REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) SALA TERCERA DE DECISIÓN ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre Tema: Cumplimiento del Artículo 1º del Decreto 0627 de 2021 expedido por el Gobernador del Departamento de Sucre.
Asunto: Impugnación de Sentencia Magistrada Ponente: Tulia Isabel Jarava Cárdenas
1. OBJETO DE DECISIÓN Se decide la IMPUGNACIÓN interpuesta por el Accionante contra la Sentencia proferida el día 30 de septiembre de 2022 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, en la cual se declaró la improcedencia de la Acción de Cumplimiento. 2.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda. El señor Luis Miguel Suárez Suárez, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio de la Acción de Cumplimiento en contra de la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, con el objeto que se dé cumplimiento a lo establecido en el Artículo 1º del Decreto 0627 del año 2021 expedido por el Gobernador del Departamento de Sucre.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó “me sea realizado el pago de la bonificación reconocida mediante decreto 67, artículo 1, página 4”; así mismo que “el pago referido abarque todos los meses anteriores al mes de septiembre de 2022, es decir, desde el mes de marzo y que, en adelante, sea pagado de manera mensual como corresponde” Como fundamentos fácticos relevantes de las pretensiones, se narraron los HECHOS que se resumen a continuación: -Mediante el Decreto 0627 de 2021 “se determinaron las áreas de difícil acceso en que se encuentran ubicados los establecimientos educativos de los municipios no certificados en educación en el departamento de Sucre para la vigencia 2022, a ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 2 efectos del reconocimiento de la bonificación de que trata el artículo 2.4.4.1.5 del Decreto 1075 del 26 de mayo de 2015” -Que el artículo 1º del decreto en cita “determina las áreas rurales de difícil acceso en la que se encuentran ubicados los establecimientos educativos estatales de los municipios no certificados en educación del departamento de sucre para la vigencia 2022, siendo evidente en la página 4ta del decreto referido, el corregimiento de las Llanadas, Sede Calle Nueva, determinada como área rural de difícil acceso, sede en la cual presto mis servicios como docente como consta en los desprendibles de pago anexos a la petición y a este escrito” -En razón de lo anterior, el día 11 de julio del año 2022, el accionante solicitó a la Gobernación de Sucre y la Secretaría de Educación departamental, el pago de dicha bonificación, toda vez que por decreto fue reconocida. -El día 19 de julio del 2022, el señor Suárez recibió un oficio firmado por la Dra. MILENA PATRICIA MORENO CUELLO, quien figura al pie de su firma como líder de programa administrativa y financiera, en el cual se le informó “la petición fue recibida y se procederá a su respectiva revisión, una vez sea verificada su información, se procederá a tramitar su petición”. -A la fecha de presentación de la demanda de Acción de Cumplimiento, el demandante no ha recibido el pago que le corresponde por la bonificación regulada en el Decreto 1075 de 2015, Artículo 2.4.4.1.5. 2.2.
Trámite: La demanda fue recibida en la Oficina Judicial de la Dirección Seccional de Administración de Justicia el 5 de septiembre de 2022, correspondiendo su conocimiento al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, donde en Auto de la misma fecha fue admitida; decisión que fue notificada electrónicamente1 al demandante -luifer-suarez@hotmail.com-; al Departamento de Sucre -Secretaría de Educación Departamental - juridica@sucre.gov.co y eduación@sucre.gov.co- y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado -procesosnacionales@defensajuridica.gov.co- y 2.2.1 Informe de la entidad demandada.
La Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, dentro de la oportunidad concedida para ello, no contestó la demanda. 1 Ver archivo digital “05AcuseNotificaciónPersonalAutoAdmiteDemanda” ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 3 2.2.2.
Concepto del Ministerio Público. El Agente del Ministerio Público delegado ante los Juzgados Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, no conceptuó de fondo.
3. PROVIDENCIA IMPUGNADA En Sentencia proferida el 30 de septiembre de 20222, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, dispuso: “PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción de cumplimiento presentada por el señor LUIS MIGUEL SUAREZ (sic) SUAREZ, en contra de la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, según se expuso en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: ARCHIVAR el expediente, dejando las constancias del caso, una vez ejecutoriada la presente providencia.
TERCERO: INFORMAR a las partes e intervinientes que los escritos y demás documentos que se dirijan al Juzgado con destino al presente proceso, mediante mensaje de datos, deberán ser enviados únicamente al correo electrónico: “adm07sinc@cendoj.ramajudicial.gov.co”. Como fundamento de su decisión, expuso la Juez: 5. Caso concreto. Descendiendo ya al episodio que ahora ocupa la atención del Juzgado, y trasladando los lineamientos expuestos, se tiene que en el presente asunto, el señor LUIS MIGUEL SUAREZ SUAREZ pretende el pago por parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, de la bonificación por difícil acceso, en cumplimiento del Decreto 0627 del 2021 expedido por el Gobierno Departamental de Sucre.
En ese orden de ideas, está probado que, el 11 de julio del 2022 el señor LUIS MIGUEL SUAREZ SUAREZ solicitó a la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, “(…) el pago de la bonificación mes a mes, la cual se reconoció por decreto y que a la fecha no he recibido un peso de la misma”; además, pide que el mismo sea “realizado a (su) cuenta de nómina”.
Adicional, en los hechos de la demanda se informa que el señor LUIS MIGUEL SUAREZ SUAREZ no obtuvo respuesta a la anterior petición, a pesar de que hay constancia de que la misma sí se presentó ante la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre. El Juzgado advierte que la solicitud de reconocimiento y pago de un presunto derecho, no puede constituirse como una renuencia previa a la acción de cumplimiento, pues como se observa, la solicitud y pretensiones del señor LUIS MIGUEL SUAREZ SUAREZ no se centran en el cumplimiento de una norma, sino en la cancelación de unos dineros a su favor.
Además, si bien el inciso 2º del artículo 8° de la Ley 393 de 1997 dispone que se puede prescindir excepcionalmente del requisito de renuencia cuando al cumplirlo a cabalidad genere para el accionante el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, de lo expuesto en la demanda, lo cierto es que éste no se plantea, ni se advierte dicha excepción. 2 Notificada electrónicamente el 3 de octubre de 2022.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 4 Ahora bien, el Juzgado precisa que lo pretendido por el señor LUIS MIGUEL SUAREZ SUAREZ en ejercicio de la acción de cumplimiento no solo es improcedente por la omisión del requisito de procedibilidad de renuencia, sino también por la existencia de otros medios de defensa judicial, este es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, previsto en el artículo 138 del CPACA, el cual resulta ser el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento de derechos subjetivos y garantías particulares, como la “bonificación por difícil acceso”.
Máxime que no se aportó prueba que demuestre la existencia de un perjuicio irremediable. Cabe advertir que la acción de cumplimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, y los artículos 1º, 8º y 9º de la Ley 393 de 1997, supone para su procedencia, necesariamente la existencia de una obligación contenida en un acto administrativo o en una norma con fuerza material de ley, y no se encuentra establecida para obtener declaraciones, pues para tales eventos existen los medios de control, como el de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA.
Es por ello que, la Ley 393 de 1997 dispuso que la acción de cumplimiento es improcedente cuando el accionante cuenta con otros medios judiciales para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto administrativo, es decir, le otorgó un carácter residual y subsidiario a la acción de cumplimiento, de manera que la misma solo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” (artículo 9º ibidem).
Es decir, que la acción de cumplimiento es un mecanismo excepcional para la protección y aplicación de derechos que solo será procedente en ausencia de procedimientos ordinarios, o ante la ineficacia de los mismos para salvaguardar los derechos que se vulneran o amenazan por el incumplimiento de una norma o acto administrativo. Adicionalmente, en el presente evento tampoco procede la acción de cumplimiento por pretenderse el pago de una presunta deuda con recursos públicos, y tal como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado4, sustentada en la sentencia C-157 de 1998 de la Corte Constitucional que declaró la exequibilidad del parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, no se puede ordenar un gasto público, salvo que se acredite que el mismo yace incorporado en el presupuesto de la entidad, lo que no ocurre en el presente caso.
Basten las anteriores consideraciones para declarar, sin más, la improcedencia de la presente acción de cumplimiento. 6. Costas. (…) habida cuenta de que en el sub lite se ventila un interés público, no hay lugar a la imposición de condena en costas conforme lo contempla el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011”.
4. DE LA IMPUGNACIÓN Y SU CONCESIÓN: Con el objeto de obtener la revocatoria de la anterior decisión, el Demandante presentó3, dentro de la oportunidad legal4, IMPUGNACIÓN, argumentando: 3 Adjunto a Email de fecha 7 de octubre de 2022 4 “ARTICULO 26 Ley 393 de 1997. IMPUGNACION DEL FALLO. Dentro de los tres (3) días siguientes al de su notificación, la sentencia podrá ser impugnada por el solicitante, por la autoridad renuente o por el representante de la entidad a la que éste pertenezca y por el Defensor del Pueblo.
La impugnación se concederá en el efecto suspensivo, salvo que la suspensión de cumplimiento del fallo genere un perjuicio irremediable del demandante. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 5 “La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el juez de lo contencioso administrativo ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.
En el análisis de la decisión, el despacho se centró en determinar si era procedente ordenar a la secretaría de educación del Departamento de Sucre pagar al señor LUIS MIGUEL SUAREZ SUAREZ, la bonificación por difícil acceso, de acuerdo con el Decreto 0627 del 2021 expedido por el Gobierno Departamental de Sucre. El despacho declara improcedente la acción por considerar lo siguiente: “al igual que la acción de tutela, es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tiene o tuvo otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de tal norma o acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos”.
Siendo pertinente indicar que el hecho de reconocer un derecho mediante acto administrativo como en este caso, donde mediante decreto se otorga una bonificación por estar dentro de los parámetros establecidos en el decreto de difícil acceso, es obvio que existe una disponibilidad presupuestal por parte de la Secretaría de Educación del departamento de Sucre para cubrir dichos pagos, no siendo excusa lo anterior para que el despacho declare improcedente la acción constitucional por el simple hecho de que se genere un “gasto”, decisión que a criterio de este servidor del estado, se considera violatoria de un sin número de derechos Constitucionales como lo es: la igualdad, primacía de la realidad sobre la formalidad, dignidad humana… toda vez que compañeros de trabajo de la institución educativa las Llanadas a la cual pertenezco, reciben dicho pago, siendo yo el único en no recibir la bonificación que por decreto me corresponde, sería un exabrupto pretender que se siga congestionando la rama judicial por una simple formalidad, cuando está en su poder señor juez, ordenar a la Secretaría de Educación Departamental que cumpla con lo decretado en los artículos anexos en la demanda de su conocimiento.
Colombia es un estado social de derechos, los jueces en sus providencias están sometidos al impero de la ley; pero no olvide señor juez que la justicia está por encima de todo, fin último perseguido por los operadores de la rama judicial, la norma es el camino, pero el destino de cada caso está señalado por la verdad y la justicia”. - En Auto adiado 27 de octubre de 20225, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo concedió la impugnación interpuesta por el señor Luis Miguel Suárez Suárez.
5. TRÁMITE ANTE LA SEGUNDA INSTANCIA El expediente fue repartido al despacho de la Ponente en Acta de fecha 23 de noviembre de 2022. 5 Notificado electrónicamente el 28 de octubre de 2022 ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 6 6.
CONSIDERACIONES. 6.1. Competencia: El Tribunal es competente para conocer de la impugnación interpuesta en la presente Acción Constitucional de Cumplimiento, según lo establecido por el artículo 27 de la Ley 393 de 1997 en concordancia con los artículos 125, 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA-. 6.2.
Fondo del Asunto: El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo declaró la improcedencia de la Acción de Cumplimiento en razón de: I) No haberse constituido la renuencia; II) No haber satisfecho el presupuesto de subsidiariedad y III) Por pretenderse el cumplimiento de normas que establecen gastos; presupuestos estos 2 últimos, frente a cuya decisión, mostró su desacuerdo el Impugnante.
Dicho lo anterior, corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto se satisfacen los presupuestos procedencia de la Acción de Cumplimiento, y solo de ser positivo, se entrará a dilucidar si la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre incumple el mandato contenido en el Artículo 1º del Decreto 0627 de 2021 proferido por la Gobernación del Departamento de Sucre.
I) Generalidades de la Acción de Cumplimiento. La Constitución Política de Colombia en su Art. 87 estableció la Acción de Cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial a hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.
Dicha disposición constitucional fue desarrollada por la Ley 393 de 1997, que en su artículo primero, fijo como objeto que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida por esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos. En estos términos y teniendo en cuenta que “Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 7 los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares6, la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas”7.
De esta forma, la acción de cumplimiento “constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos”8. Ahora, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;
(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos9.
Así las cosas, el primer análisis que debe hacerse es sobre el requisito de subsidiariedad de la Acción de Cumplimiento. Sobre este aspecto, el Art. 9 de la Ley 393 de 1998, dispone: ARTICULO 9o. IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela.
En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o 6 Artículo 2° de la Constitución Política 7 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA.
Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA. Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021)- Radicación número: 05001- 23-33-000-2020-03794-01(ACU)- Actor: CARMEN LILIANA SALDARRIAGA MOLINA. Demandado: COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – CNSC. Tema: Acción de cumplimiento – confirma decisión de primera instancia. 8 Ídem (6) 9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, C.P.: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO, Sentencia del once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021), Radicación # 25000-23-41-000-2020- 00537-01(ACU), Actor: COMUNICACIÓN CELULAR S.A., Demandado: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 8 Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
PARAGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. (Resaltado propio) Presupuesto sobre cual, el Consejo de Estado10 sostuvo: “ La subsidiaridad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales (…) Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ellas, y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acredite los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio” De igual manera, la jurisprudencia Contenciosa Administrativa11 se ha pronunciado sobre las normas contra las cuales procede la Acción de Cumplimiento, así: “….
Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.12 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.13 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en 10 Véase, Consejo de Estado.
Sección Quinta. Radicados 08001-2331-000. 2013-00003-01. Radicado 25000-23-41-000-2012- 00494-01 entre otros. 11 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23- 41-000-2020-00769-01(ACU) Actor: DRUMMOND LTDA Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", M.P: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486-01 ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 9 sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”14.
(…) Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,15 a menos que estén apropiados;16 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.17 (Resaltado Propio) Así mismo, sobre la constitución de la renuencia, el H. Consejo de Estado en Sentencia del 10 de noviembre de 202218, se pronunció en los siguientes términos: “El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este19 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”20 Igualmente, esta Sección21 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días 14 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 15 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU). 16 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 17 Sentencia ibídem. 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: CUMPLIMIENTO Radicación: 44001-23-40-000-2022-00110-01 Demandante: WILFRED ALONSO MENDOZA TOBÓN Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC. 19 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo” (Negrita fuera de texto) 20 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011-01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 21 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001- 23-31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 10 desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [22] […]” (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano23 II) Caso concreto: La Sala anuncia que en el presente proceso no se abordara el asunto de fondo por cuanto la Acción deviene en improcedente, por lo siguiente: Se narró en la demanda y así se corroboró con el material probatorio allegado al proceso por el accionante que elevó Petición adiada 11 de julio de 2022, ante la Gobernación de Sucre- Secretaría de Educación Departamental, en la cual solicitó 22 [En la providencia se citó “Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla “]. 23 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000- 23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 11 ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 12 ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 13 Del examen del contenido del oficio se advierte que lo pretendido por el señor Luis Miguel Suárez Suárez es el pago de la Bonificación establecida en el Artículo 2.4.4.1.5. del Decreto 1075 de 201524, que al tenor literal establece: “ARTÍCULO 2.4.4.1.5.
Bonificación. Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en zonas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15%) del salario básico mensual que devenguen. Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto, se pagará mensualmente, y se causará únicamente durante el tiempo laborado en el año académico.
Se dejará de causar si el docente es reubicado o trasladado, temporal o definitivamente, a otra sede que no reúna la condición para el reconocimiento de este beneficio, o cuando la respectiva sede del establecimiento pierda la condición de estar ubicada en zona rural de difícil acceso. No tendrá derecho a esta bonificación quien se encuentre suspendido en el ejercicio de su cargo o en situaciones administrativas de licencia o comisión no remuneradas”.
Ello, teniendo en cuenta que el Decreto 0627 del 25 de octubre de 2021 “Por medio del cual se determinan el Áreas de Difícil Acceso en que se encuentran ubicados los Establecimientos Educativos de los Municipios no certificados en Educación del Departamento de Sucre para la vigencia 2022, a efectos del reconocimiento de la bonificación de que trata el artículo 2.4.4.1.5 del Decreto 1075 de 2015” expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Sucre, en su Artículo Primero determinó como área de tal naturaleza “CORREGIMIENTO LAS LLANADAS” establecimiento educativo “IETA GUILLERMO PATRÓN DE LAS LLANADAS”, sede “CALLE NUEVA”, institución y sede educativa, en la cual, conforme documentos25 emanados de la Gobernación de Departamento de Sucre, allegados al expediente, labora el accionante.
Así, es dable llegar a la conclusión de que lo pretendido por el Actor involucra normas que establecen gastos, lo que hace improcedente la acción impetrada en los términos del parágrafo único del Art. 9 de la Ley 393 de 1997; como quiera que “al juez no le corresponde adoptar decisiones tendientes a administrar recursos ni a priorizar acciones de gobierno, pues esas funciones corresponden a autoridades que pertenecen a otras ramas y órganos del poder público.
En tal virtud, es razonable entender que las ordenes dirigidas a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades competentes para ello, escapan de la competencia judicial”26. 24 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación" 25 Ver folios 7 y 8 de archivo digital “01.
Demanda” 26 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil cuatro (2004). Radicación número: 76001- ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 14 En Sentencia C-157 de 1998, al analizarse la constitucionalidad del parágrafo del Art. 9 de la Ley 393 de 1997, declarado exequible, la Corte Constitucional consideró: " Sostienen los demandantes que la limitación que establece la ley a la acción de cumplimiento, consistente en su improcedencia para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos, viola el artículo 87 de la Carta que no distingue a este respecto entre leyes o actos administrativos que contemplen gastos y leyes y actos administrativos que no lo hacen.
En los antecedentes de la disposición constitucional se da cuenta del debate que sobre el particular se suscitó (Acta del 6 de mayo de 1991 de la Asamblea Nacional Constituyente). El texto adoptado, sin embargo, expresamente no se refiere a la limitación introducida por el Legislador. De la ausencia literal de restricciones aplicables a un enunciado constitucional, no se sigue siempre que la limitación de orden legal sea en todo caso inconstitucional, puesto que la misma puede resultar imperiosa a partir de una interpretación sistemática de la Constitución. En el campo de los derechos fundamentales, las restricciones o limitaciones que se originen en la ley, en principio no se rechazan, sino que su validez se hace depender de que las mismas no afecten su núcleo esencial y que, además, sean razonables y proporcionadas.
De otra parte, existen reglas o prohibiciones constitucionales que no admiten restricción alguna por parte del legislador, como es el caso, entre otras, de la interdicción de la pena de muerte y la censura. La Corte no encuentra que la Constitución impida al legislador encargado de darle desarrollo procesal a la acción de cumplimiento, contemplar algunas restricciones que sean necesarias para tipificarla de manera adecuada de suerte que responda a la concepción que surge de aquélla.
Es evidente que si el requisito constitucional para estimar una acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, escapa a esta acción la impugnación de conductas que carezcan de obligatoriedad, máxime en los casos en los cuales la Constitución concede un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano una competencia específica de ejecución condicionada.
Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo.
En efecto, según el artículo 345 de la CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.). Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que "inevitablemente" deban efectuarse por la administración, puesto que ese carácter es el de constituir "autorizaciones máximas de gasto".
El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene "la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva". De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso. 23-31-000-2003-4052-01(ACU).
Actor: ELVIRA MEJIA FERREROSA. Demandado: SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 15 En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan.
La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual "todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse", que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan.
Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura. Por lo anterior, se declarará exequible el parágrafo del artículo 9º de la ley” (Resaltados para destacar) Improcedencia que igual se predica por la existencia de otro mecanismo judicial – acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho- para lograr la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que negó la petición del pago de la bonificación pretendida por el Accionante, como igualmente concluyó por el A quo; acto administrativo del cual, además, no se vislumbra la causación de un perjuicio grave e inminente para el señor Luis Miguel Suárez Suárez que haga procedente de manera excepcional la acción. Por todo lo anterior, se CONFIRMARÁ la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, 7.
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2022 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: Notifíquese la presente decisión, por cualquier medio efectivo, a los interesados en los términos establecidos en la Ley 393 de 1997 y demás normas concordantes. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión virtual de la fecha. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación No. 70-001-33-33-007-2022-00555-01 Demandante: Luis Miguel Suárez Suárez Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Sucre 16
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS ANDRÉS MEDINA PINEDA RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY