15001333301220210011101 · Tribunal Administrativo de Boyacá

COMITÉ PARA LA VERIFICACIÓN DE LA SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR – La ley no establece que se pueda limitar y/o restringir el papel que el actor popular, en su calidad de parte del proceso, pueda desempeñar en el mismo. Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, la Sala modificará el numeral segundo de la sentencia apelada, que dispuso que el actor popular participaría en el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, al cual podría asistir con pleno derecho, pero sin voto; en el sentido de suprimir este último condicionamiento.

A ese efecto, sostendrá que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, para obtener y garantizar el cumplimiento de una sentencia proferida en el marco de una acción popular, el legislador estableció el mecanismo de conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual, estará conformado por: i) el juez, ii) las partes, iii) la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, iv) el Ministerio Público y, v) una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo; quienes serán los responsables del respectivo seguimiento al fallo, para que se adopten las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas.

Con todo, que en ninguna parte el legislador estableció la posibilidad de que la autoridad judicial de conocimiento pueda limitar y/o restringir el papel que el actor popular, en su calidad de parte del proceso, pueda desempeñar en el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, por lo que no se encuentra justificado que la falladora de primera instancia haya señalado que el actor popular haría parte del comité y podría “asistir con pleno derecho, sin voto y sin perjuicio de dar inmediato aviso a este estrado judicial acerca de cualquier incumplimiento o novedad significativa respecto de la ejecución del pacto”.

En lo demás, se confirmará la sentencia de primera instancia, ante la falta de prosperidad del cargo de apelación formulado contra la decisión de la a quo de no condenar en costas al Municipio de Tunja. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No 5 Magistrada Ponente: Dra. Beatriz Teresa Galvis Bustos Tunja, septiembre siete (7) de dos mil veintidós (2022) OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia de primera instancia proferida el 3 de marzo de 2022 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes.

ANTECEDENTES Demanda (Archivo No. 03) En ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el señor Yesid Figueroa García presentó demanda contra el Municipio de Tunja (Boyacá), por la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos a: i) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y; ii) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

A ese efecto, requirió: “(…) 1. Ordene al Representante Legal del Municipio de Tunja lleve a cabo por personal técnico idóneo una visita e inspección con el objeto de determinar el estado actual de la señalización horizontal de la Glorieta Green Hills de la ciudad, las necesidades de demarcación vial y de intervención del sector. Ordene al Representante Legal del Municipio de Tunja lleve a cabo dentro de un término preciso los estudios y diseños necesarios para la demarcación con señalización horizontal de la Glorieta Green Hills y las acciones contractuales destinadas a la ejecución de las obras.

Ordene al Representante Legal del Municipio de Tunja lleve a cabo dentro de un término preciso la asignación de recursos económicos necesarios para la ejecución de los estudios y diseños necesarios para la demarcación con señalización horizontal de la Glorieta Green Hills. Ordene al Representante Legal del Municipio de Tunja lleve a cabo dentro de un término preciso la ejecución de las obras de demarcación con señalización horizontal de la Glorieta Green Hills.

Confórmese un comité de verificación conforme lo señala el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Condene en costas procesales conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Ordene la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en medio de amplia circulación nacional (…)” (Págs. 4 y 5) – Negrilla y subraya del original – Fundamentos fácticos medidas de protección de los derechos colectivos a la prevención de daños previsibles técnicamente, y la protección, uso y disfrute de los bienes de uso público y el patrimonio público” (Pág. 2).

Sin embargo, transcurrido el término de quince (15) días de que trata el artículo 144 del CPACA, la autoridad accionada no dio respuesta a la reclamación efectuada. Fundamentos de derecho 3. En esas condiciones, invocó como normas vulneradas la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, y concluyó lo siguiente: “(…) El Municipio de Tunja omite sus obligaciones de garantía de las condiciones de seguridad de los peatones que hacen uso de la Glorieta Green Hills al no ejecutar las obras de demarcación horizontal que impidan la exposición del alto flujo de ciudadanos por la vía, a riesgos graves y previsibles (…) omite en sede administrativa adoptar las medidas de protección solicitadas que permiten garantizar (Sic) señalización horizontal en la Glorieta Green Hills y que impiden la exposición de los peatones a riesgos graves y previsibles (…)” (Pág. 3).

II. TRÁMITE PROCESAL Radicación y admisión de la demanda 4. La demanda fue radicada el 2 de julio de 2021, correspondiéndole por reparto al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja (Archivo No. 04 ib.), que mediante proveído de 8 de julio de 2021 procedió a admitirla y ordenó notificar al representante legal de la entidad territorial demandada, el Agente del Ministerio Público y el Defensor del Pueblo Regional Boyacá (Archivo No. 06 ib.).

La diligencia de notificación personal se surtió en debida forma el 27 de julio siguiente, como se observa en el archivo No. 08. Contestación de la demanda (Archivo No. 12 ib.) 5. Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderada judicial, el Municipio de Tunja se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que carecen de asidero fáctico, jurídico y probatorio.

Por ello, y en orden a soportar su dicho, aseguró que: → Efectivamente la Secretaría de Tránsito y Transporte es la responsable del estado de la señalización vertical y horizontal de la red vial de la ciudad de Tunja. → No es cierto que se venga omitiendo el deber de mantener el buen estado de la señalización de la red vial, ya que constantemente se efectúa seguimiento, mantenimiento e implementación en ese sentido. → La declaración de emergencia sanitaria derivada de la pandemia por Covid – 19 ha retrasado los procesos de contratación asociados a señalización vial que “ya se vienen surtiendo y en los cuales se encuentra priorizada las necesidades de toda la ciudad dentro del marco de la disponibilidad presupuestal” (Pág. 3). → El paso peatonal sobre el acceso oriental a la Glorieta Green Hills, posee un pompeyano que, entre sus funciones, da prevalencia al paso de las personas por la vía. Adicionalmente, el estado de las cebras en los accesos permite que el peatón reconozca el paso seguro, en consonancia con la señalización vertical ubicada en cada uno de los accesos. → Si bien se debe realizar un mantenimiento rutinario a la señalización horizontal de las vías, no es cierto que tal gestión tenga una periodicidad establecida, ya que las particularidades y dinámicas de la movilidad, el clima, las condiciones no esperadas y el estado de la vía, entre otros factores, hacen que tales labores sean condicionadas a un seguimiento periódico, como efectivamente se ha realizado en el sector que se señala el accionante. → Contrario a lo que se refiere en la demanda, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Tunja si dio respuesta a la petición por aquel formulada el 7 de junio de 2021.

Es así, que en los términos del Decreto 491 de 2020, emitió el Oficio ATU2021EE023609 de 7 de julio de 2021, que fue recibido y leído por el peticionario ese mismo día, a través de la plataforma SAC. → Aun cuando la señalización horizontal implementada en los accesos de la Glorieta Green Hills tiene desgaste, no por ello puede considerarse precaria, pues en todo caso, se cuenta en el sector con una infraestructura que garantiza el paso seguro de los peatones (pompeyano, demarcación visible de pasos peatonales y señalización vertical). → En la actualidad se están adelantando los diseños y estudios necesarios para la señalización de la Glorieta de Green Hills, por lo que debe esperarse a que los mismos arrojen sus resultados, a efecto de realizar la apropiación presupuestal correspondiente.

No es de recibo la imposición de elementos de señalización y demás, sin un fundamento técnico-jurídico que los avale. En esas condiciones, aseguró que el accionante se encuentra en el deber legal de demostrar que el Municipio de Tunja ha faltado a su obligación de velar por el amparo de los derechos colectivos de la comunidad. Y, puntualizó: “(…) los accionantes se encuentra en el deber de probar que el Municipio ha faltado a su deber de protección de los ciudadanos, aun cuando su actuar ha sido eficiente en procura del bienestar de la comunidad, resaltando que de la información aportada por el accionante no puede tenerse como mecanismo probatorio que justifique lo indicado en el escrito introductorio, puesto que hasta el momento se han tomado las medidas administrativas correspondientes para atender las necesidades expuestas en las pretensiones de la acción constitucional, las cuales, contrario a lo que ocurre con los actores; dan fe de estado de los lugares respecto de los cuales se pretende el amparo a los derechos colectivos.

Por lo anterior, se insiste, no le (Sic) asiste razón a los actores populares, pues no se evidencia prueba alguna de las narraciones relacionadas con la señalización vial en inmediaciones de la glorieta de GREEN HILLS (…)” (Págs. 6 y 7). Por lo demás, propuso como excepción la que denominó “inexistencia de prueba que demuestre omisión por parte del Municipio de Tunja, referente a la afectación de los derechos colectivos reclamados” (Pág. 7) y, precisó que la administración municipal, a través de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Tunja, incorporará con prioridad la señalización del sector correspondiente a la Glorieta Green Hills.

Audiencia de pacto de cumplimiento El 29 de noviembre de 2021 se llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 (Archivo No. 6), en la que comparecieron las partes, la Agente del Ministerio Público y la delegada de la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá. En desarrollo de la misma, se puso en conocimiento de los intervinientes, que el 26 de noviembre de 2021 se allegó al expediente una certificación suscrita por el secretario técnico del Comité de Conciliación del Municipio de Tunja, en la que se señaló que, en sesión de 23 de noviembre de 2021, se decidió presentar propuesta de pacto de cumplimiento dentro del proceso de la referencia. En esa medida, se le concedió la palabra a la apoderada del municipio, a efecto de que se pronunciara en relación con el pacto referido, quien manifestó: “(…) el comité certifica que se va a proponer pacto de cumplimiento, en cuanto la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Tunja tiene programada (Sic) realizar los diseños y ejecución de la demarcación de las cebras, líneas de pare, flechas direccionales y líneas de paso en los diferentes accesos a la Glorieta de Green Hills, y esta se llevará a cabo para el segundo semestre del 2021.

En la certificación existe un error de digitación, porque no estamos hablando del 2021, ya que realmente el 2021 ya estamos a puertas de terminar, sino del 2022. Es un error de digitación ya que lo que tiene programado la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Tunja, ellos ya realizaron una visita donde sacan un concepto técnico que ya reposa en el expediente, que se le dio respuesta al accionante, donde le manifiestan que en el transcurso del primer semestre de 2022 se va a realizar el estudio técnico y se va a dejar el presupuesto para este fin.

Aspiramos en el segundo semestre de 2022 poder realizar todas las obras que realmente se necesitan en el sector (…) En el primer semestre de 2022 van a realizar el estudio de cuanto se tiene que dejar en presupuesto para las obras técnicas y en el segundo semestre lo van a ejecutar ya. La parte contractual la vamos a hacer en el primer semestre, en el segundo semestre ya vamos a ejecutar las obras de demarcación de las señales de tránsito (…) Nosotros nos basamos en el pronunciamiento que nos da la Secretaría de Tránsito para poder formular pacto de cumplimiento, y lo que nos manifiesta es que efectivamente se va a priorizar.

En el año 2021 no se pudo llevar a cabo las obras, porque ya habían destinado unos recursos para otros sectores donde no estaba incluida la Glorieta de Green Hills (…) En este momento no podría así se allegara el acta por el cual se estudió al comité, porque no tenemos todavía, lo único que se tiene es un concepto que fue el que nos allegó la Secretaría de Tránsito, pero ellos nos allegan los estudios técnicos hasta el primer semestre del 2022, por lo cual no puedo entrar a formular un pacto con cronograma o estipular las fechas como lo solicita su señoría (…)” Bajo ese entendido, la autoridad judicial de primera instancia sostuvo que, si bien se evidenció la existencia de ánimo por parte del Municipio de Tunja, en presentar una fórmula de pacto de cumplimiento, lo cierto es que no se realizó una propuesta clara, concreta y detallada en ese sentido, que permitiera determinar con grado de precisión, la manera en que se protegerían los derechos colectivos invocados en la demanda.

Por tal circunstancia, y a solicitud expresa del actor popular (coadyuvada por la Agente del Ministerio Público y la delegada de la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá), se decidió suspender la diligencia, a efecto de que el Municipio de Tunja aportara la ficha técnica correspondiente y realizara todos los trámites previos que resultaran necesarios para “concertar en el comité de conciliación una posible fórmula de pacto en la que pueda visualizarse en todo su esplendor, un cronograma tanto de tiempos, como de presupuestos, y de ejecuciones de obras, que permitieran llevar a cabo el objeto de la acción popular”.

Ulteriormente, el 8 de febrero de 2022 se reanudó la audiencia de pacto de cumplimiento (Archivo No. 11), en la que el apoderado judicial del Municipio de Tunja manifestó que tal como consta en el Acta No. 04 de 7 de febrero de 2022, el comité de conciliación del ente territorial en sesión de esa fecha, propuso como fórmula de pacto, la siguiente: “(…) “LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE TUNJA TIENE PROGRAMADO REALIZAR LOS DISEÑOS Y EJECUCIÓN DE LA DEMARCACIÓN DE LAS CEBRAS, LÍNEAS DE PARE, FLECHAS DIRECCIONALES Y LÍNEAS DE PASOS EN LOS DIFERENTES ACCESOS DE LA GLORIETA DE GREEN HILLS.

LA SECRETARÍA DE TRANSITO DE TRANSITO Y TRANSPORTE, INDICA QUE EL DISEÑO DE SEÑALIZACIÓN DE LA GLORIETA GREEN HILLS, DENTRO DEL ALCANCE DE SEÑALIZACIÓN HORIZONTAL, ESTARÁ FINIQUITADO DURANTE EL MES DE FEBRERO DEL AÑO EN CURSO. EL CRONOGRAMA ESTIPULADO POR LA SECRETARÍA EN MENCIÓN, SEÑALA QUE DICHA ETAPA YA ESTÁ DESARROLLADA, PUES EN LA ACTUALIDAD LA ALCALDÍA MAYOR DE TUNJA SE ENCUENTRA EN EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE SEÑALIZACIÓN 1036 DE 2021 CON OBJETO: CONTRATO DE OBRA PARA LA SEÑALIZACIÓN Y DEMARCACIÓN VIAL HORIZONTAL Y VERTICAL DENTRO DEL PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE MECANISMOS DE REGULACIÓN DE TRÁNSITO DE ACUERDO CON ESPECIFICACIONES TECNICAS Y ALCANCE DEL OBJETO, EN EL MUNICIPIO DE TUNJA.

Y, POR ÚLTIMO, ACTUALMENTE AL CONTRATO 1036 DE 2021, SE REALIZARÁ ADICIONAL Y PRÓRROGA MEDIANTE LA CUAL SE IMPLEMENTARÁ LA SEÑALIZACIÓN HORIZONTAL ESTABLECIDA EN DISEÑO DE SEÑALIZACIÓN PARA LA GLORIETA GREEN HILLS, CON DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL EXPEDIDA MEDIANTE CDP - 20212662. EN ATENCIÓN EN LO ANTERIOR, LA ADMINISTRACIÓN SE ENCUENTRA EN LA ELABORACIÓN DE LOS ESTUDIOS PREVIOS, LOS CUALES SERÁN RADICADOS EN EL MES DE FEBRERO Y EL TERMINO DE PROCESO CONTRACTUAL PARA FINALES DEL MES DE FEBRERO DE AÑO EN CURSO.

ADEMÁS, SE PROYECTA LA REALIZACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA SEÑALIZACIÓN DE LA GLORIETA PARA EL MES DE ABRIL DE 2022 (…)” – Mayúsculas del texto original –. En ese respecto, la a quo solicitó mayor claridad y concreción en los términos en que se llevarían a cabo las gestiones tendientes a garantizar el amparo de los derechos colectivos invocados por el accionante, advirtiendo que existía contradicción en las fechas reseñadas en la propuesta.

En tal virtud, y una vez concedido el uso de la palabra al apoderado del Municipio de Tunja, la fórmula del pacto de cumplimiento se concretó -con el consentimiento de las partes- de la siguiente manera: “(…) El Municipio de Tunja se compromete conforme a las pretensiones señaladas en la demanda, a realizar en virtud del Contrato 1036 de 2021, con su respectiva adición y prórroga, la señalización que corresponde a la zona denominada Green Hills de la ciudad de Tunja; culminando la ejecución de dicha señalización para el mes de abril de 2022, entendiendo (…) que se tomará como último día hábil para dicha ejecución, el día 30 de abril de 2022.

Así entonces, entendiendo que el diseño se está surtiendo en el mes de febrero, la ejecución según el cronograma dispuesto por el municipio, es que la ejecución de la realización de dicha señalización, se realice en el mes de abril de 2022 (…)” Por lo anterior, se ordenó ingresar el expediente al despacho para que se realizaron los estudios de legalidad respectivos, y se impartiera la aprobación correspondiente, en los términos del artículo 27 de la Ley 472 de 1998.

Sentencia de primera instancia 15. Mediante sentencia proferida el 3 de marzo de 2022 (Archivo No. 12), el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, resolvió: “(…)

SEGUNDO: El control y seguimiento del cumplimiento del pacto lo hará un comité de verificación conformado por el representante legal del Municipio de Tunja o la persona que él designen para el evento, la representante del Ministerio Público delegada para este despacho, Procuradora Judicial 169; la Delegada de la Defensoría del Pueblo y el actor popular podrá asistir con pleno derecho, sin voto y sin perjuicio de dar inmediato aviso a este estrado judicial acerca de cualquier incumplimiento o novedad significativa respecto de la ejecución del pacto.

TERCERO: Publíquese por parte del Municipio de Tunja, la parte resolutiva de esta providencia en un diario de amplia circulación nacional, remitiendo prueba de la publicación a este Despacho, sin perjuicio de su divulgación en los portales institucionales del mismo municipio. Deberá presentar al despacho los documentos que acrediten el cumplimiento de la orden.

CUARTO: En firme esta providencia, se remitirá copia del fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: Sin condena en costas.

SEXTO: Por Secretaría y una vez verificado el cumplimiento de las órdenes impuestas, archívese de manera definitiva el expediente dejando las constancias de rigor (…)” (Págs. 19 y 20) – Negrilla del original –. A ese efecto, se refirió en primera medida a la figura del pacto de cumplimiento en materia de acciones populares, y aseveró que además de ser una forma anormal de terminar un proceso, es un mecanismo alternativo para solucionar conflictos, en el cual las partes logran establecer medidas para la protección de los intereses colectivos amenazados o vulnerados, de una manera ágil y eficaz, señalando la forma de protección, los responsables, los términos, el tiempo y lo que se comprometen a realizar para que el juez, una vez estudie los compromisos correspondientes, adopte la decisión de aprobar o improbar lo pactado, siempre en pro de garantizar los derechos e intereses colectivos.

Indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado en varias ocasiones, los requisitos que debe reunir el pacto de cumplimiento para que se proceda con su aprobación, entre los cuales, se destacan: 1) las partes deberán formular el proyecto de pacto de cumplimiento, 2) a su celebración deberán concurrir todas las partes interesadas, 3) se tiene que determinar la forma de protección de los derechos colectivos que se señalan como vulnerado, 4) cuando sea posible, debe determinarse la forma en que se restablecerán las cosas a su estado anterior y, 5) las correcciones que realice el juez al pacto, deberán contar con el consentimiento de las partes.

Asimismo, que se ha precisado que la decisión con la que se aprueba el pacto, debe partir de la verificación de la conducta que se estima como violatoria de los derechos colectivos que se aprecian vulnerados y de la constatación de que el compromiso adquirido entre las partes es efectivo y suficiente para la cesación de tal conducta. Bajo ese entendido, procedió a verificar la concurrencia efectiva de las exigencias legales antes señaladas, en el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, así: → Revisadas las actas Nos. 63 de 29 de noviembre de 2021 y 10 de 8 de febrero de 2022, se observa que, a la audiencia de pacto de cumplimiento correspondiente, asistieron el actor popular, el apoderado del Municipio de Tunja, la representante del Ministerio Público y la delegada de la Defensoría del Pueblo. → En la audiencia especial llevada a cabo el 8 de febrero de 2022, el apoderado del Municipio de Tunja, de acuerdo con las previsiones consignadas en el Acta No. 04 de 7 de febrero de 2022 de la sesión del comité de conciliación de dicho ente territorial, propuso una fórmula de pacto. → En la referida diligencia, se pactó que en el mes de febrero se elaborarían los estudios previos, que la finalización del proceso contractual se llevaría a cabo para finales de ese mismo mes, y que la ejecución de la obra de señalización de la Glorieta de Green Hills, se realizaría en el mes de abril de 2022. → El resultado del acuerdo al que llegaron las partes, efectivamente tiende al restablecimiento de los derechos colectivos invocados en la demanda, en tanto, dan cuenta de la implementación de la señalización horizontal establecida en los diseños correspondientes, en la zona de la Glorieta Green Hills, a más tardar para el 30 de abril de 2022.

Por lo anterior, consideró que el pacto de cumplimiento suscrito entre las partes, cumplió plenamente con lo establecido en el inciso 4° del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, toda vez que en él se determinó la forma de protección de los derechos e intereses colectivos, la cual, resulta acorde con las pretensiones invocadas en la demanda.

De ahí, que encontró procedente efectuar su aprobación. Asimismo, sostuvo que para asegurar el acatamiento de la fórmula de solución de conflicto, tendría que conformarse el comité de verificación de cumplimiento del fallo de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, que estaría integrado por el representante legal del Municipio de Tunja o la persona que para ese efecto se designe, la representante del Ministerio Público delegada para ese despacho, la delegada de la Defensoría del Pueblo y, el actor popular, precisando que este último podría “asistir con pleno derecho, sin voto y sin perjuicio de dar inmediato aviso a este estrado judicial acerca de cualquier incumplimiento o novedad significativa respecto de la ejecución del pacto”.

Especificó entonces, que el mencionado comité debía rendir un informe sobre el cumplimiento de la decisión adoptada, dentro del término de quince (15) días siguientes a la fecha establecida de ejecución de la obra, esto, del 30 de abril de 2022. Y, que en los términos del inciso séptimo del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la parte resolutiva de la sentencia debía ser publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa del Municipio de Tunja.

Finalmente, en materia de costas consideró que no había lugar a imponer condena alguna, toda vez que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha referido que cuando una acción popular termina con un pacto de cumplimiento, donde se señalaron fórmulas de arreglo y este es aprobado mediante sentencia, no existe parte vencida, por lo que no resulta procedente la condena en costas.

Recurso de apelación (Archivo No. 15) Al disentir parcialmente de la decisión de primera instancia, el actor popular presentó recurso de apelación, en el que manifestó: “(…) A efectos de concretar los aspectos precisos y cargos que formulo contra la sentencia de primera instancia me permito indicarlos, para luego desarrollarlos, los cuales son: (i) desconocerse la Sentencia de Unificación que decanta la correcta interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, y de la cual soy su gestor ante este órgano de cierre por los argumentos que aduciré, y, (ii) limitarse el papel del actor popular dentro del instrumento de cumplimiento del fallo, el comité de verificación, en abierta oposición a jurisprudencia del máximo órgano de la justicia contenciosa administrativa (…)” (Pág. 1) – Negrilla y subraya del original –.

Expresó que la a quo desconoció el contenido de la sentencia proferida el 6 de agosto de 2019 por el Consejo de Estado, que unificó jurisprudencia en relación con la condena en costas en acciones populares, en el sentido de señalar que el pago por dicho concepto, trátese de expensas o de agencias en derecho, resulta procedente en la medida que no constituye una dádiva o un privilegio a favor del actor popular que tuvo que acudir a un proceso para defender los derechos colectivos y el interés público, sino que se sustenta en la necesidad de restablecer la equidad quebrantada, cuando el actor popular se ve determinado a buscar la protección de los mismos, asumiendo para ello una carga de defensa económica y de esfuerzo procesal, que de otra manera no habría tenido que soportar.

De ese modo, cuestionó que la a quo haya desatendido los planteamientos de la sentencia de unificación referida, y precisó que, al revisarla en detalle, “no existe ningún aparte que lo trate siquiera someramente, que en caso que los procesos de acción popular que terminen con pacto de cumplimiento no habría lugar a costas procesales” (Pág. 2).

Asimismo, resaltó que la providencia referida a efecto de soportar la regla de unificación en comento, no solo destacó la relevancia de resultar vencedor dentro del proceso, sino, que puso de presente el hecho de que las pretensiones hayan prosperado, sea a través de sentencia condenatoria o de pacto de cumplimiento, por lo que lo que debe verificarse es la prosperidad de las pretensiones protectorias, como en efecto acaeció en el presente asunto, independientemente que el asunto termine bajo la modalidad de sentencia anticipada.

Por lo anterior, aseguró que correspondía a la autoridad judicial de primera instancia, pronunciarse sobre el reconocimiento de las expensas y agencias en derecho, en los estrictos términos señalados por el legislador en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. De otra parte, adujo no comprender la razón por la cual se limitó su papel en el comité de verificación del cumplimiento del fallo, en desconocimiento a lo señalado en el artículo 34 de la Ley 34 de la Ley 472 de 1998, norma conforme a la cual, en la sentencia que acoja las pretensiones del demandante en una acción popular, se podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

Esto, sin mencionar en ningún momento “que los actores populares [tengan] solo derecho a palabra y no a voto, limitación que no tiene asidero normativo, dado que la función del comité de verificación, no es la de efectuar votaciones, si no el control de las medidas de protección que el juez popular adopta en la sentencia cuando se determina la vulneración de derecho colectivos, caso que en el presente asunto acaece” (Pág. 5).

De igual forma, aseguró que la jurisprudencia del órgano de cierre de esta jurisdicción se ha referido a la finalidad del comité de verificación en materia de acciones populares, resaltando su papel como una herramienta eficaz para que las órdenes del juez popular se encaminen a la efectiva protección de los derechos colectivos, y anotó que “no es dable, como lo interpreta el a-quo, limitar el papel de unos de integrantes del comité, como el ciudadano actor popular, porque esa no es la finalidad del mismo, no se trata de dar voz y voto a unos y a otros no, es integrar un conjunto de personas y entidades que tendrán la función de verificar el cumplimiento de las medidas de protección y en ultima ratio el restablecimiento de los derechos colectivos amparados en la sentencia”.

(Pág. 6). En consecuencia, requirió: i) modificar el numeral segundo de la sentencia recurrida en el sentido de eliminar la limitación a él impuesta como integrante del comité de verificación de cumplimiento y, ii) revocar el numeral quinto de dicha providencia, para en su lugar, condenar en costas al municipio accionado. Trámite de segunda instancia Admisión del recurso (Archivo No. 3 – Exp.

Segunda Instancia) 30. Mediante auto de 29 de abril de 2022, se admitió el recurso de apelación presentado por el actor popular y, se ordenó la notificación al Ministerio Público delegado ante esta Corporación. Asimismo, se estableció que cumplido lo anterior, ingresara el expediente al despacho, bien para proveer sobre pruebas (en caso de que fuere necesario su decreto), bien para proferir sentencia; de acuerdo con lo previsto en el numeral 5º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Concepto del Ministerio Público (Archivo No. 5) El 17 de mayo de 2022, la Procuradora 121 Judicial II delegada ante esta Corporación, emitió concepto en el asunto de la referencia. A ese efecto, se refirió a los antecedentes de la actuación y examinó los siguientes asuntos: i) la acción popular y los derechos colectivos protegidos por la misma; ii) la regulación normativa y jurisprudencial de la condena en costas en ese tipo de acciones y, iii) el papel del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia que acoja las pretensiones en tales eventos.

Dijo que, tal como lo señaló el actor popular, el tema de condena en costas en materia de acciones populares, fue objeto de unificación por parte del Consejo de Estado en providencia de 6 de agosto de 2019 (Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01), en la que se establecieron como reglas de interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, entre otras, las siguientes: → El artículo 38 ibidem admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y con cargo a la parte demandada, siempre que la sentencia resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos. → También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.

En este último evento, habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la mencionada norma. → Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa antes referida. → En las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. → De acuerdo con el artículo 365 del CGP, sólo se condenará al pago de aquellas costas que se encuentren causadas y en la medida de su comprobación. → Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, se tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado. Afirmó que, del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 se extrae que el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, procederá siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones y como una compensación de los esfuerzos de tiempo, dedicación, diligencia y eficacia del demandante.

Y precisó que, como en esa materia el legislador efectuó una remisión expresa a lo contemplado sobre ese asunto en el estatuto procesal civil, no debe acudirse en esos casos únicamente a la regla contenida en el numeral 1° del artículo 365 del CGP, conforme al cual se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, sino en general a todas las previsiones allí referidas.

Asimismo, destacó que cuando el juez de la acción popular aprueba el pacto de cumplimiento celebrado en la audiencia especial, lo hace mediante sentencia que declara terminado el proceso de manera anticipada, por lo que no cabe duda que la condena en costas también procede en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y artículo 365 del CGP.

Y, puntualizó: “(…) En cuanto a las expensas en las acciones populares, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 hay lugar a reconocerlas a favor del actor popular que obtiene una decisión favorable a sus pretensiones. Y conforme lo señalado en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, se reconocen las expensas que estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. En esa medida se solicita al ad quem modificar el fallo de primera instancia y se ordene tasar la suma de las expensas conforme a lo que se acredite y verifique en el expediente.

En cuanto a las agencias en derecho, señaló el consejo de Estado en la sentencia de unificación, varias veces citada, que “al tenor de las reglas del artículo 365 y 366 del Código General del Proceso, se reconocen las agencias en derecho que estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Ello quiere decir que, concretado el hecho de que el actor popular resultó triunfante en la pretensión protectoria, hay lugar a reconocerle las agencias en derecho.

Descendiendo al caso concreto, es claro que al resultar el actor popular (abogado o no) victorioso, tiene derecho a reconocimiento y pago de las agencias en derecho, motivo por el cual, descendiendo al caso concreto se solicita al Tribunal que dicha compensación sea fijada teniendo en cuenta la dedicación y esfuerzo que el actor popular tuvo que desplegar en relación con la naturaleza y duración de la causa procesal, es decir que sea razonable y razonada de acuerdo a las gestiones y esfuerzos que haya tenido que realizar y se encuentren acreditados en el proceso (…)” (Pág. 20).

A su turno, en lo que tiene que ver con la conformación del comité de verificación del cumplimiento del fallo de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, expuso que de acuerdo con dicha norma el juez conserva la competencia para vigilar el efectivo cumplimiento de lo pactado, y para ello podrá conformar un comité para que verifique el correcto cumplimiento de lo establecido en el pacto, en el cual podrán participar el juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo, pero que en ningún aparte de la norma se contempla algún tipo de restricción en la participación del actor popular, que es una de las partes en el proceso.

Por lo anterior, solicitó modificar parcialmente el proveído apelado, argumentando, además, que, en el comité de seguimiento del pacto, no hay votaciones o consultas en las que -adicionalmente- el legislador haya impuesto restricciones de participación a alguno de los integrantes del mismo. Ulteriormente, el 27 de mayo de 2022 ingresó el proceso al despacho para proferir sentencia. III.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 19984, en concordancia con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Juzgados Administrativos en las acciones populares.

A su turno, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso5, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de alzada. Así, por demás, lo puntualizó la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 23 de febrero de 2017, al señalar: “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

“(…) Artículo 328. Competencia del superior. “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. “Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

“En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. “En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia (…)” “(…) De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida «…únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».

En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 2007: “Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente.” Esta limitación a la competencia del juez de segunda instancia ha sido entendida como garantía de la non reformatio in pejus, consagrada en el artículo 31 de la Constitución Política (…)” -Negrilla fuera del original -.

De ese modo, la competencia del superior se rige por el principio de congruencia, en virtud del cual, el juez de segunda instancia debe desatar el recurso de alzada a partir de los argumentos de inconformidad propuestos por el recurrente, so pena de desconocer el principio de contradicción. Tal conclusión, encuentra asidero en el principio de non reformatio in pejus, el cual, protege la situación del apelante único, para que no se haga más gravosa.

Bajo los anteriores parámetros entonces, será decidido el recurso formulado por el extremo demandante. Problemas jurídicos En los términos que motivan la alzada, corresponde a la Sala dilucidar si debe revocarse el numeral quinto y/o modificarse el numeral segundo de la sentencia de primer grado, que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes.

A ese efecto, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia, atañen a determinar: i) si resultaba procedente la imposición de la condena en costas por parte de la autoridad judicial de primera instancia en contra del ente territorial demandado, en aplicación a las reglas de unificación adoptadas por el Consejo de Estado en sentencia de 6 de agosto de 2019 y, ii) si el actor popular debe hacer parte del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia de primera instancia, sin limitación y/o condicionamiento de ningún tipo.

Así, con el propósito de desatar tales cuestionamientos, examinará sucintamente esta providencia: i) el objeto y finalidad el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos y, ii) las generalidades del pacto de cumplimiento en materia de acciones populares; para a continuación descender al análisis del caso concreto, en los términos precisos de los problemas jurídicos planteados, y en el orden propuesto.

Lo anterior, no sin antes precisar que en la presente instancia no se debatirá lo relativo a la amenaza o vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (invocados por el accionante en el escrito petitorio), por tratarse de circunstancias en relación con las cuales, el extremo apelante no formuló reparo alguno en su escrito de alzada.

Tesis de la Sala Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, la Sala modificará el numeral segundo de la sentencia apelada, que dispuso que el actor popular participaría en el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, al cual podría asistir con pleno derecho, pero sin voto; en el sentido de suprimir este último condicionamiento.

En lo demás, se confirmará la sentencia de primera instancia, ante la falta de prosperidad del cargo de apelación formulado contra la decisión de la a quo de no condenar en costas al Municipio de Tunja. Al respecto, se indicará que cuando un proceso culmina con sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento, en estricto sentido, no existe una parte vencida en el proceso, por cuanto, dicho pacto se trata propiamente de un acuerdo de naturaleza conciliatoria para obtener el oportuno restablecimiento de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados cuya protección se reclama con la demanda, dando con ello una terminación anticipada al proceso.

Por ello, como en los términos del artículo 365 del CGP, la condena en costas solo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia que emite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda y existe por ello una parte que resulta vencida en el mismo, para la Sala la inconformidad de la parte actora para que se acceda a la misma no resultará de recibo.

Aunado a ello, se expondrá que aun cuando efectivamente el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos (primera regla de unificación adoptadas por el Consejo de Estado en providencia de 6 de agosto de 2019, Exp. 1500133-33-007-2017-00036-01); lo cierto es que ello no fue lo que ocurrió en el caso concreto, por cuanto, a través de la providencia recurrida, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, lo que hizo el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, fue determinar la forma de protección de los intereses o derechos colectivos que se advirtieron amenazados o vulnerados, mas no proferir una sentencia favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos invocados por el actor popular, como ante esta instancia aquel lo sugiere.

En tal virtud, no se estiman aplicables al sub judice las reglas de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019 que unificó jurisprudencia en relación con la condena en costas en acciones populares. Objeto y finalidad el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos El artículo 88 de la Constitución Política dispone: “(…) Artículo 88.

La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella (…)” En desarrollo de este precepto constitucional, se expidió la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 2° define las acciones populares, de la siguiente manera: “(….) Artículo 2°.

Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (…)” De modo que, de acuerdo con su definición constitucional y legal (artículo 2, inciso segundo de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 CP) las acciones populares se ejercen, bien para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley; bien para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Se trata pues, según lo dispuesto por el artículo 9º ibidem, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. En ese orden, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

En ese sentido, el Consejo de Estado ha precisado que los jueces al momento de proferir sus decisiones en este tipo de procesos, deben verificar que los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares, así: “(…) En tanto que mecanismos procesales para garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, la prosperidad de la acción popular depende, según ha sido establecido por la jurisprudencia, de la verificación de los siguientes supuestos sustanciales en el caso concreto: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal generado por la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.

Estos supuestos deben ser debidamente acreditados en el proceso como presupuesto para que la vulneración del derecho colectivo invocado sea declarada (…)”. De otra parte, tratándose del alcance de las órdenes impartidas en una sentencia donde lo discutido es la protección de los derechos e intereses colectivos, es preciso destacar que el Consejo de Estado ha señalado: “(…) Es de recordarse que las órdenes emanadas del juez popular no obedecen a su capricho, sino a que con su oportuno cumplimiento se protejan los derechos colectivos que se encuentran amenazados o conculcados, siendo esta la única finalidad de esta acción constitucional, pues esta corporación ha sido clara en precisar que compete al juez popular impartir las ordenes adecuadas con el fin de proteger los derechos colectivos vulnerados.

“(…) Conviene recordar que en tratándose de acciones constitucionales como la presente, al fallador le compete proferir la orden que, dentro de la razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal, resulte adecuada para proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado (art. 34 Ley 472 de 1998), lo que en modo alguno le impone la obligación invariable de proferir la propuesta por el demandante, aunque pueden resultar semejantes (…)” – Negrilla fuera del original –.

A su turno, la Corte Constitucional en sentencia T-443 de 2013, al referirse a los poderes del juez popular, consideró: “(…) En efecto, se debe tener en cuenta que las acciones populares poseen una estructura especial que las diferencia (sic) de los demás procesos litigiosos, en cuanto son un mecanismo de protección de los derechos colectivos, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero de los que al mismo tiempo son titulares cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.

En consecuencia, como director del proceso, el juez puede conminar, exhortar, recomendar o prevenir, a fin de evitar una eventual vulneración o poner fin a una afectación actual de los derechos colectivos que se pretenden proteger, sin que tal decisión constituya un capricho del juez constitucional. Es así como, un elemento esencial de las acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus amplios poderes y con miras a la defensa de los derechos colectivos.

Así, se ha establecido que es propio del juez de acción popular quien debe amparar los derechos yendo incluso más allá de lo pedido por el actor, pues el fin último de este mecanismo no es proteger al demandante, sino resguardar a la comunidad que resulta afectada; debe recordarse que el titular de los derechos colectivos es toda la colectividad, y que tales derechos guardan una relación estrecha con otros derechos como la vida y la salud respecto de los cuales existe consenso sobre su naturaleza fundamental.

Por tal motivo el juez de la acción popular, como garante de los derechos constitucionales colectivos puede, cuando resulte necesario, proferir fallos ultra y extra petita. Por ejemplo, como ha resaltado Consejo de Estado, (…) es viable que se tengan en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que la conducta que se persiga sea la misma que la parte actora indicó como trasgresora en la demanda.

En ese orden de ideas, la sentencia debe ser coherente con la conducta vulneradora imputada en el escrito de la demanda. En síntesis, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el juez de acción popular, al declarar la vulneración de los derechos colectivos y protegerlos, puede ordenar remedios que excedan las pretensiones presentadas por el actor popular en la demanda siempre que resulte necesario.

En este sentido, en razón a la obligación positiva en cabeza del juez de proteger los derechos colectivos, si en curso del proceso se encuentra probada una circunstancia que vulnera los derechos colectivos y que no fue alegada por el demandante, el juez está facultado para proferir fallos ultra petita y extra petita (…)” -Negrilla fuera del original-. 57.

De suerte que, en sede popular, la autoridad judicial respectiva cuenta con la facultad para impartir órdenes a fin de lograr la efectiva de los derechos colectivos invocados, pero bajo criterios de razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal. Generalidades del pacto de cumplimiento en acciones populares El artículo 27 de la Ley 472 de 1998, establece, entre otras cosas, que el juez dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto.

En dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible. El pacto de cumplimiento así celebrado, será revisado por el juez en un plazo de cinco (5) días, contados a partir de su celebración y, su aprobación se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas.

El juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto. En ese respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-215 de 1999 determinó que la finalidad del pacto de cumplimiento encaja dentro del ordenamiento constitucional y, en particular, hace efectivos los principios de eficacia, economía y celeridad, los cuales, son aplicables también a la administración de justicia. En ese orden, en relación con el objeto del pacto de cumplimiento, expuso: “(…) En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y, por ende, un menor desgaste para el aparato judicial.

Además, cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada su función de "defensor de los intereses colectivos", en los términos del numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política.

No se trata entonces, como erróneamente lo interpreta el demandante, de la negociación de la sanción jurídica, ni menos aún, que con el citado mecanismo se esté atentando contra la eficacia de la acción popular. Por el contrario, ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo los términos del proceso y, en consecuencia, de la decisión que debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios constitucionales ya enunciados.

De igual forma, mediante el compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violación de los intereses colectivos y, por consiguiente, su efectiva protección y reparación (…)” De ese modo, la posibilidad de llegar a un pacto de cumplimiento en materia de acciones populares, evita el desgaste del aparato judicial, y principalmente, garantiza la protección inmediata de los derechos colectivos que se encuentran vulnerados o amenazados.

Su finalidad, es pues la de solucionar el conflicto por medio de una construcción colectiva en la que se determine la mejor forma de proteger o prevenir la vulneración de los derechos amenazados o vulnerados y se logren endilgar responsabilidades y acciones detalladas a los encargados de la protección del interés colectivo, dentro de unos términos de cumplimiento, con tareas específicas y verificables, así como con la designación de un grupo de personas que vigile y asegure la observancia del mismo.

La sentencia aprobatoria del mismo, hace tránsito a cosa juzgada, lo que genera la finalización de un conflicto de manera pronta y pacífica. Análisis de fondo 62. Tal como se anticipó, corresponde a la Sala dilucidar si debe revocarse el numeral quinto y/o modificarse el numeral segundo de la sentencia de primer grado, que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes.

Para ello, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia, atañen a determinar: i) si resultaba procedente la imposición de la condena en costas por parte de la autoridad judicial de primera instancia en contra del ente territorial demandado, en aplicación a las reglas de unificación adoptadas por el Consejo de Estado en sentencia de 6 de agosto de 2019 y, ii) si el actor popular debe hacer parte del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia de primera instancia, sin limitación y/o condicionamiento de ningún tipo.

Veamos: De la improcedencia de la condena en costas en acciones populares cuando el proceso culmina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento En la sentencia de primera instancia, la a quo se abstuvo de condenar en costas al extremo demandado. Expuso que no había lugar a imponer condena alguna por dicho concepto, toda vez que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha referido que cuando una acción popular termina con un pacto de cumplimiento, donde se señalaron fórmulas de arreglo y este es aprobado mediante sentencia, no existe parte vencida, por lo que no es procedente la condena en costas.

En ese sentido, hizo alusión a la providencia de 6 de diciembre de 2012, proferida dentro del expediente 730012331000- 2010-00718-01 (AP). Sin embargo, en sede de apelación, el aquí demandante aseguró que la a quo desconoció el contenido de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019 que unificó jurisprudencia en relación con la condena en costas en acciones populares, en el sentido de señalar que el pago por dicho concepto, trátese de expensas o de agencias en derecho, resulta procedente en la medida que no constituye una dádiva o un privilegio a favor del actor popular que tuvo que acudir a un proceso para defender los derechos colectivos y el interés público, sino que se sustenta en la necesidad de restablecer la equidad quebrantada, cuando el actor popular se ve determinado a buscar la protección de los mismos, asumiendo para ello una carga de defensa económica y de esfuerzo procesal, que de otra manera no habría tenido que soportar.

De ese modo, cuestionó que la autoridad judicial de primera instancia haya desatendido los planteamientos de la referida sentencia de unificación, y precisó que, al revisarla en detalle, “no existe ningún aparte que lo trate siquiera someramente, que en caso que los procesos de acción popular que terminen con pacto de cumplimiento no habría lugar a costas procesales” (Pág. 2).

Asimismo, resaltó que la providencia referida a efecto de soportar la regla de unificación en comento, no solo destacó la relevancia de resultar ganador o vencedor dentro del proceso, sino que puso de presente la relevancia de que las pretensiones de la demanda hayan prosperado, sea a través de sentencia condenatoria o de pacto de cumplimiento; por lo cual, lo que debe verificarse es la prosperidad de las pretensiones protectorias, como en efecto acaeció en el presente asunto, independientemente que el asunto termine bajo la modalidad de sentencia anticipada.

En esas condiciones, lo primero que se deberá señalar es que, en materia de costas en acciones populares, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, dispuso: “ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.

En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar” – Negrilla fuera de texto original –. A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso que regula la condena en costas, estableció: “(…)

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)” – Se resalta –.

De modo que, en atención a la norma transcrita, la condena en costas sólo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia que emite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, ya que aquella sólo podría ser eventualmente impuesta a la parte que resulte vencida en el proceso, esto luego de agotarse las instancias del proceso y ante todo el respectivo debate probatorio.

Ahora, sobre este asunto en particular (condena en costas procesales en acciones populares), la Sala Especial de Decisión No. 27 de Consejo de Estado, en providencia de 6 de agosto de 2019 (Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01), traída en cita por el extremo impugnante, unificó la jurisprudencia y señaló: “(…) La importancia de las acciones populares como derecho político y el concepto propio de las costas procesales, en sus componentes de expensas y agencias en derecho, se fincan en la imposibilidad de compensar los esfuerzos realizados por los actores populares en defensa de los derechos colectivos y en la imposibilidad de que obren como fuente de enriquecimiento injusto, motivo por el cual a las costas procesales le es intrínseco el principio de equidad de las cargas procesales.

En sana lógica, no es posible abstraer la condena en costas de las acciones populares a favor del actor popular que triunfa en sus pretensiones protectorias de los derechos colectivos, porque fue el propio legislador quien en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, determinó el reconocimiento de las costas procesales al tenor del ordenamiento procesal civil, y como en este concepto se comprenden tanto las expensas como las agencias en derecho al tenor del artículo 361, el juez no se encuentra autorizado para desechar su reconocimiento y fijación. Reglas de unificación El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.

También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas o gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya actuado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente.

En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales (…) bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto.

Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas (…)” – Negrilla y subraya fuera del texto original –.

De esa manera, puntualizó, entre otras cosas, que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y que la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.

Establecido lo anterior, debe recordar la Sala que en el asunto bajo examen, el señor Yesid Figueroa García acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de la referencia, con el propósito de solicitar la protección de los derechos e intereses colectivos a: i) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y; ii) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; los cuales, consideró vulnerados por el Municipio de Tunja con ocasión de su omisión en el mantenimiento de la adecuada señalización horizontal en la Glorieta Green Hills, argumentando que ello supone la ausencia de condiciones óptimas de seguridad para los usuarios que transitan y/o residen en el sector.

A ese efecto, requirió que se ordenara a la entidad territorial accionada -entre otras cosas- que: i) llevara a cabo una visita e inspección con el fin de determinar el estado actual de la señalización horizontal de la Glorieta Green Hills y sus necesidades de intervención; ii) realizara los estudios y diseños necesarios para la demarcación de la señalización horizontal del reseñado sector; iii) adelantara las gestiones contractuales y presupuestales requeridas para la ejecución de las obras requeridas y; iv) ejecutara las obras de demarcación de la señalización vial en comento.

Todo esto, dentro de un término o plazo determinado. Para el Municipio de Tunja, estas supuestas afectaciones a derechos colectivos no se habían configurado, entre otras razones, porque de manera constante efectúa seguimiento, implementación y mantenimiento de la señalización vertical y horizontal de la red vial de la ciudad, al punto que se están adelantando los diseños y estudios necesarios para la señalización concretamente de la Glorieta Green Hills, debiendo esperar a que los mismos arrojen sus resultados para realizar la apropiación presupuestal correspondiente para la atención de las necesidades viales del sector.

Ahora, revisado el trámite procesal correspondiente, se observa que en la audiencia especial de pacto de cumplimiento celebrada los días 29 de noviembre de 2021 y 8 de febrero de 2022 con el fin de garantizar la protección inmediata de los derechos colectivos que se encuentran vulnerados o amenazados (Archivos Nos. 6 y 11), el Municipio de Tunja presentó una fórmula de pacto de cumplimiento, que se concretó en los siguientes términos: “(…) El Municipio de Tunja se compromete conforme a las pretensiones señaladas en la demanda, a realizar en virtud del Contrato 1036 de 2021, con su respectiva adición y prórroga, la señalización que corresponde a la zona denominada Green Hills de la ciudad de Tunja; culminando la ejecución de dicha señalización para el mes de abril de 2022, entendiendo (…) que se tomará como último día hábil para dicha ejecución, el día 30 de abril de 2022.

Así entonces, entendiendo que el diseño se está surtiendo en el mes de febrero, la ejecución según el cronograma dispuesto por el municipio, es que la ejecución de la realización de dicha señalización, se realice en el mes de abril de 2022 (…)” El pacto así celebrado, con el consentimiento de las partes interesadas, fue revisado por la autoridad judicial de primera instancia en atención a lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, y aprobado mediante sentencia de 3 de marzo de 2022 (Archivo No. 11), así: “(…)

PRIMERO: APROBAR el pacto de cumplimiento en virtud del cual el Municipio de Tunja se compromete al desarrollo de las siguientes actividades: En virtud de la suscripción del contrato 1036 de 2021, se realizará adicional y prórroga al mismo, mediante el cual se implementará la Señalización horizontal establecida en diseño de señalización para la glorieta GREEN HILLS, con disponibilidad presupuestal expedida mediante CDP 20212662, cuya realización de la implementación de la señalización de la glorieta GREEN HILLS será ejecutada en un plazo máximo hasta el 30 de abril de 2022 (…)” (Pág. 11) De suerte que, como puede observarse, el proceso terminó con una sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento suscrito entre las partes, en el que se señalaron fórmulas de arreglo para la garantía de los derechos e intereses colectivos invocados por el accionante.

En ese orden, deberá preciar la Sala que cuando un proceso culmina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, en estricto sentido, no existe una parte vencida en el proceso, por cuanto, dicho pacto se trata propiamente de un acuerdo de naturaleza conciliatoria para obtener el oportuno restablecimiento de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados cuya protección se reclama con la demanda, dando con ello una terminación anticipada al proceso.

Entonces, como en los términos del artículo 365 del CGP (antes transcrito), la condena en costas solo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia que emite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda y existe por ello una parte que resulta vencida, para la Sala la inconformidad de la parte actora para que se acceda a la misma no resulta de recibo.

Esto, justamente, ante la ausencia de una parte vencida en el proceso, conforme lo puso de presente la autoridad judicial de primer grado. Ahora, no pierde de vista la Sala que, en voces del extremo recurrente, si resultaba procedente la imposición de la condena en costas por parte de la autoridad judicial de primer grado en contra del ente territorial demandado, por razón de la prosperidad de las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, en consonancia, con las reglas de unificación adoptadas por el Consejo de Estado en providencia de 6 de agosto de 2019 (Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01).

Sin embargo, habrá que precisar al respecto, que aun cuando efectivamente el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos; lo cierto es que ello no fue lo que ocurrió en el caso concreto, por cuanto, a través de la providencia recurrida, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, lo que hizo el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, fue determinar la forma de protección de los intereses o derechos colectivos que se advirtieron amenazados o vulnerados, en acatamiento al pacto o acuerdo al que llegaron las partes, mas no proferir una sentencia favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos invocados por el actor popular, luego de agotados las distintas etapas procesales, como ante esta instancia aquel lo sugiere.

Y es que, si bien se ordenó al Municipio de Tunja la implementación y ejecución de la señalización horizontal requerida en la Glorieta Green Hills, como el actor popular lo deprecara en la demanda, lo cierto es que tal imperativo se profirió en el marco de unos compromisos suscritos entre las partes del proceso, en una etapa temprana del proceso y previo al debate probatorio -en diligencia de pacto de cumplimiento - lo que impide considerar que, en estricto sentido, aquel haya resultado triunfante en la pretensión protectoria formulada ante esta jurisdicción. Recuérdese que, el objeto de la audiencia de pacto de cumplimiento, es solucionar el conflicto por medio de una construcción colectiva en la que se determine la mejor forma de proteger o prevenir la vulneración de los derechos amenazados o vulnerados y se logren endilgar responsabilidades y acciones detalladas a los responsables de la protección del interés colectivo, dentro de unos términos de cumplimiento, con tareas específicas y verificables, así como la designación de una persona que vigile y asegure la observancia del mismo.

Ello se traduce en un compromiso voluntario que adquiere la parte vulneradora del derecho o interés colectivo (no así en una condena), de llevar a cabo una serie de actuaciones, o de abstenerse de actuar de una forma dañina, para así efectivizar la protección respectiva. Por tal razón, la Sala no comparte el señalamiento del extremo recurrente, conforme al cual, en el caso concreto si resultaba procedente la imposición de la condena en costas en contra del ente territorial demandado por razón de la prosperidad de las pretensiones protectorias de los derechos colectivos; pues a través de la providencia que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, lo que se hizo fue dirimir el conflicto por medio de una fórmula concertada entre ellas, dando lugar a una terminación anticipada al proceso.

Así pues, no se trató la providencia recurrida, de una sentencia que haya puesto fin de forma regular al debate judicial en sede popular, en el sentido de acoger las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, e imponer con cargo a la parte vencida del proceso, la obligación de ejecutar una conducta con el fin de protegerlos y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante.

Por el contrario, se trató de una sentencia que puso fin al litigio de manera anticipada, sin tener que agotar todas las etapas procesales (en especial, la de práctica y contradicción de los medios de prueba); toda vez que, en un escenario de amplia deliberación, se acordó la realización de acuerdos para enfrentar las causas de la violación de los derechos colectivos invocados.

De ahí, que, por la vía de la concertación, dicho acuerdo contribuyó a obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, reduciendo los términos del proceso y, en consecuencia, de la decisión que debía adoptar el juez. En ese orden, estima la Sala que, en oposición a lo señalado por el extremo apelante, en el caso concreto no resultaban aplicables las reglas de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019 que unificó jurisprudencia en relación con la condena en costas en acciones populares, por cuanto, en los términos de dicha providencia, y en concordancia con las previsiones del artículo 365 del CGP: i) se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, y ii) su reconocimiento a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, tendrá lugar siempre que la sentencia resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos.

Corrobora lo anterior, que con posterioridad a la sentencia de unificación de 6 de agosto de 2019 (Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01), el Consejo de Estado ha proferido en sede de segunda instancia sentencias que confirman aquellas que han aprobado pactos de cumplimiento - y emitido, con fundamento en los mismos, órdenes de protección de los derechos e intereses colectivos invocados en cada caso -, sin hacer referencia a tal pronunciamiento, ni imponer condena alguna en materia de costas.

Tal circunstancia, a juicio de la Sala, constituye un indicador de que no procede la condena en costas ante la terminación del proceso con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, así como de que no resultan aplicables a tales eventos las reglas contenidas en la referida providencia de unificación. Adicionalmente, revisada la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de condena en costas en acciones populares que culminan con sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento, observa la Sala que resultan pacíficos los pronunciamientos que sostienen su improcedencia. Así, por ejemplo, en las sentencias de 11 de junio de 2006 (Exp. 25000-23-27-000-2004-02302-01 - MP.

Martha Sofía Sáenz Tobón), 10 de junio de 2007 (Exp. 25000-23-26-000-2005-00005-01 - MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 18 de julio de 2012 (Exp. 52001-23-31-000-2011-00030-01 - MP. Marco Antonio Velilla Moreno) y, 6 de diciembre de 2012 (Exp. 730012331000-2010-00718-01 - MP. María Claudia Rojas Lasso), la Alta Corporación fue coincidente en aseverar que la condena en costas sólo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia estimatoria de las pretensiones de la demanda, en tanto que la misma sólo puede ser impuesta a la parte que resulte vencida en el proceso, lo cual, no sucede cuando el proceso termina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento.

De ahí que, ante la inexistencia de decisiones judiciales divergentes en ese sentido, echa de menos la Sala que hubiese resultado necesario unificar jurisprudencia en ese respecto. En consecuencia, concluye la Sala que el cargo de apelación examinado no se encuentra llamado a prosperar, fundamentalmente por dos razones. La primera, porque cuando un proceso culmina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, en estricto sentido, no existe una parte vencida a la que, en los términos del artículo 365 el CGP se pueda imponer una eventual condena en costas.

Y la segunda, porque cuando se aprueba el referido pacto, no se accede a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos formuladas por el actor, sino que se determina de manera concertada, y en un escenario de amplia deliberación, la forma de protección de los intereses o derechos colectivos que se advirtieron amenazados o vulnerados.

Finalmente, aun cuando no se desconoce que, en virtud de lo pactado, en el caso concreto el Municipio de Tunja se obligó al cumplimiento de unas órdenes encaminadas a la protección de los derechos colectivos invocados por el accionante, las cuales, serán objeto de seguimiento por parte de la a quo, sin que pueda sustraerse de su acatamiento; lo cierto es que ello lo hizo de manera voluntaria, ya que tales acciones afirmativas no le fueron impuestas tras haber resultado vencido en juicio, sino que se concertaron con ocasión del pacto de cumplimiento al que llegaron las partes, el cual, como se vio, fue revisado y aprobado mediante sentencia por la autoridad judicial de primera instancia. De la conformación del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia Sostuvo la a quo que, para asegurar el acatamiento de la fórmula de solución de conflicto, tendría que conformarse el comité de verificación del cumplimiento del fallo de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, que estaría integrado por el representante legal del Municipio de Tunja o la persona que para ese efecto se designara, la representante del Ministerio Público delegada para ese despacho, la delegada de la Defensoría del Pueblo y, el actor popular, precisando que este último podría “asistir con pleno derecho, sin voto y sin perjuicio de dar inmediato aviso a este estrado judicial acerca de cualquier incumplimiento o novedad significativa respecto de la ejecución del pacto”.

En ese respecto, el actor popular en sede de alzada dijo no comprender la razón por la cual se limitó su papel en el comité de verificación del cumplimiento del fallo, en desconocimiento a lo señalado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Afirmó que dicha norma se refiere a la conformación del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, sin mencionar en ningún momento “que los actores populares [tengan] solo derecho a palabra y no a voto, limitación que no tiene asidero normativo, dado que la función del comité de verificación, no es la de efectuar votaciones, si no el control de las medidas de protección que el juez popular adopta en la sentencia cuando se determina la vulneración de derecho colectivos, caso que en el presente asunto acaece” (Pág. 5).

(Pág. 6). En ese orden de ideas, la Sala advierte que el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, establece: “ARTICULO 34. SENTENCIA. (…) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo (…)” - Resaltado y subrayado por la Sala -. Teniendo en cuenta dicha norma, la Sala observa que para obtener y garantizar el cumplimiento de una sentencia proferida en el marco de una acción popular, el legislador también estableció el mecanismo de conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual, estaría integrado por: i) el juez, ii) las partes, iii) la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, iv) el Ministerio Público y, v) una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo; quienes serían los responsables de realizar el respectivo seguimiento y que se adopten las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de las órdenes judiciales.

Cabe señalar que la implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial pues aquél tiene por finalidad efectuar un seguimiento a la ejecución de las medidas de amparo previstas en la sentencia y también puede servir de instancia de articulación entre las partes, el juez y demás personas interesadas, para lograr la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.

Teniendo en cuenta lo anterior, y sin ahondar en mayores argumentos, señalará la Sala que en ningún aparte de la norma transcrita el legislador estableció la posibilidad de que la autoridad judicial respectiva, pudiera limitar y/o restringir el papel que el actor popular, en su calidad de parte del proceso, pudiese desempeñar en el marco del comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia. Es así, que al referirse a cada uno de los sujetos que podrían participar en tales comités, no se consagró diferencia alguna entre las funciones y/o gestiones que cada uno de ellos asumiría, sino que se estableció en términos generales, que serían los encargados de hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado habrían adoptado con ese objeto.

Resulta plenamente aplicable al tema, el principio general de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete. Súmese a lo anterior, que como lo señaló el extremo apelante, y así también lo consideró la Agente del Ministerio Público en su concepto, en los comités de cumplimiento de la sentencia en materia de acciones populares no se llevan a cabo votaciones o consensos en los que el legislador haya impuesto restricciones de participación a alguno de los integrantes del mismo.

En consecuencia, dado que la falladora de primera instancia señaló que el actor popular haría parte del comité conformado en los términos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 para verificar el cumplimiento de la sentencia de 3 de marzo de 2022 (objeto de recurso), precisando que aquel podría “asistir con pleno derecho, sin voto y sin perjuicio de dar inmediato aviso a este estrado judicial acerca de cualquier incumplimiento o novedad significativa respecto de la ejecución del pacto”, se dispondrá modificar el numeral segundo de la providencia, en el sentido de suprimir el condicionamiento reseñado.

COSTAS 100. En relación con la condena en costas en segunda instancia, bastará con señalar que en la medida que en esta instancia no se encuentra demostrada la causación de costas y agencias en derecho, en aplicación del artículo 365.8 del CGP y de la jurisprudencia de unificación antes transcrita, no hay lugar a condenar en costas en la alzada.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, la Sala modificará el numeral segundo de la sentencia apelada, que dispuso que actor popular participaría en el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, al cual podría asistir con pleno derecho, pero sin voto; en el sentido de suprimir este último condicionamiento.

En lo demás, el referido proveído será confirmado ante la falta de prosperidad del cargo de apelación formulado contra la decisión de la a quo de no condenar en costas al Municipio de Tunja. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Modificar el numeral segundo la sentencia de primera instancia proferida el 3 de marzo de 2022 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en el sentido de suprimir el condicionamiento impuesto a la participación del actor popular; el cual, quedará así: “(…)

El informe de verificación por parte del comité deberá rendirse dentro de los 15 días siguientes a la fecha límite de ejecución de obra de señalización horizontal en la glorieta Green Hill, esto es, el 30 de abril de 2022 (…)”. Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Virtual, en sesión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada (Firmado electrónicamente) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (Firmado electrónicamente) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Con salvamento de voto HOJA DE FIRMAS Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Yesid Figueroa García Demandado: Municipio de Tunja Expediente: 15001-33-33-012-2021-00111-01