionalizado por el hecho de haberse desempeñado como territorial después de dicha vinculación, pues, se insiste, a 31 de diciembre de 1975, su vinculación era nacional, conservando tal calidad después de la expedición de la Ley 43 de 1975.

Dicha interpretación se acompasa con el requisito establecido en el numeral 3° del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, del que se deduce con claridad que quien recibió o recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional, no puede ser beneficiario de la pensión gracia. Sobre este aspecto, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018, estableció las siguientes reglas de unificación: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.” Así las cosas, no puede afirmarse que la vinculación de un docente fuese de carácter nacional, por el hecho de que sus salarios y demás emolumentos hayan sido cancelados con recursos del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones.

Para establecer la calidad del docente, esto es, determinar si es nacional, territorial o nacionalizado -para efectos del reconocimiento pensional-, el Consejo de Estado estableció la siguiente regla de unificación: “(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.

(iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” Si bien es cierto las reglas de unificación se refieren concretamente a los docentes territoriales y nacionalizados, también lo es que, de allí se desprende que la calidad del docente se prueba con los actos administrativos donde conste el vínculo, además, con la categoría de la plaza que ocupó u ocupa el peticionario, es decir, si es una institución nacional, departamental, municipal.

De manera que, a través de la referida sentencia, la Sección Segunda dictó pautas de interpretación frente a los casos de docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo Fondo Educativo Regional (FER).

Empero, la citada decisión no varió el criterio referente a que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta; sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989, tal como se indicó en la reciente sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022.

PENSIÓN GRACIA – Reconocimiento por la actora reunir todos los requisitos /PENSION GRACIA Y PENSIÓN DE INVALIDEZ – Compatibilidad. La discusión en el presente asunto se contrae a determinar si la docente Cecilia Puentes Anzola cumple los requisitos contemplados en el artículo 4 de la ley 114 de 1913 y de la ley 91 de 1989 para ser beneficiaria de la pensión gracia, especialmente, en cuanto tiene que ver con el tipo de vinculación y el tiempo de servicios.

En oposición a las pretensiones de la demanda, la UGPP sostuvo que los tiempos laborados por la docente lo fueron con vinculación del orden nacional, en tanto que sus salarios fueron cancelados con recursos provenientes del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. Aunado a que, para efecto del reconocimiento pensional, solo podrá tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1989, sin que para dicha fecha hubiese completado los 20 años de servicios y los 50 años de edad de que trata la norma para ser merecedora de la prerrogativa especial.

De conformidad con lo expuesto y con la documentación obrante en el expediente respecto de los tiempos de servicios prestados por la docente, la Sala concluye lo siguiente: (…) La docente Cecilia Puentes Anzola nació el 20 de noviembre de 1960. Tuvo una vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980, esto es, el 2 de octubre de 1978, para prestar sus servicios en la escuela el Encanto del municipio de Otanche.

Laboró un total de 27 años, 3 meses y 8 días al servicio de la docencia en condición de docente nacionalizada y municipal, tal como se desprende de los certificados de tiempo de servicios. Bajo tales consideraciones, queda desvirtuado el argumento expuesto por la entidad demandada referente a que el periodo de servicios comprendido entre 1993 a 2013 se prestó en condición de docente nacional, pues como ya se indicó, atendiendo la plaza en la que fue nombrado la docente, esta es de carácter municipal.

También queda desvirtuado el argumento de que, para el reconocimiento prestacional es necesario cumplir la totalidad de los requisitos antes de la entrada en vigencia de la ley 91 de 1989, puesto que, como fue objeto de unificación por parte del Consejo de Estado el 11 de agosto de 2022, no importa el momento en que se logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Así entonces, está debidamente acreditado que Cecilia Puentes Anzola prestó sus servicios como docente en planteles municipales por un término superior a veinte (20) años, se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, cuenta con más de 50 años de edad y que durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.

Ahora bien, en cuanto tiene que ver con la fecha de adquisición del estatus pensional, se encuentra que en la demanda se indicó que este había sido adquirido desde el 13 de febrero de 2008. Allí también se precisó había cumplido los 20 de trabajo el 16 de septiembre de 2006. Entre tanto, en los alegatos de conclusión se indicó que ello había sucedido el 16 de septiembre de 2016, cuando cumplió 20 años de servicio.

Ante dicha disparidad, la Sala encuentra que la señora Puentes Anzola nació el 20 de noviembre de 1960, luego los 50 años de edad los adquirió en el año 2010. Entre tanto, los 20 años de servicios fueron completados el 19 de junio de 2006. De manera que, la fecha de estatus pensional es el 20 de noviembre de 2010. Finalmente, y aun cuando no haya sido objeto de discusión en el presente proceso, se tiene que la docente manifestó, a través de declaración extrajudicial, ser beneficiaria de una pensión de invalidez.

Sin embargo, como lo ha reiterado el Consejo de Estado y la misma Corte Constitucional, entre estas dos prestaciones no existe incompatibilidad, en tanto es posible que los docentes de primaria y secundaria del orden territorial vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, puedan percibir simultáneamente la pensión de gracia creada por la Ley 114 de 1924, y la pensión ordinaria de jubilación, con mayor razón es posible que puedan acceder a la pensión de gracia y la de invalidez al mismo tiempo.

Así se consideró: (…). Conforme lo expuesto, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de noviembre de 2009 a 20 de noviembre de 2010, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y de navidad.

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ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. La señora Cecilia Puentes Anzola, por conducto de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control contenido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la UGPP a efecto de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) resolución RDP 029784 de 16 de agosto de 2016, que negó el reconocimiento de la pensión gracia, ii) resolución RDP 041255 de 31 de octubre de 2016 y iii) resolución RDP 044971 de 30 de noviembre de 2016, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra del primer acto, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir de la fecha en que adquirió el status de pensionada, esto es, desde el 13 de febrero de 2008, sin perjuicio del fenómeno de la prescripción. Se actualicen los salarios devengados en 2017 hasta el 13 de febrero de 2008. Se indexe la primera mesada pensional.

Se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. Se condene en costas y agencias en derecho. Fundamentos fácticos. La demandante soportó sus pretensiones en los hechos que a continuación se relatan: A través de la resolución 001054 de 12 de septiembre de 1978 fue nombrada como maestra departamental para prestar sus servicios en la escuela “El Encanto” en el municipio de Otanche, laborando entre el 2 de octubre de 1978 y hasta el 2 de febrero de 1980.

Laboró como docente del departamento de Boyacá, entre el 14 de octubre de 1981 y hasta el 2 de mayo de 1993, y desde el 9 de julio de 1999 hasta el 16 de octubre de 2016. Nació el 20 de noviembre de 1960. Cumplió los 20 años de trabajo el 16 de septiembre de 2006. El 5 de abril de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia. Petición que fue negada a través de los actos acusados.

Normas vulneradas y explicación del concepto de violación. De orden constitucional: artículo 48. De orden legal y reglamentario: Ley 114 de 1913, artículo 15 de la Ley 91 de 1989, artículo 6º de la ley 60 de 1993, artículo 115 de la ley 115 de 1994, artículo 81 de la ley 812 de 2003, artículo 279 de la ley 100 de 1993. Alegó falsa motivación en la expedición de los actos acusados, puesto que la docente certificó nombramientos hechos por el Departamento de Boyacá en 1978, situación que se acredita con los certificados de tiempo de servicios, documento del que también se desprende que laboró por un tiempo superior a 20 años.

Luego, cumple con el requisito de tiempo de servicios que exige la norma para el reconocimiento pensional pretendido. Precisó que la afirmación que se hace en el referido certificado, acerca del carácter nacional de la vinculación, a partir de 1999, no corresponde a la realidad ya que el nombramiento fue hecho por el departamento de Boyacá, aunque con recursos del situado fiscal, situación que no transmuta la condición de docente territorial.

I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. La UGPP se opuso a las pretensiones. Señaló que, conforme con el certificado de tiempo de servicios, los periodos laborados entre 9 de julio de 1999 al 20 de febrero de 2000, 21 de febrero de 2000 al 29 de diciembre de 2005, 30 de diciembre de 2005 al 31 de diciembre de 2006, 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2011 y del 1 de enero de 2012 al 16 de octubre de 2013, lo fueron en condición de docente del orden nacional.

Consideración que también se desprende del certificado de factores salariales. Por lo tanto, los tiempos laborados deben ser desestimados para los efectos pretendidos. Indicó que, si en gracia de discusión, se atendieran los tiempos de servicios laborados por la docente pese a que su vinculación lo fue como docente del orden nacional, con el fin de contabilizar los 20 años de servicios para efectos del reconocimiento pensional, solo deberá tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados hasta 31 de diciembre de 1989, por cuanto con la unificación del régimen pensional de los docentes oficiales, esto con ocasión de la expedición de la Ley 91 de 1989, las vinculaciones posteriores al 1 de enero de 1990, cuentan con el mismo régimen prestacional de los servidores públicos, teniendo en consecuencia derecho a una sola pensión como sería la de jubilación, y no la de gracia. Finalmente, indicó que, de accederse a las pretensiones de la demanda, no se condene en costas como quiera que no se advierte temeridad o mala conducta.

Propuso como excepciones las que denominó: i) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido: debido a que los tiempos laborados lo fueron como docente del orden nacional y los dineros con los que canceló la labor fueron con recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones; ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales: debido a que el reconocimiento pensional depende únicamente de la tarea de verificar los hechos probados en el reconocimiento pensional y, iii) prescripción de las mesadas: en caso de acceder a las pretensiones de la demanda, se declare la prescripción de las mensualidades causadas con anterioridad a los tres (3) años de la presentación de la demanda y con respecto a la fecha de adquisición del status pensional.

I.3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. Oportunidad. A través del auto de 24 de noviembre de 2021, se corrió traslado a los extremos procesales por el término de ley para que presentaran sus alegatos de conclusión, término que venció el 13 de diciembre de 2021. Al examinar el expediente se observa que las partes demandante y demandada se pronunciaron en oportunidad.

Parte demandante: Reiteró que la docente cumple los requisitos para tener derecho a la pensión gracia. Así, fue nombrada como docente departamental el 2 de octubre de 1978 hasta el 2 de febrero de 1980, siendo que para el 16 de septiembre de 2016 cumplió 20 años de servicio como docente departamental y cumplió 50 años de vida el 20 de noviembre de 2010.

Si bien el certificado de tiempo de servicio indica que a partir de 1999 la vinculación de la docente fue nacional y los recursos con los que se cancelaron los salarios a partir de ese año provienen del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, dicha situación, conforme el criterio del Consejo de Estado, no convirtió el tipo de vinculación de la docente de departamental a nacional.

Parte demandada: Insistió en que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad, puesto que la vinculación de la docente lo fue del orden nacional, en tanto que sus salarios fueron cancelados con recursos provenientes del situado fiscal. En consecuencia, los tiempos laborados deben ser desestimados para los efectos pretendidos.

En lo demás, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i. lo que se debate y problema jurídico, ii. la relación de los hechos probados, y iii. la solución en concreto del problema jurídico.

II.1.- LO QUE SE DEBATE Y EL PROBLEMA JURÍDICO. En síntesis, la parte demandante solicita el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que acredita la totalidad de los requisitos legales para su reconocimiento, y si bien el certificado de tiempo de servicio y de factores salariales indican que a partir de 1999 la vinculación de la docente fue de orden nacional y los recursos con los que se cancelaron los salarios a partir de ese año provienen del situado fiscal, dicha situación, conforme el criterio del Consejo de Estado, no convirtió el tipo de vinculación de la docente de departamental a nacional.

Consideración de la que discrepa la entidad demandada, pues en su criterio de la documental aducida se desprende que la vinculación de la docente fue del orden nacional, en tanto que sus salarios fueron cancelados con recursos provenientes del situado fiscal. En consecuencia, los tiempos laborados deben ser desestimados para los efectos pretendidos.

Aunado a que, para efecto del reconocimiento pensional, solo podrá tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1989, sin que para dicha fecha hubiese completado los 20 años de servicios y los 50 años de edad de que trata la norma para ser merecedor de la prerrogativa especial. En la fijación del litigio realizada a través del auto de 13 de octubre de 2021, se señalaron como problemas jurídicos los siguientes: “Establecer en el presente asunto si adolecen de nulidad por falsa motivación los actos administrativos contenidos en las resoluciones No RDP 029784 de 16 de agosto de 2016, RDP 041255 de 31 de octubre de 2016 y RDP 044971 de 30 de noviembre de 2016.

En tal razón deberá determinarse: i) Si la docente Cecilia Puentes Anzola cumple los requisitos contemplados en el artículo 4 de la ley 114 de 1913 y de la ley 91 de 1989 para ser beneficiaria del reconocimiento de la pensión gracia, especialmente, en cuanto tiene que ver con el tipo de vinculación y el tiempo de servicios. ii) Si el haber cancelado los salarios de la demandante con recursos provenientes del Situado Fiscal (Sistema General de Participaciones), conlleva al incumplimiento del requisito de no recibir ni haber recibido pensión o recompensa de carácter nacional. iii) En caso de ser procedente el reconocimiento pensional, corresponde determinar los efectos fiscales de la prestación reconocida, si estos operan desde el estatus pensional o si para el efecto, debe considerarse la fecha de la reclamación administrativa, debido a la configuración del fenómeno de la prescripción”.

II.2.- SITUACIÓN FÁCTICA ACREDITADA. En el expediente se encuentran probados los siguientes hechos relevantes: CERTIFICADOS LABORALES -- Conforme con el certificado de historias laborales de 14 de diciembre de 2015, se advierte que Cecilia Puentes Anzola prestó los siguientes servicios a la docencia por los siguientes periodos: Conforme con dicha certificación, se llegó a las diligencias copia del “acta de presentación” de la docente Fuentes Anzola como profesora de la R.D. “El Encanto” del municipio de Otanche ante el alcalde municipal.

CERTIFICADO DE SALARIOS Y DEVENGADOS: -- Conforme con el certificado de salarios devengados se advierte que, entre noviembre de 2009 y 2010, la docente devengó los siguientes factores: asignación básica, prima de vacaciones y prima de navidad. OTROS DOCUMENTOS -- De acuerdo con el registro civil de nacimiento, se tiene que nació el 20 de noviembre de 1960, luego los 50 años de edad los cumplió en el año 2010. -- La docente presentó ante la UGPP declaración extrajuicio en que indicó que es una docente honrada y ha desempañado su cargo con idoneidad, consagración y buena conducta.

Dicha declaración se presentó para efecto de anexarla a los requisitos para la pensión gracia. -- También se advierte declaración extrajuicio en la que la docente manifestó que no estaba pensionada “por ninguna entidad pública o privada, ni estoy tramitando pensión, excepto la pensión por invalidez reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.

II.3.- ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. Desde ya, la Sala anticipa que declarará la nulidad de los actos administrativos demandados al encontrar que la docente Cecilia Puentes Anzola acredita el total de los requisitos para ser acreedora del reconocimiento de la pensión gracia. 3.1. Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. La pensión gracia fue creada mediante la Ley 114 de 1913, como un derecho a favor de los “Maestros de Escuelas Primarias oficiales” que habiendo prestado sus servicios por no menos de 20 años, cumplieran además con los requisitos previstos en el artículo 4 ibidem, a saber: “1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. (Derogado por la Ley 45 de 1931). Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.

Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”. Posteriormente, con la expedición de la Ley 116 de 1928, el derecho a la pensión gracia fue extendido a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública; beneficio que conforme el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, fue igualmente otorgado a los maestros de enseñanza secundaria.

Tales medidas fueron adoptadas como remedio a la distribución de competencias contenida en la Ley 39 de 1903, donde se advertía que la educación pública primaria –y excepcionalmente la secundaria2- estaría a cargo de los Departamentos o Municipios, y la secundaria a cargo de la Nación; habida cuenta que, en la práctica, tal diseño normativo originó una enorme desigualdad en la escala salarial y en los derechos prestacionales entre los docentes de uno y otro orden.

Los empleados de tales planteles serán nombrados por los Gobernadores, con la aprobación del Poder Ejecutivo. En las Escuelas Normales de varones habrá, además de los empleados reconocidos en leyes anteriores, un Prefecto general de estudios, y en las de Cundinamarca se dictarán, además, las enseñanzas necesarias para la formación de maestros hábiles para las Escuelas Normales de los otros Departamentos.

Entre tales enseñanzas deberá dictarse la de taquigrafía. 2 Ley 39 de 1903. Artículo 4. (…) Esto no obsta para que los Departamentos y Municipios que dispongan de recursos suficientes sostengan establecimientos de enseñanza secundaria. “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2º.

Pensiones. A.- Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

(Resalta la Sala) Dicha disposición fue objeto de interpretación parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de Unificación5, el 11 de agosto de 2022, estableciendo, en cuanto al entendimiento que debe otorgarse a la disposición para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación la siguiente regla: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Es decir, que el derecho a la pensión gracia surge para el docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Puesto que, el reconocimiento de la pensión gracia no se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 -29 de diciembre de 1989. 3.2. De la pensión gracia en relación con los docentes nacionales. Como se concluyó, uno de los requisitos para tener derecho a la pensión gracia es no haber recibido ni recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, ello por cuanto, la naturaleza de la pensión de gracia era justamente otorgar un beneficio a los docentes territoriales que estaban en desigualdad de condiciones salariales y prestacionales frente a los docentes del orden nacional.

Así, se tenían los docentes territoriales que, en principio, corresponderían a los de primaria y excepcionalmente a los de secundaria, estaban los docentes nacionales, que inicialmente eran los de secundaria y, con el proceso de la nacionalización, surgió la categoría de docentes nacionalizados que fueron inicialmente territoriales. Con todo, la Ley 91 de 1989 definió en su artículo 1° estás categorías, así: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Ahora bien, es preciso advertir que si antes del 1° de enero de 1976 el docente estaba vinculado como nacional, no puede afirmarse que es nacionalizado por el hecho de haberse desempeñado como territorial después de dicha vinculación, pues, se insiste, a 31 de diciembre de 1975, su vinculación era nacional, conservando tal calidad después de la expedición de la Ley 43 de 1975.

Dicha interpretación se acompasa con el requisito establecido en el numeral 3° del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, del que se deduce con claridad que quien recibió o recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional, no puede ser beneficiario de la pensión gracia. Sobre este aspecto, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018, estableció las siguientes reglas de unificación: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.” (Subraya fuera de texto) Así las cosas, no puede afirmarse que la vinculación de un docente fuese de carácter nacional, por el hecho de que sus salarios y demás emolumentos hayan sido cancelados con recursos del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones.

(iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” (Resalta esta Sala) Si bien es cierto las reglas de unificación se refieren concretamente a los docentes territoriales y nacionalizados, también lo es que, de allí se desprende que la calidad del docente se prueba con los actos administrativos donde conste el vínculo, además, con la categoría de la plaza que ocupó u ocupa el peticionario, es decir, si es una institución nacional, departamental, municipal.

En este sentido, la Corte Constitucional en la sentencia SU014 de 2020, concluyó: “… el punto de partida para evaluar la categorización de la educación lo determina la naturaleza jurídica del vínculo definido en el artículo 1º la Ley 91 de 1989, esto es, la plaza a ocupar, no la fuente de financiación. Y tal autorizado criterio proviene de la interpretación recientísima del Consejo de Estado.” (Negrilla propia del texto) De manera que, a través de la referida sentencia, la Sección Segunda dictó pautas de interpretación frente a los casos de docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo Fondo Educativo Regional (FER).

Solución del caso concreto. La discusión en el presente asunto se contrae a determinar si la docente Cecilia Puentes Anzola cumple los requisitos contemplados en el artículo 4 de la ley 114 de 1913 y de la ley 91 de 1989 para ser beneficiaria de la pensión gracia, especialmente, en cuanto tiene que ver con el tipo de vinculación y el tiempo de servicios.

De conformidad con lo expuesto y con la documentación obrante en el expediente respecto de los tiempos de servicios prestados por la docente, la Sala concluye lo siguiente: Fue nombrada a través de la resolución No 1054 de 12 de septiembre de 1978 para prestar sus servicios en la escuela el Encanto, en el nivel primaria del municipio de Otanche.

Cargo que desempeñó desde el 2 de octubre de 1978 hasta el 2 de febrero de 1980. Es decir, por el lapso de 1 año, 4 meses y 1 día, según se desprende de la certificación laboral, en la que también se indicó que el tipo de vinculación era de carácter nacionalizada. Posteriormente, con ocasión del Decreto 1159 de 21 de agosto de 1981, la docente prestó sus servicios en el nivel primaria del municipio de Otanche, con tipo de vinculación nacionalizada desde el 14 de septiembre de 1981 hasta el 3 de mayo de 1993, esto es, por 11 años, 7 meses y 20 días.

Finalmente, prestó sus servicios, de forma ininterrumpida desde el 9 de julio de 1999 hasta el 16 de octubre de 2013 en el municipio de Otanche en las instituciones educativas sede Cortaderal y Pablo Sexto. No obstante, en la certificación se indicó que el tipo de vinculación era de carácter nacional. Según se desprende de las referidas certificaciones laborales, no habría discusión a efecto de computar para el reconocimiento de la pensión gracia, el tiempo laborado desde el 2 de octubre de 1978 hasta el 2 de febrero de 1980, y desde el 14 de septiembre de 1981 hasta el 3 de mayo de 1993, pues el tipo de vinculación de la docente fue de carácter nacionalizada prestando sus servicios en el municipio de Otanche en las sedes El Encanto y Camilo.

En cuanto tiene que ver con los tiempos de servicios comprendidos entre el 9 de julio de 1999 hasta el 16 de octubre de 2013, si bien fueron certificados por la autoridad nominadora en condición de docente nacional, en aplicación del criterio establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de Unificación de 21 de junio de 2018, que determinó que lo esencialmente relevante es la acreditación de la plaza a ocupar, al haber laborado como docente en el municipio de Otanche en las sedes Cortaderal y Pablo Sexto, se tendrán como válidos para el cómputo del tiempo de servicios que se debe acreditar en el reconocimiento de la aludida prestación, esto es, se tendrán como tiempo de servicios con vinculación municipal.

Esto, debido a que la categoría de la plaza que ocupó es de orden municipal. Refuerza la anterior conclusión, lo dispuesto en la sentencia SU014 de 2020, en la que se indicó que, el punto de partida para evaluar la categorización de la educación lo determina la naturaleza jurídica del vínculo definido en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, esto es, la plaza a ocupar, no la fuente de financiación. Puesto que, “a pesar de que los recursos del situado fiscal tienen su origen en la Nación, una vez eran cedidos a las entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser considerados como de propiedad exclusiva de la localidad destinataria, e inexorablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial, en virtud de que ingresaban a las arcas locales como rentas exógenas”.

A su vez, “los entes territoriales son los “titulares directos” o propietarios de los recursos girados por la Nación que provengan del sistema general de participaciones, por cuanto le son asignados directamente por la Carta Política”. También se estableció que los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales “por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación”.

Por lo tanto, según las anteriores valoraciones probatorias, el tiempo de servicios de la docente demandante que se tiene en cuenta a efectos de reconocimiento de la prestación que se reclama es el siguiente: De manera que, de cara a los requisitos legales de la pensión gracia, es procedente efectuar las siguientes conclusiones: La docente Cecilia Puentes Anzola nació el 20 de noviembre de 1960.

Tuvo una vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980, esto es, el 2 de octubre de 1978, para prestar sus servicios en la escuela el Encanto del municipio de Otanche. Laboró un total de 27 años, 3 meses y 8 días al servicio de la docencia en condición de docente nacionalizada y municipal, tal como se desprende de los certificados de tiempo de servicios.

Bajo tales consideraciones, queda desvirtuado el argumento expuesto por la entidad demandada referente a que el periodo de servicios comprendido entre 1993 a 2013 se prestó en condición de docente nacional, pues como ya se indicó, atendiendo la plaza en la que fue nombrado la docente, esta es de carácter municipal. También queda desvirtuado el argumento de que, para el reconocimiento prestacional es necesario cumplir la totalidad de los requisitos antes de la entrada en vigencia de la ley 91 de 1989, puesto que, como fue objeto de unificación por parte del Consejo de Estado el 11 de agosto de 2022, no importa el momento en que se logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Así se consideró: “(…) toda vez que: En primer lugar, se trata de dos pensiones con finalidades distintas, pues mientras la pensión de gracia fue creada por el legislador con el fin de compensar a los maestros del orden territorial por los bajos salarios que percibían, y como reconocimiento a la difícil labor que desempeñaban, la pensión de invalidez fue prevista para garantizar al trabajador que ha perdido parte considerable de su capacidad laboral, unos medios que posibiliten su subsistencia digna y la de su familia, de manera que se trata de una medida de protección para la salvaguarda de sus derechos.

Y, en segundo lugar, dado que el régimen pensional de los docentes, que es de carácter especial, no prohíbe expresamente la compatibilidad de estas dos pensiones, de manera que no es posible concluir que no se pueden percibir simultáneamente una pensión de gracia y la de invalidez cuando se han reunido los requisitos para acceder a ambas.” Conforme lo expuesto, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de noviembre de 2009 a 20 de noviembre de 2010, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y de navidad.

No obstante, como la reclamación administrativa del derecho prestacional se elevó hasta el 5 de abril de 2016, operó el fenómeno de la prescripción trienal. En consecuencia, los efectos fiscales del reconocimiento pensional se decretarán a partir del 5 de abril de 2013. La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice Inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 3.4. De las costas y agencias en derecho. El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Dicha norma fue recientemente adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido, “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Como quiera que dicha adición se refiere al evento en que la demanda no prospere, por evidente carencia de fundamento legal, lo procedente es aplicar, en el presente caso, el inciso primero del artículo 188 del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que en el presente caso las pretensiones de la demanda prosperaron parcialmente, debido a la prosperidad de la excepción de prescripción, se dará aplicación a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 365 del C.G.P., por tanto, no habrá lugar a imponer condena en costas. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- Declarar la NULIDAD de las resoluciones No RDP 029784 de 16 de agosto de 2016, RDP 041255 de 31 de octubre de 2016 y RDP 044971 de 30 de noviembre de 2016, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la docente Cecilia Puentes Anzola.

SEGUNDO. - Declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas formulada por la entidad demandada de las mesadas causadas con anterioridad al 5 de abril de 2013. TERCERO.- Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la docente Cecilia Puentes Anzola, identificada con cédula de ciudadanía 23.805.653, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de noviembre de 2009 a 20 de noviembre de 2010, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y de navidad.

La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 5 de abril de 2013 por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. CUARTO.- La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. QUINTO.- La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

SEXTO. - Sin condena en costas en esta instancia. SÉPTIMO.- Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente dejando las constancias del caso. Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión No. 1, de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala en la Plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”. LLR