REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Primera de Decisión- MAGISTRADO PONENTE: PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Florencia, nueve (09) de febrero de dos mil veintitrés (2.023) SENTENCIA Nº 008 Expediente número: 18-001-23-33-002-2013-00207-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Javier Alberto Castro Hernández Demandada: Nación - Mindefensa - Policía Nacional Asunto: Sanción disciplinaria -CADUCIDAD.
Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Admnistrativo del Caquetá, a proferir sentencia de primera instancia en el presente asunto no observando la configuración de causal alguna que pueda invalidar todo lo actuado. I.
ANTECEDENTES. 1.1. La demanda1. El señor JAVIER ALBERTO CASTRO HERNÁNDEZ, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional pretendiendo la nulidad del fallo disciplinario de fecha 10 de mayo de 2.011, mediante el cual se lo sancionó con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 15 años; al igual que del fallo de segunda instancia, fechado 30 de mayo de 2.012, mediante el cual se confirmó la sanción de destitución y se modificó la de inhabilidad para reducirla a 10 años, absolviéndolo de uno de los cargos por los cuales se le sancionó en primera instancia; y la resolución Nro. 03172 del 30 de agosto de 2.012, a través de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta.
A título de restablecimiento del derecho solicita se ordene eliminar los antecedentes disciplinarios por la sanción impuesta dentro del proceso con Rad. DECAQ-2009-95; así mismo, que se condene a la reparación de los perjuicios morales, a la vida de relación, proyecto de vida sufrido y el material en la modalidad de daño emergente. Como fundamentos fácticos, se expuso en la demanda: Se afirmó que el señor CASTRO HERNÁNDEZ se vinculó a la Policía Nacional en el rango de patrullero desde el mes de septiembre de 2.005, adscribiéndose al departamento de Policía Caquetá, dentro de la primera sección de vigilancia del municipio de Florencia. 1 Fs. 326 al 346, C. 1 2 Expediente número: 18-001-23-33-002-2013-00207-00 Acción: Nulidad y Retablecimiento del Derecho Accionante: Javier Alberto Castro Hernández Autoridad accionada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Que el día 24 de marzo de 2.009, habiendo recibido el tercer turno como conductor de una motocicleta, sobre las 17:15 horas, recibió una llamada del patrullero Betancourt Guzmán, solicitándole apoyo ya que le habían suministrado información sobre unos elementos hurtados en una vivienda ubicada cerca al barrio El Ventilador de Florencia, por lo cual se trasladó hasta el sitio con su compañero de patrulla.
Se indicó que al llegar al sitio donde presuntamente estaban los elementos hurtados, se encontraron con el señor Édinson Martínez Ibáñez, quien, luego de tomar contacto telefónico con una persona que aseguró pertenecer al CTI, decidió voluntariamente permitirles el ingreso a la vivienda, sin que se hubiera logrado dar con algún elemento hurtado, pues lo único que encontraron sospechoso fue una máquina para picar pasto, elemento sobre el cual una señora que llegó al lugar exhibió una factura que acreditaba la propiedad de dicha maquinaria, asegurando que la había dejado a guardar con el señor Martínez, por lo cual se marcharon del lugar sin contratiempo alguno. Que, no obstante, el mismo día -24 de marzo de 2.009- el señor Édinson Martínez interpuso denuncia por el presunto hurto de $14.000.000 por parte de los policiales que acudieron al allanamiento de su casa, iniciándose, además, investigación disciplinaria en contra del demandante y 5 patrulleros más; proceso dentro del cual la Jefatura de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional, con sede en Florencia, encontró responsable al demandante de la falta contemplada en el numeral 27 del artículo 34 y numeral 15 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2.006, imponiéndosele como sanción la destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por 15 años.
Inconforme con dicha decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por Inspección Delegada de la Región Dos de la Policía, la cual mediante decisión de fecha 30 de mayo de 2.012 dispuso modificar la sanción impuesta en primera instancia, ordenándose la destitución e inhabilidad por 10 años, sanción que fue ejecutada por la Policía Nacional mediante resolución Nro. 03172 del 30 de agosto de 2.012. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Constitución: Artículo 29. Legales: Ley 734 de 2.002, Ley 1015 de 2.006. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) infracción de las normas en que debía fundarse, al haberse omitido por parte de la entidad precisar el cuadrante en el cual se le ordenó al demandante prestar su servicio, por lo que podía patrullar por todo el perímetro del municipio de Florencia al 3 Expediente número: 18-001-23-33-002-2013-00207-00 Acción: Nulidad y Retablecimiento del Derecho Accionante: Javier Alberto Castro Hernández Autoridad accionada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional cual se encontraba adscrito, sin que pueda sancionársele por ausentarse del lugar o facción donde prestaba el servicio. ii) Falsa motivación, en tanto no se acreditó la falta endilgada al actor, en consideración a que el material probatorio obrante dentro del expediente no daba cuenta de la conducta reprochable disciplinariamente.
Aunado a ello, el fallador disciplinario omitió hacer una valoración integral del tipo que se le imputaba, al obviarse que tenía una justa casusa para desplazarse hasta la vivienda donde al parecer surgió el insuceso, cual es, la solicitud de apoyo que le elevó el compañero patrullero. 1.3. Contestación de la demanda. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación: Adujo, en primer lugar, contrario a lo expuesto por la parte demandante, que los fallos disciplinarios se fundaron no solo en las pruebas documentales allegadas a la investigación sino en las testimoniales, de las cuales se pudo extraer que el actor sí tenía conocimiento de la facción a la cual fue asignado, cual era el cuadrante 7 del municipio de Florencia, área que no comprendía el barrio en el cual se desarrolló el allanamiento, facción aquella de trabajo que no podía abandonar.
Refirió que, una vez revisado el trámite impartido al proceso disciplinario en el cual resultó sancionado el actor, se evidenció legalidad en las actuaciones, circunstancia a la cual se debe limitar el análisis de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues de ninguna manera se puede convertir en una tercera instancia; correspondiéndole a la parte demandante el deber de desvirtuar la presunción de legalidad que revisten los fallos disciplinarios proferidos por la autoridad competente, carga con la cual no cumplió el extremo activo. 1.4.
Audiencia inicial, etapa probatoria y alegatos de conclusión. El 1 de febrero de 2.017 se surtió la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2.011 (CPACA), en la que se agotaron todas las etapas hasta el decreto de pruebas documentales (fls. 1158 al 1160 C. Principal 4). A través de Auto de fecha 3 de agosto de 2.017, se dispuso correr traslado de las pruebas allegadas (fl. 1166, C. Principal 4), y una vez vencido este término, mediante proveído del 25 de agosto de 2.017, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 1169, C. Principal 4), término dentro del cual la parte demandante (fls. 1171 al 1185, C. Principal 4), y demandada (fls. 1186 al 1188, C. Principal 4), presentaron escritos reiterando los argumentos expuestos en su demanda y la contestación, respectivamente. 4 Expediente número: 18-001-23-33-002-2013-00207-00 Acción: Nulidad y Retablecimiento del Derecho Accionante: Javier Alberto Castro Hernández Autoridad accionada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional II.
CONSIDERACIONES 2.1. La competencia Esta Corporación es competente para decidir sobre el presente medio de control, por la naturaleza del asunto y por expresa disposición del artículo 152, numeral 23, de la Ley 1437 de 2.011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2.021, y por razón del territorio en razón de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 156 ibídem, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2.021. 2.2.
Del ejercicio oportuno del medio de control Sería el caso entrar a resolver de fondo el asunto, de no ser porque se observa que en el presente asunto ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, conforme a las siguientes consideraciones. En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el legislador estableció en el numeral 2°, literal h), del artículo 164 de la ley 1437 de 2.011, el término para interponer la demanda, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: “(…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) “d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…)” De la norma en cita, se tiene que el término para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses, que se contabiliza a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo demandado. Al referirse al fenómeno de la caducidad, el Consejo de Estado2 ha precisado lo siguiente: “(…) La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público. 2 Sentencia del 21 de febrero de 2011, dentro del proceso con radicación No. 52001-23-31-000-2010-00214- 01(39360), C.P. OLGA MELIDA VALLE DE LA HOZ 5 Expediente número: 18-001-23-33-002-2013-00207-00 Acción: Nulidad y Retablecimiento del Derecho Accionante: Javier Alberto Castro Hernández Autoridad accionada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente.
En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la jurisdicción a efectos de que el respectivo litigio o controversia, sea resuelto con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello.
La figura de la caducidad se configura cuando el plazo establecido en la ley para instaurar algún tipo de acción, ha vencido. (…)” Ahora bien, en lo que respecta al término para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en asuntos de carácter sancionatorio, el Consejo de Estado, desde antaño, se ha encargado de ello, disponiendo que, en todo caso, el acto pasible de control de legalidad es aquel que se encuentra en firme en tanto da término a la actuación o culmina la llamada actuación administrativa; por lo que el término de caducidad inicia a contabilizarse desde el día siguiente a la notificación de dicho acto.
Frente al punto, el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, consideró: “El acto administrativo demandable es el acto que está en firme, pues estando pendiente de decidir un recurso interpuesto no es posible acudir ante la jurisdicción para impugnar su legalidad3. El acto en firme, es aquel que culmina la actuación o cierra el debate gubernativo y sobre el cual no procede recurso en sede administrativa (art. 62 CCA); presupuesto que resulta relevante al momento de contabilizar el término de caducidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Con otras palabras, la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, procede a partir de la notificación del acto administrativo. (…) Destaca la Sala que al demandante se le notificó personalmente la decisión sancionatoria, y se le garantizó el derecho de cuestionar la misma en sede administrativa a través de la interposición del recurso de reposición, como expresamente se indicó en el acto administrativo (art. 111 C.D.U), sin que el actor hubiera hecho uso de éste; por el contrario, decidió acudir directamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a efectos de obtener la invalidez del acto que le impuso la sanción. 3 El acto administrativo de contenido particular, como lo señala el profesor Betancur Jaramillo, se entiende ejecutoriado, por regla general, al día siguiente de su notificación. En materia disciplinaria, de acuerdo con el artículo 119 de la Ley 734 de 2002 “Las decisiones disciplinarias contra las que proceden recursos, quedarán en firme tres días después de la última notificación. Las que se dicten en audiencia o diligencia, al finalizar ésta o la sesión donde se haya tomado la decisión, si no fueren impugnadas.
Las decisiones que resuelvan los recursos de apelación y de queja, así como aquéllas contra las cuales no procede recurso alguno, quedarán en firme el día que sean suscritas por el funcionario competente.”. Inciso 2o. declarado EXEQUIBLE, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1076-02 de 5 de diciembre de 2002, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández., 'siempre y cuando se entienda que los efectos jurídicos se surten a partir de la notificación de las providencias' 6 Expediente número: 18-001-23-33-002-2013-00207-00 Acción: Nulidad y Retablecimiento del Derecho Accionante: Javier Alberto Castro Hernández Autoridad accionada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional En el caso concreto, bajo las circunstancias descritas, siguiendo la tesis ya expresada por la Sala, y comoquiera que el agotamiento de la vía gubernativa constituye presupuesto procesal para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el hoy demandante, el término de caducidad empieza a contabilizarse a partir del día siguiente al del vencimiento del término que la ley disciplinaria confiere para interponer el recurso de reposición contra el fallo de única instancia, que para el presente asunto es de tres días siguientes a la última notificación (art. 111 CDU).”4 Resaltado fuera del texto original.
La Sala no pasa por alto que la norma citada en párrafos anteriores establece que el término de los 4 meses para impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, inicia a contabilizarse desde la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo; por tanto, podría pensarse que existiendo un acto de ejecución dentro de un proceso disciplinario, como ocurre en el sub judice (la sanción se ejecutó mediante Resolución nro. 03172 del 30/08/2.012), la caducidad iniciaría a contabilizarse desde la expedición de dicho acto.
Sin embargo, ese fue un asunto del cual se ocupó el Consejo de Estado, y mediante providencia de unificación5 estableció: “Procede la Sala a realizar algunas precisiones al respecto del precedente jurisprudencial sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos disciplinarios que implican el retiro temporal o definitivo del servicio.
(…) En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. GERARDO ARENAS MONSALVE, 11 de diciembre de 2012, Rad. 11001-03-25-000-2005-00012-00(IJ). 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. GERARDO ARENAS MONSALVE, providencia de unificación del 25 de febrero de 2016, Rad. 11001-03-25-000-2012-00386-00(1493-12), providencia reiterada recientemente mediante sentencia del 7 de diciembre de 2.022, Rad. 10010325000201200282 00, Nº Interno: 1083-2012. 7 Expediente número: 18-001-23-33-002-2013-00207-00 Acción: Nulidad y Retablecimiento del Derecho Accionante: Javier Alberto Castro Hernández Autoridad accionada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Así por ejemplo, en asuntos cuyos presupuestos de hecho guarden identidad con el asunto analizado en la sentencia 11 de diciembre de 2012 (Radicado 2005- 00012-00), en la medida en que el acto de ejecución sea proferido con posterioridad al retiro del servicio, no será posible aplicar la interpretación más favorable del artículo 136 del C.C.A., ya que en dichos eventos el acto de ejecución no materializa la suspensión o terminación del vínculo laboral.
La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Corolario de lo expuesto y a manera de síntesis de las consideraciones precedentes, la Sala aclara los criterios para la determinación de los eventos en que sea procedente dar aplicación a la interpretación del artículo 136 del C.C.A. antes expuesta, en los siguientes términos: La posición deberá ser aplicada en aquellos eventos en los que: i) Se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, ii) Cuando en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecución según lo dispuesto en el artículo 172 del C.D.U, y iii) Cuando dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa.
Es en estos eventos en los que de conformidad con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. debe ser interpretado en el sentido en que el término de caducidad será computado a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria.” Resaltado de la Sala.
Conforme a ello, resulta evidente que el término de caducidad para demandar actos proferidos dentro de procesos disciplinarios inicia a contabilizarse desde el acto de ejecución; sin embargo, este debe materializar la terminación de la relación laboral administrativa, en tanto tendría incidencia jurídica en la relación legal de las partes.
Es decir, cuando dicho acto sea proferido con posterioridad al retiro del servicio, la regla establecida con el precedente de unificación en cita no podrá aplicarse, por disposición expresa de la misma decisión, debiéndose acudir a la regla de carácter general, cual es, que los términos legales para impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se contabilizan desde el día siguiente a la notificación del acto en firme que pone fin a la actuación administrativa.
En ese entendido, se tiene que en el sub examine ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad, pues, aunque el trámite procesal suponía que ello no había ocurrido al atacarse la Resolución Nro. 03172 del 30 de agosto de 2.012, mediante la cual se 8 Expediente número: 18-001-23-33-002-2013-00207-00 Acción: Nulidad y Retablecimiento del Derecho Accionante: Javier Alberto Castro Hernández Autoridad accionada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional ejecutó la sanción impuesta al demandante6, lo cierto es que se encuentra acreditado que el demandante fue retirado del servicio de la Policía Nacional desde el 5 de abril de 20097, siendo la ejecución posterior al retiro del servicio, sin que de ninguna manera se pudiera materializar la terminación de la relación laboral; por lo que el término de los cuatro meses para acudir a la administración de justicia y solicitar el análisis de legalidad de la sanción disciplinaria, iniciaba a contabilizarse desde la notificación del fallo de segunda instancia proferido por la Inspección Delegada de la Región Dos de la Policía Nacional, la cual se llevó a cabo el 25 de junio de 20128.
Si ello es así, a la fecha de radicación de la solicitud de conciliación prejudicial -21 de diciembre de 2012-9 ya se había superado el término legal, y en mayor medida para la fecha de presentación de la demanda, que lo fue el 9 de abril de 201310. 3. Costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., al operar la caducidad de la acción, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante en el 2% de las pretensiones solicitadas en la demanda.
DECISIÓN. En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR probado, de oficio, el fenómeno jurídico de la CADUCIDAD del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, se DA POR TERMINADO el proceso, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Condenar en costas de la presente instancia a la parte demandante. Por secretaría liquídense y como agencias en derecho se establece el 2% de las pretensiones de la demanda. 6 Al respecto, se tiene que, si el término de caducidad se contara desde el acto de ejecución (30/08/2012), la solicitud de conciliación prejudicial radicada el 21/12/2012, habría suspendido el término de caducidad, pues se radicó 9 días antes que se venciera el término de los 4 meses. 7 Ver folio 987 C. Principal 4. 8 Ver folios 978-979 C. Principal 4. 9 Ver folio 1022 C. Principal 4. 10 Ver folio 1052 C. Principal 4. 9 Expediente número: 18-001-23-33-002-2013-00207-00 Acción: Nulidad y Retablecimiento del Derecho Accionante: Javier Alberto Castro Hernández Autoridad accionada: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional TERCERO En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en el software de gestión. Notifíquese y cúmplase, Los Magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE NESTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá -Plataforma SAMAI-.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar su autenticidad, ingrese al siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx