TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ELECTRICARIBE S.A ESP DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS RADICADO: 20001-33-33-001-2018-00442-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del extremo demandado en el presente asunto, contra la sentencia adiada 26 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que resolvió: “PRIMERO: Declarar no probada la excepción de legalidad propuesta por el apoderado de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de las Resoluciones No. SSPD – 20168200408135 del 2016- 12-23 y SSPD -20178000067715 del 2017-04-26, por medio de las cuales se impuso a la empresa ELECTRICARIBE S.A E.S. P, una sanción de multa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se dispone que la empresa ELECTRICARIBE S.A E.S.P, no está obligada a cancelar suma alguna por concepto de la sanción impuesta en los actos declarados nulos.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Una vez en firme esta sentencia, devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso si lo hubiere y archívese el expediente dejando las constancias del caso.”1. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó las siguientes súplicas: 1 Folio digital archivo No. 1 del expediente electrónico OneDrive. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 2 “PRIMERA: Que se declare la nulidad de la sanción impuesta mediante el artículo 1° de la Resolución No. SSPD – 20168200408135 del 2016-12- 23.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución SSPD - 20178000067715 del 2017-04-26 únicamente en cuanto confirman la sanción impuesta mediante la Resolución SSPD – 20168200408135 del 2016-12-23.
TERCERO: Que a título de restablecimiento del derecho se declare que ELECTRICARIBE no está obligada a pagar el valor de la sanción impuesta mediante las resoluciones mencionadas en los dos numerales anteriores”2. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la empresa de servicios públicos demandante fueron los siguientes: Señaló la parte actora, que el día 26 de agosto de 2014 el usuario César Parody, presentó un recurso de reposición, ante lo cual la empresa resolvió el recurso el día 15 de septiembre de 2014 y enviando la citación personal para comunicar el contenido de dicho acto administrativo el día 20 de septiembre de 2014.
Al no comparecer el usuario, la empresa procedió a enviar la notificación por aviso el día 30 de septiembre de 2014. Sostuvo que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS sancionó a la empresa demandante por medio de la Resolución SSDP 20168200408135 del 23 de diciembre de 2016 con el pago de un monto de TRECE MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL CIEN PESOS ($13.789.100), ya que el aviso fue enviado de forma extemporánea.
Mantuvo la demandante que la anterior decisión fue recurrida en sede de reposición en subsidio el de apelación, sin embargo, por medio de la Resolución SSPD 2018000067715 del 26 de abril de 2017 el recurso interpuesto por ELECTRICARIBE. Manifestó que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS notifico la resolución que confirmaba la sanción un año después de haber sido presentado, por lo que había perdido la facultad sancionatoria que menciona el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, por lo que hace que la Resolución SSPD 2018000067715 del 26 de abril de 2017 sea notificada indebidamente.
Como cargos de nulidad planteados en el libelo demandatorio, la empresa de servicios públicos argumentó que el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011 no establece ningún término perentorio para el envío del aviso, y que el único requisito que exige el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, es contestar dentro de los quince (15) días de la presentación de la petición o el recurso, donde la parte demandante considero que contesto de manera oportuna y por lo tanto no hubo silencio administrativo. 2 Folio 1o del expediente electrónico.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 3 Señaló además, que en la Resolución sancionadora no se le concedió a ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. el recurso de apelación, pese a ser procedente conforme al artículo 113 de la Ley 142 de 1994, por lo que, a su juicio, los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos.
Finalmente, adujo que en el presente caso se presentó una ausencia de aplicación de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción, contenidos en el artículo 50 de la Ley 1437 y Decreto 281 de 2017.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA En su defensa, la entidad demandada propuso como excepción la legalidad de los actos administrativos, aduciendo que, dentro del trámite administrativo sancionatorio se pudo establecer que la empresa prestadora de servicio incurrió en una vulneración a lo regulado por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, y del artículo 69 del CPACA al emitir una decisión que no fue debidamente notificada al usuario, por lo que la respuesta aunque fue emitida dentro del término legal, no surtió efectos por no haber sido notificada en observancia de lo dispuesto en la ley para la notificación personal, configurándose de este modo el silencio administrativo positivo, cuyos efectos la demandante no reconoció dentro del término de las 72 horas siguientes a su ocurrencia. En cuanto a la omisión respecto de la concesión del recurso de apelación contra el acto que impuso la sanción, sostuvo que la delegación del Superintendente al funcionario regional para ejercer la facultad sancionatoria en materia de servicios públicos emana de la ley, razón por la cual contra dicha decisión no procede el recurso de apelación de acuerdo con lo estatuido en el artículo 113 de la Ley 142 de 1994.
2.4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia de fecha 26 de marzo de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. Como base argumentativa de la decisión, el juzgador de primera instancia encontró acreditado que el SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS notificó por fuera del término 1 año desconociendo lo que establece el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, por lo cual, las resoluciones que decidieron el recurso de reposición no se ajustaron a la legalidad de los actos administrativos.
Además, indicó que la sola expedición de la Resolución SSPD- 20178000067715 del 2017-04-26 no concluye con la respuesta formal por medio de un acto administrativo, sino que este requiere que sea comunicado o notificado a los interesados antes del término estipulado por la ley para que la decisión sancionatoria sea resuelta de forma expresa, clara y de fondo, por lo que la entidad demandada se le había deshabilitado la competencia o facultad para sancionar a ELECTRICARIBE S.A E.S.P. Por otra parte, sostuvo el a quo que le asistía razón a la entidad demandada al esgrimir que el silencio administrativo positivo sí se configuró en el caso objeto de estudio, en la medida que las irregularidades en la entrega de la notificación del acto administrativo por medio del cual se resolvió la reclamación administrativa presentada por el usuario dentro del término consagrado en la ley, dieron lugar al NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 4 silencio administrativo y por ende al hecho configurador de la conducta sancionable de conformidad con los artículos 68 y 69 del Código De Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pero por caducidad no se pudo atribuirle la conducta sancionable.
Por último, la juzgadora de primera instancia a pesar de que no encontró ajustados la legalidad los actos administrativos atacados en cuanto al último cargo de nulidad planteado por el demandante, consideró que el ejercicio de la facultad sancionatoria a través de delegatario no es susceptible de recurso de apelación, de acuerdo a lo contemplado en los artículos 12 de la Ley 489 de 1998 y 9 de la Ley 142 de 1994.
2.5. DEL RECURSO DE APELACIÓN En síntesis, la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS basa su apelación en los siguientes argumentos: En primer lugar, esgrimió que el juzgado de primera instancia no tuvo en cuenta sobre la necesidad de notificación de la respuesta a la reclamación administrativa incoada por el usuario del servicio público constituyó un silencio administrativo positivo, en la medida que existió la irregularidad aludida respecto del trámite de notificación de la mencionada respuesta al usuario debido a que la ley exige que exista la certificación de la entrega del aviso y que al prestador no le basta con acreditar la constancia del envío, razón por la cual había lugar a la imposición de la multa objeto de la demanda.
Sobre el particular, puntualizó que la superintendencia de servicios públicos no transgredió el debido el proceso puntualizando el procedimiento que tenía que seguir la demandante para que se diera la notificación de manera efectiva. Así mismo, esgrimió que el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 contempla la ocurrencia del silencio administrativo positivo cuando la empresa no da respuesta dentro del término de 15 días, razón por la cual había lugar a la imposición de la multa objeto de la demanda.
2.6. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 20 de enero de 20223, se admitió el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, se concedió a las partes para alegar de conclusión, así como la oportunidad al Procurador Delegado ante este Despacho para presentar su concepto de fondo.
Las partes no presentaron oportunamente sus alegatos conclusivos.
2.7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho no rindió concepto dentro del presente asunto. III. CONSIDERACIONES 3 Folio digital archivo No. 20 del expediente electrónico OneDrive. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 5 No advirtiéndose en esta instancia ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada, contra la sentencia del 26 de marzo de 2021.
3.1. CUESTIÓN PREVIA El artículo 18 de la Ley 446 de 1998 señala los requisitos que deben observarse en los casos de prelación de fallos, de manera que las autoridades judiciales están obligados a respetar los turnos de ingreso al Despacho para dictar sentencia. No obstante, en los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden puede modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos, por solicitud del Ministerio Público dada su importancia jurídica y trascendencia social, o cuando el asunto a debatir sea de aquellos que ya han tenido pronunciamientos similares, de conformidad con el criterio adoptado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sesión del 25 de abril de 2013.
Por lo tanto, al haber emitido anteriormente esta Sala de Decisión sentencias con fundamentos idénticos al caso que nos ocupa en esta oportunidad, con fundamento en lo expuesto pasa la Sala a adoptar la decisión que corresponda en el presente asunto. 3.2. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia del recurso de apelación propuesto por la parte demandada, contra la sentencia fechada del 26 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
3.3. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, debe ser revocada en virtud de los argumentos expuestos por el apelante, por lo que corresponde a esta colegiatura verificar (i) la configuración del silencio administrativo positivo por falta de notificación de la respuesta a la reclamación instaurada por el usuario del servicio;
(ii) la configuración de la indebida notificación por aviso por falta de los requisitos legales. 3.4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) Del silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos domiciliarios La Ley 142 de 1994, estableció la posibilidad de configuración del silencio administrativo positivo frente a las peticiones, quejas y recursos de los usuarios de las empresas prestadoras de tales servicios en su artículo 1584.
Dicha norma fue a 4 “ARTÍCULO 158. DEL TÉRMINO PARA RESPONDER EL RECURSO. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspicio la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él”. –Sic para lo transcrito-.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 6 su vez subrogada por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 123.- ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 DE LA LEY 142 DE 1994.
De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.”-Subraya fuera de texto-. A partir de esta disposición, la figura del silencio administrativo positivo, que en un principio estaba prevista exclusivamente para las “peticiones” que no hubiesen sido resueltas en tiempo, se extendió también a todos los recursos y quejas presentadas ante las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios.
Igualmente, se amplió el radio de acción del deber que se impone a las empresas prestadoras del servicio de reconocer los efectos del silencio administrativo positivo, y la facultad de imponer sanciones a las empresas que omitan el cumplimiento de dicha obligación legal, asignada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La disposición contenida en el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, fue reiterada con posterioridad a través del artículo 9º del Decreto 2223 de 1996 “por el cual se señalan normas que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento de los compromisos del Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios”, en la que se precisó que en ejercicio de la colaboración armónica entre entidades, todos los usuarios de servicios públicos podrán radicar su reclamación dirigida a la Intendencia Regional de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la Zona a que corresponda, por conducto de la Alcaldía o Personería de su respectivo municipio, las cuales procederán a dar traslado inmediato a dicha entidad.
De igual manera, se previó que el Intendente Regional está facultado para exigir la efectiva solución de la reclamación presentada por el suscriptor o usuario ante las empresas de servicios públicos5. b) De la notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto 5 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de marzo de 2015, rad. 11001-03-24-000-2013-00159-00 – C.P.: Guillermo Vargas Ayala.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 7 La notificación de los actos administrativos, como factor esencial del derecho fundamental al debido proceso, tiene como finalidad resguardar el derecho de defensa, garantizando que las actuaciones administrativas sean conocidas por los administrados para que, enterados de lo que se ha resuelto en un asunto de su interés, puedan controvertir la actuación a través de los recursos en vía gubernativa o ante la jurisdicción, según el caso.
El conocimiento de los actos administrativos a través de la notificación es una actividad absolutamente reglada, por lo que no admite discrecionalidad por parte de la Administración. Los actos administrativos sólo son oponibles al afectado, a partir del conocimiento efectivo de ellos, es decir, desde la diligencia de notificación o, en caso de no ser ésta posible, desde la realización del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo6.
Por su parte, los artículos 66 a 73 de la Ley 1437 de 2011, regulan el procedimiento para la notificación de actos administrativos de carácter particular y concreto, disponiendo el primero de ellos que “los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes”.
A su turno, los artículos 67, 68 y 69 ibídem establecen las reglas a seguir para efectos de la notificación de la siguiente manera: “ARTÍCULO 67. NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.
En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1.
Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera. La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos. 6 Corte Constitucional, sentencia C-096 de 2001.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 8 ARTÍCULO
68. CITACIONES PARA NOTIFICACIÓN PERSONAL. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.
Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días.
ARTÍCULO
69. NOTIFICACIÓN POR AVISO. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.
En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal”. -Sic para lo transcrito-. Las anteriores normas indican que los actos administrativos de carácter particular y concreto deben ser notificados a los administrados principalmente de manera personal, y subsidiariamente, por medio de aviso.
La norma establece que la notificación personal se efectúa mediante correo electrónico –si la persona ha autorizado dicho medio- o en estrados. En el evento que la decisión no se tome en audiencia, ni la persona haya autorizado ser notificada mediante correo electrónico, la administración debe agotar un procedimiento para llevar a cabo la notificación personal, la cual consiste en enviar dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, una citación al administrado para que concurra a notificarse personalmente dentro de los cinco (5) días siguientes a su envío, vencido los cuales, si el interesado no concurre a notificarse personalmente, se notificará por aviso.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en consulta del 4 de abril de 2017, efectuada dentro de la radicación número: 11001-03-06-000-2016- 00210-00(2316), al estudiar el procedimiento para la notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto y en especial el concerniente a la notificación por aviso, expresó: “(…) Con fundamento en las anteriores consideraciones, La Sala RESPONDE: a) En relación con la notificación por aviso: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 9 1.
¿Cuál es el término para enviar el aviso, según el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011? Conforme al tenor literal del artículo 69 del CPACA, el cual conserva la expresión “al cabo de los cinco (5) días” y de acuerdo con el significado de la expresión “al cabo”, cuyo análisis fue objeto de la parte considerativa de este concepto, se mantiene la misma línea jurisprudencial señalada por el Consejo de Estado en las sentencias citadas en el presente concepto, es decir que transcurridos los cinco (5) días contados desde el envío de la citación sin que el interesado haya comparecido para notificarse en forma personal, corresponde a la administración en el día sexto remitir el aviso o publicarlo en los términos indicados por la norma con el fin de efectuar la notificación por este medio“.-Sic para lo transcrito-.
Ahora bien, respecto a las faltas o irregularidades en la notificación, el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, dispone que “sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales”.
El Consejo de Estado, al analizar las irregularidades en la notificación establecida en la antigua codificación, sostuvo: “4.1 El Código Contencioso Administrativo establece que si la notificación no se realiza en legal forma, el acto administrativo no “producirá efectos legales” y que “tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46”.
La falta de notificación del acto administrativo conlleva su ineficacia, que consiste en la imposibilidad de producir los efectos para los cuales se profirió, en consideración a que la publicidad del acto administrativo es un requisito indispensable para que las decisiones administrativas sean obligatorias. Así lo ha señalado la Sala con sustento en lo dispuesto en el CCA: “La falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, fenómenos que tienen efectos equivalentes según lo preceptuaba el Decreto Extraordinario N.º 2733 de 1959 y lo dispone hoy el Decreto Extraordinario N.º 01 de 1984, no es causal de nulidad de los mismos; en efecto, dicha notificación es necesaria, cuando así lo señala la ley (y lo hace para todos los actos administrativos de contenido particular que hayan culminado una actuación administrativa), como una condición de su eficacia; es decir en tanto constituye una de las etapas del procedimiento que tiene por objeto dar firmeza a la decisión administrativa, la cual —a su turno— es requisito necesario para su ejecución válida.
En otros términos, la notificación del acto administrativo no dice relación con su validez jurídica la cual no sufre variación por el hecho de que se haya cumplido con la obligación de notificarlo legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia; el acto administrativo que nació viciado no se sanará porque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierde validez porque se deje de notificar o porque la notificación sea irregular.
Es una simple aplicación del principio según el cual el examen de validez jurídica de los actos administrativos que hace el contralor jurisdiccional se debe efectuar, por regla general, en el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no afectan una situación inicial. Cosa distinta es que la ejecución del acto sea ilegal cuando se hace, por ejemplo, sin que éste haya adquirido firmeza, caso en el cual, la ilegalidad de la ejecución conserva su propia NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 10 individualidad, vale decir que no se extiende al acto administrativo; pueden existir, por consecuencia, ejecuciones ilegales de actos legales o ejecuciones legales de actos ilegales; en el primer caso, debe cuestionar la ejecución; en el segundo se debe acatar el acto; son circunstancias distintas, como que corresponden al hecho y al acto administrativo, respectivamente, que, por lo mismo, exige la utilización de mecanismos procesales diversos; la acción de nulidad sola sumada al restablecimiento del derecho, para el caso de los actos; la de reparación directa para las operaciones administrativas de ejecución7”.-Sic para lo transcrito-.
De esta manera, aun cuando la falta de notificación o notificación irregular del acto administrativo no vicia su contenido en sus aspectos materiales, se entiende que el interesado, al no conocer la decisión de la Administración que genera para él situaciones jurídicas particulares y concretas, no ha obtenido formalmente respuesta por parte de ella, lo que conlleva a concluir que los efectos que se esperan del aludido acto administrativo no han cobrado vigor en el mundo jurídico.
Tal conclusión acompasa también con la efectividad del derecho fundamental de petición consagrado en la Carta en su artículo 23, pues la Corte Constitucional, refiriéndose a la notificación de las respuestas emitidas con ocasión de la presentación de derechos de petición, ha puntualizado que “no basta que se expida la respuesta, sino que, además, es necesario que ésta se notifique de manera oportuna al interesado.
En efecto, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Carta, el hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, pues no puede tenerse como real contestación la que sólo es conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información (…)8”.
3.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial de la operatividad del silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en el recurso de alzada.
De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS impuso a ELECTRICARIBE S.A E.S.P., una sanción pecuniaria de TRECE MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL CIEN PESOS ($13.789.100), mediante la Resolución No. SSPD – 20168200408135 del 23 de diciembre de 2016, tal como se aprecia en la prueba documental obrante a folios 46 a 52 del archivo digital No. 1 del expediente electrónico.
Así mismo, que la empresa demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de dicha decisión mediante Resolución No. SSPD- 20178000067715 del 26 de abril de 2017, confirmando en todas sus partes el acto impugnado en sede de reposición, tal como se desprende de la copia de dicho recurso que reposa a folios 104 a 107 ibidem, siéndole a su vez notificado la respuesta al recurso el 5 de abril de 2018, de acuerdo a las prueba visible a folio 108 ibídem. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2007, rad. 68001-23-15-000-2002- 01016-02(29285-25934), C.P.: Ramiro Saavedra Becerra. 8 Corte Constitucional, sentencia T-249 de 2001.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 11 Seguidamente, de las pruebas documentales antes aludidas, únicas aportadas que se tornan relevantes para la solución del caso concreto, se desprende que la imposición de la sanción a la empresa de servicios públicos demandante obedeció a que el ente sancionador encontró infringido el precepto normativo previsto en el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, pero dentro de la sentencia de primera instancia y lo que se debatió en ella, se encuentra que la justificación de la parte actora sobre la caducidad de la facultad sancionatoria que está establecida en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 fue el que abrió paso a que el a quo accediera a las pretensiones de la demanda, aduciendo que había operado la caducidad de la facultad sancionatoria de la SUPERINTENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS deprecada por la demandante y en virtud de lo anterior, declaró la nulidad de los actos demandados.
Ahora bien, la facultad sancionatoria administrativa consagrada legalmente bajo el principio de legalidad de las faltas y sanciones, se relaciona con un poder jurídico guiado bajo los preceptos del debido proceso pero existe restricción sobre la potestad sancionadora que tiene el Estado, una especie de plazo legal que tienen las autoridades administrativas para resolver y dar a conocer la respuesta respecto de los procesos sancionatorios que adelantan, en virtud de la licitud y las garantías procesales que debe aplicarse durante su trámite.
De conformidad con lo anterior, el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, ha previsto la caducidad de la facultad sancionatoria de la siguiente manera: “ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria” –Se resalta por fuera del texto-. Así las cosas, la caducidad de la facultad sancionatoria que tiene en el presente caso la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS es de 3 años a partir de la ocurrencia del hecho o acontecimiento objeto del trámite sancionatorio, teniendo en cuenta los principios de legalidad y debido proceso, para que proceda a imponer la sanción proporcionada.
Ahora bien, más adelante el mismo contenido normativo señala que, cuando sean presentados recursos contra el acto que impuso una sanción, existe un segundo supuesto de hecho de caducidad de facultad sancionatoria, mediante el cual, la Administración cuenta con 1 año contado a partir de la fecha en que se interpuso el recurso para resolver dichos mecanismos de impugnación. Por esta razón, el incumplimiento del plazo que señala la norma señalada y la falta de decisión del funcionario encargado de resolver los recursos, lleva a la pérdida de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 12 competencia para dictar tal decisión, así pues, esa potestad que está condicionada por el tiempo, acarrea una pérdida de oportunidad de sancionar a su investigado.
Por otra parte, la Sala comenzará a estudiar la facultad administrativa sancionatoria que dispone la entidad demandada, disposición que en virtud de la interpretación sistemática y armónica de las disposiciones procedimentales administrativas exigen valorar también el contenido y alcance de los artículos 85 y 87 de la Ley 1437 de 2011, se destaca: “ARTÍCULO
85. PROCEDIMIENTO PARA INVOCAR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico”. (…):
ARTÍCULO
87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos”. –Se resalta por fuera del texto-. En efecto, según lo dispuesto en los artículos 85 y 87 de la Ley 1437 de 2011, las autoridades administrativas deben prever que la comunicación de sus decisiones se efectúe según la ley para tener como resuelto un recurso en sede administrativa, pues la ausencia de la misma vulnera la posibilidad de enteramiento a que tiene derecho el apelante, por eso, la sola expedición formal del acto administrativo no brinda la certeza de que se notificó al investigado para que se garantice la legalidad y el debido proceso dentro del procedimiento sancionatorio.
En consecuencia, cabe mencionar que dentro de los argumentos de apelación del recurrente no se encuentran apreciaciones que atacan lo motivado por el juzgador en primera instancia dentro de la decisión que concedió lo pretendido, por lo que se vuelve pertinente recordar por parte de la Sala la competencia que tiene el juez en segunda instancia en el análisis de las razones objeto del recurso.
Desde luego, el artículo 328 del Código General del Proceso dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 328.- El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. -Resaltado por fuera del texto- En este sentido, dado que en el presente asunto sólo la parte demandada apeló la sentencia, la competencia que tiene este ad quem para fallar se encuentra limitada a los argumentos de apelación expuestos por el recurrente, por eso el ente NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 13 demandado no puede pretender que esta Corporación estudie algún argumento que no haya sido alegado dentro de la apelación. Luego entonces, pese a que en el recurso se esbozaron varios argumentos de alzada contra la sentencia impugnada, ninguno de ellos cuestiona la operancia de la caducidad de la facultad sancionatoria que halló probada el juzgador de instancia menor, argumento toral de la decisión apelada; por tal motivo, la Sala se abstendrá de estudiar los argumentos planteados en el recurso, en tanto ninguno de ellos tiene la potencialidad de lograr la revocatoria de la sentencia impugnada, en tanto ella merece mantener su firmeza porque el argumento principal que concedió las pretensiones no fue debatido en la apelación. Ahora bien, a juicio de la Sala, basta con auscultar lo dispuesto en el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para concluir que el procedimiento sancionatorio adelantado por la demandada para surtir la notificación de la respuesta del recurso presentado por el demandante caducó según lo normado en el referido artículo.
En efecto, según lo dispuesto en dicho precepto normativo, las autoridades administrativas cuentan con un plazo de 1 año para resolver los recursos que se interponen contra el acto que impone la sanción, contados a partir de su debida y oportuna interposición, y dentro de resolver el recurso se entiende comprendida la notificación del mismo, pues como se dijo anteriormente, es la notificación del acto la que irradia los efectos del mismo al mundo jurídico.
Así las cosas, verificadas las pruebas que reposan en el plenario, se advierte que el recurso se interpuso el día 17 de marzo de 2017 contra la decisión contenida en la Resolución No. SSPD – 20168200408135 del 23 de diciembre de 2016, por lo que el término con que contaba la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS era de 1 año contado a partir de esta fecha, es decir, hasta el 17 de marzo de 2018.
Esta última fecha era el plazo máximo con que contaba el demandado para resolver y notificar el acto administrativo que resolviera el recurso contra el acto que impuso la sanción. Ahora bien, por medio de la Resolución No. SSPD-20178000067715 del 26 de abril de 2017 fue resuelto el recurso de apelación presentado por la interesada y posteriormente el aviso fue remitido el 5 de abril de 2018 como obra a folio 108 del archivo digital No. 1 del expediente electrónico.
De esta constancia se extrae claramente que el recibo de la comunicación por la cual se notificó por aviso a la demandante dicho acto administrativo se surtió cuando ya había operado la caducidad de la facultad sancionatoria con que legalmente contaba la entidad demandada, ya que el aviso debía ser entregado a más tardar el 17 de marzo de 2018, y no el 5 de abril de 2018 como en efecto se hizo.
Evidentemente, la discusión respecto de los demás argumentos sobre el silencio administrativo positivo y la notificación de los actos administrativos se torna entonces irrelevante en esas condiciones, pues se colige de la actuación surtida en la apelación resulta innocuo pronunciarse sobre ello, ya que operó la caducidad de la facultad para sancionar que tenía la entidad demandada.
Como consecuencia de lo anterior, al no prosperar ninguno de los argumentos pilares del recurso que en esta oportunidad se resuelve y como en gracia de discusión se advierte que la caducidad de la facultad sancionatoria sí operó, se confirmará la decisión adoptada por el juzgado de primera instancia en el sentido de conceder las pretensiones de la demanda, acorde con lo expuesto en esta providencia. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 14
3.6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP9, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA10. Sobre este punto, el Consejo de Estado al respecto dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. Por lo tanto, se revoca la condena en costas en primera instancia y no se condena en costas en segunda instancia”11.
Por otra parte, en cuanto a la condena en costas por concepto de agencias en derecho, la Sala condenará a la parte vencida, es decir, a la superintendencia demandada, en razón a que el recurso de apelación incoado no prosperó. Se fijan como agencias en derecho la suma de 1 salario mínimo legal mensual vigente, según lo normado en el Acuerdo No. PSAA16-10554 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente al momento de presentación de la demanda. 3.7.
DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: Condenar en costas por concepto de agencias en derecho a la parte demandada. Se fijan como agencias en derecho para esta instancia la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, según lo normado en el Acuerdo No. PSAA16-10554 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y el numeral 7 del artículo 365 del Código General del Proceso.
Por la Secretaría del juzgado de primera instancia, tásense. 9 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 10 Art. 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2016, rad: 13001-23-33-000-2013-00016-01 (21559), C.P.: Jorge Octavio Ramírez NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No. 20001-33-33-001-2018-00442-01 Sentencia de segunda instancia 15 TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 080. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado