SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, nueve (9) de septiembre de dos mil veintidós (2022) AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 23001333300620170026501 Demandante (s) Luis Miguel Serrano Caicedo Demandado (s) Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía (Caja Honor) Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha 5 de marzo de 2020, dictado en audiencia inicial, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por medio del cual se declaró probada la excepción de «inepta demanda» y se dio por terminado el proceso.
I.
ANTECEDENTES. a). Hechos y pretensiones. El actor persigue con la demanda, declarar la nulidad del acto administrativo ficto negativo, derivado de la petición presentada ante la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía (Caja Honor) con fecha 24 de noviembre de 2015, cuyo objeto es el desembolso como ahorrador forzado y el respectivo subsidio de vivienda militar.
Consecuencialmente, a título de restablecimiento, pretende se le ordene a la demandada, la reliquidación, reajuste y su respectiva devolución del dinero por concepto del ahorro forzado, en devolución del subsidio de Vivienda Militar. b). Auto Apelado. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, en audiencia inicial, decidió por auto de fecha 05 de marzo de 2020, declarar la excepción de ineptitud de la demanda contenida en el numeral 5° del artículo 100 del Código General del Proceso, por la inexistencia actual del acto ficto demandado y la no vinculación del acto administrativo definitivo.
La anterior decisión se fundamentó en que se dio repuesta a la petición presentada por el demandante, mediante Oficio No. 03-01-20170512016726 del 12 de mayo de 2017, negando lo pretendido, y notificando al peticionario, el 16 de mayo de 2017. Por lo tanto, el A-quo consideró que, ante el pronunciamiento de la Caja Honor, no puede hablarse de la existencia de un acto ficto o presunto, dejando sin objeto el presente litigio.
Sostuvo que la demanda fue presentada ante la Oficina Judicial de Montería, el día 22 de junio de 2017, siendo admitida el 5 de octubre de 2017; surtiéndose la notificación de la parte demandada, el 11 de abril de 2018, y en la correspondiente contestación de demanda, de fecha 16 de abril de 2018, fueron aportados la constancia de entrega del Oficio No 03-01- 20170512016726 del 12 de mayo de 2017, en respuesta a la petición de fecha 24 de noviembre de 2015.
Concluyó que lo anterior implica que, a la fecha de la presentación de la demanda, el actor ya contaba con respuesta a la petición presentada ante la Caja Honor, la cual, a pesar de tardía, fue Radicación No. 23001333300620170026501 2 expresa. Por tanto, el acto expreso era el que debía demandar, no obstante, guardó silencio de ello, sin corregir dicha falencia en la oportunidad de reforma de la demanda. c).
Recurso de Apelación. Inconforme con la decisión que le puso fin al proceso, la demandante interpone recurso de apelación, sustentándolo en que, de acuerdo con los documentos obrantes en el expediente, cuando se presentó, admitió y se notificó la solicitud de conciliación prejudicial, atacando al acto ficto o presunto, como paso previo para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, no había sido notificada respuesta a la petición, por ello, no está conforme con que se considere inepta la demanda, y se dé por terminado el proceso, sin atender el fondo del asunto.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. a). Competencia. El Tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto proferido en primera instancia por un Juez Administrativo, susceptible de apelación por ponerle fin al proceso. (artículos 153 y 243, numeral 2 del CPACA). b). Problema Jurídico. Para resolver la alzada, atendiendo las particularidades del caso, la Sala deberá determinar, si se ajusta a derecho, la providencia de primera instancia que declaró probada la inepta demanda como excepción previa y decretó la terminación del proceso.
En caso negativo, le corresponderá establecer, cuál es la solución jurídico procesal más adecuada para afrontar la especial situación. c). Solución del caso. Al revisar el expediente, advierte la Sala, que en lo relevante para la solución del caso, objetivamente está probado, lo siguiente: El 24 de noviembre de 2015, el demandante presentó petición ante la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía (Caja Honor) con el objeto de que se le devolviera el dinero por concepto del ahorro forzado como afiliado, y la respectiva devolución del subsidio de Vivienda Militar.
Luego de pasar 23 meses (casi dos años), desde la presentación de la petición radicada en mayo 24 de 2015, a la espera de pronunciamiento por parte de la entidad, sin obtener respuesta alguna; el 4 de abril de 20171, partiendo de la configuración de un acto ficto negativo, en virtud de la falta de respuesta a la petición de marras, la parte actora, mediante apoderado judicial, en aras de agotar el requisito de procedibilidad, establecido por ley para poder demandar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó solicitud de conciliación extrajudicial, tal como consta en la constancia de no conciliación de fecha 17 de mayo de 20172.
Posterior a la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, y a la notificación de su admisión por la procuraduría judicial delegada, la entidad demandada -ya convocada- procedió a emitir una respuesta expresa, mediante Oficio No 03-01-20170512016726 del 12 de mayo de 2017, la que pasó a comunicar al peticionario, el 16 de mayo de 2017 -a escasas horas de la convocada audiencia de conciliación prejudicial que se realizó el 17 de mayo de 2017-.
En el desarrollo de la audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial, celebrada el 17 de mayo de 2017, la representación de la entidad demanda allegó 1 Folio 13 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 2 Folios 13 a 14 del cuaderno de primera instancia. Expediente físico. Radicación No. 23001333300620170026501 3 constancia expedida por la Secretaría Técnica de su Comité de Defensa Judicial y Conciliación, en la que se manifiesta NO conciliar, y en la que se expone como razón para la negativa lo siguiente: «NO CONCILIAR, toda vez que el convocante recibió solución de vivienda mediante la modalidad de adjudicación de vivienda y crédito por valor de $8.746.237, la cual, aplicaba para la época en que fue afiliado en la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía».
Ante la posición de la entidad, que descartaba el ánimo conciliatorio, la conciliación prejudicial se declaró fallida3. No se observa en la constancia de la audiencia de ese 17 de mayo, que la entidad haya hecho referencia o puesto de presente la expedición del oficio responsorial expreso; de modo que el intento conciliatorio para el cual se convocó, se efectuó partiendo del acto ficto negativo.
Agotado el requisito de procedibilidad para poder acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se procedió a presentar la respectiva demanda, en la que se solicita la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo, resultado del silencio guardado por la administración ante la petición presentada en su seno, el día 24 de noviembre de 2015, petición en la que previamente se solicitó a la entidad demandada, el desembolso de los dineros como ahorrador forzado y el respectivo subsidio de vivienda militar, por considerar que se tiene derecho a ello4.
Con la contestación de la demanda, la entidad demandada propone la excepción de inepta demanda, y allega al expediente, el Oficio No. 03-01-20170512016726 del 12 de mayo de 2017, mediante la cual dicha entidad se pronunció negativamente, de forma expresa, sobre la solicitud de desembolso y de reconocimiento de subsidio de vivienda presentada por el actor5; señalándose que conforme guía de correo, se tiene que el citado oficio, fue recibido en la dirección del apoderado de la parte actora, el 16 de mayo de 20176.
Es así, como del citado oficio se puede leer lo siguiente: «[…] Para dar respuesta a las tres peticiones señaladas en su solicitud, se procedió a verificar la base de datos de la Entidad, la que registra que en el señor Luis Miguel Serrano Caicedo identificado con C.C. A19.254.241 en 1992 solucionó vivienda mediante la modalidad de crédito para vivienda otorgado por la Caja, por valor de ocho millones setecientos cuarenta y seis mil doscientos treinta y siete pesos ($8.746.237.) pagaderos a 15 años o 180 cuotas mensuales, el cual, canceló en su totalidad en el año 2007, tal y como se describe en certificación adjunta a la presente.
De acuerdo con lo anterior, en cuanto a las pretensiones primera y segunda, no pueden resolverse de manera favorable, en la medida que, la fecha en la cual el señor Luis Miguel Serrano Caicedo era Afiliado a Caja Honor, no había entrado en vigencia el Decreto Ley 353 de 1994, el cual da origen al pago de subsidios de vivienda otorgados por el Estado a través de esta Entidad; en igual sentido, antes de expedirse el citado Decreto, Caja Honor brindaba solución de vivienda mediante la modalidad de préstamos hipotecarios de conformidad con el Decreto 2182 de 1984, el cual NO contemplaba un Subsidio de Vivienda, sino, repito, el otorgamiento de un sistema de financiación y créditos, al cual el señor Serrano accedió efectivamente, tal como se indicó anteriormente. […] En lo que respecta a la petición tercera de su escrito, atendiendo que no hay lugar al reconocimiento y pago por los conceptos reclamados de conformidad con lo antes señalado, mucho menos habrá lugar a la liquidación o actualización de valores conforme al IPC señalado en la petición. […]» Al fundamentar sus consideraciones de inepta demanda, la entidad advierte que si para el momento de la contestación -ya en abril de 2018-, eventualmente, se procediera a demandar el Oficio No. 03-01-20170512016726 del 12 de mayo de 2017, como acto expreso existente, no se podría, por haber operado el fenómeno de la caducidad; y así mismo, si se incluye en la demanda, la pretensión de nulidad del mentado oficio, implicaría un cambio que conlleva al incumplimiento del requisito de procedibilidad, pues las pretensiones llevadas a la conciliación prejudicial, fueron encaminadas a la nulidad del acto ficto.
Al respecto, en apartes pertinentes, se dice textualmente al formular la excepción, lo siguiente: 3 Folio 14 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 4 Folios 7-8 cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 5 Folios 117 a 122 del cuaderno de primera instancia. Expediente físico. 6 Folio 122 del cuaderno de primera instancia. Expediente físico.
Radicación No. 23001333300620170026501 4 «. INEPTITUD DE LA DEMANDA POR INEXISTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO FICTO Y FALTA DE VINCULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO. (…) […] En suma que, ante una eventual demanda frente a la respuesta No. 03-01-20170512016726 del 12/05/2017, atendiendo su fecha de conocimiento por parte del apoderado del accionante, esto es el 16/05/2017, estaría presente el fenómeno de la caducidad en los términos regulados por el artículo 138 del CPACA. […]
2. INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES — FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL FRENTE A LO PRETENDIDO. […] Es apreciable en la solicitud de conciliación que existen pretensiones encaminadas al reconocimiento de perjuicios materiales por omisión, y en la demanda pretensiones encaminadas al nulidad del acto ficto, lo que conlleva la inclusión o cambio de pretensión que no fue concertada en la instancia de conciliación. En conclusión, con la excepción que se formula queda suficientemente claro y probado que la parte accionante no agotó el requisito de procedibilidad respecto del cual, se exige agotar la etapa de conciliación frente la pretensión de nulidad que plantea en el escrito de demanda ».
Pues bien, revisados los antecedentes y particularidades del sub examine, encuentra la Sala que es procedente revocar el auto apelado, para que se continúe con el trámite del presente proceso; la anterior conclusión se adopta con fundamento en las siguientes premisas: La excepción previa que se declaró probada en la providencia recurrida, es la estipulada en el numeral 5° del artículo 100 del C.G.P, precepto normativo que dispone: «Artículo 100.
Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: […] 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. [ ]» De forma reiterada, el Consejo de Estado7 ha indicado que sólo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando ésta no cumple los requisitos formales consagrados en los artículos 1628 y 1669 de la Ley 1437 de 2011, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones.
Al respecto, textualmente, el aludido cuerpo colegiado ha precisado: « [S]olo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando esta no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 del CPACA, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones. De esta manera, el juez de lo Contencioso Administrativo únicamente puede estudiar y declarar probada esta excepción cuando se configure alguno de estos supuestos.
Las demás situaciones que se 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A», C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03497-01(4139-17). 8 ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1.
La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4.
Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6.
La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. <Numeral modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.
De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. 9 ARTÍCULO 166.
ANEXOS DE LA DEMANDA. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. 2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho. 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4.
La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. 5.
Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público. Radicación No. 23001333300620170026501 5 presenten deben ser examinadas de acuerdo con las otras excepciones previstas en el artículo 100 del CGP. […] [R]azón esbozada por el Tribunal para declarar probada la excepción de inepta demanda no encaja dentro de los supuestos que esta exige para su configuración, en tanto que no hizo alusión alguna a los requisitos formales de la demanda o a la acumulación indebida de pretensiones.
Por ende, no era técnicamente correcto aducir en la providencia apelada que esta se probó.» (Negrilla fuera de texto). En línea de lo dicho, en el sub examine, no se está estrictamente en presencia de una inepta demanda, debido a que no existió ausencia de requisitos formales o una indebida acumulación de pretensiones - no se echa de menos ninguno de los requisitos formales de la demanda, por ello fue admitida, sino que básicamente, sin atender las particularidades del asunto, el inconveniente procesal se refiere a que el acto ficto acusado fue reemplazado por un acto expreso también negativo-.
Sin perjuicio de ello, no debe perderse de vista que el A quo, conforme lo dispuesto en el numeral 5°10 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 -el cual regula la audiencia inicial-, de oficio o a petición de parte, adoptara las medidas de saneamiento necesarias para evitar una sentencia inhibitoria, sin ponerle fin al proceso; ello en aras de darle prevalencia al derecho sustancial sobre el procesal y preservar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia11.
Al respecto se recuerda, que la Constitución Política, en sus artículos 228 y 229, establece claramente que debe prevalecer el derecho sustancial sobre el formal y que debe garantizarse el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia; lo cual se indica en los siguientes términos: «Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública.
Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.» «Artículo 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.» El Consejo de Estado, respecto a la aplicación de los principios pro homine, principio pro actione y de prevalencia del derecho sustancial, ha precisado: « La normativa citada [artículo 161 ley 1437 de 2011] consagró la actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Y Bajo el anterior marco fáctico, una lectura textual de la petición radicada ante la administración, en comparación con las pretensiones de la demanda, evidencia que en un principio se solicitó el pago de los aportes adeudados a los fondos de pensiones y en la demanda se reclamó la pensión de jubilación; sin embargo, ello no puede considerarse una falencia que tenga la entidad suficiente para limitar el acceso a la administración de justicia, ya que un estudio contextual de la reclamación laboral y el escrito de demanda evidencia que el demandante en sede administrativa y jurisdiccional puso de presente su inconformidad en relación con la falta de afiliación al sistema de seguridad social, situación que impactaba el acceso a las prestaciones propias de dicho sistema, específicamente el derecho a la pensión de vejez.
Así las cosas, las diferencias entre la reclamación administrativa y las pretensiones de la demanda son de carácter técnico y no vulneran el debido proceso de la administración, ni afectan su garantía de decisión previa, motivo por el que debe darse curso al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en aplicación de los principios pro homine y pro actione y la prevalencia del derecho sustancial »12 La misma alta corporación13, en cuanto proposición jurídica acusada, el principio pro actione, derecho a la administración de justicia y la primacía de la realidad sobre las formalidades, también indicó: « En ese orden, la Sala adecuará la primera de las disposiciones jurídicas acusadas, pues, aun cuando el demandante haya equivocado formalmente su identificación, la regla base de su reproche fue reproducida en otro acto administrativo que también fue demandado y en consecuencia deben primar el principio pro actione como expresión del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y de primacía de la realidad sobre las 10 «5.
Saneamiento. El juez deberá decidir, de oficio o a petición de parte, sobre los vicios que se hayan presentado y adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias.» 11 «Articulo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.» «Articulo 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.» 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, subsección «A», C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 47001-23-33-000-2015-00028-01(3900-16). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A», C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 47001-23-33-000-2015-00028-01(3900-16). Radicación No. 23001333300620170026501 6 formalidades, desde los cuales ha de entenderse que el juez sin desbordar el marco positivo debe llevar por el cauce adecuado el proceso con el único propósito de impartir justicia.14 » En aras de resolver el inconveniente procesal, privilegiando el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, se recuerda que el silencio administrativo está instituido en favor del administrado, para evitar que indefinidamente permanezca en incertidumbre, respecto de la solución que la administración le dará al objeto de su petición. Así mismo, se pone de presente que a pesar del silencio, el acto ficto no surge automáticamente por el mero vencimiento del plazo para la emisión de respuesta, sino que precisamente, depende de que el peticionario haga uso de los medios que el ordenamiento consagra para hacerlo valer, es decir, hoy en día, partiendo de su configuración, de la decisión negativa, le interponga un recurso, solicite conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para demandarlo, o efectivamente, lo demande judicialmente.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-875 de 201115, decanta la finalidad del silencio administrativo negativo, al decir: «En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración» La Ley 1437 de 2011, al regular la figura del silencio administrativo en su artículo 83, dispone: «Artículo 83.
Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.» (Negrilla fuera de texto). La lectura aislada de la norma, daría cuenta entonces que las autoridades podrán expedir con plenos efectos, actos expresos, más allá del plazo del silencio administrativo, salvo en los eventos en que se haya interpuesto un recurso contra el acto ficto, o se le haya notificado auto admisorio de la demanda que pide su nulidad; sin embargo, su lectura finalística y contextualizada, apunta a que la limitación en la competencia de la administración, encuentra su razón de ser y punto de esencia, en el conocimiento que tiene respecto de que el administrado ha hecho valer la existencia del acto ficto.
En consonancia con ello, se pone de presente, que los dos eventos consagrados expresamente por la norma, corresponden a aquellos en los que de acuerdo con las tradicionales reglas del ordenamiento, tal enteramiento se producía, a saber; la interposición de un recurso en vía administrativa - el que se presenta ante ella misma, por ello, lógicamente, sobra exigencia sobre su comunicación o notificación-, y para los casos, en que no se hizo uso de recursos gubernativos, cuando se le notifica el auto admisorio de la demanda en la que se pide la anulación del acto ficto.
Empero, no puede desconocerse que hoy en día, en aquellos medios de control, en los que es requisito previo para poder demandar, acudir a la conciliación prejudicial, como ocurre en el de nulidad y restablecimiento del derecho, ese enteramiento, acaece al serle notificada a la entidad que ha sido convocada a audiencia de conciliación prejudicial, en razón de la negativa presunta del derecho reclamado.
Así entonces, al lado de la interposición de un recurso y de la notificación del auto admisorio de la demanda, es sin duda ésta, la otra forma en que la administración se entera de que el administrado hizo valer el acto ficto. 14 En el presente caso no se desbordaría el ordenamiento jurídico ni se quebrantaría la regla legal que exige el ejercicio de la acción como presupuesto para que el juez contencioso pueda conocer de un asunto, porque el numeral 7 del artículo 93 del Decreto 546 de 2006, subsiste en otro acto administrativo que también fue acusado esto es el numeral 7 del artículo 102 del Decreto 1469 de 2010. 15 Corte Constitucional, Sentencia C-875 de 2011 (rreiterada en sentencia del de junio de 2020, exp. 22910, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto).
Radicación No. 23001333300620170026501 7 Así entonces, en realidad, dicho enteramiento se tiene por la administración, en los siguientes eventos: Cuando el administrado interpone un recurso contra el acto ficto. Cuando el administrado no ha hecho uso de recursos en vía administrativa, pero la administración ha sido citada a audiencia de conciliación prejudicial, en virtud de solicitud efectuada ante la Procuraduría Judicial, en la que se presenta como pretensión la nulidad del acto ficto negativo frente a la petición de un derecho. Para los casos en donde no ha habido interposición de recursos administrativos ni tampoco solicitud de conciliación prejudicial, cuando se le notifique el auto admisorio de aquella en la que se pida la nulidad del acto ficto negativo.
En ese contexto, se recuerda que el artículo 16116 de la Ley 1437 de 2011, regula lo concerniente a los requisitos previos para demandar, estableciendo como imperativo, la presentación de la conciliación prejudicial, frente a la nulidad y restablecimiento del derecho. Por su parte, el artículo 6° del Decreto 1716 de 2009 -incorporado en el artículo 2.2.4.3.1.1.6. del Decreto 1069 de 2015- establece los requisitos que debe contener la solicitud de conciliación extrajudicial, entre ellos, precisamente, se destacan, los aspectos que se quieren conciliar y los hechos en que se fundamentan, así como, las pretensiones que se formulan, es decir, lo que se pretende y ha sido negado por la administración, en casos como éste, mediante el acto ficto, así: «Artículo 2.2.4.3.1.1.6.
Petición de conciliación extrajudicial. La petición de conciliación o extrajudicial podrá presentarse en forma individual o conjunta por los interesados, ante el agente del Ministerio Público (reparto) correspondiente, y deberá contener los siguientes requisitos: a) La designación del funcionario a quien se dirige; b) La individualización de las partes y de sus representantes si fuere el caso; c) Los aspectos que se quieren conciliar y los hechos en que se fundamentan; d) Las pretensiones que formula el convocante; e) La indicación de la acción contencioso administrativa que se ejercería; f) La relación de las pruebas que se acompañan y de las que se harían valer en el proceso; g) La demostración del agotamiento de la vía gubernativa, cuando ello fuere necesario; h) La estimación razonada de la cuantía de las aspiraciones; i) La manifestación, bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos; j) La indicación del lugar para que se surtan las notificaciones, el número o números telefónicos, número de fax y correo electrónico de las partes. k) La copia de la petición de conciliación previamente enviada al convocado, en la que conste que ha sido efectivamente recibida por el representante legal o por quien haga sus veces, en el evento de que sea persona jurídica, y en el caso de que se trate de persona natural, por ella misma o por quien esté facultado para representarla; l) La firma del apoderado del solicitante o solicitantes;
PARÁGRAFO 1. En ningún caso se podrá rechazar de plano la solicitud por ausencia de cualquiera de los requisitos anteriores. En este evento, el agente del Ministerio Público informará al interesado sobre los requisitos faltantes para que subsane la omisión, si no lo hiciere se entenderá que no existe ánimo conciliatorio de su parte, se declarará fallida la conciliación y se expedirá la respectiva constancia ».
(Negrilla subrayada fuera de texto). Así entonces, aunque aún el legislador no lo señale expresamente, no puede por ese solo hecho desconocerse el conocimiento que ya tenía la entidad sobre que el peticionario había hecho valer el acto presunto. Al punto se recuerda que la interpretación exegética puede llevar en ocasiones, a consecuencias funestas para el acceso a la administración de justicia y, por tanto, constitucionalmente indeseadas, por alejarse de la anhelada justicia material propia del estado social de derecho. 16 Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales » Radicación No. 23001333300620170026501 8 Aunado a lo precedente, véase, que tanto el acto ficto como el expreso, presentan decisión negativa, sin que cambie siquiera, el enunciado material que sustenta la negación de lo pedido.
Al respecto, lo extendido en el texto del sorpresivo y tardío oficio responsorial, notificado el 16 de mayo de 2017, es básicamente el mismo fundamento que la entidad expuso como razón para no conciliar en la audiencia de 17 de mayo de 2017. Aunque se afirmare que el demandante hubiera podido reformar la demanda, para modificar o reemplazar su pretensión, incluyendo la petición de nulidad del oficio de marras, como acto expreso; en realidad, en el caso, ello solo era una posibilidad formal y aparente de corrección, pues materialmente, de hacerlo, se exponía, -como en efecto, se plantea en la contestación de demanda-, a que entonces la entidad demanda formulara como impedimento procesal, el incumplimiento del requisito de procedibilidad frente a dicha pretensión, sosteniendo que la conciliación prejudicial se planteó frente el acto ficto, y no respecto del expreso.
En todo caso, se pone de presente que fue la entidad demandada, la que precisamente, provocó la particular situación -proferimiento de acto expreso, luego de la notificación de convocatoria a conciliación prejudicial presentada con fundamento en la negativa de acto ficto-, al incumplir manifiestamente su deber constitucional y legal de contestar en tiempo las peticiones, tanto que después de 23 meses (casi dos (2) años), luego de ser convocada a conciliación prejudicial y ad portas de la celebración de la audiencia respectiva, es que procede a emitir respuesta; por consiguiente, su actitud no puede traer como consecuencia, la terminación del proceso sin pronunciamiento de fondo, y con ello, la elusión de la posibilidad de control judicial a su decisión administrativa, pues significaría invertir la aplicación del principio general del derecho relativo a que nadie debe beneficiarse de su propia desidia.
Así, considera la Sala que lo procedente en el sub examine no era declarar probada la excepción de «inepta demanda» y dar por terminado el proceso, dado que el Juez Administrativo cuenta con la posibilidad de buscar una solución procesal con el fin de evitar la material inhibición, ello acorde con la justicia material propia de un Estado Social de Derecho En virtud de lo expuesto, advierte la Sala que no hay regla que explícitamente contemple la consecuencia jurídica para la situación planteada en el sub lite, lo que implica acudir a los principios, pues de no hacerlo, significaría permitir que con esa actitud se obstaculizara, retrasara o pusiera en peligro el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. Por ello, se considera que la solución más plausible, conforme a los principios de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, pro homine y pro actione, así como el propósito de impartir justicia material, es que se tenga en el caso particular como acusado, el acto ficto o presunto derivado de la petición realizada por el actor a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía (Caja Honor) con fecha 24 de noviembre de 2015.
Así las cosas, se procederá a revocar el auto apelado; y en su lugar, se ordenará que se continúe con el trámite del proceso. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba;
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el Auto de fecha cinco (5) de marzo de 2020, proferido en audiencia inicial por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Montería, mediante el cual se declaró probada la excepción de «inepta demanda» y se le puso fin al proceso, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Radicación No. 23001333300620170026501 9 SEGUNDO: En consecuencia, CONTINUAR con el trámite del presente proceso, conforme lo indicado en las motivaciones de este auto.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que el anterior auto fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARÍA CABRALES SOLANO