TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE -SALA SEGUNDA DE DECISIÓN- Sincelejo, dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Asunto: Sentencia de segunda instancia M. de control: Reparación directa Expediente: 70-001-33-33-004-2018-00114-01 Demandante: Fulgencio Batista Atencio y otro Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Armada Nacional y otros Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Caducidad / Reparación directa.
El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda FULGENCIO BATISTA ATENCIO Y CARMEN PACHECO SAN MARTÍN, mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de reparación directa, formularon demanda en contra de la NACIÓN- DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL INTERIOR, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-ARMADA NACIONAL- EJÉRCITO NACIONAL, DEPARTAMENTO DE SUCRE, con el fin de que se declarara su responsabilidad por los daños derivados del desplazamiento forzado y la violación a sus derechos humanos. Solicitaron el reconocimiento de las siguientes sumas como indemnización de perjuicios: Perjuicios patrimoniales: Daño emergente y lucro cesante que resultaren probados luego de un peritazgo.
Perjuicios extrapatrimoniales: Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 Perjuicios morales: 300 SMLMV para cada uno de los demandantes. Perjuicios a bienes constitucionalmente relevantes: 400 SMLMV para cada uno de los demandantes. Como medidas de reparación integral solicitaron el pago de 200 SMLMV por el desarraigo y la perdida de la cultura, usos y costumbres a la que se vieron obligados los actores, derivado del desplazamiento forzado.
Pidieron medidas de reparación integral, en virtud de las garantías de no repetición, satisfacción, reparación simbólica, entre ellas que se condenara a las demandadas a la realización de un acto público donde se pidiera perdón a las víctimas por la sistemática violación a los derechos humanos, que contara con la participación de los afectados, medios de comunicación y la comunidad internacional, y se comprometieran a no reincidir, se capacitara a las Fuerzas Militares en temas de derecho humanos y derecho internacional humanitario, entre otras.
Como fundamentos fácticos relevantes, en la demanda se afirmó, en síntesis, que: Luego de exponer de manera amplia el contexto de violencia que sufrió el país en los años 90, concretamente el departamento de Sucre, los demandantes explicaron su caso particular así: El señor Fulgencio Batista Atencio y la señora Carmen Pacheco San Martín vivían en el corregimiento La Libertad, municipio de San Onofre, departamento de Sucre, donde tenían su vivienda y se dedicaban a las labores del campo.
El 8 de mayo de 1995, miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia, Bloque Héroes de los Montes de María llegaron a la casa de los actores con amenazas de muerte si no abandonaban el lugar en un plazo de 4 horas. Consecuencia de lo anterior, la familia se vio obligada a desplazarse hacia el municipio de María La Baja, Bolívar, perdiendo sus cultivos, animales de corral, bienes inmuebles, entre otros.
A causa del desplazamiento, la familia tuvo que abandonar sus tierras, que actualmente eran dominadas por una empresa denominada CI Cartagenera de Acuacultura S.A. Por la vulneración de sus derechos humanos, los hijos del señor Fulgencio Batista no pudieron terminar sus estudios, la familia dejó de producir su sustento, pues perdieron sus animales y las cosechas, de manera que tenían que recurrir a la caridad para sobrevivir, lo que sin duda alteró su plan de vida.
Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 La justicia había comprobado la vinculación que existía entre los grupos ilegales y miembros de la fuerza pública, hecho de conocimiento público, que facilitó el actuar delictivo en las comunidades y era objeto de reproche en esta oportunidad para la declaratoria de responsabilidad.
En el acápite de la demanda denominado “caducidad de la acción”, alegaron que era un delito de conducta permanente, frente a los cuales se predica la imprescriptibilidad en materia penal a nivel internacional. Agregó que la jurisdicción contencioso administrativa de Sucre ya había conocido de asuntos similares sin exigir la presentación de la demanda en el términos de 2 años, dada la sistemática violación de derechos humanos. 1.2.
Contestación de la demanda1 El departamento de Sucre se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Manifestó que no tuvo participación en el daño alegado y que la supuesta responsabilidad estaría en cabeza de la Nación-Ministerio de Defensa-Armada Nacional. En el presente asunto no se configuraban los elementos de la responsabilidad.
Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de responsabilidad y caducidad. La Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional- Armada Nacional adujo que no estaba llamada a responder por los hechos descritos en la demanda, dado que se configuró la caducidad del medio de control, falta de presupuestos para endilgar responsabilidad, falta de legitimación en la causa por pasiva, entre otras.
Los desplazamientos forzados se dieron en muchas regiones debido a la incursión de grupos armados irregulare0s (hecho de un tercero), pero en ello no estaba implícita la responsabilidad del Ministerio de Defensa, ni se le hizo una imputación directa, de la cual pudiera defenderse. La Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional también manifestó que las pretensiones no debían prosperar, toda vez que el desplazamiento forzado padecido por los demandantes no le era atribuible, más bien fueron causados por un tercero. Agregó que no se aportaron pruebas para demostrar su calidad de desplazados e imposibilidad de retorno. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad, entre otras.
La Nación-Ministerio del Interior señaló que no estaba llamada a responder. Formuló en su defensa los medios exceptivos de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva. 1 Mediante auto de 10 de agosto de 2018 se admitió la demanda y se notificó a las demandadas y al Ministerio Público. Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 1.3.
Trámite procesal La audiencia inicial se celebró el 3 de marzo de 2020, oportunidad en la cual se agotaron las etapas previstas en la ley. El Juzgado Administrativo de primera instancia fijó el litigio de la siguiente manera: “Determinar si las demandadas son administrativamente responsables por el desplazamiento de los demandantes como consecuencia de los hechos ocurridos la comunidad La Libertad jurisdicción del municipio de San Onofre, para el año 2003”. 1.4.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, en sentencia anticipada de 29 de septiembre de 2021, declaró la caducidad del medio de control. El juez explicó en primer las reglas de caducidad de la Ley 1437 de 2011 y la interpretación del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 2020.
Igualmente, adujo algunos criterios fijados por la Corte Constitucional, para concluir que: En el caso que nos ocupa, con la demanda se pretende declarar administrativamente responsables a la NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR, MINISTERIO DE DEFENSA, ARMADA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL, DEPARTAMENTO DE SUCRE, por los perjuicios de orden material e inmaterial causados a la parte actora, con ocasión al desplazamiento acaecido por hechos ocurridos en la comunidad Libertad jurisdicción del municipio de San Onofre, para el año 1995.
A su vez del libelo genitor la parte actora indica la fecha en que se dieron los hechos predicables del desplazamiento, según cada núcleo familiar, en los siguientes términos: (01 Demanda, pág. 21). GRUPO FAMILIAR FECHA DEL DESPLAZAMIENTO FULGENCIO BATISTA ATENCIO Mayo 1995 CARMEN PACHECO SAN MARTIN Mayo 1995 Advierte el despacho que desde el año 1995, para el caso del núcleo familiar de los señores Fulgencio Batista Atencio y Carmen Pacheco Sanmartín, los demandantes contaban con los elementos de juicio suficientes, para demandar al Estado en ejercicio de la pretensión de reparación directa, pues, en la misma demanda se reconoció la connotación de hecho notorio y público de la lamentable situación del conflicto armado previsto en los sectores donde se derivan los desplazamientos objeto de demanda, desde el año 1998, y las advertencias que desde el año 2000 el Ministerio Público elevó ante diversas autoridades del orden nacional y local.
(20 contestación Demanda, pág. 327-332 – Reforma Demanda). Inclusive, de los documentos aportados con la reforma de la demanda, (20 contestación Demanda, pág. 369-382 - Reforma Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 Demanda), se destacada Informe N° 001-07 de 2 de febrero de 2007 emitido por la Defensoría Delegada para la Evaluación de Riesgos de la Población Civil como Consecuencia del Conflicto Armado, a través del cual se efectúa una análisis pormenorizado de la situación de conflicto evidenciable en el municipio de San Onofre y sus corregimientos entre ellos LIBERTAD, donde para el año 2006 (26, 27 y 28 de agosto), la misma comunidad hacia uso de movimientos y marchas pacíficas frente al rearme y agrupación de miembros de autodefensas desmovilizados, siendo factible desde un juicio valorativo razonable, la posibilidad de que la parte demandante, acudiera en ejercicio de la acción contenciosa administrativa bajo el medio de control de reparación directa para hacer valer las pretensiones de la demanda que hoy es ejercida, sin que se vislumbre circunstancias que impidieran a los accionantes obrar en tal sentido.
De allí que, teniendo en cuenta la fecha del desplazamiento, o el informe N° 001-07 de 2 de febrero de 2007, (01 Demanda, pág. 21; 20 Contestación Demanda, pág. 369-382 - Reforma Demanda), para mayo de 1995, fechas de presentación de demanda y de solicitud de conciliación extrajudicial, respectivamente, (14 memorial, pág. 3-12), se evidencia la extemporaneidad en el ejercicio oportuno de la acción contenciosa administrativa bajo el medio de control de reparación directa para el asunto de la referencia, lo que da paso a declarar el acaecimiento del fenómeno de caducidad en los términos previstos de manera reiterada en acápites precedentes.
(Decreto 01 de 1984 en su artículo 136 numeral 8; y actualmente artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal i). Así las cosas ante la constatación del fenómeno de la caducidad del medio de control ejercido, no queda otra consecuencia que proceder a NEGAR las pretensiones de la demanda. 1.5. Recurso de apelación Inconforme con la sentencia de primer grado, la parte demandante interpuso recurso de apelación oportunamente.
Consideró que se violó el debido proceso al aplicar la Ley 2080 de 2021, en lo relacionado con la sentencia anticipada, con lo cual se cercenaron etapas procesales como la práctica de pruebas. El juzgado tuvo en cuenta el informe de riesgo 001-07- de 2 de febrero de 2007, emitido por la Defensoría del Pueblo Delegada para la Evaluación de Riesgos de la Población Civil como Consecuencia del Conflicto Armado que indicaba que la comunidad de La Libertad había participado de marchas en contra la consolidación de grupos de desmovilizados, lo que a consideración del juez hacía factible que los demandantes acudieran a la jurisdicción, sin detenerse a analizar si efectivamente los actores habían formado parte de dichas manifestaciones y de las condiciones de seguridad para acudir a la administración de justicia. Tampoco era admisible que se concluyera que los demandantes para los años 2006-2007 se encontraban en La Libertad, cuando jamás quedó demostrado que hubieran retornado, pues seguían en condiciones de desplazamiento forzado en la ciudad de Cartagena.
Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 La decisión judicial fue apresurada, dejando de lado la posibilidad de recaudar todo el caudal probatorio que le permitiría identificar las circunstancias que impidieron la demanda previamente y en desmedro del derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes: No cabe la menor duda, que existiendo suficiente material probatorio, que da cuenta a partir de qué momento tuvieron conocimiento los demandantes sobre la participación de Agentes del Estado en los hechos que causaron el daño antijurídico, dichas piezas procesales no fueron decretadas ni valoradas, a tal punto de gravedad que la discusión se centró única y exclusivamente en definir que si la acción había caducado dando aplicación a las recientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado e inaplicando la SU 254 de 2013.
(…) Ahora bien, los hechos de la demanda y la reforma probados en el curso del proceso13 y no valorados, dan cuenta que solo hasta el año 2014, los actores “tuvieron conocimiento de la participación material, real y efectiva de agentes del Estado en la conformación y apoyo de los grupos paramilitares que operaron en la región de los Montes de María y en especial San Onofre, corregimiento de Libertad”.
Sin embargo, al no valorarse habiéndose probado resultaba aplicable la sentencia aludida. Contrario censo si el juzgador, hubiera valorado los hechos y pruebas aportados, debía aplicar los efectos de la sentencia en favor de los actores tal como se dispone en la misma providencia. De manera que al no valorarse las pruebas con las cuales se pretendían demostrar los hechos que imputan la responsabilidad por daño antijuridico, resultaba fácil para el operador judicial aplicar los efectos de la sentencia contra los demandantes, pero si en su caso, se hubiera detenido a estudiar la demanda y las pruebas aportadas, bien pudo dar aplicación de la misma sentencia con efectos favorables a los actores, máxime si dicho proveído es claro en determinar que el “mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible”.
Explicó que había insistido en que la demanda se interpuso en el año 2015, en virtud del término concedido por la sentencia de la Corte Constitucional de 2013. Sobre ello, expresó que inicialmente se radicó la demanda en la que se acumularon varias pretensiones de diversos núcleos familiares, el Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo declaró la falta de competencia y remitió al Tribunal Administrativo de Sucre, el cual en auto de 8 de junio de 2017 consideró que había indebida acumulación de pretensiones y en providencia de 25 de abril de 2018 concedió un plazo para presentar las demandas desagregadas por separado.
Agregó que se aplicó la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 sin consideración a las reglas que regían a la fecha de presentación de la demanda, con lo cual se quebraba el principio de buena fe, ya que el Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 marco normativo y jurisprudencial aplicable debía conservarse.
En ese sentido, “los cambios jurisprudenciales no pueden ser retroactivos cuando atentan contra las garantías procesales de usuarios de la administración de justicia”. Y afirmó: Cabe precisar que como quiera que nos encontramos frente a un caso de lesa humanidad, resulta indiferente para el estudio de la caducidad que la demanda haya sido presentada con anterioridad o posterioridad a la expedición del citado pronunciamiento unificador, teniendo en cuenta que en el ordenamiento internacional se encuentra plasmada unos principios o normas que integran el ius cogens aceptados por el Estado Colombiano que establecen de manera directa la garantía de la imprescriptibilidad de las acciones civiles a favor de las víctimas de delitos atroces, que permiten a estas reclamar su reparación en cualquier tiempo, sin estar sujetos a reglas restrictiva de la caducidad establecidas en normas o en prácticas o jurisprudencia interna como la precitada. 1.6.
Tramite de segunda instancia A través de auto del 31 de agosto de 2022 se admitió el recurso de apelación y se dio la oportunidad a las partes para presentar alegatos por escrito y al Ministerio Público para emitir concepto si a bien lo consideraba. La Nación-Ministerio de Defensa-Policía alegó que no era posible endilgar responsabilidad porque no se cumplía con los supuestos para ello.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente medio de control, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. El ejercicio oportuno de la acción Toda persona que pretenda poner en conocimiento de la administración de justicia un litigio, debe atenerse a los plazos establecidos en el ordenamiento jurídico para cada medio de control; en ese sentido, vencidos esos términos sin que se ejerciera el derecho de acción opera la figura de la caducidad como consecuencia de la inactividad del interesado.
El legislador estableció unos términos razonables con el propósito de que las personas acudieran ante la jurisdicción para resolver sus controversias, término que, en caso de vencerse, implica la pérdida de la facultad de acudir a la administración de justicia2 y configura la institución 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 6 de agosto de 2009, exp. 36.834.
C.P. Mauricio Fajardo Gómez; reiterado por esta Subsección, entre otras, Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 procesal de la caducidad, creada para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y evitar que las situaciones quedaran indefinidas en el tiempo. La caducidad es entonces una sanción que limita el derecho de acción para quienes no acuden oportunamente a la jurisdicción, de conformidad con el plazo estipulado en la ley, aplica por el mero paso del tiempo, sin que se admisible suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, renuncia o convención entre las partes, de manera que el juez debe declararla de oficio si la encuentra configurada3.
En ese orden, la Sección Tercera del Consejo de Estado, sobre la naturaleza y finalidad de la figura ha señalado que: “De otra parte, la caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, ya que una vez configurada impide el acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia.
Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado “por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición. De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada ”4 Así las cosas, para el alto tribunal, es el mismo ordenamiento jurídico interno el que asigna a las personas la carga para que actúen con prontitud en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones jurídicas, so pena de la configuración de la caducidad (que no puede ser desconocida, modificada o alterada por las partes), dada su naturaleza de orden público, derivada del artículo 228 constitucional.
La Corte Constitucional, sobre la caducidad como medio de seguridad jurídica y protección del interés general, señaló en sentencia C – 985 de 2010, que, “la caducidad es en una limitación temporal del derecho de acción; se trata de un término perentorio e inmodificable fijado por la ley en: sentencia del 26 de febrero de 2014, exp. 27588.
C.P. Mauricio Fajardo Gómez; auto del 12 de mayo de 2016, exp. 56601 y sentencia del 30 de agosto de 2017, exp. 39435. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 21 de mayo de 2021, radicado interno: 63381. M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Ver también: sentencia de 6 de febrero de 2020, radicado interno: 53831. 4 Consejo de Estado, Sección III Expediente No. 85001-23-31-000-1999-00007-01(19154).
Citando a BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Medellín: Ed. Señal Editora, quinta Edición, 2000 Pág. 151. Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 dentro del cual debe ejercerse el derecho de acción, so pena de perder la oportunidad de que la administración de justicia se ocupe de la controversia correspondiente”.
Pretende la parte actora que se declare la responsabilidad de las demandadas por el desplazamiento forzado de FULGENCIO BATISTA ATENCIO Y CARMEN PACHECO SAN MARTÍN, ocurrida el 8 de mayo de 1995 desde el municipio de San Onofre. Aunque al sub judice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación la demanda (Ley 1437 de 2011, así como las del Código General del Proceso, en los aspectos no regulados); en lo que concierne a la caducidad, debe tenerse en cuenta que los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior continuarán corriendo de conformidad con ella, en atención a lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 18875, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso.
Para la época de ocurrencia de los hechos, el artículo 136 del Decreto 01 de 19846 establecía que la acción de reparación directa caducaba al vencimiento del plazo de 2 años contados a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho que dio origen al daño. Frente a la caducidad, la parte demandante alegó en su demanda que no operaba el término de 2 años, toda vez que se trataba de delitos de lesa humanidad, lo que justificaba la inaplicación del plazo legal.
No obstante debe indicarse que, el 29 de enero de 2020, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su postura en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y otros, así7: 5 “Artículo 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así: “Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. “Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…)”. 6 Decreto 01 de 1984, modificado por el Decreto 2304 de 1989: “Artículo 136.
Caducidad de las acciones. (…). La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2020, radicación número: 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033).
Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 “(…) En cuanto al término para ejercer la pretensión de reparación directa, el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A.8, adicionado por el artículo 8 de la Ley 589 de 2000, establecía que, en los casos de desaparición forzada, la caducidad se contaba con fundamento en la fecha en la que aparecía la víctima y, si ello no ocurría, desde el momento en el que quedaba ejecutoriado el fallo adoptado en el proceso penal.
En los demás eventos desde el acaecimiento de la situación causante del daño; sin embargo, esta Sección precisó que no bastaba con la ocurrencia del hecho dañoso, pues, además, resultaba necesario su conocimiento por parte del afectado, ya que a partir de ello surgía el interés para ejercer el derecho de acción9. El literal i) del numeral 2 de la Ley 1437 de 201110 prevé la misma regla frente a la desaparición forzada y para los demás casos establece como determinante la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o del momento en el que el afectado la conoció o debió conocerla, si fue en fecha posterior, “siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
Así las cosas, para computar el plazo de caducidad no basta con la ocurrencia “de la acción u omisión causante del daño”, pues, además, se debe determinar si el interesado advirtió o tuvo la posibilidad de saber que el Estado participó en tales hechos y que le era imputable el daño. De este modo, si un grupo familiar conoce la muerte de uno de sus miembros, pero no cuenta con elementos para inferir que el Estado estuvo involucrado y era el llamado a responder patrimonialmente, la caducidad no se cuenta desde la ocurrencia del hecho u omisión dañosa, sino desde que tuvo la posibilidad de advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente para los fines previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.
(…) De este modo, si los afectados consideran que el resultado del proceso penal adelantado en contra del agente implicado en los hechos tiene la suficiencia de determinar el sentido del fallo de responsabilidad 8 “8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
“Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (se resalta).
Esta disposición regula la caducidad de la pretensión de reparación directa en los eventos en los que el término empezó a correr con anterioridad al 2 de julio de 2012, según lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. 9Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo de 2006, expediente 15785, MP: María Elena Giraldo. 10 “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. “Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (se destaca).
Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 patrimonial del Estado, lo que les corresponde es ejercer en tiempo la pretensión de reparación directa y, luego, cuando el proceso se encuentre para dictar sentencia, solicitar la suspensión por “prejudicialidad”, y será el juez de lo contencioso administrativo el que defina si existe o no una relación de dependencia o si puede definir el asunto sin esperar la condena penal.
Precisado lo anterior, a modo de conclusión, la Sección Tercera aclara que, mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso.
Lo expuesto resulta aplicable a todos los asuntos de reparación directa, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 ni la Ley 1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada. (…) Así las cosas, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se unificará en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Finalmente, se precisa que el término de caducidad para solicitar al Estado la indemnización de un daño es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, lo que puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la responsabilidad patrimonial Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia”.
En ese sentido, en los únicos casos en que la regla de caducidad fijada en la ley admite excepciones es en los asuntos de desaparición forzada, por mandato de la misma disposición. Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 Huelga decir, que las mencionadas reglas, al surgir de una sentencia de unificación del órgano de cierre en lo contencioso administrativo, constituyen para efectos de resolver el presente caso, precedente vinculante y obligatorio11, de ahí que su análisis y examen gravitará en torno a ellas.
En ese sentido, se desvirtúa el argumento planteado por el recurrente sobre la inaplicación de la sentencia de unificación, pues en su contenido no se dejó expresamente que se difirieran los efectos o que se inaplicara en casos concretos, como lo pretende el apelante; por el contrario, se convirtió en un antecedente que rige todas los asuntos de manera inmediata.
En la sentencia T 044 de 2022, la Corte Constitucional, consideró y concluyó que si bien, en la parte resolutiva de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, la Sala Plena de la Sección Tercera, guardó silencio sobre los efectos en el tiempo de la sentencia de unificación, la misma seguía las reglas generales y por ende, tenía efectos retrospectivos, por lo que se aplica aun para casos en trámite. ….“la sentencia de unificación aplica desde el momento en el que fue proferida, esto es, a los casos que se encontraban en curso y a los iniciados luego de la sentencia de unificación –efectos retrospectivos–, mas no solo a los procesos iniciados con posterioridad al fallo de unificación –efectos prospectivos– ”.
En aplicación de las anteriores normas y de la jurisprudencia en cita, que constituye, se reitera, precedente de obligatorio acatamiento por tratarse de sentencia de unificación del máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa, la Sala estima que en el presente asunto operó la caducidad del medio de control, ya que la demanda fue instaurada por fuera de los dos (2) años contados a partir del momento en que las víctimas tuvieron serias posibilidades materiales de ejercer el derecho de acción. Al efecto, consta en el expediente que los demandantes se desplazaron el 10 de mayo de 1995, según se reportó en el registro de víctimas a cargo de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Así las cosas, se advierte que, en principio, en el presente caso operó la caducidad del medio de control, debido a que la oportunidad para acudir a la jurisdicción se extendió hasta el año 1997; sin embargo, la demanda 11 Ver Corte Constitucional. Sentencia SU 345-17. “(…) 4.1. Según lo consagrado en los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución Política, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, como tribunales de cierre de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, al igual que la Corte Constitucional, como órgano encargado de salvaguardar la supremacía e integridad de la Carta, tienen el deber de unificar la jurisprudencia al interior de sus jurisdicciones, de tal manera que los pronunciamientos por ellas emitidos se conviertan en precedente judicial de obligatorio cumplimiento.
(…)” Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 se presentó el 10 de mayo de 2018, cuando el término para intentar el medio de control se encontraba vencido. Debe aclararse que no se exigía a los demandantes una plena certeza de los autores del hecho generador del daño para poder acceder a la justicia. Si bien la parte demandante explicó a lo largo del proceso en primera instancia, que solo hasta 2014, con algunas declaraciones de miembros del proceso de Justicia y Paz, pudo conocer de la participación del Estado en las atrocidades cometidas en la zona de origen, de la cual tuvieron que desplazarse, también es cierto que a través de todos los escritos presentados se dejó constancia del conocimiento de todos los hechos de violencia ocurridos que eran de público conocimiento y un hecho notorio, según su mismo dicho, de manera que no era requisito esperar sentencia judicial alguna o la condena a personas determinadas.
En esa misma lógica, en un caso relacionado con derechos humanos, recientemente este Tribunal Administrativo explicó que desde la ocurrencia de los hechos era posible determinar la participación del Estado y por ello podía ser demandado, sin que se exigiera una sentencia penal ejecutoriada12: “* Siendo así, esto es, bajo las aprehensiones ya señaladas, fácil resulta concluir que el Estado Colombiano, por las condiciones de violencia que denotan los hechos relatados, tenía presunta responsabilidad en lo ocurrido y era susceptible de ser demandado por las vías judiciales en busca de resarcimiento, verdad y justicia, debido a los deberes de protección y seguridad que tiene todo ciudadano colombiano. De ahí que, tal como lo enseña la unificación jurisprudencial ya descrita, para efectos de caducidad puede discutirse si se tenía o no conocimiento del posible responsable de la acción o la omisión, para concluir que en casos como el tratado, se pueden considerar factores objetivos que indicaban que el Estado Colombiano, debía responder por los hechos ocurridos en su territorio en circunstancias como las narradas en la demanda, como fuente de tal conocimiento.
Esto en tanto, para todos los pobladores del territorio nacional no les era desconocida la situación de violencia del país y para los habitantes de los Montes de María, la sola situación de zozobra que vivieron, dada la evidente desprotección estatal, aunado al hecho de que el Estado hacía presencia con su fuerza pública y aun así sucedían hechos violentos, ya era un indicador de a quién podía responsabilizarse, si su vida o su integridad resultaban afectadas.
Debe tenerse en cuenta, que la responsabilidad que se menciona no es de aquellas consideradas a título personal, sino que su objeto corresponde a una posible acción y omisión del Estado, resultando en este caso, conforme lo pretendido en la misma demanda, que se invoca el actuar omisivo del Estado que permitió el lamentable hecho del desplazamiento forzado, prácticamente sin control alguno, pese incluso a la presencia militar y de policía existente en la zona.
Luego, el conocimiento que se exige del hecho dañoso no es definido a partir de que los legitimados para demandar conozcan concretamente, qué 12 Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, auto de 26 de octubre de 2022. Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 personas en particular fueron los autores de la muerte ó cuáles son los mecanismos judiciales que proceden, sino de entender que existe un posible responsable a quien puede reclamarse cualquier tipo de interés que se tenga y tal conocimiento, lo tenían los accionantes desde el mismo momento en que se vieron obligados a desplazarse de sus terruños.
Tan es cierto es lo anunciado, que los propios demandantes en el libelo genitor así lo dan a entender, cuando relatan la situación contextual de lo ocurrido y dan a conocer que acudieron a las autoridades administrativas para solicitar el reconocimiento y pago de los beneficios destinados a las personas desplazadas. En tal sentido, entiende la Sala que la caducidad comprendida como la vivencia del derecho, no es más que aceptar que existen situaciones específicas que dan lugar a un daño, el cual, a su vez, es causado por omisión o por acción y detrás de todo eso existe una persona (para el caso el Estado) a quien se le puede atribuir, considerando que cuando se trata de pretender indemnización por acción u omisión del Estado en actividades propias de la protección a la vida, la integridad personal o a los bienes, su sola ausencia en el mismo sitio de ocurrencia del hecho, implica un indicio muy serio de su posible responsabilidad, por ende, el reclamante tiene la obligación de adelantar lo más pronto posible (plazo razonable, que el ordenamiento interno ha fijado en dos años, el ejercicio de los mecanismos judiciales respectivos.
Si tal posibilidad es truncada, a su vez, el interesado debe informar tales circunstancias, especificando y probado las razones por las cuales le fue imposible hacerlo, como criterio de valoración para el servidor público que debe estudiar la correspondiente admisión del mecanismo administrativo o judicial. Y en este caso, en la demanda, nada se dice frente a tal imposibilidad, por ende, entiende la Sala, que desde el siguiente día a la causación del desplazamiento, podían los accionantes demandar al Estado Colombiano. Afirmar que la zozobra devenida del hecho de la muerte dio al traste con la posibilidad de acudir a los mecanismos judiciales estatales, per se, no constituye argumento suficiente como para desacreditar la regla general de la caducidad, pues, si bien se puede reconocer la situación de zozobra, también debe aceptarse que la administración de justicia seguía funcionando y el acceso a la misma podía darse en cualquier lugar del territorio nacional, que no necesariamente en donde ocurrieron los hechos luctuosos o en sus cercanías, que si permiten pregonar alguna excepción a los términos de caducidad”.
De otro lado, no se alegó por parte de los demandantes alguna situación particular que obstaculizara su acceso a la administración de justicia, ni de las pruebas se advierte una circunstancia especial que hubiera impedido el ejercicio oportuno de la presente acción y que conllevara a variar los límites temporales del estudio de la caducidad frente al caso bajo análisis.
Se insiste, la parte demandante detalló con suficiencia la criminalidad en la región, producto del actuar de grupos armados irregulares, pero no concretó aspectos puntuales que le hubieran impedido su acceso a la administración de justicia. Adujo el recurrente que la demanda fue presentada en tiempo, a partir de la ejecutoria de la sentencia SU-254 de 2013, por la Corte Constitucional.
Sobre ello, debe aclarar esta Sala que los presupuestos a que se refiere la sentencia SU-254 de 2013 tienen que ver la reclamación, o fijación del monto de la indemnización administrativa establecida en la Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 Ley 1448 de 201 1 y su Decreto Reglamentario 4800 del mismo año, más no con el término para reclamar la indemnización propia por daños en torno a la responsabilidad del Estado, conforme a la cláusula establecida en el artículo 90 constitucional.
En todo caso, la demanda fue presentada en el año 2018, es decir, por fuera de los 2 años siguientes a la expedición de la sentencia del órgano constitucional. Explicó la parte demandante que inicialmente radicó la demanda acumulada en el año 2015, que fue conocida por el Tribunal Administrativo de Sucre; empero, posteriormente se ordenó la presentación por separado de cada una de las pretensiones, por lo que debía estimarse su presentación oportuna.
Este planteamiento no es admisible, pues se trata de un proceso nuevo, al cual le resultan aplicables las normas procesales y la exigencia de los presupuestos para su admisión y trámite, que no guarda ninguna relación con algún proceso vigente, según se advierte de las pruebas. El Consejo de Estado, en un asunto similar al que se estudia en esta ocasión, reiteró la posición esbozada en la sentencia de unificación descrita en precedencia, en los siguientes términos13: “Ahora bien, en lo que respecta al término de caducidad en los casos de delitos de lesa humanidad la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación14 en la cual se acogió el criterio según el cual en eventos de dicha naturaleza la responsabilidad del Estado se encuentra sujeta al plazo de caducidad previsto por el legislador, por cuanto la regla de imprescriptibilidad solo es aplicable en juicios penales cuando se desconoce al presunto autor de la conducta delictiva.
Sobre este punto es especialmente relevante advertir que la tesis sobre caducidad en referencia contenida en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 29 de enero de 2020 fue avalada por la Corte Constitucional en sede de tutela en sentencia de unificación SU-312 del 13 de agosto de 202015, por consiguiente, en atención a la naturaleza jurídica y a la fuerza jurídica vinculante de una y otra de las sentencias, estas son de obligatoria observancia. En este sentido, la decisión de la Sala Plena de la Sección Tercera estimó razonable dar aplicación a la regla de caducidad en materia de reparación directa prevista en el numeral 2, literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011; de igual forma, la decisión de unificación en mención indicó que solamente es procedente una contabilización distinta de caducidad en asuntos relacionados con el delito de desaparición forzada -por tener reglas especiales-, y en aquellos eventos en los que se encuentre demostrada la imposibilidad material de los afectados de acceder a la administración de justicia, evento este último en el que solamente podrían ser apreciados para el efecto supuestos objetivos (secuestro, enfermedades o cualquier otra circunstancia que diera cuenta sobre la imposibilidad de acceder a la administración de justicia).
( ) 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 18 de noviembre de 2021, expediente número 67078, C.P. Fredy Ibarra Martínez. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2020, expediente número 61033, CP Marta Nubia Velásquez Rico. 15 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 Al respecto, la Sala considera que el hecho respecto del cual se solicita el resarcimiento de perjuicios es, en principio, la muerte del menor John Ferney Hoyos Giraldo; sobre el particular, se advierte que dicho siniestro pudo ser percibido desde el momento en el que se generó, en efecto, se destaca que desde el mismo instante en el que fue perpetrado se habría podido inferir la participación omisiva de las fuerzas militares, así las cosas para este caso en concreto la demanda debió ser formulada dentro de los dos años siguientes a esa fecha”.
Para la recurrente, el juez de primera instancia cercenó la posibilidad del debate probatorio para dictar sentencia anticipada, sin embargo, para esta Sala, dicha opción es válida en cualquier estado del proceso, cuando con los elementos existentes se pueda advertir la configuración de la caducidad del medio de control, para evitar el desgaste de la administración de justicia, como en efecto sucede en este caso, por lo cual no resulta cuestionable la decisión de primer grado.
En Sentencia C- 146 de 2015, la Corte Constitucional expuso que el acceso a la administración de justicia no es un derecho ilimitado y absoluto, porque: “…En el mismo orden, la Corte ha señalado que el derecho al acceso a la administración de justicia no es ilimitado y absoluto, pues la ley contempla ciertas restricciones legítimas en cuanto a las condiciones de modo, tiempo y lugar para impulsar las actuaciones judiciales o administrativas.
En efecto, en la sentencia C-662 de 2004, esta Corporación citó a título de ejemplo, algunos de los límites que el legislador ha impuesto al acceso a la administración de justicia, como son los “límites temporales dentro de los cuales debe hacerse uso de las acciones judiciales, o los requisitos de procedibilidad para poner en movimiento el aparato judicial, - como exigir el agotamiento previo de la vía gubernativa -, o condiciones al acceso a la justicia, como la intervención mediante abogado o a la observancia de determinados requisitos de técnica jurídica”.
Argumento que se ve reflejado en lo estatuido en el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, cuando sobre el objeto y principios de la jurisdicción contenciosa administrativa, establece en su inciso final que “quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código”.
Así las cosas, debe señalar la Sala que dicho presupuesto procesal (ejercicio oportuno del medio de control) no responde a una caprichosa interposición de trámites desacertados e innecesarios, o considerarse como un impedimento o limitante del acceso a la justicia, sino que por el contrario, se funda en la concesión de garantías legales y constitucionales para las partes y para la propia administración. El H. Consejo de Estado ha manifestado que los deberes, obligaciones y cargas procesales no pueden desconocerse so pretexto de la prevalencia del derecho sustancial, señalando que: “Dentro de los distintos trámites judiciales es factible que la ley asigne a las partes, al juez y aún a terceros Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 intervinientes, imperativos jurídicos de conducta dentro del proceso de distinta naturaleza La observancia oportuna de los deberes, cargas y obligaciones procesales, se contribuye con la realización de los principios de economía, oportunidad, lealtad, imparcialidad y celeridad procesales.
Su desconocimiento en modo alguno puede excusarse pretextando la prevalencia del derecho sustancial o el deber de evitar el exceso de ritual manifiesto, habida cuenta de que constituyen la garantía que asegura el correcto desenvolvimiento del debido proceso, como estructura a partir de la cual se imparte justicia en el Estado sometido al Derecho”16.
Asimismo, ha indicado que: “La caducidad de la acción contenciosa administrativa como instituto procesal tiene fundamento y sustento en el artículo 228 de la Constitución Política. Con base en el sustrato constitucional se determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social, garantizando el derecho de acceso a la administración de justicia dentro de los límites de su ejercicio razonable y proporcional.
(…) Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un término habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso administrativas que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal”17 Sustentada la configuración de la caducidad, deberá ser confirmada la decisión emitida en primera instancia el 29 de septiembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio de la cual se declaró la caducidad de la acción.
3. COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A., en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., y atendiendo el criterio objetivo valorativo para la imposición de condena en costas, la Sala no advierte su causación en esta oportunidad, en consecuencia, no se condenará en costas de segunda instancia. 4.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 16 Consejo de Estado, Sección Primera. Radicación número: 88001-23-33-000-2015-00027- 01(AC). C. P. María Claudia Rojas L. 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION C Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil quince (2015).
Radicación número: 73001-23-31-000-1999-00952- 02(31187) Medio de control: Reparación Directa Radicación No. 70-001-33-33-001-2019-00240-01 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, proferida el 29 de septiembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa las anotaciones de rigor. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala realizada en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE De los magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS ANDRÉS MEDINA PINEDA