Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 Cartagena de Indias D.T. y C., once (11) de febrero de dos mil veintidós (2022) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Daniel Pacheco Vides Accionado Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Tema Contrato realidad / No se acreditó subordinación Magistrado Ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1.
La Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar1 decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante, contra la sentencia de 12 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1.
Posición de la parte demandante; 3.2. Posición de la parte demandada; 3.3. Sentencia de primera instancia; 3.4. Apelación y trámite de segunda instancia; y 3.5. Control de legalidad. 3.1. Posición de la parte demandante 2. El 22 de agosto de 20192, el señor Francisco Daniel Pacheco Vides presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar (en adelante, CARSB) 3.
En la demanda se formularon las siguientes pretensiones3: “Primera. Que se reconozca la nulidad del acto que se generó e la respuesta emanada de la entidad demandada de fecha 20 de junio de 2019, en el cual solicitaba el reconocimiento de una relación laboral y el pago de derechos laborales. Segunda. Como consecuencia lo anterior, se ordene el pago de la suma correspondiente a dicho reconocimiento (Cesantías, intereses de cesantías, vacaciones, primas, etc.) Tercera.
Declarar que el actor tiene derecho a que la entidad demandada reconozca y pague la SANCION POR MORA establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantía ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Cuarta. Se condene en costas a la parte contraria. 4. El demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes4: 5. (1) El señor Francisco Daniel Pacheco Vides fue vinculado a través de las figuras de contratos de prestación de servicios por la CARSB, desde el año 2008 hasta el 2017. Indicó que la labor era ejercida de manera personal, con elementos suministrados por la entidad y que las actividades desempeñadas estaban sometidas a las directrices del personal directivo.
(2) Pese a existir intervalos en que no había contratación formal, la vinculación se mantenía, y se exigía la prestación del servicio en idénticas condiciones y horarios. 1 Esta decisión se toma mediante Sala virtual en aplicación del artículo 4 del ACUERDO PCSJA20-11521, expedido el 19 de marzo de 2020 por el Consejo Superior de la Judicatura. 2 Folio 1 y 41, Archivo digital “01ExpedientePrimeraInstancia” 3 Folios 1 – 3, Archivo digital “01ExpedientePrinmeraInstancia” 4 Folios 2 – 6, Archivo digital “01ExpedientePrimeraInstancia” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 3.2.
Posición de la demandada 6. La CARSB contestó la demanda, en la que se opuso a las pretensiones con fundamento en lo siguiente: (1) el actor estuvo vinculado bajo prestación de servicios, desarrollando actividades contratadas de forma autónoma e independiente, sin subordinación con la entidad; (2) las actividades laborales realizadas por el accionante solo se desarrollaron en los términos señalados en cada uno de los contratos, de modo que la manifestación realizada en relación con directrices y acatamiento de órdenes, no es otra cosa que la supervisión que tenía la entidad sobre la ejecución de cada negocio jurídico, sin que ello afectara la plena autonomía y libertad de sus contratistas; y (3) las labores realizadas por el demandante si bien correspondían a actividades ligadas a la naturaleza jurídica de la entidad, no eran primordiales para el funcionamiento de la misma, ni desarrolladas por personal de planta. 3.3.
Fallo de primera instancia 7. Mediante Sentencia de 12 de julio de 20215, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en no encontrar acreditados los elementos de una relación laboral, estimando que luego de valorar las pruebas, no se demostró la continua e ininterrumpida prestación del servicio, mucho menos el cumplimiento de un horario laboral igual al de los funcionarios de planta, ni la subordinación invocada. 3.4.
Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 8. La parte demandante presentó recurso de apelación6 en contra de la sentencia de primera instancia, en el que solicitó se revoque la decisión y, en su lugar, se declare la nulidad del acto administrativo de 20 de junio de 2019, expedido por la CARSB, mediante el cual se desconoció el vínculo laboral del señor Francisco Daniel Pacheco Vides, con la citada entidad.
El motivo de su inconformidad lo sustenta en las siguientes razones: (1) Indistintamente que se suscriba un contrato con el propósito de desarrollar actividades relacionadas con la administración que no puedan realizarse con los empleados de la planta de personal de la entidad, si se encuentran los elementos de la relación laboral: labor personal, remuneración, y la continua y permanente dependencia y subordinado a las directrices del superior, debe declararse la primacía de la realidad sobre las formas.
(2) La CARSB no suscribió contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones de carácter permanente, sin crear los cargos requeridos en la respectiva planta de personal. (3) Las labores que desarrolló el demandante no fueron ocasionales o temporales, pues estuvo subordinado a las directrices que se le impartieron y sin interrupción por más de 9 años, situación que permite determinar que existió una verdadera relación laboral por la actividad que desarrollaba como técnico operativo y administrativo, cumpliendo una función que incluso implicaba el desplazamiento fuera de las instalaciones de la Corporación. 9.
Por Auto de 27 de septiembre de 20217, esta corporación admitió la apelación interpuesta por la parte demandante y en providencia de 8 de octubre de 20218, 5 Folios 132 – 144, Archivo Digital “01ExpedientePrimeraInstancia”. 6 Folios 147 – 151, Archivo Digital “01ExpedientePrimeraInstancia”. 7 Archivo digital “04AutoAdmiteRecurso” 8 Archivo digital, “08AutoCorreTrasladoParaAlegar” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto, quien guardó silencio. 10.
La parte demandante allegó escrito de alegaciones finales9, en donde luego de aludir a varias sentencias, incluida reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado, expone que la jurisprudencia ha venido ajustándose a las nuevas formas de trabajo cada vez menos ortodoxas, donde la subordinación actualmente sólo implica sujeción del trabajador a deberes propios del cargo.
Por su parte, la entidad demandada aprovechó la oportunidad10 y reiteró los argumentos de su defensa. IV.– CONTROL DE LEGALIDAD 11. Agotadas las etapas procesales propias de esta instancia, sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, se procede a decidir la controversia suscitada entre las partes.
V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1 Competencia; 5.2. Síntesis de la controversia y problema jurídico de instancia; 5.3. Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables; 5.6. Caso concreto: análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo; y 5.7. Costas 5.1. Competencia 12.
Esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en este proceso de doble instancia, por disposición del artículo 153 del CPACA, el cual dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de apelaciones de sentencias dictadas por jueces administrativos. 5.2. Síntesis de la controversia y problema jurídico de instancia 13.
La parte demandante considera que se debe anular el acto administrativo demandado y, en consecuencia, declarar la existencia del contrato realidad entre el señor Francisco Daniel Pacheco Vides y la CARSB, debiéndosele cancelar todas las prestaciones sociales, incluida la sanción moratoria, y demás beneficios dejados de percibir. Por su parte, el ente demandado planteó que no están demostrados los elementos que desvirtúan la esencia contractual del vínculo que mantuvo el señor Pacheco Vides con la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar. 14.
El Juez de primera instancia estimó que no se acreditaron los elementos de una verdadera relación laboral, negando las pretensiones de la demanda. 15. De conformidad con lo previsto en el primer inciso del artículo 328 del Código General del Proceso, el superior deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por la parte accionante, razón por la cual, el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar si la parte demandante tiene derecho a que se declare la existencia de una relación laboral en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, y consecuente a ello la nulidad del acto administrativo demandado, debiendo la entidad cancelar sumas y conceptos reclamados; o si por el contrario, no le asiste tal derecho. 9 Archivo digital, “12AlegatosConclusionDte” 10 Archivo digital, “11AlegatosConclusionDda” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 5.2.
Tesis de la Sala 16. La Sala CONFIRMARÁ la sentencia apelada, teniéndose en cuenta que no se probó la existencia de una relación laboral entre el señor Francisco Pacheco Vides y la CARSB, al no aparecer acreditado el elemento de la subordinación en medio de varios contratos que, además de ser discontinuos, denotan ejecución bajo parámetros de coordinación y no de órdenes y dependencia a un superior. 5.4.
Metodología y estructura de la decisión 17. Para resolver el problema jurídico planteado y la fundamentación de la tesis antes citada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5) y, posteriormente, a partir de pruebas aportadas al proceso, examinará el caso concreto (5.6.) 5.5. Marco normativo y jurisprudencial respecto a contratos de prestación de servicio y la relación laboral. 18.
El artículo 53 de la Constitución Política prevé el principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, el cual tiene incidencia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para ocultar una verdadera relación laboral. 19. Configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Esta primacía puede imponerse tanto a particulares como al Estado11. 20. Lo anterior tiene su razón a partir de preceptos dispuestos en la misma carta, artículos 122 y 125 que disponen: “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(Inc. 1º) ( )” “Art. 125.- Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. 21. La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación, a través de la Ley 80 de 1993 y la Ley 190 de 1995.
La Ley 80 en su artículo 32, dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados (resalta la Sala)..En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.12 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 22 de noviembre de 2012, radicado interno No. 2254-2011. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, radicado interno No. 2778-2013.
Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 22.
En sentencia C-154 de 1997, la Corte Constitucional estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, resaltando el elemento de la subordinación: “…el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente no respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente”.13 23.
Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado se ha pronunciado, señalando lo siguiente: “el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, se debe acudir al artículo 53 de la C.P., que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos”14. 24.
En ese sentido, también deberán atenderse las tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal). Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público. 25.
En consonancia con todo lo anterior, constituye una carga para el interesado en la declaratoria de contrato realidad, acreditar la subordinación o dependencia, la remuneración y que de hecho desplegó funciones públicas, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista, en las mismas condiciones de cualquier otro servidor, siempre y cuando la aludida subordinación no enmarque simplemente una relación de coordinación entre las partes contractuales para el desarrollo de la labor encomendada, de acuerdo a las particularidades de la actividad que se deba desempeñar. 26.
En cuanto al aspecto de la coordinación, la Sala Plena del Consejo de Estado15 lo desarrolló, diferenciándolo del elemento de la subordinación, el cual requiere ser acreditado plenamente en la tarea de descubrir la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 1997. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 26 de julio de 2018, Rad.
No.: 68001-23-31-000-2010-00799-01 (2778-2013). 15 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 18 de noviembre de 2003, Radicado No. 0039-01. Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 27.
Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere entonces que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, que son: i) que su actividad en la entidad haya sido personal; ii) que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago; y, iii) que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo. 28.
Ahora, sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral; por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado el Consejo de Estado en diferentes fallos.16 y ha sido acogido por la Corte Constitucional, como se puede apreciar en sentencia T- 093 de 2010.
Sobre tal desarrollo también se ha dicho, que la necesidad de coordinación de actividades no justifica comportamientos propios de una relación laboral. 29. Por último, también ha señalado el Consejo de Estado (26 mayo 2016, Expediente 81001-23-33-000-2013-00059-01(3801-14), que le corresponde a la parte actora demostrar que la labor es inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. 5.5.2. Unificación jurisprudencial respecto al tema del contrato realidad – reglas que deben atenderse por el Juez de lo contencioso administrativo. 30.
En reciente sentencia17, el Consejo de Estado unificó algunos aspectos relativos al contrato estatal de prestación de servicios. Para ello, abordó la temática a partir de precisiones sobre el uso de esta figura contractual, llevándola al plano comparativo del empleo encubierto que es reconocido por la OIT (Organización Internacional del Trabajo), reconociendo que, en no escasas ocasiones, deviene en una práctica oficial favorecida por la ambigüedad en las obligaciones de las partes. 31.
En dicha providencia se refirió igualmente a la regulación del derecho al trabajo en el ordenamiento jurídico nacional y convencional, así como a la naturaleza jurídica del contrato estatal de prestación de servicios desde su objeto y criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, donde adquirió relevancia el aspecto de la subordinación como elemento determinante que distingue la relación laboral de otras prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigir del empleado cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
En esta reciente oportunidad precisó: 16 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 28 de julio de 2005, Radicado Interno No. 5212-03. 17 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda Sentencia de unificación por importancia jurídica de 9 de septiembre de 2021, Rad: 05001- 23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) -CE-S2-2021 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 “…la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.
La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, las siguientes: i) El lugar de trabajo. Sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” 35.
Como reglas de unificación determinó el citado fallo: Primera Regla Segunda Regla Tercera Regla El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. Periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario.
Fente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 36.
Posteriormente, con providencia de 11 de noviembre de 202118 se aclaró lo relativo a las eventuales modificaciones a los estudios que en todo caso deben resultar previos a la celebración del contrato, al tiempo que precisó que en ningún momento se pretende desestimular la utilización de este tipo de contratos; por el contrario, se considera un importante instrumento de gestión pública que apunta, fundamentalmente, a la solución y atención de necesidades de las diferentes entidades y organismos de la Administración. En lo relativo a la regla de la solución de continuidad, puntualizó que el término 30 días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, no es una camisa de fuerza para los jueces, pero debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, destacando que los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta. 5.6.
Caso concreto 5.6.1. Pruebas documentales. Se aportaron al proceso los siguientes medios de prueba documentales relevantes: 32. (1) Oficio de 20 de junio de 2019, por el cual se responde negativamente petición del señor Francisco Pacheco Vides, tendiente a lograr reconocimiento de una relación laboral. En dicho oficio, la entidad relacionó los siguientes contratos: 19, 33.
(2) Como anexos del citado oficio, se aportó manual de funciones de la entidad en relación a cargo de técnico operativo y certificación de la planta de personal suscrita por el Jefe de Talento Humano de la CARSB.20 34. (3) Certificación de 13 de septiembre de 2016, expedida por la Secretaría General de la CARSB, en la cual se hace constar que el señor Francisco Daniel Pacheco Vides, estuvo vinculado con dicha entidad, mediante Contrato de Prestación de Servicios de Apoyo a la Gestión No. 041 de 2016 21, cuyo objeto fue: “PRESTAR SUS SERVICIOS COMO TÉCNICO OPERATIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLIVAR –, CON UNA DURACIÓN DE Tres (3) meses.” 18 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda - 11 de noviembre de 2021 Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. Medio de control: NYR Rad: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
RESUELVE
ACLARACIÓN Y/O ADICIÓN SUJ-025-CE-S2-2021 19 Folio 13 – 16 Archivo digital, “01ExpedientePrimeraInstancia” 20 Folio 17-22 Archivo digital “01ExpedientePrimeraInstancia” 21 Folio 23 Archivo digital “01ExpedientePrimeraInstancia” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 35.
(4) Certificación de 3 de noviembre de 2015, expedida por la Secretaría General de la CARSB, en la cual se hace constar que el señor Pacheco Vides, estuvo vinculado con esa entidad desde el año 2007 a 201522 a través de los contratos: - Contrato de Prestación de Servicios No. 026 de 2007 – duración: 3 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 020 de 2007 – duración: 4 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 025 de 2007 – duración: 3 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 119 de 2008 – duración: 3 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 024 de 2009 – duración: 4 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 073 de 2009 – duración: 6 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 033 de 2010 – duración: 4 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 020 de 2011 – duración: 5 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 060 de 2011 – duración: 4 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 013 de 2012 – duración: 2 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 057 de 2012 – duración: 7 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 020 de 2013 – duración: 7 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 017 de 2014 – duración: 7 meses. - Contrato de Prestación de Servicios No. 016 de 2015 – duración: 11 meses. 36.
(4) Certificaciones de 24 de mayo de 2017, expedidas por la CARSB, en las cuales consta que el señor Francisco Daniel Pacheco Vides, estuvo vinculado con dicha entidad por medio de contratos No. 025 y 119 de 2008 / 024 y 073 de 2009 / 033 de 2010 / 020 y 060 de 2011 / 013 y 057 de 2012 / 020 de 2013, 017 de 2014, 016 de 2015 y 041 de 2016, con funciones como técnico operario para apoyar procesos de control y seguimiento ambiental a solicitud de licencias, permisos y autorizaciones, así como apoyar en los procesos de control, procesamiento y comercialización de recursos naturales renovables23. 37.
(17) Declaraciones testimoniales de las señoras: Leyda Genoveva Romero Arrieta24 y Lorenza Serrano de Cárcamo25, recibidas en audiencia de pruebas llevada a cabo el 11 de mayo de 2021 ante el Juzgado de primera instancia. 38. (18) Interrogatorio de parte realizado a Francisco Daniel Pacheco Vides26 en audiencia de pruebas llevada a cabo el 11 de mayo de 2021 ante el Juzgado de primera instancia. 5.6.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo aplicable 39. A partir de los medios de prueba aportados al proceso se deben verificar, principalmente, los siguientes supuestos: (1) De la contratación celebrada y la prestación personal del servicio: 40. De las pruebas aportadas se infiere que el señor Francisco Pacheco Vides, estuvo vinculado a la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, mediante diferentes contratos, que permiten corroborar la prestación personal del servicio, en varios periodos que van de enero de 2007 a julio de 2016.27, así: 22 Folio 24 – 25 Archivo digital “01ExpedientePrimeraInstancia” 23 Folios 26 a 38 Archivo digital “01ExpedientePrimeraInstancia 24 (Mm 05:23 - 19:03) Archivo digital “14AudienciaPruebasPrimeraInstancia” 25 (Mm 21:35 - 40:46) Archivo digital “14AudienciaPruebasPrimeraInstancia” 26 (Mm 44:40 - 50:57) Archivo digital “14AudienciaPruebasPrimeraInstancia” 27 Folio 13 – 38, Archivo digital “01ExpedientePrimeraInstancia” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 Vinculación Fecha Duración Objeto de los contratos - prestación de servicios Contratos Nos. 026, 020 y 025 2007 12 meses28 como técnico operativo en proyecto administración y control de recursos naturales Contrato No. 025 14 de abril de 2008 3 meses como técnico operativo para apoyar procesos de control y seguimiento ambiental Contrato No. 119 14 agosto de 2008 3 meses como técnico operativo en apoyo de procesos de control y seguimiento ambiental Contrato No.024 30 de abril de 2009 1 mes como auxiliar operativo para apoyar procesos de control de movilización, procesamiento, comercialización de RNR Contrato No.073 1 de julio de 2009 6 meses como técnico operativo dentro en el marco del proyecto de administración y control de recursos naturales renovables Contrato No.033 12 de julio de 2010 5 meses como técnico operativo en el marco del proyecto administración y control de recursos naturales renovables Contrato No.020 4 de enero de 2011 5 meses como técnico operativo en el marco del proyecto administración y control de recursos naturales renovables Contrato No.060 8 de junio de 2011 4 meses como técnico operativo en el marco de proyecto de fortalecimiento institucional Contrato No.013 1 de febrero de 2012 2 meses como técnico operativo Contrato No.057 3 de mayo de 2012 8 meses como técnico operativo en el marco del proyecto de administración y control de recursos naturales renovable Contrato No.020 18 de junio de 2013 6 meses como apoyo a la gestión como auxiliar operativo Contrato No.017 15 de enero de 2014 7 meses como técnico operativo Contrato No.016 5 de enero de 2015 11 meses y 26 días como técnico operativo Contrato No.041 15 de abril de 2016 3 meses como técnico operativo TIEMPO CONTRATADO 76 meses y 26 días 41.
Con lo anterior, se acredita que el actor celebró contratos de prestación de servicio con la CARSB durante más 6 años, verificándose varios períodos discontinuos, sucesivos a las contrataciones de diciembre de 2009, octubre de 2011, enero de 2013, agosto de 2014 y diciembre de 2015, algunos con intervalos de más de 6 meses, lo que denota una vinculación que no fue permanente.
Con todo, se tiene probado que los contratos fueron celebrados con el demandante, lo que acredita prestación de servicios como técnico en la CARSB, en el marco de proyectos de administración, control y procesamiento de recursos naturales renovables, principalmente. (2) De la contraprestación percibida por los servicios personalmente prestados 42.
En relación con este elemento, se demostró que el demandante percibía una remuneración por la labor personal que realizaba en la entidad, pues aun cuando en las certificaciones aportadas no se indicó el aspecto monetario, la entidad en su contestación aceptó el factor contraprestación económica que era reconocido. (3) De la subordinación o dependencia 43.
Entendida como la facultad legal que se tiene para exigir el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto a modo, tiempo o cantidad de trabajo y en la imposición de reglamentos, de forma continua; la Sala llega a la conclusión que de acuerdo a los medios de prueba aportados al proceso, no se encuentra 28 No se allegó certificación en la que se indiquen los lapsos en meses de cada uno de los 3 contratos celebrados en el año 2007.
Con todo se advierte que en total fueron 12 meses los contratados. Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 acreditada la existencia de tal elemento, pues la sola impartición de instrucciones no acredita su existencia, encuadrándose en cambio lo afirmado en una relación de coordinación, donde las actividades desarrolladas por el señor Pacheco Vides para la ejecución de los distintos contratos celebrados, incluían trabajo de campo, transporte suministrado por la entidad, rendición de informes como requisito para acceder a la remuneración, así como el arribo a las instalaciones de la entidad, sin que de ello se desprenda indefectiblemente que se configuró subordinación. 44.
Al respecto es preciso señalar que las entidades públicas tienen la obligación de vigilar de manera permanente la correcta ejecución de los contratos que hayan celebrado, ya sea por intermedio de un supervisor o interventor. 45. Nótese entonces que en la declaración de la señora Leyda Romero, esta afirmó una relación contractual entre los extremos de la litis, y que al accionante se le veía en la sede de la entidad, incluso cuando estaba sin contrato, quien además salía acompañado de personal de planta a realizar visitas, recibiendo órdenes de un superior, dependiendo de las actividades desempeñadas, pues estas variaban, de acuerdo a lo estipulado en el respectivo contrato. 46.
En la otra declaración testimonial se indicó que el señor Pacheco Vides inició labores con la entidad desde el año 2008, lo cual realizaba de forma personal, cumpliendo funciones de control y vigilancia sobre la movilización de los salvoconductos de madera, lo que imponía su traslado hasta los respectivos depósitos, a quien además se le suministraba una moto para que se dirigiera hasta el lugar donde debía realizar tal verificación, y en algunos casos era comisionado para el desempeño de estas funciones fuera de la sede de la entidad, cumpliendo directrices del subdirector de gestión ambiental, rindiendo informes de actividades, y aún sin contrato, seguía asistiendo a la Corporación, “sin estar obligado a hacerlo”. 47.
El accionante en su declaración informó que todas las actividades realizadas eran bajo las directrices del Sub Director de Gestión Ambiental, el cual era su interventor inmediato, y que en los informes se especificaba que clase de visita se efectuaba: tala, poda o verificación de puerto, control y seguimiento. 48. Valoradas las citadas pruebas, la Sala concluye que estas no resultan indicativas de órdenes e instrucciones sobre modo, tiempo y lugar donde debía desarrollar sus labores el accionante de manera permanente; y si bien estos podrían resultar coincidentes en relación con la ejecución de trabajo de campo en lugares señalados por la entidad, tales afirmaciones no logran superar el supuesto de actividades programadas en el marco del objeto contractual desarrollado, en donde el actor brindaba un apoyo a la gestión institucional en temas ambientales; afín, mas no idéntica a la labor desempeñada por técnicos administrativos ambientales de planta; y, en general, se encontraba coordinado, mas no subordinado, ni cumpliendo horario en sus obligaciones contractuales. 49.
Se destaca igualmente que la prestación del servicio no fue continua, tal y como se indicó, pues el intervalo de tiempo entre la celebración de un contrato de prestación de servicio y otro, sobrepasa por meses el límite temporal determinado por el Consejo de Estado en sentencia de unificación, sin que las testigos manifiesten detalles en relación a un actuar común en varios contratistas, o coerción de la entidad para el desempeño de labores sin el respaldo contractual, durante el tiempo en que se advierten los amplios lapsos transcurridos entre uno y otro contrato.
Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-008-2019-00252-01 Accionante Francisco Pacheco Vides Accionados Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Decisión Confirma sentencia de primera instancia Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2022 SALA DE DECISIÓN No. 6 50.
Así las cosas, el supuesto fáctico probado a la luz de los argumentos expuestos, lleva a concluir a esta Sala que no fueron comprobados los supuestos que acrediten una relación laboral subordinada y continua por el demandante con el demandado, razón por la cual, se confirmará la sentencia de primera instancia. 5.7. De la condena en costas 51.
Aplica la Sala el artículo 188 del CPACA, el cual remite al artículo 365 del CGP, en el sentido de señalar que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. En ese sentido, habiendo sido resuelto de forma desfavorable el recurso de apelación de la parte demandante en el presente asunto, se encuentra procedente la condena en costas en segunda instancia, en la modalidad de gastos del proceso y agencias en derecho, a favor de la parte demandada, condena que deberá ser liquidada por la Secretaría del Juzgado de Primera Instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del citado estatuto procesal, y teniendo en cuentas los siguientes factores: (i) el trámite del recurso, (ii) la naturaleza del proceso y (iii) la gestión de la parte demandada.
En consecuencia, se condenará en costas a la parte demandante, las cuales deberán ser liquidadas por el Juzgado de primera instancia, atendiendo las citadas reglas normativas. VI.– DECISIÓN 52. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 12 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, de conformidad con las razones expuesta en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante, las cuales se liquidarán por el Juzgado de primera instancia (arts. 365 y 366 del CGP).
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría enviar el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en Justicia Web TYBA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sala No. 006 de la fecha. LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ Magistrado OSCAR IVAN CASTAÑEDA DAZA Magistrado