TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022). MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: EFER BASTIDAS BLANCO DEMANDADO: MUNICIPIO DEL PASO RADICADO: 20001-33-33-008-2017-00220-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO A TRATAR Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y la parte demandada contra la sentencia del 1° de junio de 2020, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar dentro del proceso de la referencia, en la cual se decidió: “PRIMERO. - DECLARAR No probadas las excepciones de “AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL MUNICIPIO DE EL PASO – CESAR, FALTA DE TITULARIDAD SUSTANCIAL (TITULO Y MODO) SOBRE EL PREDIO POR PARTE DEL DEMANDANTE y MALA FE Y TEMERIDAD, propuestas por el Municipio de El Paso (Cesar), según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.-Declarar administrativa y extracontractualmente responsable al Municipio de El Paso (Cesar), por los daños sufridos por el señor EFER BASTIDAS BLANCO, con ocasión del desalojo de que fue objeto respecto del predio de propiedad de dicha entidad territorial con identificación catastral No. 02-01-0315-0001-000 (fl.23), matricula inmobiliaria No. 192.39624, en hechos ocurridos el nueve (9) de junio de 2015, según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: DECLARAR probadas de oficio las excepciones de “FALTA DE ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO RECLAMADO COMO DAÑO EMERGENTE” y la de “INEXISTENCIA DEL DEBER DE RESARCIR EL PERJUICIO RECLAMADO COMO LUCRO CESANTE”. En consecuencia: NEGAR las pretensiones de la demanda. Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 2 CUARTO. -Sin condena en costas.
QUINTO. -Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa «Justicia XXI» y una vez se encuentre en firme la presente providencia, archívese el expediente”. -Sic para lo transcrito- II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de reparación directa, el demandante, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable a la entidad demandada por los perjuicios ocasionados raíz de los hechos ocurridos el 9 de junio de 2015, en los que resultó despojado el demandante de la posesión regular que ejercía sobre un lote de terreno. Como consecuencia de la anterior declaración, los actores solicitaron que se le reconocieran a título de indemnización los siguientes perjuicios: - Perjuicios materiales A título de daño emergente, se solicitó el reconocimiento de la suma equivalente a la cifra de $12’682.200, por concepto del valor de las mejoras que fueron destrozadas en virtud del desalojo violento que ejerció el municipio demandado sobre el inmueble; y en la modalidad de lucro cesante, deprecó el reconocimiento de la suma de $43’200.000, determinados por la pérdida de la ganancia dejada de percibir por la imposibilidad de continuar con la explotación del inmueble.
Por último, solicitaron condenar en costas y agencias en derecho. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por el demandante a través de su apoderado judicial en la presente litis, podríamos resumirlos así: Adujo la parte actora, que el señor EFER BASTIDAS BLANCO ejerció posesión regular sobre un lote de terreno ubicado en el corregimiento de “La Loma de Calentura”, jurisdicción del municipio de El Paso – Cesar, por un lapso superior a los 10 años, en forma pacífica e ininterrumpida, explotando económicamente el bien con actividad ganadera, construcción de cerca o cerramiento, y derivando de dicha explotación el sustento propio y el de su familia.
Señaló que, el día 9 de junio de 2015 el Alcalde del municipio de El Paso dispuso realizar diligencia de desalojo del actor que poseía pacíficamente el predio, exhibiendo título justo que daba cuenta que dicho lote de terreno estaba comprendido entre los predios que el municipio adquirió por cesión gratuita Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 3 proveniente de la Nación, y que se trataba de un bien baldío urbano cedido al ente territorial para la construcción de proyectos de vivienda.
Aseveró el actor que aun cuando dicho título resultara justo, los funcionarios de la Alcaldía Municipal incurrieron en vías de hecho al proceder a demoler o destruir las mejoras realizadas al inmueble poseído, puesto que según la ley debieron comunicarle con antelación al demandante poseedor e indemnizarle previamente las mejoras existentes.
2.2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 1° de junio de 2020, accedió a declarar la responsabilidad del municipio demandado, pero denegó en su totalidad el reconocimiento de los perjuicios reclamados en la demanda. El juzgado encontró que el demandante había acreditado su calidad de poseedor de buena fe sobre el predio, con la certificación del 8 de marzo de 2012, suscrita por el auxiliar de planeación del corregimiento de La Loma de Calenturas del municipio de El Paso y las declaraciones extraprocesales y judiciales rendidas por los señores Niryda Esther Cáceres Caballero, Hernán González Navarro y Carlos Adelfo Bastidas Mejía. Concluyó también el juez de instancia menor que el daño antijurídico reclamado en el sub lite se encontraba acreditado, en tanto se demostró que el demandante fue despojado de la posesión pacífica e ininterrumpida que ejercía sobre el predio en comento y que en la diligencia de desalojo adelantada por la Administración municipal se procedió a destruir las mejoras que había hecho al terreno. Estimó el juez que dicho daño era además antijurídico en la medida que el procedimiento policivo de desalojo no fue tramitado conforme a la ley, pues en él se omitió realizar la etapa formal de vinculación de los terceros que allí se encontraban asentados en el predio, es decir, vincular al señor BASTIDAS BLANCO, como lo establecen el Decreto 640 de 1937 y el Decreto 1355 de 1970, e indemnizarlo por las mejoras realizadas al predio.
Por tal motivo, sostuvo el juzgador que la pretermisión de las etapas formales del procedimiento de desalojo sobre bienes de uso público establecido en dichas normas, automáticamente devino en la ilegalidad del desalojo y transformó el daño padecido por el demandante en antijurídico. Agregó finalmente el a quo que, pese a que se encontraba acreditado el daño, comprendido este como el desalojo ilegal efectuado por las autoridades municipales sobre el predio que poseía regularmente el actor, no se había probado cuáles eran las mejoras realizadas al predio por el demandante mientras ejerció la posesión, aspecto único al que tenía derecho el actor como indemnización por el despojo de su posesión. Por lo tanto, estimó probada la excepción de mérito de “falta de acreditación del perjuicio reclamado como daño emergente” e “inexistencia del Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 4 deber de resarcir el perjuicio reclamado como lucro cesante”, y negó toda pretensión resarcitoria.
Por último, se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho a la parte vencida en la litis, según lo dispuesto en las normas contenidas en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, sin argumentar las razones para ello. 2.3.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por ambas partes de la litis, bajo los siguientes argumentos de censura: a) Apelación de la parte demandante Consideró el censor que el juez de primer grado incurrió en error de valoración probatoria de la totalidad de las pruebas aportadas al plenario, en la medida que pese a que valoró bajo la sana crítica los testimonios y declaraciones extraprocesales traídas al proceso para determinar que el demandante era poseedor regular del bien inmueble, no estimó veraces las afirmaciones realizadas por esos mismos testigos respecto de la existencia de las mejoras sobre el terreno, pese a que todos los declarantes fueron contestes en tal sentido.
A su juicio entonces, el juez de primera instancia confundió la existencia del perjuicio mismo con la cuantificación del mismo, pues si bien es cierto no se logró aportar al proceso las facturas de venta o cualquier otra prueba idónea para acreditar cuánto valían las mejoras que el actor había realizado al terreno, sí se podía dar por probado la existencia de las mismas, por lo que debió procederse a condenar en abstracto a la entidad demandada para que en incidente posterior se determinasen los perjuicios reclamados. b) Apelación del municipio demandado El ente territorial demandado cuestionó la sentencia recurrida considerando que en ella se hubiese afirmado que el procedimiento policivo adelantado por el municipio no se haya tramitado con apego a la legalidad, pues a su juicio, el trámite impartido a dicho amparo se ciñó a lo dispuesto en la norma pertinente, pero no señaló cuál es el cuerpo legal que rige para la materia.
Insistió en que la fecha citada por el actor como aquella en que supuestamente se practicó la diligencia de desalojo, en realidad fue la fecha en que se realizó la delimitación y levantamiento topográfico del predio, y de la cual se levantó acta No. 003 del 19 de junio de 2016, pero ella no comprende la diligencia de desalojo misma. Por lo tanto, al no obrar supuestamente copia del acta de la diligencia de desalojo, no puede per sé establecerse que se omitieron plazos o trámites legalmente establecidos para obtener tal decisión y por ello no puede entenderse que el Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 5 procedimiento policivo fue ilegal; por el contrario, debe entenderse que sí fue ajustado a derecho, dada la presunción de legalidad que reviste a las actuaciones administrativas.
Por tanto, pese a manifestar su acuerdo con la decisión de negar las pretensiones de la demanda de carácter restitutorias o indemnizatorias, solicitó se revocaran los numerales primero y segundo de la sentencia apelada, al razonar que la actuación de la Administración fue acorde con la ley y no constituyó falla en la prestación del servicio alguna.
III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 11 de marzo de 2021, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar1. Seguidamente, por auto del 15 de abril de 2021, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión2, término en el cual la parte demandada presentó los alegatos reiterando los argumentos que sirvieron de base para sustentar el recurso de alzada, mientras que la parte demandante guardó silencio.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia del 1° de junio de 2020. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, debe ser revocada en 1 Archivo digital No. 23 de la subcarpeta de segunda instancia del expediente electrónico. 2 Archivo digital No. 26 de la subcarpeta de segunda instancia del expediente electrónico.
Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 6 atención a los argumentos expuestos en los recursos de apelación. Para tal efecto, deberá establecerse si la entidad demandada es administrativa y extracontractualmente responsable de la afectación de la posesión que ejercía el señor EFER BASTIDAS BLANCO sobre el terreno mencionado en el sustento fáctico de la demanda, y el consecuente desalojo de que fue sujeto, el cual estimó como producto de una vía de hecho o falla en el servicio al haberse procedido en forma ilegal para tal efecto por parte de la Administración. En caso positivo deberá resolverse sobre los perjuicios solicitados por el demandante.
Para desatar el problema jurídico anterior, deberá la Sala profundizar en: i) la responsabilidad extracontractual del Estado por falla del servicio; y ii) el análisis del caso concreto a la luz de las pruebas aportadas en el expediente y los fundamentos de la apelación. 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. a) Del régimen de responsabilidad del Estado por la falla del servicio En virtud de lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia de 1991, el Estado será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes. En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración. “ARTICULO 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este.”-Sic para lo transcrito- En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable3”.
Ahora, dentro del marco de la responsabilidad del Estado por sus acciones u omisiones, la doctrina y la jurisprudencia colombiana han dado paso a dos regímenes: uno subjetivo, cuyo título de imputación es la falla del servicio; y uno objetivo, donde el título de imputación puede variar desde el daño especial, riesgo excepcional, etc. 3 Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996.
Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 7 Sobre la falla del servicio, el Consejo de Estado en sentencia de fecha 14 de septiembre de 2011, con ponencia del Consejero Mauricio Fajardo Gómez, dentro del radicado No. 66001-23-31-000-1998-00496-01(22745), se manifestó: “También ha sostenido que el mandato que impone la Carta Política en el artículo 2 inciso 2, consistente en que las autoridades de la República tienen el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades “debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención acorde con las circunstancias tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra etc., para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera”, así, las obligaciones que están a cargo del Estado –y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión–, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.
Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su responsabilidad.
(…) La falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía, en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como es lo esperado o lo normal, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan; y la ineficiencia se configura cuando la Administración presta el servicio, pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal.
Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar ese servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía"-sic para lo transcrito-. Así las cosas, puede concluirse ágilmente, que la responsabilidad del Estado se configura bajo el régimen subjetivo y el título de imputación correspondiente a la falla del servicio, cuando existe una irregularidad en el actuar de una entidad de carácter público, es decir, la culpabilidad de la Administración, lo que significa, que además de acreditar la actuación, el daño y el nexo causal, es preciso evidenciar un Estado alejado de criterios de buen servicio público y por el contrario, se presenta como vulnerador de derechos, bien sea por su actuación o su omisión. No obstante, la protección de los derechos de las personas en sus bienes e integridad física no opera de tal manera que cualquier menoscabo en ellos conlleve en forma directa al deber de resarcimiento de perjuicios, pues el Estado se obliga también desde el terreno de lo real a ejercer su función administrativa: Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 8 “Frente a esto último debe anotarse que, si bien la Carta Política ordena proteger a todas las personas en sus bienes e integridad física, no significa que todos los daños sufridos por estos en el territorio nacional deban ser reparados por el Estado.
El análisis para establecer si existe falla del servicio no debe trabajarse en escenarios ideales sino desde una perspectiva real, por tanto, al juez le corresponde para definir si está en presencia de esta figura, revisar las circunstancias específicas en las que se produjo el hecho (de tiempo y lugar), los medios (técnicos y financieros) con que se contaba para hacerle frente a la obligación cuestionada, así como también examinar la previsibilidad del daño, pues una cosa es la capacidad de maniobra que en teoría tiene la administración para evitar el daño y otra, la viabilidad real de conjurar el perjuicio.
Con todo, debe tenerse en la cuenta lo dicho por nuestro tribunal de cierre en el sentido de que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa el incumplimiento a sus deberes, sino que debe examinarse en cada caso si en efecto fue imposible cumplir con los estándares funcionales4”. –Sic para lo transcrito-. Así, el título de imputación por excelencia de falla del servicio se consagra como un título de imputación con función reparadora, preventiva y de aplicación preferente, en la medida que el juez de lo contencioso administrativo, al analizar un caso particular debe encauzar la responsabilidad del Estado por este título de imputación de corte subjetivo si halla probada la falla aún si en casos como el que se somete a su jurisdicción se tiene como criterio orientador algún sistema de responsabilidad objetivo, a fin de ejercer pedagogía práctica sobre la función administrativa y conminar con la condena a la Administración a perfeccionar el ejercicio de su función. 5.4.
PRUEBAS En el trámite de la primera instancia, la parte demandante adosó con la demanda los siguientes medios de prueba relevantes: - Constancia expedida por el auxiliar de planeación de la Alcaldía municipal de El Paso, adiada 8 de marzo de 2012 (fl. 2 del expediente electrónico). - Oficio No. 2397 expedido por el Juzgado Promiscuo Municipal de El Paso, por medio del cual comunican la decisión de la acción de tutela impetrada por el demandante en contra del municipio de El Paso por la vulneración al derecho fundamental de petición (fls. 18 ibídem). - Oficio de fecha 5 de septiembre de 2016, suscrito por la Secretaria General de la Alcaldía municipal de El Paso (fls. 21 - 22 ibídem). - Fragmento de la carta catastral No. 02-01-0315-0001-0000, expedida por la Notaría Única del Círculo de El Paso (fls. 23 ibídem). 4 Yong Serrano, Samuel.
La falla del servicio, más allá de un título de imputación jurídica. Editorial Ibáñez, Bogotá – D.C., 1ra edición, 2021, página 35. Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 9 - Acta No. 003 del 19 de junio de 2014, por la cual se autoriza la delimitación de un inmueble de propiedad del municipio de El Paso (fls. 24 ibídem). - Constancia de no propiedad o titularidad de derechos inscritos, expedido por la Superintendencia de Notariado y Registro, perteneciente al inmueble identificado con cédula catastral No. 020103150001000 (fl. 25 - 26 ibídem). - Certificado de tradición expedido por la Superintendencia de Notariado y Registro, perteneciente al inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria NO. 192-39624 y cédula catastral No. 020103150001000 (fl. 27 ibídem). - Declaración extraprocesal de fecha 17 de julio de 2017, rendida ante la Notaría Única del Círculo de El Paso por los señores Efer Bastidas Blanco, Niryda Cáseres y Hernán González (fl. 28 ibídem).
Por su parte, la demandada presentó las siguientes pruebas relevantes: - Antecedentes administrativos pertenecientes al trámite de restitución de bien de uso público, adelantado por la Alcaldía del municipio de El Paso (fls. 76 – 91 ibidem). En el curso de la primera instancia, se decretaron, recaudaron y practicaron las siguientes pruebas relevantes: - Declaración testimonial rendida por Niryda Esther Cáseres Caballero, Carlos Adelfo Bastidas Mejía y Elda María Sánchez Andrade en audiencia de pruebas celebrada el 24 de mayo de 2019 (fls. 109 – 110 y archivo digital No. 01 ‹‹AudienciaPruebasFl111›› ibídem).
En la segunda instancia no se decretaron ni practicaron pruebas.
5.5. CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en los recursos de alzada. Ha de advertirse en primer lugar que, dado que ambos extremos de la litis apelaron la sentencia de primer nivel, la competencia de este Tribunal amplía su espectro en virtud del fenómeno procesal denominado “apelación conjunta”, regulado en el artículo 328 del Código General del Proceso5, norma aplicable a los asuntos 5 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 10 contenciosos en virtud de la remisión expresa a este estatuto procesal hecha en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: “De conformidad con lo preceptuado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en sede contencioso administrativo por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo que es desfavorable al apelante y en caso de que sea apelante único, el ad quem, no podrá hacer más gravosa su situación, principio al que se le ha denominado de la non reformatio in pejus.
Ahora bien, en el presente caso dado que el recurso de apelación contra la sentencia de instancia fue formulado y admitido frente a las dos partes procesales la Sala no encuentra restringida su competencia por tal principio y puede revisar sin limitación la sentencia apelada, así lo dispone el citado artículo 357 cuando prescribe que “cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones6”. –Sic para lo transcrito-.
Así las cosas, en vista que la sentencia fue apelada por ambos extremos de la contienda, esta Corporación cobra competencia ilimitada para resolver, razón por la cual la Sala hará un análisis integral de los aspectos de derecho planteados tanto en la demanda como en la contestación de la misma, y sobre este punto de partida, resolverá además los recursos de apelación incoados por las partes contra la sentencia emitida por el juzgador de primer grado.
Para abordar el análisis de la responsabilidad extracontractual del Estado reclamada en la demanda, en la medida que ello fue el objeto central de la apelación, corresponde entonces al Tribunal realizar una verificación de los elementos estructurales de la responsabilidad misma, para lo cual, dadas las particularidades del caso que se estudia, debe en primer lugar detenerse sobre la situación de derechos reales y demás hechos jurídicos con incidencia en la esfera patrimonial del demandante respecto del inmueble objeto de la litis.
Bajo ese entendido, y a fin de determinar respecto de la existencia del daño antijurídico como elemento estructural primigenio de la responsabilidad extracontractual reclamada en la demanda bajo el título de imputación de falla del servicio, es necesario identificar primero lo que comprende el daño en el sub lite, que a juicio de la Sala, no es otro que el detrimento patrimonial que presuntamente padeció el actor EFER BASTIDAS BLANCO con motivo de la operación los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. – Se resalta por fuera del texto original-. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de abril de 2015, rad.: 25000-23-26-000-2000-02080-01 (27194), M.P.: Olga Mélida Valle de De La Hoz.
Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 11 administrativa de restitución de bien de uso público que adelantó la Administración al considerar que el bien le pertenecía al ente territorial. En la demanda se solicitó la indemnización de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, por concepto de las mejoras que presuntamente el actor realizó sobre el predio, y bajo la modalidad de lucro cesante solicitó el reconocimiento de la pérdida de la ganancia dejada de percibir en razón de la acción administrativa de despojo adelantada por la Administración, lo que perturbó al actor su posesión pacífica e interrumpida ejercida por más de 10 años.
Como se precisó en acápites anteriores, el juzgador de primera instancia reconoció en su sentencia la calidad de poseedor de buena fe a EFER BASTIDAS BLANCO, al hallar demostrada la “posesión” sobre el inmueble, y también que el mismo bien era de carácter privado y pasó a tener la calidad de bien de uso público posteriormente. Por tal motivo consideró que el demandante, a voces del artículo 966 del Código Civil, tenía derecho a que se le restituyera únicamente el valor de las mejoras hechas sobre el predio por ser poseedor de buena fe, y ningún otro reconocimiento de índole patrimonial por este hecho, descartando así la posibilidad de obtener decisión favorable sobre su pretensión de reconocimiento de perjuicios a título de lucro cesante.
Igualmente, halló que el procedimiento administrativo adelantado por la Administración fue incorrecto y bajo este aspecto estimó estructurada la falla del servicio y declaró responsable a la entidad territorial demandada, pero al mismo tiempo denegó las pretensiones de la demanda al estimar improbado el hecho de que el actor hubiera realizado mejoras sobre el inmueble.
Al respecto, para dar solución a los recursos de apelación planteados y decidir el fondo del asunto, la Sala considera necesario destacar que la sentencia de primer grado incurre en varios errores sobre aspectos cruciales de la litis que deben advertirse desde un plano hermenéutico para lograr establecer verdaderamente cuál es la forma de abordar la responsabilidad en el sub lite, pues de la valoración conjunta de las pruebas obrantes en el proceso se llega a conclusiones opuestas a las contenidas en la decisión objeto de apelación. Como ya se dijo anteriormente, identificado el contorno abstracto de lo que constituye el daño antijurídico en este caso, esto es, el detrimento patrimonial que el actor presuntamente sufrió por la destrucción de las mejoras hechas en el inmueble, para establecer si el actor tenía derecho a que se le restituyeran dichas mejoras es crucial determinar la naturaleza del predio y el fundamento legal que le reconocería dicho derecho, pues se trata de un bien inmueble de uso público.
Se reitera, es el desmedro o lesión en el patrimonio del actor el que constituye el daño en esta litis, y no el hecho de que se demoliera o destruyeran las mejoras presuntamente hechas por el actor, pues esto se presenta como como causa del daño y no daño en sí mismo. Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 12 En este primer punto, la Sala considera errada la conclusión del juzgador de primer nivel atinente a la posesión de buena fe que ejerció EFER BASTIDAS BLANCO sobre el referido inmueble, que el a quo halló probada, y sobre ella se fincó el fundamento legal para reconocerle su derecho a las mejoras realizadas sobre el predio, con base en el artículo 966 del Código Civil que reza: “El poseedor de buena fe, vencido, tiene así mismo derecho a que se le abonen las mejoras útiles, hechas antes de contestarse la demanda En cuando a las obras hechas después de contestada la demanda, el poseedor de buena fe tendrá solamente los derechos que por el inciso último de este artículo se concede al poseedor de mala fe podrá llevarse los materiales de dichas mejoras, siempre que pueda separarlos sin detrimento de la cosa reivindicada, y que el propietario rehúse pagarle el precio que tendrían dichos materiales después de separados”.
En efecto, revisada la carta catastral del predio, junto con el certificado de tradición que le pertenece al mismo, y la constancia de no propiedad o titularidad de derechos inscritos expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, se extrae sin asomo de dudas que el inmueble sobre el cual el actor adujo haber ejercido posesión regular realmente es un bien baldío, y que nunca estuvo adjudicado a ningún particular, ni se consideró como un bien de uso privado, por lo que, contrario a lo afirmado por el a quo, dicho predio no “pasó a ser propiedad del Estado” ni mucho menos podía ejercerse posesión alguna sobre él. Ciertamente, el certificado de tradición del inmueble da cuenta de que el terreno siempre perteneció a la Nación y que por escritura pública No. 085 del 8 de julio de 2014, dicho baldío se transfirió por cesión gratuita al MUNICIPIO DEL PASO, en virtud de lo establecido en la Ley 388 de 1997, cuyo artículo 123 establece: “ARTÍCULO 123.- De conformidad con lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente Ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales”. – Sic para lo transcrito-.
El antecedente legislativo señalado por esa misma norma, es decir, la Ley 317 de 1959, conocida como “Ley Tocaima”, atribuyó titularidad a los municipios respecto de los terrenos urbanos que no pertenecían a nadie en el municipio de Tocaima, y además estableció también una presunción sobre dichos bienes que no cuentan con un titular inscrito según su registro y catastro, indicándose que entonces se presume que pertenecen al Estado.
Como se observa, la Ley 388 de 1997 extendió ese beneficio junto con su presunción a todos los municipios del país. Por lo tanto, el inmueble objeto de debate en esta oportunidad siempre perteneció a la Nación y fue considerado un bien baldío, conservándose dicha calidad pese a su transferencia de dominio en favor del municipio demandado.
Dicha circunstancia aparece como un punto crucial de la contienda, en tanto que, como bien lo ha precisado el Legislador en forma reiterada, los actos de señor y dueño que se ejerzan sobre bienes de uso público, y en especial sobre los baldíos, Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 13 nunca puede generar posesión o efectos posesorios sobre ellos, en tanto que dichos bienes no pueden adquirirse mediante usucapión o prescripción adquisitiva de dominio.
La Ley 160 de 1994, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 65 consagró dicha prohibición, precisando: “ARTÍCULO 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio. Como regla general, el INCORA decretará la reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos.
En firme la resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga el reglamento. No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región del país señale la Junta Directiva”. -Se resalta por fuera del texto original-.
La anterior prohibición también ha sido reiterada por la Corte Constitucional al efectuar control de constitucionalidad tanto en ejercicio del control abstracto (sentencias C-595 de 1995 y C-097 de 19967), como en control concreto (sentencias 7 La referida sentencia, en su óbiter dicta, especificó: “Ahora bien: el reconocimiento y pago de las mejoras al poseedor de buena fe, constituye una de las prestaciones mutuas a que está obligado el demandante en las acciones de restitución de bienes baldíos, instituto jurídico que el legislador ha establecido por evidentes razones de equidad y cuya finalidad, como ocurre en materia civil, es evitar que "se produzca un enriquecimiento sin causa" en favor del propietario del terreno, en este caso de la Nación, o se ocasione "un perjuicio injusto sin indemnización" a quien haya hecho las mejoras.
Así las cosas, la disposición acusada en lugar de vulnerar la Carta se adecua a sus mandatos, al cumplir con uno de los fines esenciales del Estado cual es la vigencia de un orden justo. Cabe aclarar que cuando la norma acusada alude al poseedor de buena fe, dicha remisión se hace simplemente para efectos de aplicar, en el proceso de restitución de tierras baldías, la misma presunción que la ley civil consagra para el pago de mejoras, mas no para asignarle la calidad de "poseedor" al ocupante de un bien de esta índole, pues como expresamente se consigna en el inciso segundo del artículo 65 de la misma ley demandada, "Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil", disposición que fue declarada exequible por esta Corporación en sentencia C-595 de 1995”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 14 T-496 de 20188, T-548 de 2016 y SU-235 de 20169). Del compendio jurisprudencial citado, la Sala considera oportuno destacar lo enunciado en la sentencia T-548 de 2016, que refuerza la tesis de este Tribunal sobre la presunción que opera sobre los bienes baldíos en nuestro sistema legal: El ordenamiento jurídico colombiano se ha preocupado por regular la situación de los bienes baldíos a través de diferentes instrumentos normativos que continúan vigentes y que se remontan al siglo pasado.
A juicio de algunos intérpretes del derecho pareciese existir un conflicto aparente entre normas, al existir leyes que privilegian la presunción de bien privado y otras que fortalecen la presunción de bien baldío. (…) Dicho lo anterior, podría indicarse que la Ley 200 es posterior al Código Civil y al Código Fiscal, sin embargo, a la luz de nuestro actual texto constitucional y de forma posterior al precitado precepto, han sido expedidas otras normas que reivindican la figura de los baldíos, la presunción que favorece a estos y su absoluta imprescriptibilidad.
Es así como la Ley 160 de 1994 crea el Sistema de Reforma Agraria y regula el único procedimiento para hacerse titular de un bien baldío, otorgando la competencia para generar tal título traslaticio al Incora, después Incoder y hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT), descartando en el artículo 65 que la figura del poseedor pueda darse sobre los bienes baldíos, calificando como ocupantes a aquellas personas que exploten uno de estos bienes sin contar con previa adjudicación de la entidad competente.
(…) 8 En esa oportunidad se puntualizó: “(…) Según la precitada norma, es claro que el legislador otorgó al entonces Incoder la competencia para generar el título traslaticio de la propiedad de los baldíos, estableciendo que aquel que explote un baldío no lo hace en calidad de poseedor sino en su condición de ocupante con una mera expectativa para la adjudicación por parte del referido instituto”. 9 En esta sentencia se precisó: “Del análisis de la evolución del régimen legal y jurisprudencial de los bienes baldíos se puede concluir entonces lo siguiente.
En algunos períodos el régimen jurídico de los baldíos se ha aproximado más al modelo del dominio eminente y de la res nullius. Sin embargo, al margen de los cambios en los objetivos políticos buscados con el régimen de baldíos en cada momento histórico, desde la conquista el régimen jurídico ha preservado ininterrumpidamente la propiedad estatal sobre estos bienes, a los que hoy clasifica como bienes fiscales adjudicables.
Por otra parte, se puede concluir que a partir de la Ley 200 de 1936, y aún más claramente con la Ley 135 de 1961, se ha ido configurando la autonomía del derecho agrario frente a las normas generales del derecho civil. (…) En el caso de los baldíos, la jurisprudencia es unánime, bien sea que se privilegie la ocupación como modo de adquirir la propiedad, o que se le dé tal efecto a la adjudicación mediante la respectiva resolución, no habría propiamente una “tradición” de la propiedad privada de una persona a otra, es decir, no se trataría de un título derivado, sino de un título originario.
Ahora bien, esta misma lógica debe aplicarse a las resoluciones que finalizan un proceso de clarificación de la propiedad y declaran que un bien es baldío, pues ello implica que el mismo nunca salió del patrimonio del Estado. En tales casos no hay tradición de la propiedad, en la medida en que una vez en firme el acto que termina el proceso de clarificación, con la declaración del carácter baldío del bien, los particulares que aparecen como propietarios en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria no se pueden reputar propietarios, ni poseedores, pues nunca lo fueron.
Sólo fueron meros ocupantes de hecho de predios cuyo dominio nunca salió del patrimonio del Estado. En la medida en que estos actos administrativos tienen el carácter de títulos declarativos de la propiedad estatal, y que no suponen una tradición, ni constituyen una situación particular y concreta, no estamos frente a la hipótesis normativa del artículo 756 del Código Civil.
Por lo tanto, es necesario concluir que como no hay una tradición, la inscripción en la oficina de registro de la resolución que declara que un bien es baldío porque nunca ha salido del patrimonio de la Nación, mal puede tener algún efecto sobre la propiedad del bien”. -Se resalta por fuera del texto original-. Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 15 En consecuencia, el mismo sistema jurídico ha reconocido la existencia de dos presunciones, una de bien privado y otra de bien baldío, que pareciesen generar un conflicto normativo.
No obstante, cuando se analizan de forma sistemática permiten entrever la interpretación adecuada ante la cual debe ceder nuestro sistema jurídico. En tal sentido, los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del Código Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que el conflicto entre estas es apenas aparente.
Lo anterior, debido a que la presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un poseedor, y, como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación. Por lo anterior, no se puede concluir que una norma implique la derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se debe comprender que regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser usadas por el operador jurídico según el caso.
Es por ello que el legislador, de forma adecuada, previó cualquiera de estas situaciones en el Código General del Proceso, brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia las herramientas interpretativas para resolver el aparente conflicto normativo, así como las herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la situación fáctica.
Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos en los que no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío. En conclusión, el juez debe llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática de las diferentes normas existentes en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantum en relación con la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario privado registrado, pues tal desconocimiento lo puede llevar a incurrir en un defecto sustantivo por aplicar una regla de manera manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Así las cosas, para el Tribunal es claro que los bienes baldíos no pueden “poseerse” ni en forma regular ni irregular, pues sobre ellos no opera la posesión sino la ocupación, fenómeno sustancial de naturaleza civil que es diametralmente distinto a la posesión y genera efectos jurídicos absolutamente diversos. Por tal motivo, resulta errada la aseveración del a quo al considerar como poseedor de buena fe al demandante, como también su determinación de considerarlo acreedor de las mejoras realizadas sobre el terreno bajo las condiciones contempladas en el artículo 966 del Código Civil, pues este artículo regula el abono de las mejoras útiles entre el poseedor de buena fe vencido en juicio reivindicatorio y el dueño de la cosa restituida.
A aquello debe añadirse que el artículo 966 del Código Civil no puede aplicarse en el presente asunto por cuanto legisla sobre circunstancias sustanciales que devienen de actos jurídicos completamente diferentes a los ocurridos en el sub lite. Mientras en la norma civil se precisa qué mejoras debe el dueño de la cosa restituida Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 16 en reivindicación sobre el poseedor de buena fe, en el presente asunto no ocurrió juicio de reivindicación alguno, ni mucho menos medió el hecho jurídico de posesión de buena fe, sino una ocupación sobre un bien baldío que fue recuperado mediante una acción policiva en cabeza de la Administración municipal.
Por ello, es errado el fundamento legal citado por el a quo para dar por sentado el derecho del demandante sobre las mejoras realizadas al predio y, por ende, la posibilidad de que su patrimonio se vea afectado con el despojo o interrupción de su ocupación sobre el inmueble, aspecto que constituye el daño antijurídico reclamado en este caso.
Tal desacierto impone entonces a este Tribunal verificar cuál es el fundamento jurídico para tener al demandante como acreedor del derecho subjetivo sobre las mejoras que haya realizado sobre el inmueble, pues ante la ausencia de este el daño antijurídico no se estructuraría en este juicio la responsabilidad extracontractual y ello conllevaría a una decisión distinta a la tomada por el juzgado de primera instancia. Sobre el particular, debe decirse que en nuestro sistema legal no existe un fundamento normativo que establezca puntualmente el derecho del ocupante de predios baldíos que han sido transferidos a título gratuito a los entes territoriales sobre las mejoras realizadas en estos bienes inmuebles.
Desde la expedición de la Ley 388 de 1997, ni el Legislador en su tarea legislativa ni el Ejecutivo en su función de reglamentar se han ocupado de tal problemática en lo pertinente. Sin embargo, la Ley 160 de 1994 sí reconoció este derecho en favor de los ocupantes de bienes baldíos que son despojados por vía administrativa en procedimientos agrarios: “ARTÍCULO 74.
En caso de ocupación indebida de tierras baldías o que no puedan ser adjudicables, el Instituto ordenará la restitución de las extensiones indebidamente ocupadas, previa citación personal del ocupante o de quien se pretenda dueño, o en la forma prevista en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil. Al efecto, el decreto reglamentario establecerá el procedimiento que habrá de seguirse con audiencia del ocupante o de quien se pretenda dueño. Las autoridades de policía están en la obligación de prestar su concurso para que la restitución se haga efectiva.
PARÁGRAFO 1 º. En la providencia que ordena la restitución se tomarán las determinaciones que correspondan en relación con las mejoras. Si el ocupante o quien se pretenda dueño puede considerarse como poseedor de buena fe conforme a la presunción de la ley civil, se procederá a la negociación o expropiación de las mejoras”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Como se observa, este derecho de los ocupantes se consagró como una facultad de acceder al valor de las mejoras realizadas sobre los baldíos por los que ejercen su ocupación sobre el bien en similares circunstancias a la posesión de buena fe, esto es, la consciencia de haber entrado a ejercer actos de señor y dueño sobre la cosa por medios exentos de fraudes o vicios.
Sin embargo, la norma endilgó en Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 17 cabeza de la autoridad agraria (anteriormente el INCODER y el INCORA, hoy la Agencia Nacional de Tierras “ANT”) la legitimación respecto de la obligación de reconocer y pagar dichas mejoras, y no para las autoridades municipales que se reputan dueñas de los baldíos que les han sido transferidos en virtud de la Ley 388 de 1997.
Esta precisión es necesaria y pertinente, puesto que a diferencia de lo ocurrido en los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos contemplados en la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios, en casos como el que ocupa ahora la atención de la Sala no interviene la autoridad agraria para el despojo o recuperación del bien baldío. En efecto, ante la presunción del bien como baldío por no pertenecer a nadie y encontrarse en el contorno urbano del municipio y la titulación del mismo en favor del ente territorial por el solo ministerio de la ley, la autoridad agraria no ejercita el procedimiento respectivo para la recuperación del baldío, sino que para ello la Administración emplea los instrumentos policivos que consagra el ordenamiento jurídico para recuperar por sí mismo el bien que le pertenece.
No obstante, ante tal vacío normativo es necesario realizar una interpretación analógica de la norma y tener por cierto el derecho de los ocupantes de buena fe sobre los baldíos adjudicables respecto de las mejoras útiles que realicen al predio con base en la norma antes citada y en estricta aplicación a criterios de equidad. Es claro que ante la ausencia de regulación específica que imponga a las entidades territoriales la obligación de reconocer el valor de las mejoras realizadas por los ocupantes de buena fe en los bienes baldíos adjudicables, dicha obligación surge por la aplicación analógica del artículo 74 de la Ley 160 de 1994 para estos casos, pues de no hacerse así por el intérprete, se estaría empleando dicho vacío normativo para amparar dos efectos jurídicos abiertamente contrarios a derecho: el primero de ellos, sería el favorecimiento o permisión legal para que la Administración se enriquezca sin justa causa con el valor de las mejoras que hace el ocupante de buena fe, y el segundo de ellos, sería la clara desigualdad que existiría entre los ocupantes de buena fe sobre baldíos adjudicables que son desalojados en virtud de un procedimiento agrario de recuperación de baldíos respecto de aquellos cuya ocupación es interrumpida a través de procesos policivos que persiguen el mismo fin.
La anterior tesis se refuerza también con decisiones recientes de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela donde, con el ánimo de proteger derechos fundamentales, la Corte impuso a las administraciones municipales el deber de reconocer en dinero el valor de las mejoras realizadas por los ocupantes de buena fe de baldíos al momento de despojarlos en virtud de procesos policivos de recuperación de bienes de uso público.
Tal es el caso de la sentencia T- 210 de 2010, donde se decidió: Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 18 “En virtud de lo establecido en el inciso 1° del art. 82 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de velar por la protección y la integridad del espacio público, así como por su destinación al uso común. Dicha obligación se explica por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de los espacios colectivos.
Ahora bien, la facultad de adelantar acciones tendientes a la recuperación del espacio público ocupado irregularmente no es ilimitada, pues debe ejercerse mediante un proceso judicial o policivo en el que se respeten las reglas del debido proceso y el principio de confianza legítima. Esto es así debido a que el deber constitucional y legal de proteger el espacio público está limitado por el respeto de los derechos fundamentales de los ocupantes del mismo.
(…) El ciudadano Enrique Eudoro Villegas Salazar interpuso acción de tutela contra la Alcaldía Municipal y la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la vivienda digna, a la buena fe, al mínimo vital y al principio de confianza legítima, que habrían sido vulnerados como consecuencia de que las autoridades accionadas ordenaron, en el marco de un proceso policivo de restitución de bien de uso público, la restitución y desalojo de un inmueble ocupado ilegalmente por el peticionario.
(…) En el presente caso, los siguientes hechos se encuentran probados: i) desde el año 1992 el peticionario empezó a ejercer, de manera permanente y pública, actos de señor y dueño sobre una porción de un terreno de propiedad privada; ii) mediante escritura pública No. 1037 del día 30 de junio de 1995, la empresa dueña de ese terreno, cedió gratuitamente al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga, el inmueble ocupado por el peticionario, a título de cesión tipo A de la urbanización Los Andes, adquiriendo, por este motivo, la calidad de bien de uso público; iii) el inspector accionado inició varios procesos policivos de restitución de bien de uso público contra los ocupantes de dicho terreno, algunos determinados y otros indeterminados, como el peticionario; iv) mediante Resolución No. 0484 de 16 de Julio de 2008 expedida por la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca, en el marco del proceso policivo No. 106 de 2006, se ordenó a las personas determinadas e indeterminadas, la restitución del bien de uso público ocupado;
(…) De allí que, en el caso concreto, la Administración tenga la facultad de ordenar el desalojo del bien de uso público mediante un proceso policivo en el que se respeten las normas del debido proceso y el principio de la confianza legítima. Por los motivos antes expuestos, la Sala ordenará a la Alcaldía Municipal de Floridablanca que, antes de proceder al desalojo, llegue a un acuerdo con el peticionario en el que, en todo caso, se le reconozcan las mejoras que este hubiere hecho sobre el inmueble, con el fin de proteger sus derechos al trabajo y al mínimo vital.
Aunque en general los efectos de la tutela son inter partes, la Sala considera que los efectos de esta providencia, en lo que respecta a la protección de los derechos al trabajo, a la vivienda digna y al mínimo vital, deben ser aplicados inter comunis, pues existe un universo objetivo de personas que se encuentran en la misma situación del peticionario de manera que, si se tutelaran únicamente los derechos del actor, se vulneraría el derecho a la igualdad.
(…) En esta medida, el amparo del derecho al trabajo, al mínimo vital y a la vivienda digna, que en la Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 19 presente providencia se ordena mediante la aplicación del principio de la confianza legítima, también cobijará a aquellos ocupantes del bien objeto de desalojo que se encuentren en una situación similar a la del peticionario en la medida en la que subsistan gracias a los recursos derivados de la explotación económica del predio o que tengan su vivienda en dicho terreno”. -Se resalta por fuera del texto original-.
En este contexto, sí resulta en favor del ocupante de buena fe el derecho a que se le reconozcan las mejoras que se hubieren realizado sobre el baldío adjudicable durante su ocupación una vez se ve despojado de ellas en virtud de los procesos policivos de recuperación de bienes de uso público, por lo que, en razón de la analogía planteada por la Sala, la Administración puede resultar responsable extracontractualmente en aquellos casos donde se ejecutan las operaciones administrativas propias del proceso de recuperación de inmuebles de uso público y no se reconoce en favor de los ocupantes el valor de las mejoras realizadas al inmueble.
Con base en este fundamento, la responsabilidad extracontractual así comprendida, según el criterio de este Tribunal, se erige bajo el régimen objetivo y a título de daño especial, puesto que la declaratoria de responsabilidad no necesariamente devendrá de la falla en que incurra la Administración al adelantar el procedimiento, pues bien puede ocurrir que el ente territorial adelante el procedimiento con estricta sujeción a la norma, pero aún así no reconozca las mejoras en favor del ocupante, pues como se dijo, no existe normatividad que le imponga esa obligación, y ella nace de la hermenéutica en clave constitucional de protección de derechos y la interpretación analógica de las disposiciones de la Ley 160 de 1994 para estos eventos que debe hacer la autoridad del caso.
Así, de verificarse una falla en el procedimiento policivo se respondería a título de falla en el servicio, pero de constatarse que la Administración adelantó el procedimiento de recuperación de baldío con sujeción a la norma y aún así no se reconocieron las mejoras al ocupante, está llamada a responder a título de daño especial por ser el desmedro patrimonial una carga que el demandante no está en la obligación de soportar.
En esa línea de intelección, y establecida entonces la posibilidad de argüir el detrimento patrimonial que sufre el ocupante de buena fe al no ver reconocido en su favor el valor de las mejoras que hace al baldío adjudicable como daño antijurídico, corresponde a la Sala estudiar si en el presente caso se configuró o no el aludido daño como primer elemento estructural de la responsabilidad extracontractual deprecada, para luego, auscultar si el mismo se atribuye a la demandada a título de falla del servicio por indebido adelantamiento del proceso policivo, o a título de daño especial según las conclusiones tomadas anteriormente.
En este punto, sí que le asiste razón al juzgador de instancia menor al sostener que no había prueba de las mejoras que presuntamente el actor hizo sobre el inmueble y que ello era lo único que el actor estaba en posibilidad de reclamar como daño emergente, pues ciertamente, el lucro cesante solicitado en la demanda no tiene cabida en estos casos por cuanto el ocupante de buena fe no puede reclamar frutos Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 20 de la cosa ocupada que pertenece al dominio del Estado, y sobre la demostración de la existencia de las mejoras, sólo adosó al proceso el testimonio rendido por la declarante Niryda Esther Cáseres Caballero, que en su declaración expresó: “( ) O sea lo que yo sé es porque yo también poseo un lote ahí y también fui afectada, cuando llegaron con la maquinaria no dijeron que iban a tumbar cerca, no dijeron que iban a hacer nada, sino simplemente entraron y tumbaron, entonces yo sé de los hechos porque todos estábamos ahí. PREGUNTADO: ¿Quienes llegaron a tumbar, y quienes estaban allí y eso cuando fue?.
CONTESTADO: O sea, eso fue el 9 de junio de 2015, y habíamos varias personas que somos propietarias de esos lotes. PREGUNTADO: ¿Quienes llegaron allá? CONTESTADO: O sea llegaron la Administración con maquinaria, porque es que a nosotros ni nos reunieron ni nos avisaron, o sea llegaron tumbando con su maquinaria simplemente porque iban a desalojar, porque ellos ahora eran los propietarios, pero o sea ya nosotros teníamos buen tiempo de estar ahí. PREGUNTADO: ¿Quienes tenían buen tiempo de estar allí, a quien se refiere usted, y a cuantas personas más o menos, y quienes son, son conocidos suyos, son amigos, familiares, entre ellos se encuentra o no EFER BASTIDAS?.
CONTESTADO: Ahí se encuentra el señor EFER BASTIDAS, estaba la señora NAYIBI ROJANO, estaba el señor AMIL RODRIGUEZ, los hermanos GONZALEZ, un señor de apellido FLORES, el señor CASTRO ya fallecido, ( ) o sea en total habíamos más de 40 familias. PREGUNTADO: Y usted dice que poseían allá desde hace mucho, hace mucho es ¿cuánto tiempo? CONTESTADO: O sea nosotros más de 10 años, porque eso fue un proyecto que se hizo para familias, o sea el señor EFER BASTIDAS como vivía de la ganadería, él a la ganadería( ) cada uno se dedicaba a lo que se dedicaba ( ) nosotros arbitrariamente no llegamos a esos terrenos, eso fue un proyecto que hizo la misma la Alcaldía con la Gobernación y Carbones del Cesar, a las familias vulnerables para que tuvieran su sustento, por eso nos adjudicaron eso, a nosotros nos prepararon en hortalizas, en cerdos en piscicultura, nosotros en ningún momento estábamos allí arbitrariamente ( ) o sea, yo recuperé mi terreno, porque ellos al final coincidieron que nos iban a dejar a unos tres pero al resto no, en el resto cayó el señor EFER, porque decidieron hacer un proyecto de vivienda de interés social, entonces al señor EFER no le devolvieron nada, le quitaron su terreno y a él le tocó llegar a esta pelea que hoy en día es esta.
PREGUNTADO: ¿Y desde cuando le quitaron el terreno? CONTESTADO: o sea el desalojo fue el 9 de junio de 2015. PREGUNTADO: ¿Y desde ahí qué supo usted del señor EFER? CONTESTO: ( ) A él le tocó buscar donde meter su ganado ( ) pero a él le ha tocado duro porque de todos modos cuando eso sucedió él todavía tenía hijo pequeño, por lo cual él ahí era de donde derivaba el sustento de su familia, de sus cinco hijos.
PREGUNTADO: Entonces usted le está dando una fecha a este Despacho, 9 de junio de 2015, ¿desde esa fecha el señor EFER ya no poseía el lote, o él volvió? CONTESTADO: No, él no volvió porque es que a él no lo dejaron recuperar su lote, a él le dijeron claramente que no se lo iban a devolver, y como alegan es que nosotros invadimos, que nosotros invadimos.
PREGUNTADO: Y en ese operativo del 2015, ¿quien se presentó allá? ( ) pero en particular qué autoridades, o cómo se presentaron, cómo fue eso? CONTESTADO: O sea estaba el señor que estaba manejando máquina, estaba la policía y habían otros señores que simplemente dijeron venimos de la Administración, y como estaba la Policía pues no nos dejaron ni recoger alambre ni recoger nada ( ).
PREGUNTADO: ( ) ¿Qué sabe usted después de ese 2015, qué volvió a pasar allá, Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 21 porque aquí se ha mencionado y reposa en el expediente, pero también se ha hecho mención en esta diligencia, a una fecha del 2016 como una fecha de un operativo que se hizo allá también de recuperación de espacio… ¿qué sabe usted del 2016 que pasó allá en ese año?, si lo recuerda.
CONTESTADO: O sea del 2016 porque es que ellos siguieron o sea como vigilante a meter maquinaria, y del 2016 lo que recuerdo es cuando estuvo el señor que iba a ser encargado de ejecutar la obra de las viviendas de interés social que hizo una visita al lote ( ) pero o sea en sí, el despojo fue el 9 de junio de 2015 ( ) PREGUNTADO: Manifiéstele al Despacho si lo sabe, cuáles fueron las causas por las cuales el señor EFER BASTIDASBLANCO suspendió su explotación ganadera en su predio.
CONTESTADO: Debido al desalojo y destrucción de todo lo que allí tenía hecho, porque a él le destruyeron cerco, alambre, entonces debido a eso, a él le tocó suspender sus labores ahí. -----PREGUNTADO: Señora Nirida, usted manifestaba en respuesta anterior, que el señor EFER BASTIDAS tenía ganado, cuantas cabezas tenía para el momento de los hechos ( ) CONTESTADO: O sea, en total, yo no se las conté ( ) o sea él pasaba como de 12 cabezas pa ́arriba”. -Se resalta por fuera del texto original-.
El referido testimonio, único referente a la existencia de las mejoras reclamadas en la demanda a título de daño emergente, no resulta suficiente, pues se evidencia que la declaración de la testigo resulta vaga e imprecisa sobre tales mejoras. Nótese cómo la testigo únicamente aduce que en el procedimiento policivo de recuperación de espacio público se destruyó “cerco y alambre” que el señor EFER BASTIDAS BLANCO tenía en el predio que ocupaba.
No obstante, tal afirmación además de genérica y poco contundente, es insuficiente para tener por demostrado el perjuicio. A juicio de la parte demandante en su recurso de apelación, tal medio de prueba es suficiente para tener por demostrado el daño pero no su cuantificación, razón por la cual en su parecer el juzgado de primer grado debió acceder a las pretensiones de la demanda y condenar en abstracto al municipio para que reconociera el valor de dichas mejoras en favor del promotor de la demanda, y por tal motivo pidió revocar el numeral segundo del fallo apelado.
Dicho esto, es menester precisar que en este asunto puntual las particularidades del caso asemejan el daño con el perjuicio mismo, en tanto uno y otro radican en la pérdida o desmedro patrimonial que sufre el ocupante de predios baldíos al ser despojado legítimamente de su ocupación por parte de la Administración, pues la jurisprudencia ha sido enfática en sostener que el único derecho que les asiste a ellos, se reitera, es a reclamar el valor de las mejoras que hagan sobre el inmueble.
La Sala no comparte esta tesis planteada en la censura, pues si se analiza bajo las reglas de la sana crítica, la testigo no estaba en capacidad de deponer realmente sobre la existencia del daño, comprendiendo el daño como el ordenamiento jurídico exige que se demuestre para que sea indemnizado, esto es, en cuanto a su certeza, actualidad y realidad.
Claramente, la testigo no especificó cómo estaba instalado el cerco en el predio, la calidad o cantidad del cerco, la fecha aproximada en que este fue instalado (aspecto de vital importancia para determinar si la ocupación era de buena o mala fe por parte del demandante, pues de las pruebas se advierte que Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 22 todos los que allí ocuparon habían sido enterados que el predio era de uso público y pertenecía al municipio), ni tampoco declaró sobre la utilidad que le dio el señor BASTIDAS BLANCO al cerco, de manera que pudiera precisarse si las mejoras eran útiles o eran voluptuarias.
A lo anterior debe sumarse que lo manifestado por la declarante pierde credibilidad si se mira con detenimiento la fecha en que según ella sucedieron los hechos, pues aseveró que el desalojo se realizó en el año 2015, pero de las pruebas documentales que reposan en el plenario se advierte que el procedimiento policivo inició en el año 2016, tal como se extrae del contenido de la Resolución No. 001 del 22 de julio de 2016 “por la cual se ordenó al restitución de un predio de uso público”, y que tuvo origen con el auto de admisión de querella policiva de restitución de bien de uso público del 11 de julio de 2016.
Entonces, la sola expresión vaga y tangencial de la declarante respecto de que al señor BASTIDAS BLANCO le habían destruido la cerca y el alambre que tenía en el predio, no es suficiente para determinar la certeza, realidad y actualidad del daño, en la medida que el testimonio aludido no abarca cabalmente aspectos indispensables para establecer cómo estaba construida dicha cerca ni qué otras construcciones fueron realizadas en el inmueble como mejoras, además de que tampoco logra precisarse si la cerca fue construida por el demandante, en qué fecha aproximadamente, ni mucho menos la calidad, cualidades y cantidad de la misma, de manera que ya no se trata de una demostración de la existencia de estas mejoras e indeterminación de su cuantificación como pretende hacerlo ver el demandante que apeló, sino que se trata de una carencia probatoria de la existencia misma de esas mejoras reclamadas.
Además, no es este testimonio la prueba idónea para demostrar este hecho, ya que ha debido acudirse a otros medios de prueba como la inspección judicial como prueba anticipada, el dictamen pericial con inspección ocular por parte de peritos, o el testimonio de quienes prestaron ayuda al instalar la cerca, quienes sí podrían declarar respecto de qué características tenía el cerramiento, su longitud, su uso, el material con que fue instalado, y demás tópicos que permitirían verificar si dicha cerca resultaba una mejora útil o suntuaria según los términos del Código Civil.
Entonces, la declaración de terceros rendida por la señora Cáseres Caballero resulta insuficiente para tener por acreditado que el demandante había realizado mejoras al predio, sus cualidades, cantidades o utilidad de las mismas, toda vez que lo único que mencionó al respecto fue una afirmación escueta y de pasada que no ofrece certeza; y, por ende, no existe punto de partida para tener por cierto el daño presuntamente ocurrido, de manera que pudiera habilitarse la vía de una condena in genere, pues de emitirse un fallo en ese sentido ante tal carencia probatoria implica dictar una condena para indemnizar un detrimento patrimonial indeterminado o hipotético, lo cual contraría la característica de certeza misma que reviste al daño indemnizable.
Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 23 Por tal motivo, al no hallarse demostrado el daño antijurídico como pilar principal de la responsabilidad extracontractual reclamada en el sub lite, es claro que las pretensiones estaban destinadas a fracasar y ser denegadas en su totalidad, sin que resultara necesario adentrarse en la legalidad o ilegalidad del procedimiento policivo que adelantó la Administración para la recuperación del bien de uso público en virtud de lo normado en el Decreto 1355 de 1970, pues sólo ante la demostración del daño y la antijuridicidad del mismo podía analizarse la imputación del mismo a la entidad demandada.
Así las cosas, la fórmula empleada por el juzgador de primer grado de declarar la responsabilidad extracontractual de la demandada y al mismo tiempo denegar las pretensiones de la demanda resulta imprecisa y contradictoria en sí misma, pues no puede declararse responsable a la demandada de un daño que también se advierte no demostrado, lo que impone a esta judicatura revocar los numerales primero y segundo de la sentencia apelada que declaró responsable al municipio demandado, y confirmar en todo lo demás la providencia apelada en cuanto denegó las pretensiones de la demanda.
En ese contexto, se advierte inocuo emitir pronunciamiento sobre el argumento de alzada elevado por el mandatario judicial de la parte demandada, pues atiene únicamente a la legalidad con que presuntamente se adelantó el procedimiento policivo y se dirigió a atacar la existencia de la falla en la prestación del servicio que encontró acreditada el a quo, por sustracción de materia.
Corolario de todo lo expuesto, la Sala advierte entonces que los argumentos de apelación esgrimidos por la parte demandante no prosperan y, por tanto, se impone revocar el numeral primero y el numeral segundo de la decisión adoptada en la sentencia adiada 1° de junio de 2020 por el juzgado de origen, y confirmar en todo lo demás dicha decisión judicial, en cuanto se denegaron las pretensiones de la demanda del epígrafe.
5.6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas por concepto de expensas en esta instancia habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP10, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA11.
Sobre este punto, el Consejo de Estado al respecto dispuso: 10 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 11 Art. 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 24 “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. Por lo tanto, se revoca la condena en costas en primera instancia y no se condena en costas en segunda instancia”12.
Por otra parte, tampoco hay lugar a condena en costas por agencias en derecho, en la medida que ambas partes apelaron la decisión de primera instancia y ambos recursos resultaron imprósperos. 5.7. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR los numerales primero y segundo de la sentencia del 1° de junio de 2020, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia apelada, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo precisado en el aparte considerativo de esta decisión.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.080. 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2016, rad: 13001-23-33-000-2013-00016-01 (21559), C.P.: Jorge Octavio Ramírez Medio de control: Reparación Directa Proceso No.: 20001-33-33-008-2017-00220-01 Sentencia de segunda instancia 25 MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado