TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, primero (1°) de septiembre de dos mil veintidós (2022) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ Y OTROS DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO: 20-001-33-33-003-2013-00178-01 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA I. ASUNTO.- Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia de fecha veintidós (22) de octubre de 2018, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - 2.1.- HECHOS. - Se resumen de la siguiente manera: Relató el apoderado de los demandantes, que el día 29 de mayo de 2011, el señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ se encontraba laborando en una obra pública, consistente en la construcción de unas aulas escolares para la Institución Educativa Agrícola La Mina Alfonso Araújo Cotes, que de manera negligente y sin ninguna medida de seguridad efectuaba el Municipio de Valledupar, en asocio con el Ministerio de Educación Nacional, cuando en un momento inesperado le cayó una enorme y pesada placa de concreto rígido, las cuales le ocasionaron graves lesiones corporales, debiendo ser trasladado al Hospital Rosario Pumarejo de López, en donde le diagnosticaron fractura de la columna vertebral, que lo dejó 100% parapléjico.
Expresó, que al momento del siniestro, el actor no contaba con afiliación a seguridad social por parte del contratista, omisión que indicó, también recaía sobre la entidad contratante, hechos que consideró constituían una verdadera falla en el servicio y Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 2 riesgo excepcional, estando comprometida la responsabilidad patrimonial de las demandadas. 2.2.- PRETENSIONES.- Se solicita en la demanda que se declare administrativa y patrimonialmente responsables a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, por los perjuicios morales, materiales y a la alteración a las condiciones de existencia, ocasionados al señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ y sus familiares, con motivo de las graves lesiones causadas el día 29 de mayo de 2011, al caer sobre su humanidad, una enorme placa de concreto rígido en desarrollo de una obra pública.
Que, como consecuencia de lo anterior, se condene a las entidades demandadas a pagar por todos los perjuicios ocasionados, materiales, morales y graves alteraciones a las condiciones de existencia, sumas que solicitan sean actualizadas conforme al IPC. Finalmente solicitan, que se condene en costas y agencias en derecho a las demandadas.
III. TRÁMITE PROCESAL
3.1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del Municipio de Valledupar se opuso a la prosperidad de las pretensiones, como quiera que no se avizoraba ninguna omisión del municipio por conducto de alguno de sus agentes, en cuanto al posible vínculo que pudo existir entre el demandante y la entidad territorial, teniendo en cuenta que los mismos hechos, informan que el actor prestaba el servicio para el contratista, con quien al parecer celebró un contrato de obra el municipio en asocio con el Ministerio de Educación, contrato que se rige por la Ley 80 de 1993, por lo que considera se debió aportar las pólizas de garantía para cubrir cualquier eventualidad que pudiera ocurrir.
Propuso como excepciones: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”. Así mismo, la apoderada del Ministerio de Educación Nacional, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, pues esa entidad no tenía ningún tipo de relación contractual con los demandantes, como quiera que la única obligación de la entidad fue girar los dineros para el mejoramiento de la infraestructura y dotación de instituciones educativas, lo que no compromete de forma contractual ningún tipo de vínculo que la entidad territorial pudo suscribir con el contratista para la ejecución de los trabajos.
Mencionó, que el desembolso de los recursos, a la entidad territorial, es el seguimiento a la ejecución de los mismos, con el fin de constatar su inversión, no así respecto de la contratación adelantada y suscrita por el ente territorial. En razón de lo anterior consideró, que no le asiste razón a los actores, en razón a que los hechos narrados en la demanda, no le son atribuibles al Ministerio de Educación Nacional, ni se demostró probadas omisiones que estructuraran la ocurrencia de la falla del servicio, mucho menos surgía la relación de causalidad entre la falla y el daño alegado.
Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 3 Propuso como excepciones: “Falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de jurisdicción, inexistencia de los elementos constitutivos de responsabilidad estatal para la prosperidad de la acción demandada.” IV.- PROVIDENCIA RECURRIDA El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, luego de valorar el material probatorio y la jurisprudencia aplicable al caso concluyó que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar, como quiera que dentro del plenario no existía prueba que permitiera inferir, que el lesionado se encontraba prestando sus servicios al Contratista MOBA, en la ejecución del Contrato de Obra No. 612 de 2010, es decir, que no se acreditó que el actor, tuviera vínculo alguno con el ejecutor del contrato, o que estaba cumpliendo actividades propias de la ejecución del mismo.
Precisó, que la demostración de la lesión por sí sola, no era suficiente para declarar responsabilidad patrimonial del Estado, pues dicha prueba debía acompañarse de la acreditación del nexo causal entre éste y la acción u omisión en que pudo haber incurrido la administración en su deber de vigilancia de la obra pública contratada. V.- RECURSO DE APELACIÓN. - El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación persiguiendo que la decisión de primera instancia sea revocada.
Sostiene, que la valoración jurídica que el juez le dio a los hechos y a las pruebas obrantes dentro del expediente, no estuvo acorde con los criterios de imputación jurídica propios de la jurisdicción, para dirimir responsabilidad patrimonial del Estado, como quiera que el Consejo de Estado ha manifestado, que tratándose de una obra pública, el régimen de responsabilidad es de carácter objetivo, por ser una actividad considerada como peligrosa, señalando que el a quo, luego de no valorar la prueba fotográfica y no otorgarle mérito probatorio al dictamen médico laboral efectuado a la víctima, exigió a la parte demandante la carga de la prueba de una falla del servicio de la administración. Trae a colación, unos precedentes del Consejo de Estado sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos de su contratista, para señalar, que con las pruebas documentales arrimadas al expediente, y con los testimonios recaudados, quedó totalmente acreditado que efectivamente el señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ, resultó gravemente lesionado mientras se encontraba laborando en una obra pública a cargo de las entidades demandadas, por lo tanto, se está ante la presencia de una responsabilidad del Estado por riesgo excepcional, en cuyo régimen objetivo sólo le corresponde a la parte afectada, acreditar que se generó un daño anormal mientras ejercía una actividad para la administración, al tenor de la jurisprudencia transcrita por el recurrente.
V.I - ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Sólo presentó alegatos de conclusión el apoderado del Ministerio de Educación Nacional, para reiterar la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad en los hechos narrados en la demanda, además, al tenor de la jurisprudencia del Consejo de Estado agrega, que en el expediente no está demostrado que la lesión sufrida por el actor corresponde al actuar de ese ministerio, ni que fue causado Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 4 porque la administración lo puso frente a un riesgo que no estaba en la obligación de soportar.
VII. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador 47 II Judicial Para Asuntos Administrativos, no emitió concepto al respecto. VIII.- CONSIDERACIONES. - 8.1.- COMPETENCIA. - Procederá la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 8.2.- PROBLEMA JURÍDICO. - Le corresponde a la Sala determinar en primer lugar, cual es el régimen de responsabilidad establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, frente a daños causados a trabajadores (operador) ocasionados en la ejecución de una obra pública, definido lo anterior, con base en el régimen aplicable, se analizará si las entidades demandadas deben o no responder por los daños infligidos al señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ, en hechos ocurridos el día 29 de mayo de 2011, al caerle sobre su humanidad, una placa de concreto rígido cuando se encontraba laborando en la construcción de aulas escolares para la Institución Educativa Agrícola la Mina “Alfonso Araújo Cotes”, obra que ejecutaba el Municipio de Valledupar en asocio con el Ministerio de Educación Nacional, en virtud del Contrato de Obra No. 612 del 22 de noviembre de 2010, suscrito con la empresa MOBA.
En este orden de ideas, atendiendo las razones que llevaron al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, a negar las súplicas de la demanda, y, los motivos de inconformidad planteado por el apoderado judicial de la parte demandante, esta Corporación, en primer lugar, hará un recuento del material probatorio recaudado en el proceso, en lo pertinente, así: - Registros civiles de nacimiento de los señores JAVIER JOSÉ LÓPEZ FERNÁNDEZ, JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ, DAMARIS PATRICIA LÓPEZ POLO, JUNIOR CÉSAR LÓPEZ POLO, ALEXANDER LÓPEZ POLO, RICHARD JOSÉ LÓPEZ POLO, NATALIA SHARIT LÓPEZ RODRÍGUEZ, ANDREA MICHEL LÓPEZ RODRÍGUEZ, CESAR MANUEL LÓPEZ ALTAHONA, JUNIOR CÉSAR LÓPEZ VILLERO (Folios 7 a 16) - Fotografías que muestran una cartelera donde se describe el proyecto de mejoramiento de infraestructura física de establecimientos educativos estatales Ministerio de Educación Nacional, obra: “CONSTRUCCIÓN DE 10 AULAS ESCOLARES, UN LABORATORIO Y TRES BATERÍAS SANITARIAS PARA LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS AGRÍCOLA LA MINA, ALFONSO ARAUJO COTES Y CASD SIMON BOLIVAR DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – CESAR”.
(Sic, folios 17 a 19) - Certificación suscrita por un contador público, en donde se deja constancia que para el año 2011, el actor recibía ingresos mensuales promedio de $2.000.000 en su actividad oficial de la construcción. (Folios 20 a 23) Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 5 - Oficio de fecha 18 de marzo de 2015, suscrito por la Jefe Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Valledupar, por medio del cual remite copia del Contrato de Obra No. 612 de 2010 y sus anexos, suscrito entre el contratista Alfonso Monsalvo y la Alcaldía de Valledupar, cuyo objeto fue la construcción de aulas escolares en la Escuela Agrícola de la Mina “Alfonso Araújo Cotes”, de igual forma anexa, el oficio 092 del 18 de marzo de 2014, suscrito por la Secretaría de Obras Municipal.
(Cuaderno respuesta a oficio) - Oficio No. DPRCES 6005 del 27 de marzo de 2015, suscrito por el Defensor del Pueblo, en donde informa al juzgado de instancia que en esa entidad no existía queja alguna por los hechos sucedidos en mayo de 2011. (Folio 149) - Historia clínica remitida por el Hospital Rosario Pumarejo de López, que documenta la atención recibida por el señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ.
(Cuaderno anexo y folios 165 a 191 del cuaderno principal) - Dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, que contiene la pérdida de la capacidad laboral del señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ, dictaminada en un 76.50%, de origen común, y fecha de estructuración, el día 29 de mayo de 2011, en donde se calificó: “Secuelas de trauma raquimedular + fijación transpedicular + laminectomía Vejiga neurogénica + incontinencia urinaria y, Lesión de ligamentos y músculos de rodilla derecha (rodilla inestable)”.
(Sic, folios 209 a 211) - Declaraciones rendidas en el juzgado de instancia los días 5 de mayo, 4 de agosto Y 27 DE OCTUBRE de 2015, por los señores CARMEN VICTORIA CHAMORRO, MALVINA ESTHER VELÁSQUEZ PARDO, EDGAR ALBERTO VILLERO YERENA, HUMBERTO MANUEL VIZCAINO ROJANO, GABRIEL MARTÍNEZ SALCEDO, RAFAEL ANIBAL BELLIO TORRES, FRANCISCO PEDROZO ACONCHA, ANA ELENA QUINTO CERVANTES Y ALFONSO MONSALVO RIVEIRA.
(Las declaraciones pueden ser escuchadas en los Cds vistos a folios 125, 192 y 204) Así las cosas, para resolver el primer problema jurídico planteado, es decir, lo relativo al régimen de responsabilidad aplicable en asuntos en los cuales, durante la ejecución de una obra pública, el trabajador u operario sufre lesiones, el Consejo de Estado ha indicado que en tales eventos, el régimen de responsabilidad sería subjetivo, bajo el título de imputación de falla probada del servicio, pero si es un usuario o un tercero ajeno a la obra el que sufre las lesiones, el régimen adecuado sería el de la responsabilidad objetiva, bajo el título de imputación del riesgo creado, aunque en otros casos ha señalado el daño especial por el rompimiento del principio de igualdad antes las cargas públicas.
Así ha señalado la máxima Corporación: “22.1. En este orden de ideas, la responsabilidad de tales demandados debe analizarse debido a la ocurrencia de un daño vinculado con la ejecución de una obra, ya fuere porque la contrataron o porque eran los propietarios del bien sobre los cuales esta se desarrolló. Se trata de un escenario que la jurisprudencia ha desarrollado bajo el principio de “ubi emolumentum ibi onus esse debet” (donde está la utilidad debe estar la carga), que prevé las consecuencias de la responsabilidad en cabeza de quien se beneficia de la obra, por cuanto se entiende que la propia administración es la ejecutora, pues a ella corresponde la titularidad o dominio de la obra, al punto que no puede oponer a terceros los pactos de indemnidad que celebre Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 6 con el contratista1, en palabras del Consejo de Estado: Al respecto resulta ilustrativo señalar que la ley y la jurisprudencia han sido claras en señalar que es procedente imputar al Estado el daño padecido por los ejecutores de la obra o por terceros ajenos a ella, en consideración a su condición de dueña de la misma.
Así lo explicó la Sala, con fundamento en que “el régimen de responsabilidad que se aplica frente a los daños derivados de la ejecución de una obra pública, debe definirse con fundamento en el principio ubi emolumentum ibi onus esse debet (donde está la utilidad debe estar la carga) que hace responsable de los perjuicios a quien crea la situación de peligro, toda vez que cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente.” Se advierte además que la entidad puede obtener de su contratista o asegurador el reembolso de lo pagado por concepto de la indemnización a terceros, en consideración a que el primero asume esa obligación al contratar con el Estado, como también la de garantizar las indemnizaciones por daños causados al personal utilizado para la ejecución del contrato o a los terceros, conforme lo prevé la ley 80 de 1993, arts. 25 numeral 19 y 60 de la Ley 80 de 1993), en el entendido de que “dicha circunstancia, por sí sola no exime de responsabilidad a la entidad propietaria de la obra pública, sin perjuicio de que pueda obtener el reembolso de las sumas pagadas del contratista o de la compañía de seguros”2. 22.2.
Ahora bien, como se trata de daños causados a un trabajador en la ejecución de una obra pública, la responsabilidad se analizará desde un régimen subjetivo, pues pese a que la construcción de obras se considera una actividad riesgosa, se entiende que en la creación del mismo participó voluntariamente el trabajador, de quien se predica que asumió el riesgo propio de la labor.
Sobre el particular ha dicho la Sección Tercera: Tratándose de la ejecución de obras públicas la jurisprudencia ha manejado distintos regímenes de responsabilidad según sea la calidad de la víctima que sufre el daño, el operador, es decir la persona que ejecuta la obra, el usuario o el tercero, bajo el entendido que si se trata del operador que ejecuta una obra pública en beneficio de la administración, el régimen aplicable sería el de la responsabilidad subjetiva bajo el título de imputación de la falla del servicio.
En cambio, por regla general, un tratamiento distinto operó si la víctima del daño era el usuario o el tercero, porque en estos casos el régimen adecuado sería el de la responsabilidad objetiva, y en este escenario, en algunas oportunidades privilegió el título de imputación del riesgo creado y en otros casos habló del daño especial por el rompimiento del principio de igualdad antes las cargas públicas.
La Sala en sentencia de 8 de noviembre de 20073, sostuvo que la calificación de una actividad como “peligrosa” tiene incidencia para establecer el criterio de imputación aplicable en relación con los daños que se deriven de la misma, distinguiendo entre quienes ejercen la actividad y los terceros ajenos a ésta. En el primer caso, cuando quien ejerce una actividad peligrosa sufre un daño originado en ésta, la decisión sobre el derecho a ser indemnizado debe gobernarse en desarrollo de la tesis de la falla del servicio prestado. 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de julio de 2008, exp. 16344, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 2 Consejo de Estado.
Sección Tercera, sentencia del 3 de mayo de 2007, exp. 19420 C.P. Ramiro Saavedra Becerra 3 Sentencia de 8 de noviembre de 2007, Expediente 15967. Consejero Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 7 En la misma sentencia se sostuvo que aunque en la construcción de obras públicas dado el carácter peligroso que encierra su ejecución, proveniente de los instrumentos que se utilizan en ella y de la intervención que con ocasión de las mismas se hace en la naturaleza, como sucede cuando la construcción amerita la remoción de tierra, desvío del cauce de aguas, tala de árboles etc. el trabajador que se vincula a dicha actividad asume voluntariamente el riesgo que ella involucra y tiene sobre sí la obligación de extremar las medidas de seguridad para evitar lesionarse.
Bajo ésta orientación frente a los daños que sufre quien ejerce una actividad peligrosa, originados en el evento, impacto o consecuencia adversa propia del mismo riesgo, el asunto deberá gobernarse bajo el régimen de la falla probada del servicio y no del régimen de responsabilidad objetiva por riesgo excepcional. La construcción de obras que requiera como ésta la remoción de tierra, origina un riesgo de naturaleza anormal y, el trabajador que ejerce dicha actividad, participa en la creación del riesgo que ella supone.
En este sentido, deberá acreditarse que a pesar de extremar los deberes de cuidado, el evento dañoso ocurrió por una falla del servicio4 (Se destaca). 22.5. De esta forma, se constata que el señor Beiro Manrique Duque no era una persona ajena a la ejecución de la obra de restauración del Palacio Nacional de Pereira, pues fue vinculado para tal propósito por parte del consorcio ejecutor mediante contrato laboral desde el 14 de abril de 2009, con el objeto de realizar labores de obra civil (v. párr. 19.1). 22.6.
Se trata entonces de un hecho comprobado, frente al cual no cabe duda que la responsabilidad de los entes demandados, en este caso, debe analizarse bajo el fundamento de falla del servicio, por cuanto la víctima del accidente no fue un tercero, sino un operador que la estaba ejecutando en beneficio de la Administración, de quien se predica que al desarrollar la labor para la cual fue contratado asumió de manera voluntaria el riesgo propio que involucra la actividad constructiva.”5 (Sic para lo transcrito) (Subrayas fuera del texto) De conformidad, con lo anterior, si bien es cierto como aduce el recurrente, la ejecución de una obra pública encierra actividades peligrosas, ello por sí sólo no determina que el régimen de responsabilidad aplicable cuando con su ejecución se causan daños, sea el de responsabilidad objetiva bajo el título de riesgo excepcional, como el apelante alega, pues al tenor del precedente reciente del Consejo de Estado, ese criterio lo define la calidad que tiene el sujeto a quien se le causa la lesión, así, si ésta es causada sobre un trabajador u operario, como es el caso que nos ocupa, el régimen de responsabilidad es subjetivo bajo el titulo de imputación de falla probada del servicio, pero, si durante la ejecución de la obra pública se la causa lesión a un tercero ajeno a la obra, el régimen de responsabilidad sí sería el objetivo.
En ese orden de ideas, guarda conformidad la Sala de Decisión con el régimen escogido por el a quo para resolver el problema jurídico planteado, como quiera que dentro del sub examine está acreditado que las lesiones causadas con el desprendimiento de la pieza de concreto sobre la humanidad del señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ, fueron infligidas a éste cuando se desempeñaba como operario de la obra, es decir, que al no ser una persona ajena a la construcción, el titulo de imputación que se debía analizar era la falla probada del servicio, correspondiéndole entonces a la parte demandante, demostrar los elementos para que pueda predicarse la responsabilidad estatal, esto es, el daño, la actitud activa u omisiva de la administración y el nexo causal entre el daño y esa 4 Consejo de Estado, Sección tercera, sentencia del 29 de enero de 1999, Exp.
No. 16689. C.P. Myriam Guerrero de Escobar. 5 Sección Tercera, Consejo de Estado, providencia de fecha 3 de abril de 2020, radicado: 66001-23- 31-000-2012-00147-02(51846), M.P RAMIRO PAZOS GUERRERO Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 8 actuación. Se aclara, que aunque el a quo señaló en la providencia que no existía certeza sobre si el señor JUNIOR CÉSAL LÓPEZ FERNÁNDEZ cuando sufrió las lesiones, estaba cumpliendo actividades propias de la ejecución del contrato o que tuviera vínculo con el ejecutor del mismo, también lo es que en el plenario existen pruebas testimoniales que acreditan que el día de los hechos, 29 de mayo de 2011, el actor se encontraba laborando como operario, dedicado a la labor de “concretista”, es decir, uno de los encargados del concreto, pues de ello dan cuenta las declaraciones de los señores EDGAR ALBERTO VILLERO LLERENA, RAFAEL BELLO TORRES y HUMBERTO MANUEL VIZCAINO ROJANO, quienes el día de los hechos también estaban trabajando al interior de la obra, y, aunque es cierto que la vinculación laboral no fue demostrada en el plenario, pues no se avizora documento alguno que determine la forma como fue contratado y por quien, también fue recepcionado el testimonio del contratista de la obra, señor ALFONSO MONSALVO RIVEIRA, que aunque señaló no conocerlo y que aquel no era trabajador del CONSORCIO MOBA, sí dejó claro que presuntamente se trató de un trabajador subcontratado por el Subcontratista de Obra, señor DAIRO VILLEGAS, quien era el encargado de la contratación del personal, y, quien tenía además plena libertad de realizar esas subcontrataciones dado a que se trataba de una obra civil.
Como corolario de lo anterior, al expediente se allegó por solicitud del juzgado de instancia, el Oficio No. S.O.P.M-092 de fecha 10 de marzo de 2015, suscrito por el Secretario de Obras Públicas del Municipio de Valledupar, en donde remitió copia del Contrato de Obra No. 612 de 2010 y sus anexos, y sobre uno de los interrogantes efectuados en el oficio remisorio, éste señaló: “…manifestamos que no se adelantó investigación disciplinaria.
Los hechos ocurridos el día 29 de mayo de 2011 no generaron daños irreversibles en contra de ninguna persona, teniendo en cuenta que la persona afectada era un trabajador temporal a cargo del maestro de obra, y del cual el contratista no tiene directamente responsabilidad civil alguna, debido a que son eventuales y trabajan por horas, éste se hizo cargo por todos los daños causados.” (Sic, subrayas fuera del texto.
Cuaderno aparte, folio 1) De conformidad con lo anterior, las pruebas testimoniales, y las documentales, además de que la historia clínica que también documento dicha circunstancia, nos permiten llegar a la presunción de que el señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ, el día 29 de mayo de 2011, estaba trabajando como operario dentro de la construcción de las aulas, en la Institución Educativa La Mina “Alfonso Araújo López”, y, pese a que no era un trabajador directo de la empresa contratista, pues ello no se comprobó, éste fue subcontratado para ganarse el día, fecha en la que desafortunadamente sufrió un accidente al caerle sobre su humanidad, una pieza de concreto que le generó una pérdida de la capacidad laboral, y, que en la actualidad lo mantienen en estado de minusvalía, tal como coincidentemente indicaron los testigos.
Así las cosas, para efectos de analizar la presunta responsabilidad extracontractual del Estado, el primer elemento que debe estudiarse es el daño, presupuesto principal que exige para ser resarcido, desde el punto de vista de la responsabilidad subjetiva, una conducta que constituya una infracción a la norma que tutela un derecho o un interés legítimo y el efecto antijurídico del menoscabo en el ámbito patrimonial o extrapatrimonial de la víctima que no tiene la obligación de soportarlo, por no existir causas jurídicas que así lo justifiquen.
Ahora bien, para que ese daño sea indemnizable, se requiere que éste sea cierto, actual, real, determinado o determinable y protegido jurídicamente, configurándose Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 9 la responsabilidad estatal, por el hecho de que la víctima no tiene el deber jurídico de soportar el daño, pues es el mismo Estado el que tiene el mandato de preservar los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. En el asunto de autos, los actores imputan responsabilidad al Municipio de Valledupar y al Ministerio de Educación Nacional de manera solidaria, por la presunta negligencia en la vigilancia y control del Contrato de Obra Pública No. 612 de 2010, cuyo objeto era “La construcción de 10 aulas escolares, un laboratorio y tres baterías sanitarias para las Instituciones Educativas Agrícola La Mina Alfonso Araújo Cotes y CASD Simón Bolívar del Municipio de Valledupar – Cesar”, cuyas omisiones, además en las medidas de seguridad, repercutieron para que una pieza de concreto cayera sobre la humanidad del señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ, generándole una pérdida de su capacidad laboral.
Al respecto, lo primero que debemos señalar, es que en el plenario está ampliamente acreditado el daño que reclaman los actores, en la medida en que fue aportada la historia clínica remitida por el Hospital Rosario Pumarejo de López, en donde se documentó la atención que recibió el señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ el día 29 de mayo de 20116, el cual llegó con politraumatismos en la columna vertebral, por accidente de trabajo, causado por la caída de una placa de cemento, información que fue indicada al ingresar al ente hospitalario y que la historia clínica documentó7.
De igual forma, se evidencia el Dictamen Pericial No. 5380, rendido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, quien una vez valorada la historia clínica del señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ, dictaminó que éste presentaba una pérdida de la capacidad laboral del 76.50%, de origen común y fecha de estructuración el día 29 de mayo de 2011, lesiones que fueron calificadas así: “Secuelas de trauma raquimedular + fijación transpedicular + laminectomía Vejiga neurogénica + incontinencia urinaria y, Lesión de ligamentos y músculos de rodilla derecha (rodilla inestable)”.
(Sic, folios 208 a 211) En cuanto al título jurídico de imputación aplicable a los eventos en los cuales se examina la responsabilidad patrimonial del Estado como consecuencia de las lesiones generadas durante la ejecución de una obra pública, tal como se indicó al inicio, el régimen de responsabilidad aplicable cuando el daño es causado a un trabajador u operario de la obra, es la falla probada del servicio, en donde la entidad estatal puede responder incluso por hechos u omisiones en que incurra el contratista o un tercero ajenos a la ejecución de la obra, en consideración a su condición de dueña de la misma, pero para que ello sea posible, al interior del proceso deben acreditarse los elementos para imputar dicha responsabilidad.
Así las cosas, el artículo 90 de la Constitución Política consagra la responsabilidad de la administración en los siguientes términos: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas”. Como se puede observar, esta norma constitucional contiene los extremos de toda relación de responsabilidad, ya que señala los sujetos activo y pasivo de la misma (la administración y el tercero lesionado), el perjuicio y la relación causal. 6 Cuaderno aparte, folios 322 a 330 7 Ver folio 328 Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 10 Ahora bien, el daño tiene que ser antijurídico, o sea, causado por un comportamiento irregular de la administración (irregularidad o falla que se puede dar por acción o por omisión) o por una conducta que, aunque regular, sea lesiva del principio constitucional de la igualdad frente a las cargas públicas, derivación del principio general de la igualdad ante la ley.
Así pues, para que se presente la responsabilidad del Estado por falla del servicio, se requiere que se cumplan los siguientes requisitos: a) una falta o falla del servicio de la administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del mismo; b) un daño que implica lesión a un bien jurídico protegido por el derecho; y c) una relación de causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño. En efecto, con respecto al daño, podemos decir que consiste en la lesión, la herida, la enfermedad, el dolor, la angustia, el detrimento ocasionado a una persona en su cuerpo, o en su patrimonio.
Pero para que haya lugar a responsabilidad, el daño debe ser antijurídico, como ya se señaló. Ahora, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración, “...[s]in que sea posible predicar la existencia y necesidad y/o valoración y análisis de otro tipo de componentes a efectos de configurar la responsabilidad”8.
Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable”9.
(Sic) En lo relativo a la imputación, se entiende que se trata de la “...[a]tribución de la respectiva lesión”10; en consecuencia, “...[l]a denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política”11, tales como la denominada falla en el servicio, riesgo excepcional y daño especial, entre otros.
En ese orden de ideas, como antecedente previo al accidente, tenemos que el Municipio de Valledupar, celebró con el Consorcio MOBA, el Contrato de Obra No. 612 del 22 de noviembre de 2010, cuyo objeto fue “LA CONSTRUCCIÓN DE DIEZ AULAS ESCOLARES, UN LABORATORIO Y TRES BATERIAS SANITARIAS PARA LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS AGRÍCOLA LA MINA, ALFONSO ARAUJO COTES Y CASD SIMON BOLIVAR DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – CESAR”, cuyo plazo fue de 7 meses, pero que posteriormente fue adicionado con un plazo de 60 días calendario, iniciando el 11 de febrero de 2011 y finalizando la obra el 22 de junio de 2012.
Se comprobó, que durante la ejecución de ese contrato, el día 29 de mayo de 2011, el señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ sufrió un accidente con la caída de una pieza de concreto que estaba ubicada en el segundo piso de la institución 8 CONSEJO DE ESTADO; Sección Tercera; Sentencia del 30 de agosto de 2007; Exp. 15932; Magistrado Ponente Doctor Enrique Gil Botero. 9 CORTE CONSTITUCIONAL;
Sentencia C-333 de 1996. 10 Ibídem, Sentencia 15932 del 30 de agosto de 2007. 11 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; Sentencia de julio 12 de 1993; Exp. 7622. Magistrado Ponente Carlos Betancur Jaramillo. Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 11 educativa, ala derecha,12 la cual le cayó encima ocasionándole politraumatismos y una pérdida de la capacidad laboral del 76.50%.
Ahora bien, sobre las circunstancias sobre las cuales se produjo el accidente, en el expediente no existe la más mínima prueba que denote la presunta negligencia de las entidades demandadas en la vigilancia y control de la obra, tal como se aduce en la demanda, así como tampoco, que corrobore cual fue la causa por la que se desprendió la pieza de concreto rígido, como quiera que las declaraciones recibidas, ninguna dio una explicación certera, concreta y coincidente sobre la forma como ello ocurrió, simplemente los testigos, específicamente los señores EDGAR ALBERTO VILLERO LLERENA, RAFAEL BELLO TORRES y GABRIEL MARTÍNEZ SALCEDO quienes también aseguraron estar trabajando con el actor por ese día en la construcción de la obra, precisaron que los hechos ocurrieron al medio día, que estaban ganándose el día, que no advirtieron ninguna anomalía con la placa de concreto, que estaban laborando en el Colegio Alfonso Araújo Cotes, pero no fueron claros si quiera, en identificar el nombre de la persona que los contrató, el nombre del contratista, las otras personas que también resultaron lesionadas, además, tampoco fueron claros sobre la forma como ocurrieron los hechos.
Adicionalmente, en la demanda se alega que los trabajadores no contaban con las medidas mínimas de seguridad para ejecutar los trabajos, pero según la declaración del contratista, representante legal del Consorcio MOBA, todos sus trabajadores directos contaban con el esquema de seguridad industrial, casco, guantes, etc, además, que el contrato estaba amparado con las pólizas de garantía respectivas, las cuales fueron aportadas con los anexos del contrato, que además, todos estaban afiliados a seguridad social, pero que el actor, al no ser un trabajador directo, no tenía conocimiento sobre si éste estaba o no con las medidas de seguridad indicadas.
En esos términos, la Sala no atisba la presunta negligencia narrada por los demandantes y sobre los cuales predican la responsabilidad extracontractual del Estado, por cuanto los actores no aportaron al plenario ninguna prueba documental, técnica o testimonial de donde pueda dilucidarse la omisión estatal en el desarrollo de la obra, lo que deja huérfana a la Sala para determinar el nexo causal existente entre dicha actitud omisiva y el daño irrogado.
Se recuerda, que en lo que toca a la prueba del nexo causal o relación de causalidad que debe existir entre esa actuación irregular de la administración y el daño, es necesario determinar si la conducta imputada al Estado fue la causa eficiente y determinante del daño que dicen haber sufrido quienes deciden acudir ante el juez con miras a que les sean restablecidos los derechos conculcados.13 Al respecto el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “[…] El nexo causal es la determinación de que un hecho es la causa de un daño. En esa medida, en aras de establecer la existencia del nexo causal es necesario determinar si la conducta imputada a la Administración fue la causa eficiente y determinante del daño que dicen haber sufrido quienes deciden acudir ante el juez con miras a que les sean restablecidos los derechos conculcados. […] Al respecto, es menester traer a colación lo que la doctrina ha manifestado al respecto: Para explicar el vínculo de causalidad que debe existir entre el hecho y el daño, se han ideado varias teorías; las más importantes son: la “teoría de la equivalencia de las condiciones” y “la teoría de la causalidad adecuada”.
De acuerdo 12 De conformidad con el testimonio rendido por el contratista de la obra, señor Alfonso Monsalvo Riveira. 13 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia No. 19155 Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 12 con la primera, todas las causas que contribuyeron a la producción del daño se consideran, desde el punto de vista jurídico, como causantes del hecho, y quienes estén detrás de cualquiera de esas causas, deben responder.
A esta teoría se la rechaza por su inaplicabilidad práctica, pues deshumanizaría la responsabilidad civil y permitiría, absurdamente, buscar responsables hasta el infinito. Para suavizar este criterio, se ha ideado la llamada teoría de la causalidad adecuada, según la cual no todos los fenómenos que contribuyeron a la producción del daño tienen relevancia para determinar la causa jurídica del perjuicio; se considera que solamente causó el daño aquel o aquellos fenómenos que normalmente debieron haberlo producido; esta teoría permite romper el vínculo de causalidad en tal forma, que solo la causa relevante es la que ha podido producir el daño[…]”14 –Subrayado fuera de texto- Se desprende de lo anterior que quien pretenda obtener una reparación de perjuicios atribuyendo una falla en el servicio del Estado, debe probar idóneamente el daño, la falla del servicio y que la conducta imputada a la administración fue la causa eficiente y determinante de ese daño (nexo de casualidad), supuesto en el cual la administración sólo puede relevarse de responsabilidad si acredita la configuración de una causal eximente de responsabilidad como la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa exclusiva y determinante de un tercero o la culpa exclusiva y determinante de la víctima.
Al tenor de lo anterior, en el caso concreto, esta Corporación considera que no existen elementos probatorios que acreditan que la causa del accidente y las lesiones que en la actualidad padece el señor JUNIOR CÉSAR LÓPEZ FERNÁNDEZ, se deba a la conducta omisiva y negligente de la administración en la ejecución de la obra, mucho menos, se acreditó, que la placa de concreto que causó la lesión, se hubiese desprendido por errores técnicos en la preparación e instalación del mismo, o que los materiales utilizados para fundir el concreto no fueran los adecuados o que el contratista o en su defecto el Municipio de Valledupar no hubiese ejercido su función de vigilancia en la obra, por lo tanto, ante la no acreditación de ese nexo causal, no es posible imputar la responsabilidad extracontractual pretendida.
Así mismo, en relación con la responsabilidad del Ministerio de Educación, el Tribunal tampoco advierte omisión alguna en la ejecución del contrato de obra aludido, empezando porque dicha entidad estatal no tuvo incidencia en la ejecución de la obra, únicamente se encargó de efectuar los aportes para la adecuación y mejoramiento de instituciones educativas en el Municipio de Valledupar, lo que significa que no tuvo ninguna injerencia en la ejecución de las obras efectuadas.
No debe olvidarse, que es un principio de derecho probatorio, que para lograr que el juez dirima una controversia de manera favorable a las pretensiones, es menester demostrar en forma plena y completa los actos o hechos jurídicos de donde procede el derecho o nace la obligación, máxime si ninguna de las partes goza en el proceso Colombiano de un privilegio especial que permita tener por ciertos los hechos simplemente enunciados en su escrito, sino que cada una de ellas deberá acreditar sus propias aseveraciones.
Todo esto en virtud de que el artículo 167 del Código General del Proceso, que consagra el principio de la carga de la prueba, terminantemente nos dice que: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. (Sic). 14 CONSEJO DE ESTADO; Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 27 de abril de 2011, radicación número 85001-23-31-000-1999-00021 01(19155).
Consejera ponente (E ): Gladys Agudelo Ordoñez. Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 13 Además, la carga de la prueba compete a la parte que alega un hecho o a quien lo excepciona o lo controvierte, de acuerdo con el artículo 167 del C.G.P., y si bien la ley faculta al juez para decretar pruebas de oficio, tal posibilidad no puede convertirse en un instrumento que supla, en su totalidad, las obligaciones que corresponden a las partes en el proceso.
Sobre el deber que le asiste al demandante de acreditar los hechos en que fundamenta su demanda, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia de 30 de noviembre de 2006, número interno 16626, Actor: Ramón Fernández Fernández y otro, citando la sentencia del 4 de mayo de 1992 de esa misma Corporación, manifestó: “Las afirmaciones o hechos fundamentales y las pruebas aportadas al proceso regular y oportunamente constituyen el único fundamento de la sentencia. En derecho no basta afirmar o relatar unos hechos sin que exista seguidamente la prueba de todos y cada uno de ellos; las pruebas son las herramientas que le permiten al juzgador establecer la verdad y ante la ausencia de ellas, ya sea porque no se emplearon oportunamente y en debida forma los medios que la ciencia y la técnica del derecho ofrecen a las partes, no queda distinto remedio que absolver, dando aplicación al conocido principio onusprobandi o carga de la prueba”.
(Sic). Por otro lado, esa misma Corporación se ha referido a la carga de la prueba basada en el principio de auto responsabilidad de las partes, que se constituye en requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable15: “Si bien el derecho procesal tiene la finalidad de ‘servir de instrumento necesario para la concreción y efectividad de las normas sustanciales’16, la Constitución de 1991 ‘lo elevó a rango constitucional en su artículo 228, pues son las normas procesales probatorias de una especial relevancia ya que tal como se repite desde siempre y concreta el aforismo romano ‘Idemest non esseaut non probari’, igual a no probar es carecer del derecho, pues de poco sirve ser titular de una determinada relación jurídica u ostentar una precisa calidad de tal orden, si en caso de que se pretenda desconocer o discutir o sea necesario evidenciarla, no estamos en capacidad de acreditar esa titularidad ante quien nos la requiere, en cuestiones públicas o privadas”17.
“Es así como una de las reglas técnicas del derecho probatorio es la de la carga de la prueba, la cual parte del supuesto de que ‘son los sujetos de derecho que intervienen en el proceso sobre los que gravita fundamentalmente el deber de procurar que las pruebas se practiquen o aporten y por eso que a su iniciativa para solicitarlas e interés para llevarlas a efecto se atiende de manera primordial.
( ) El concepto de carga de la prueba es central para entender el porqué de ciertas decisiones judiciales, pues en aquellos eventos donde la ausencia de pruebas se presenta, no puede el juez abstenerse de decidir y es así como se impone un fallo en contra de quien tenía radicada la carga de la prueba’18. Es evidente que nadie mejor que el interesado para conocer los medios de prueba que deben emplear, con el fin de demostrar los hechos en que están fundamentando sus pretensiones.”19(Sic). 15 BETANCUR JARAMILLO, Carlos, De la Prueba Judicial, Ed. Dike.1982, pág 147. 16 “LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Procedimiento Civil Pruebas, Tomo III, DUPRE Editores, Bogotá D. C. 2001, Pág. 15.” 17 “Ibídem.” 18 “Op. Cit.
Pág. 26.” 19 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 24 de marzo de 2004, Radicación número: 44001-23-31-000-2003-0166- 01 (AP), C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 14 Entonces la carga de la prueba, como regla de juicio, que indica a las partes la responsabilidad que tiene para que los hechos que sirven de sustento a las pretensiones o a la defensa, resulten probados, son los elementos necesarios para que la parte demandante obtenga favorablemente sus pretensiones, pues quien bien prepara la demanda sabe de antemano cuáles hechos le interesan que aparezcan demostrados en el proceso, y por tanto sabe de la necesidad de que así sea.
En consecuencia, le asiste razón al juez de primera instancia en negar las pretensiones de la demanda, como quiera que dentro del proceso no se demostraron los elementos para imputar una responsabilidad extracontractual en cabeza de las entidades demandadas, circunstancia por la cual la providencia apelada será CONFIRMADA. 8.4.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO, ARTÍCULO 188 DEL CPACA.- Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho20, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez.
No obstante, la jurisprudencia del Consejo de Estado21en dicha temática, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso que nos ocupa, la Sala observa que el a quo no condenó en costas, al tenor de lo consagrado en el artículo 365 del CGP, es decir, por no haberse demostrado gastos dentro del proceso, decisión que comparte la Corporación pues al verificar las actuaciones surtidas en el proceso por las partes, no observa alguna 20 Artículo 361 del Código General del Proceso. 21 Providencia de fecha 21 de enero de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016), M.P WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.
Reparación directa Proceso No. 2013-00178-01 Fallo segunda instancia 15 evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición, además, participaron en todas las etapas del litigio, haciendo manifestaciones útiles para el esclarecimiento del caso, y aunque las pretensiones de la demanda finalmente no prosperaron, para este Tribunal ello no justifica su imposición. En consecuencia, por esos argumentos, la Sala tampoco condenará en costas en esta instancia. DECISIÓN.- Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, el día 22 de octubre de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el proceso al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de Decisión No. 079, efectuada en la fecha. JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS MAGISTRADO MAGISTRADO DORIS PINZÓN AMADO PRESIDENTE