Código: FCA-SAI-05 Versión: 01 Fecha: 14/08/2018 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA SIGCMA San Andrés Isla, trece (13) de octubre de 2022 Sentencia No. 169 Medio de Control Controversia contractual Radicado 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Demandado Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otros. Magistrada Ponente Noemí Carreño Corpus I. OBJETO DE LA DECISIÓN Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, y debidamente integrada la Sala, procede la Corporación a dictar sentencia dentro del proceso instaurado en ejercicio de la acción de controversias contractuales por la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en contra la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y Seguros del Estado S.A.; en la cual funge como llamada en garantía la Asociación de Iglesias Bautistas Isleñas.
II.
ANTECEDENTES - DEMANDA La Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante apoderada judicial instauró demanda de controversias contractuales en contra de la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y Seguros del Estado S.A., con el objeto de que se profieran las siguientes declaraciones y condenas1: PRETENSIONES: “Primera: Que se declare administrativamente responsable a la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros por el INCUMPLIMIENTO del Convenio de asociación 20160428 celebrado con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el 04 de abril de 2016, por no haber cumplido con las obligaciones pactadas en el mismo. 1 La transcripción es literal e incluye posibles errores.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales Segunda: Que como consecuencia del INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO de Asociación No. 20160428, los contratistas restituyan a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor total del Convenio, cuyo valor asciende a la suma de Mil Ciento Seiscientos Tres Millones de Pesos ($1.603.000.000) M/Cte.2 Tercera: Que se declare que la obligación dineraria de que trata el numeral segundo sea ajustada en su poder adquisitivo según el Índice de Precios al Consumidor (IPC) y con el reconocimiento del interés mensual equivalente al establecido por las entidades financieras en los depósitos a término -DTF- más cinco puntos, sin perjuicio de que pueda llegar a demostrarse a través de cualquier otro tipo de actuación contractual, administrativa o judicial un daño superior y sin que pueda entenderse como renuncia alguna a dicha reclamación por concepto de los desembolsos realizados con relación al Convenio de Asociación No. 20160428 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros el 04 de abril de 2016.
Cuarta: Que como consecuencia del INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO No. 20160428 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros la Aseguradora Seguros del Estado pague a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor de la CLAÚSULA PENAL PECUNIARIA, correspondiente al 10% del valor total del convenio, la suma de Ciento Sesenta Millones Trescientos Mil Pesos ($160.300.000) M/Cte.
Subsidiaria de la Cuarta: De no ordenarse el pago de la cláusula penal por incumplimiento, solicito se ordene realizar un dictamen pericial, a efecto de cuantificar los perjuicios causados a mi poderdante con ocasión del incumplimiento del Convenio de Asociación No. 20160428 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y a la Aseguradora Seguros del Estado el 04 de abril de 2016.
Quinta: Que como consecuencia de lo anterior, se declare el siniestro de la póliza No. 37-44-101024596 expedida por la Compañía Seguros del Estado S.A., tomada para respaldar el cumplimiento del Convenio 10160428 y se ordene el pago de la suma asegurada por cumplimiento del contrato por el valor de Ciento Cincuenta y Cinco Millones Ochocientos Mil Pesos ($155.800.000) M/cte.
Sexta: Que se decrete la liquidación judicial del convenio de Asociación No. 201600428 suscrito entre la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros el 04 de abril de 2016. Séptima: Que se dé cumplimiento a lo establecido en el numeral 4 del artículo 195 del C.P.A.C.A. Octava: Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada en el proceso.” 2 Pretensión reformada oportunamente por la parte demandante.
Folio 14 del cdno ppal No. 02 2018 00031 00 del expediente digitalizado. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales - HECHOS La parte actora fundamenta su demanda en los hechos que a continuación se resumen: 1.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros celebraron el convenio de asociación 428 el día 04 de abril 2016, con el objeto de “Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros (…), para llevar a cabo la ejecución del proyecto denominado “Promoción de la producción pecuaria y pesquera en la isla de San Andrés, garantice la seguridad alimentaria y a las islas oceánicas pequeñas del Pueblo Raizal.” 2.
Que el alcance del objeto del convenio fue “adecuar una central de acopio y transformación de alimentos pecuarios y pesqueros, que permita a los pescadores, agricultores y familias Raizales compartir los beneficios y que a su vez se tenga un empoderamiento económico y de fortalecimiento organizativo que rescate la identidad cultural para el pueblo Raizal. ” 3.
El valor total del convenio mencionado fue de mil seiscientos tres millones de pesos m/cte ($1.603.000.000), discriminado así: El Ministerio aportaría la suma de $1.558.000.000 y, la contrapartida de la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros fue por la suma de $45.000.000. 4. Los desembolsos del valor del convenio por parte del Ministerio se establecieron en la cláusula quinta de la siguiente manera, previa acreditación de las condiciones pactadas: para la vigencia del año 2015, un desembolso equivalente a la suma de setecientos un millón cien mil pesos ($701.100.000), equivalente al 45% del aporte del Ministerio previo el perfeccionamiento del convenio y demás requisitos acordados.
Para la vigencia 2016, se acordó un segundo desembolso por la suma de $467.400.000, equivalente al 30% del aporte del Ministerio. El tercer desembolso pactado fue el equivalente al 20% del aporte del Ministerio equivalente a la suma de trescientos once millones seiscientos mil pesos ($311.600.000). El cuarto y último desembolso fue por la cuantía equivalente al 5% del aporte del Ministerio por un total de sesenta y siete millones novecientos mil pesos ($67.900.000). 5.
Que el día 22 de abril de 2016, se celebró reunión del comité administrativo y se aprobó el plan operativo de actividades del convenio. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales 6.
El día 14 de junio de 2016, acorde con los requisitos de la cláusula quinta del convenio, entre los que se hallaba el acta de aprobación del plan operativo de cada uno de los convenios derivados del suscrito, los soportes que demostrasen la titularidad, posesión o tenencia de buena fe de los predios donde se ejecutarían los convenios derivados y la certificación del comité de supervisión del contrato, se efectuó el primer desembolso del valor del convenio por la suma de $701.100.000, equivalente al 45% del aporte del Ministerio. 7.
Que el 28 de octubre de 2016, en la reunión del comité supervisor con el coordinador del convenio 20160428 y una delegada de Hileros, se establecieron las siguientes conclusiones: “1. Ejecución presupuestal se realizará con compra de motores, contratación de personal, equipos de galpón, contratos, contratos de obra, equipos de cómputo. 2.
Se debe presentar la solicitud de cambios con su respectiva justificación técnica y señalando los movimientos en el presupuesto. 3. El informe debe presentar oportunamente los avances en la ejecución. Responsable Tareas pendientes Fecha Límite Jairo Rodriguez Ejecución primer desembolso 100% 2-nov-2016 Hileros Solicitud de cambios y comité administrativo 31-oct-2016 Hileros Ajuste del informe incluyendo cronograma 4-nov-2016 ” 8.
Que en la visita de seguimiento al convenio por parte del supervisor técnico delegado por la Dirección de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y Acuícolas, los días 9 y 10 de noviembre de 2016, se concluyó: “1. Las labores de adecuación del centro de procesamiento van atrasadas, debido principalmente según el coordinador del proyecto a la demora en la consecución de cotizaciones para definir la contratación del cuarto frio.
Ante esto se recomendó agilizar obras en zonas que no tengan influencia el cuarto frío. 2. La construcción del galpón es una actividad que presenta atraso. Se recomendó intensificar las labores para este componente. 3. La necesidad de cantidad y especificación de los motores que se requieren no está bien definida, debido a que no se tiene claridad de cuáles y cuántas son las embarcaciones disponibles.
Se recomendó al coordinador definir e identificar las embarcaciones a las que se les pondrán los motores. 4. Durante la visita se hacen presentes el técnico agropecuario y el biólogo marino contratados dentro del convenio. 5. En general la ejecución del convenio presenta retraso, según lo observado en terreno se estima un avance del 10%.” Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales 9. El día 21 de diciembre de 2016, la Corporación envió al correo de los supervisores la solicitud de prórroga al convenio de asociación N.D- 20160428, celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros hasta el 30 de junio de 2017, argumentando situaciones de fuerza mayor que han ocasionado el retraso en la ejecución de las actividades del convenio, tales como la compra de materiales para la adecuación del centro de procesamiento y galpón. 10.
El 22 de diciembre de 2016, el Comité supervisor encontró ajustada la solicitud de prórroga del Convenio 20160428 elevada por la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y le dio traslado al comité administrativo para la aprobación. 11. El 26 de diciembre de 2016, en reunión celebrada por el Comité supervisor encontró ajustada la solicitud de ajuste presupuestal del convenio de asociación 20160428, enviada por la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros; por tanto, envió a consideración la petición al comité administrativo para estudiar su aprobación. 12.
Que el 27 de diciembre de 2016, el Comité Administrativo del convenio 20160428 encontró viable la prórroga del mismo hasta el 30 de junio de 2017. Asimismo, el 30 de diciembre de 2016 el comité administrativo revisó la modificación del POA del convenio D20160428. 13. El 30 de diciembre de 2016, se suscribió la primera prórroga del convenio de asociación No. 20160428, acordado entre las partes hasta el 30 de junio de 2017. 14.
Sostiene que, el 11 de abril de 2017, el comité supervisor del pluricitado convenio de asociación, reiteró vía correo a la Corporación la solicitud para que presentase los informes bimestrales de ejecución pendientes para acreditar la ejecución del 100% del primer desembolso. 15. Que el 08 de junio, el Comité supervisor del convenio de asociación No. D20164028, le envió a la Corporación las observaciones al informe recibido. 16.
Relata que, en la visita de seguimiento al convenio de asociación realizada los días 12 y 13 de junio de 2017, con el objeto de verificar la ejecución del Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales 100% del primer desembolso e iniciar el trámite para el segundo desembolso, se concluyó: “1.
En campo se evidencia un significativo avance de las actividades, el cual es acorde con lo reportado en los informes presentados y medios de verificación establecidos en el POA. 2. Posteriormente se deben instalar los sistemas de comedores y bebederos para las gallinas acorde a los valores y descripción dispuestos en el presupuesto. 3.
Se recomendó al coordinador y técnico contratados realizar el plan sanitario y nutricional de las aves tal como quedó establecido en el convenio. 4. Las actividades realizadas por el equipo ejecutor deben guardar relación con las funciones establecidas para cada cargo en la Ficha CACEP.” 17. El 28 de junio de 2017, la Corporación envió a los supervisores aclaración sobre la solicitud de prórroga al convenio de asociación D 20160428 hasta el 31 de octubre de 2017, aduciendo situaciones de fuerza mayor que han retrasado la ejecución de las actividades del convenio, tales como la creciente inseguridad en la isla, las protestas sociales y bloqueo de vías, entre otras. 18.
Que el 04 de agosto de 2017, la supervisora financiera del convenio de asociación D20160428, envió oficio al representante legal de la Corporación con las observaciones realizadas al informe de ejecución radicado presentado por la Corporación y le puso en conocimiento al comité administrativo de la situación. 19. Que el 29 de agosto de 2017, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la cláusula quinta del convenio, se emitió certificación y autorizó el desembolso equivalente al 30% del valor del convenio por la suma de $467.400.000. 20.
Que el 24 de octubre de 2017, el comité supervisor remitió al correo electrónico de la Corporación la solicitud del informe detallado de actividades que demuestre la ejecución del 100% de las actividades del convenio. 21. Relata que, del 22 al 24 de noviembre de 2017 se efectuó la visita de verificación de la ejecución del 100% de las actividades del convenio 20160428, suscrito entre el Ministerio y la Corporación Afrocolombiana Hileros, con el objeto de tramitar los desembolsos pendientes y la liquidación del convenio.
De la visita se concluyó: “1. Al 31 de octubre de 2017, fecha en la cual venció el plazo de ejecución del convenio no se terminaron de ejecutar las actividades establecidas en el POA aprobado. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales 2. A la fecha el comité de supervisor no cuenta con el informe final de actividades, ni los documentos que soportan la ejecución técnica de las mismas, ni fue posible verificar estos documentos en la visita.” 22. Que el 1º de diciembre de 2017, mediante radicado 20173130318642, la Corporación demandada radicó el informe final de actividades en donde no se adjuntó la totalidad de los soportes para verificar o validar la totalidad de la ejecución que reporta el informe. 23.
Sostiene que promediando las actividades ejecutadas por la Corporación se estima ejecutado aproximadamente un 60% de la totalidad de las actividades del convenio, lo cual ocasionó un incumplimiento del objeto contractual dado que, a la fecha de vencimiento del convenio no se logró la adecuación de la central de acopio, ni se establecieron canales de comercialización y, por tanto, tampoco los resultados del proyectos en beneficio, empoderamiento económico y fortalecimiento del pueblo raizal. - FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DEMANDA La apoderada de la parte demandante señala los siguientes fundamentos jurídicos de la demanda, exponiéndolos como se resumen a continuación: Artículo 83 de la Constitución Política, la Ley 80 de1993, Ley 640 de 2001, Ley 1150 de 2007, y los artículos 1602, 1603 y demás concordantes del Código Civil.
Sustenta los fundamentos jurídicos y fácticos de la demanda en que el convenio de asociación objeto de litis fue incumplido por la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, por cuanto durante el término de vigencia del mismo, que feneció el día 31 de octubre de 2017, no se evidenció la ejecución total de las actividades físicas en campo, ni la adquisición física de la totalidad de los materiales, insumos y equipos necesarios para el cumplimiento del convenio.
Explica que el Comité supervisor del convenio luego de revisar el informe final de actividades de la Corporación fechado 1º de diciembre de 2017, concluyó que no se terminaron las actividades 3, 4, 6, 7, 8 y 19 del cuadro de ejecución técnica de las actividades de acuerdo con el POA. En ese sentido, indica que, dentro de las veintiséis (26) obligaciones presuntamente incumplidas figura el no haber adjuntado las actas de entrega y de recibo a Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales satisfacción de la central de acopio y transformación de alimentos pecuarios y pesqueros. La no adquisición de la totalidad de unidades sanitarias presupuestadas, la no instalación de componentes eléctricos de los tableros de control de los cuartos fríos y las pruebas de funcionamiento. Tampoco se adquirieron los insumos para las instalaciones hidráulicas, sanitarias y eléctricas en la central de acopio y transformación de alimentos pecuarios y pesqueros.
Se incumplió la obligación de adquirir los insumos necesarios para el montaje y dotación de la granja avícola de conformidad con la ficha CACEP. No se realizaron las alianzas con productores pesqueros individuales y organizaciones, para llevar a cabo las faenas de pesca; ni los procesos productivos que vinculasen la labor del personal contratado para el centro de procesamiento, ni la capacitación para los 129 beneficiarios con temas de formación organizativa, formación en emprendimiento.
Asimismo, se estimaron incumplidas las obligaciones de imprimir las cartillas de los talleres realizados; el aporte adicional consistente en bienes y servicios por la suma $45.000.000; no se realizó un adecuado proceso de contratación, seguimiento y supervisión de los contratos vinculados a actividades propias del desarrollo del convenio.
De la ejecución financiera del convenio de asociación se sostiene que, de los cuatro desembolsos pactados por las partes, se realizaron dos equivalentes al 75% de los aportes a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. RUBRO COMPONENTE PRESUPUESTADO EJECUTADO SALDO ADECUAR UN CENTRO DE ACOPIO PARA LA PRODUCCIÓN Y TRANSFORMACIÓN PECUARIA Y PESQUERA. 469.072.151.0 396.249.001.0 72.823.150.0 FOMENTAR LA PRODUCCIÓN PECUARIA AVÍCOLA Y PESQUERA EN LA ISLA DE SAN ANDRÉS 939.413.849.0 670.151.718.0 169.262.131.0 ESTABLECER UN SISTEMA DE COMERCIALIZACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE PRODUCTOS PECUARIOS, CON MAYOR Y MEJOR ACCESO AL AUTOABASTECIMIENTO DE LA COMUNIDAD RAIZAL. 245.170.000.0 750.000.0 244.420.000.0 CAPACITAR 129 PESCADORES ARTESANALES, AGRICULTORES, FAMILIAS BENEFICIARIAS Y MIEMBROS DE LA COMUNIDAD RAIZAL EN GENERAL EN TEMAS TÉCNICOS Y 4.344.000.0 4.344.000.0 0.0 TOTAL 1.558.000.000.0 1.071.494.719.0 486.505.281.0 Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales Finalmente, manifiesta que con el incumplimiento de las obligaciones pactadas en el convenio de asociación No. 20160428 celebrado el 04 de abril de 2016 entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, se vulneraron las normas antes citadas. - CONTESTACIONES Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros 3 Al pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda y su reforma, la apoderada judicial de la Corporación manifestó, salvo frente a la sexta pretensión que se refiere a la liquidación judicial del convenio objeto de litis, su oposición a las demás al considerar que no existen razones jurídicas ni fácticas para su prosperidad.
Sostiene que la demandada no ostenta la calidad de contratista del estado, ni el derecho para pretender la restitución de los recursos desembolsados para la ejecución de las actividades del convenio objeto de litis. Agrega que la declaratoria del siniestro de la póliza de seguros es del resorte de la administración mediante acto administrativo motivado y no del juez, aunado a que debió efectuarse en vigencia de la póliza con los documentos pertinentes.
Respecto a los hechos de la demanda, asevera que algunos son ciertos o parcialmente ciertos. Precisa que el alcance del convenio descrito en la demanda no obra en el convenio 20160428, sino en la descripción del proyecto de la ficha CACEP. Indica que, el primer desembolso de dineros se recibió el 08 de agosto de 2016, no obstante, el convenio se firmó en el mes de abril del mismo año. Asevera que, el convenio no contaba con un cronograma de actividades para desarrollarse en un orden o tiempos específicos.
Precisa que, el segundo desembolso de dineros pactados en el convenio fue aprobado el 29 de agosto y se recibió el 04 de octubre de 2017. La Corporación demandada alega que elevó sendos derechos de petición ante el Ministerio de Agricultura, con el objeto de garantizar el debido proceso ante un posible trámite administrativo con el fin de declarar el incumplimiento del convenio.
El Ministerio vía correo electrónico dio respuesta indicando que la vía más idónea para declarar el posible incumplimiento del convenio era ante la Jurisdicción de lo 3 Folios 16 a 44 y 95 – 96 del cdno. Ppal 02 del expediente digitalizado. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales contencioso administrativo. Empero, posteriormente la Corporación Agencia Afrocolombiana fue convocada a participar en la sesión del comité de conciliación del Ministerio celebrada el 25 de junio de 2018, en la cual se autorizó la celebración de mesas de trabajo con los supervisores de los convenios para subsanar las falencias en los mismos y, los invitó a presentar propuestas conciliatorias para ser analizadas en el comité pertinente.
De igual manera, el Ministerio autorizó una mesa de trabajo para verificar el informe de un posible incumplimiento elaborado por el comité supervisor del convenio 20160428. La mesa convocada se celebró el día 25 de julio de 2018 entre el Ministerio y la Corporación, en donde las partes llegaron a unos acuerdos finales que iban a ser sometidos a la aprobación del comité de conciliación de la entidad el día tres (3) de octubre de 2018.
Manifiesta que, en la demanda se persigue el reconocimiento de un daño patrimonial que debió probar y, por tanto, estimar razonadamente la cuantía en los términos de los artículos 211 y 306 del CPACA concordado con los artículos 206 y 428 del CGP, situación que no aconteció en el sub lite. Como excepciones previas se propuso la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales al considerar que, el líbelo introductorio carece del juramento estimatorio para reclamar el daño patrimonial pretendido en la cuantía, así como de un título por cuanto el Ministerio no agotó el procedimiento tendiente a declarar en acto administrativo motivado el incumplimiento del convenio y por tanto, no se puede pretender la declaratoria de incumplimiento del convenio de asociación 20160428 con fundamento en un informe rendido por el comité supervisor del convenio.
En ese sentido, estima que la declaratoria del siniestro de la póliza de seguros que amparó el Convenio de asociación objeto de litis, debió ocurrir mediante acto administrativo motivado. Siendo así, considera que los documentos que obran en la demanda no son prueba de la ocurrencia del siniestro que pretende la parte actora, en especial, por no haber expedido la resolución de que trata la Ley 1474 de 2011.
Como excepciones de mérito formuló la falta al debido proceso de que trata el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, dado que, al convocar a la audiencia de conciliación el Ministerio demandante no continuó el procedimiento dispuesto en el artículo 86 de la ley 1474 de 2011, ni lo estipulado en la cláusula quinta del convenio Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales marco 20151107 y la cláusula décimo sexta del convenio 20160428, sobre la solución de controversias contractuales. De igual manera, propuso la excepción de contrato no cumplido, con fundamento en el artículo 1609 del Código Civil, insistiendo en que la demandante obvió agotar el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, lo cual a su vez desconoce su derecho al debido proceso, en tanto que no le permitió a la Corporación la posibilidad de allanarse a cumplir las obligaciones presuntamente incumplidas en contravía de la cláusula octava del convenio.
Alega que nadie está obligado a lo imposible, dado que, el informe final de supervisión del contrato insiste en el incumplimiento de la totalidad de las obligaciones del convenio, sin considerar que el Ministerio sólo realizó dos de los cuatro desembolsos de los dineros acordados entre las partes para desarrollar las actividades pactadas, y además que era necesario ampliar el término de ejecución del convenio para cumplir el objeto del mismo.
Siendo así, estima improcedente solicitar la devolución de la totalidad del valor del convenio. La tercera excepción formulada fue la denominada cobro de lo no debido, bajo el entendido que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los convenios de asociación ostentan una naturaleza jurídica distinta a la de los contratos estatales dado que los convenios excluyen la existencia de intereses patrimoniales contrapuestos sobre el negocio celebrado.
Para fundamentar su posición transcribe apartes del concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 00102 del 2017. En ese sentido, los dineros recibidos de parte del Ministerio en razón a los dos desembolsos efectuados durante la vigencia del convenio 20160428, por la suma total de $1.685.500.000, fueron ejecutados por la Corporación demandada, tal como se explicó en el informe financiero presentado y aprobado por el supervisor del convenio.
Siendo así, considera que la parte demandante no puede pretender la devolución del valor total del convenio y menos aún, el pago por parte de la aseguradora en los términos de la cláusula décima tercera del convenio, ni el valor de la póliza de cumplimiento del convenio, aunado al reconocimiento del interés mensual establecido a las entidades financieras más cinco puntos, desconociendo el parágrafo 3º del artículo 192 del CPACA.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales Al parecer de la parte demandada, las pretensiones dinerarias del sub lite permiten afirmar que el Ministerio demandante en realidad estaría persiguiendo un enriquecimiento sin causa en favor de la Nación, en detrimento patrimonial de la Corporación y los beneficiarios del proyecto representados por la Asociación de Iglesias Bautistas Isleñas.
La última excepción de mérito propuesta fue la denominada ocurrencia de circunstancias de fuerza mayor y caso fortuito en la ejecución del convenio, aduciendo la configuración de las mismas en desarrollo del contrato, las cuales fueron dadas a conocer al Ministerio de manera oportuna, por conducto de los comités supervisor y administrativo correspondientes.
Algunas de las circunstancias presentadas fueron las condiciones climatológicas consistentes en fuertes lluvias, tormentas tropicales y amenazas de huracán, el desabastecimiento de materiales para la construcción, desabastecimiento de agua en la Isla, aumento de los costos de transporte de cargo marítima hacia la Isla, retrasos derivados de la estacionalidad de varios equipos y las condiciones de orden público acaecidas tales como, el homicidio de uno de los principales proveedores del componente avícola y las protestas de lancheros.
En la fundamentación fáctica y jurídica de la defensa, la Corporación demandada relata que en el marco del convenio por asociación marco No. 20151107 de 2015, cuyo objeto es el “articular esfuerzos, técnicos, administrativos y financieros con el ánimo de efectuar el acompañamiento requerido para la implementación y apoyo de los proyectos presentados en el marco de los compromisos de la cumbre agraria, campesina, étnica y popular”, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural celebró veinte convenios con la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, entre los que figura el convenio de asociación No. 20160428, objeto de litis, en pro del beneficio social de las comunidades que representó la Corporación demandada.
El convenio de asociación 20160428 celebrado entre el Ministerio demandante y la Corporación demandada, se ejecutó entre los meses de abril de 2016 y octubre de 2017. En virtud a la cláusula segunda del convenio, la Corporación celebró un contrato – sub convenio CAAH-20160428-SC001-16 con la Asociación de Iglesias Bautistas Isleñas del departamento Archipiélago para ejecutar el proyecto.
Insiste que, durante la vigencia del convenio se ejecutaron el 100% de los recursos económicos que le fueron desembolsados en dos oportunidades -08 de agosto de 2016 y 04 de octubre de 2017-, pero no correspondieron a la totalidad del valor del Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales convenio acordado. Sostiene que, la Corporación demandada ejecutó con recursos propios algunas de las actividades del convenio equivalentes a $201.748.876, dado que, el Ministerio omitió realizar el 3º y 4º desembolsos pactados por la suma total de $389.500.000. Siendo así, considera que el Ministerio le adeuda a la Corporación demandada la suma ejecutada de $201.748.876.
Destaca que, por cuenta de la disposición, acceso y utilización de los alimentos producidos con ocasión de la ejecución de las actividades del convenio, se garantizó la seguridad alimentaria objeto del convenio, pues, no solo se obtienen alimentos - huevos y peces- para el autoconsumo de los beneficiarios directos, sino que los excedentes de la producción son comercializados y los recursos son reinvertidos de manera eficiente.
Bajo todo lo expuesto, solicita se declare terminada la acción de controversias contractuales por las excepciones previas propuestas; se decrete la terminación del convenio de asociación 20160428; asimismo, pretende se ordene al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el pago de los valores adeudados a la demandada, conforme la propuesta conciliatoria radicada el 8 de noviembre de 2018 por la suma de $ 201.748.876, debidamente indexada.
Se proceda a la liquidación judicial del convenio de asociación 20160428; y que, el Ministerio demandante expida el correspondiente certificado de cumplimiento final. Llamamiento en garantía En la contestación a la demanda la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, solicitó la vinculación al proceso como llamada en garantía a la Asociación de Iglesias Bautistas Isleñas del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.4 El Tribunal accedió al llamamiento formulado mediante proveído del 11 de enero de 2019. 5 Notificada de la anterior decisión, durante el término de traslado la Asociación guardó silencio.6 Seguros del Estado S.A. 7 4 Cuaderno de llamado en garantía. 5 Folios 83 a 88 cdno. Ppal. 2. 6 Folios 103 cdno. cdno. Ppal. 2.. 7 Folios 44 a 56; 58 a 75 y 99 del cdno. Ppal 02 del expediente digitalizado.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales Por conducto de apoderada judicial, la aseguradora contestó la demanda manifestando su oposición a todas y cada una de las pretensiones de aquella, aduciendo la inexistencia de perjuicio indemnizable a la luz del contrato de seguros, por cuanto si la Entidad asegurada pretende la afectación de la póliza de cumplimiento, en los términos del artículo 1077 del Código de Comercio, debió acreditar en el proceso la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la pérdida, todo lo cual no ocurrió en el caso concreto.
Por el contrario, estima que el Ministerio demandante en las pretensiones no solicita la indemnización de perjuicios patrimoniales, sino la devolución de una suma de dinero que corresponde al valor total del convenio, circunstancia que de ninguna manera puede ser tomada como perjuicio. Ahora, si en gracia de discusión, en el supuesto en que la Entidad hubiese efectuado un pago al contratista por una obligación incumplida, es la misma Entidad la responsable por su actuar, pues, según el convenio previo a cada desembolso era deber constatar el cumplimento de las obligaciones acordadas para cada desembolso.
La aseguradora evidencia un eventual enriquecimiento sin causa por parte del Ministerio demandante, por cuanto solicita que se declare el incumplimiento del convenio 20160428 de 2016, suscrito por la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, y además se ordene el reintegro del valor total del convenio, suma que no corresponde a ningún perjuicio que hubiese padecido la entidad o riesgo amparado en la póliza.
En ese sentido, precisa que la finalidad de la póliza no es indemnizar el mero incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato garantizado, sino los perjuicios derivados del mismo por las causas exclusivamente imputables al tomador de la póliza, por tanto, el pago de sumas diferentes a las efectivamente probadas como perjuicios patrimoniales serían ilegales.
De otra parte, la compañía de seguros alega la falta de cumplimiento de los requisitos para hacer exigible la póliza de seguro de cumplimiento No. 33-33- 101116662, dado que, la entidad demandante no ha acreditado: i. el daño, esto es, el perjuicio patrimonial padecido, ii. el nexo causal consistente en que el perjuicio sufrido derive del incumplimiento de obligaciones contenidas en el contrato garantizado, iii. la culpa del tomador, es decir que, la imputabilidad del incumplimiento al contratista tomador de la póliza en forma exclusiva.
Para la Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales Aseguradora, el Ministerio no ha acreditado los perjuicios que presuntamente se le ocasionaron con la inejecución del contrato.
La compañía Seguros del Estado aduce la improcedencia del cobro de la totalidad de la cláusula penal por presentarse cumplimiento parcial del convenio 20160428 de 2016, pues, según la demanda el convenio mencionado si fue ejecutado en un aproximado al 60% de su objeto. En ese sentido, menciona que el artículo 1596 del Código Civil trata el principio de proporcionalidad que es aplicable a la cláusula penal y al caso concreto frente a las pretensiones del Ministerio.
Entonces, en el evento en que se considere la declaratoria de incumplimiento parcial del convenio y se ordene hacer efectiva la cláusula penal, se deberá establecer previamente el porcentaje exacto de ejecución del convenio, con el propósito de aplicar el principio de proporcionalidad reduciendo el valor de la cláusula penal pecuniaria sólo en el porcentaje efectivamente ejecutado.
En consideración de la compañía de seguros, atendiendo el artículo 1079 del Código de Comercio, refiere no estar obligada a responder sino hasta la ocurrencia de la suma asegurada para el amparo de cumplimiento, siempre que se demuestre la ocurrencia del siniestro. Por último, considera la procedencia de que el Tribunal efectúe la liquidación judicial del convenio 428 de 2016 para determinar el estado financiero del contrato y establecer el monto de las obligaciones que eventualmente estén en cabeza de la Corporación demandada o la Aseguradora; y, en caso de ser pertinente, aplicar el mecanismo de la compensación de las sanciones impuestas o el valor del siniestro, de conformidad con el artículo 1714 del Código Civil. - ACTUACIÓN PROCESAL La demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales fue presentada ante la Oficina de Coordinación Administrativa y Servicios Judiciales de San Andrés Isla, el 26 de julio de 2018,8 admitiéndose por medio de auto fechado 13 de agosto de 2018.9 8 Ver folios 1 a 373 del Cdno. Ppal. 2018 0031 00 digitalizado. 9 Ver folios 375 a 377 Cdno. Ppal. 2018 0031 00 digitalizado.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales En providencia calendada 11 de enero de 2019, se admitió la reforma a la demanda en relación con la segunda pretensión y con la solicitud probatoria; asimismo, se admitió el llamamiento en garantía formulado por la Corporación demandada. 10 La audiencia inicial se inició el día 05 de julio de 2019, en donde el Tribunal declaró la no prosperidad de la excepción de inepta demanda, y la Corporación Agencia Afrocolombiana de Hileros apeló la decisión. 11 A su turno, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante providencia del 28 de mayo de 2020 confirmó la decisión del Tribunal.12 El día 15 de abril de 2021, se continuó con celebración de la audiencia inicial y se decretaron algunos medios probatorios.
En dicha diligencia la apoderada del Ministerio interpuso recurso de apelación en contra de la negación de la práctica de unos testimonios solicitados, razón por la cual el Despacho sustanciador concedió en el efecto devolutivo la impugnación ante el Consejo de Estado. 13 La audiencia de pruebas se realizó los días 18 y 20 de mayo de 2021 14 y el 20 de agosto de 2021. 15 Mediante auto del 10 de noviembre de 2021, se declaró cerrado el periodo probatorio y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para sus alegaciones finales. 16 - ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante 17 La apoderada judicial de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solicitó al Tribunal acceder a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar el incumplimiento del convenio de asociación 20160428 por parte de la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, en consecuencia, ordene la 10 Folios 83 a 88 cdno. Ppal. 2. digitalizado 11 Folios 2 a 16 del Cdno. Del Consejo de Estado 2018 00031 00 12 Folios 26 a 35 del Cdno. Del Consejo de Estado 2018 00031 00 13 14AudienciaInicial, 15ActaAudienciaInicial.pdf. y 16OficioRemiteCEAutoPrueba.pdf. 1424AudicienciaPruebas; 25AudienciaPruebas; 27ActaAudienciaPruebas.pdf;; 29ActaContinuacionAudienciaPruebas.pdf.30ContinuacionAudiencia 15 Archivos 40 a 45ActaPruebasE20180003100. 16 46Auto179CorreTrasladoAlegaosConclusionE20180003100. pdf. 17 52AlegatosLitigando.pdf.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales restitución de la suma de $ 1.168.500.000 y se declare el siniestro de la póliza de seguros 37-44-101024596 expedida por la Compañía Seguros del Estado S.A. Para fundamentar sus alegaciones, reitera lo dicho en el líbelo introductorio en donde manifestó que el informe final de ejecución del convenio da cuenta del incumplimiento de la Corporación, pues, vencido el plazo de ejecución del convenio -31 de octubre de 2017-, no se realizaron la totalidad de las actividades físicas en campo, ni la adquisición de los materiales, insumos y equipos necesarios acordadas por las partes para la ejecución del convenio.
Al efecto, transcribe nuevamente las obligaciones y/o actividades que, en la última visita de campo al seguimiento del convenio, se observaron no terminadas. Parte demandada Seguros del Estado S.A. 18 Por conducto de apoderada judicial la aseguradora reitera los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda, en el sentido de considerar que en el caso concreto el Ministerio demandante omitió determinar con certeza el porcentaje de ejecución del contrato, solo aseveró que la ejecución de las obligaciones del convenio estuvo alrededor del 60% de las obligaciones, todo lo cual permite inferir que no se configuró un incumplimiento total y por tanto, no es posible pretender el cobro de la totalidad de la cláusula penal pactada, sino en proporcionalidad a lo ejecutado.
Insiste que en el sub lite se observa una falta de requisitos para afectar la póliza dada la finalidad del seguro de cumplimiento, destacando la necesidad de verificar la ocurrencia del riesgo asegurado en la póliza de cumplimiento 37-44-101024596, en la cual figura como tomador la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, esto es, el presunto incumplimiento de las obligaciones contractuales y el perjuicio acaecido a la entidad contratante.
Por último, refiere la observancia al principio indemnizatorio del contrato de seguro y la prohibición del enriquecimiento sin justa causa de la Administración, entendiendo que, no es dable afectar la póliza de cumplimiento sin acreditar la existencia de un incumplimiento imputable al contratista y que tal situación hubiese 18 50AlegatosSegurosdelEstado.
Del expediente digital Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales derivado en un perjuicio a la Administración. Bajo ese orden de ideas, solicita no acceder a las pretensiones de la demanda, o de manera subsidiaria desvincular a Seguros del Estado del proceso.
Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros 19 Hace un recuento de los hechos que estima son relevantes en el proceso consignados en la contestación a la demanda. Considera que, en el recaudo probatorio se acredita que la Corporación cumplió con todas las obligaciones a su cargo y garantizó que el cien por ciento de los recursos que le fueron desembolsados se ejecutaron en las actividades del convenio.
Insiste en el hecho de que el Ministerio sólo desembolsó el 75% de los recursos pactados en el convenio, empero, la Corporación demandada dio cumplimiento al 84% de la totalidad del objeto del convenio, sumando los $45.000.000 de contrapartida y, unos recursos propios, tal como se observa en el informe final consolidado radicado el 07 de noviembre de 2018, aportado al proceso.
Retoma cada una de las excepciones consignadas en la contestación a la demanda y la argumentación esgrimida en dicha oportunidad. Manifestó que, el informe de posible incumplimiento elaborado por el Ministerio demandante es ineficaz frente a la Corporación, dado que, en su elaboración no le fue comunicado a la Corporación, ni se le respetó su derecho al debido proceso o audiencia, no obstante, en el convenio las partes acordaron dirimir los conflictos originados en la ejecución del mismo con lo establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.
Es decir, el Ministerio omitió adelantar el trámite administrativo correspondiente y/o convocar a un arreglo directo, sino que acudió directamente a la procuraduría sin ánimo conciliatorio. Lo anterior, a su parecer, encuentra respaldo en los testimonios de los supervisores del convenio Jessica Garzón y Omar León Ávila. Insiste que, en el caso concreto se configura la excepción de contrato no cumplido por parte del Ministerio de Agricultura, consistente en el indebido agotamiento de la vía administrativa, la demora en el giro de los desembolsos acordados en el convenio, el incumplimiento del manual de supervisión e interventoría vigente en la entidad, la no notificación a la Corporación del informe de posible incumplimiento. 19 52AlegatosHileros.
Pdf. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales Alega que, tampoco procede la reclamación para obtener la devolución de los dineros desembolsados ya que, durante el proceso se demostró que las partidas económicas recibidas fueron ejecutadas en su totalidad.
De igual manera, estima que, aun cuando está probado el nexo causal entre las circunstancias de caso fortuito y fuerza mayor en el retraso de las actividades del convenio, las mismas no son imputables a la Corporación demandada, por cuanto fueron circunstancias irresistibles siendo eximentes de responsabilidad en los términos del artículo 64 del Código Civil.
Siendo así, solicitó denegar las súplicas de la demanda, ordenar el giro de dinero que apalancó la Agencia equivalentes a $ 201.178.876 y condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante. Asociación de Iglesias Bautistas Isleñas del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 20 La llamada en garantía por conducto de apoderada judicial, manifiesta que suscribió el sub convenio CAAH-20160428-SC001-16, con la Corporación demandada, en el marco de ejecución del proyecto denominado “Promoción de la producción pecuaria y pesquera en la isla de San Andrés, que garantice la seguridad alimentaria y a las islas oceánicas pequeñas del pueblo raizal” cuyo objeto era aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, para llevar a cabo la ejecución del proyecto, según se dispuso en el Convenio de Asociación No. 201604428, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural y la Agencia Afrocolombiana Hileros.
Sostiene que, las obligaciones derivadas del sub convenio de asociación CAAH 2016-0428-SC001-16, se cumplieron en el porcentaje equivalente a los dineros que se recibieron para ejecutar el proyecto. Menciona como actividades efectuadas, algunas como, la adecuación de un centro de acopio para la producción y transformación pecuaria, avícola y pesquera en la isla de San Andrés, de forma organizada y comunitaria.
Precisa que el Ministerio demandante no desembolsó la totalidad de los recursos del convenio y por tanto, no se lograron desarrollar todas las actividades acordadas 20 51AlegatosIglesia. Pdf. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales en el convenio 20160428 de 2016 que propendían por garantizar el autoabastecimiento alimentario de la comunidad raizal de las islas. En efecto, en el convenio de acordaron cuatro desembolsos de los recursos con los que se desarrollarían las actividades, empero solo se recibieron dos equivalentes al 75% de los dineros pactados en el convenio marco.
En ese sentido, agrega que el primer desembolso de recursos por parte del Ministerio ocurrió tres meses después de haber formalizado el convenio de asociación, es decir, el 08 de agosto de 2016, lo cual incidió en los retrasos en la contratación del personal para dar inicio a la construcción del centro de acopio en el inmueble correspondiente, la compra de aves y su alimentación, así como, los demás emolumentos pertinentes a la ejecución del convenio.
El segundo desembolso ocurrió el 04 de octubre de 2017, previa verificación de cumplimiento de las actividades ejecutadas respecto del primer desembolso, sin embargo, transcurrido un mes y medio desde esa fecha, de manera intempestiva el Ministerio pretendió la ejecución de la totalidad de las actividades del convenio. Destaca que en el desarrollo de las obligaciones contraídas se presentaron circunstancias que impidieron avanzar en las actividades propuestas, como lo fueron el paso del huracán Otto, el desabastecimiento de materiales de construcción y agua, entre otras.
Dichas circunstancias fueron puestas en conocimiento del Ministerio quienes permitieron la prórroga en dos oportunidades del convenio. Señala que en la inspección judicial llevada a cabo el 20 de agosto de 2021 se observó que en el inmueble visitado aún se ejecuta el proyecto, pues, el centro de acopio para la transformación de los productos pesqueros y avícolas fue hallado en buen estado de conservación. A su parecer, en el caso concreto se presentaron circunstancias de fuerza mayor y caso fortuito que retrasaron su ejecución, más no se demostró el incumplimiento injustificado de las obligaciones del convenio de asociación No. 201604428 suscrito entre el Ministerio demandante y la Corporación demandada, como tampoco las acordadas en el subconvenio CAAH-20160428-CS001-16 entre la Asociación llamada y la corporación, luego entonces, no es procedente ordenar la restitución del valor del convenio solicitado en la demanda.
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales La Agente del Ministerio Público, no emitió concepto alguno. IV. CONSIDERACIONES - COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer de este proceso en primera instancia en razón de la cuantía, ya que la misma supera los 500 SMLMV (Art. 152 num. 6º CPACA).
La competencia por el factor territorial corresponde a este Tribunal, toda vez que el contrato objeto del presente asunto se celebró en este Departamento Archipiélago. (Art. 156 No. 4º del CPACA) La Sala no habrá de referirse nuevamente a los presupuestos procesales, la caducidad del medio de control y excepciones previas, por cuanto aquellos fueron objeto de análisis, control de legalidad y decisión de fondo en la audiencia inicial celebrada el 15 de abril de 2021. 21 Cuestión previa En ejercicio del deber legal del juez de conocimiento de sanear el proceso para evitar sentencias inhibitorias, se advierte que en la contestación a la demanda la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros manifestó su oposición a las pretensiones del libelo introductorio, salvo frente a la sexta pretensión que se refiere a la liquidación judicial del convenio 20160428, y además solicitó al Tribunal ordenar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el pago a su favor de los valores que estima le adeuda el Ministerio por la suma de $201.748.876, debidamente indexada, al haber ejecutado actividades del convenio con dineros propios.
Al respecto, considera la Sala que, de un lado, es oportuno examinar la procedencia de liquidar judicialmente el convenio objeto de litis por cuanto es una de las pretensiones de la demanda, y, por consiguiente, este aspecto será incluido en el problema jurídico a resolver de fondo. De otro lado, se encuentra que, si la Corporación Agencia Afrocolombiana estima que ejecutó actividades del convenio con dineros propios que superan el monto de lo que se comprometió contractualmente a cooperar debió acudir a la figura procesal de la demanda de reconvención en la oportunidad pertinente para perseguir su petición, pues, en 21 14AudienciaInicial y 15ActaAudienciaInicial del expediente digital.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales realidad constituye una verdadera pretensión en contra del Ministerio demandante, en los términos del artículo 177 del CPACA.22 - PROBLEMA JURIDICO En la audiencia inicial celebrada el 15 de abril de 2021, el litigio del caso concreto se fijó en determinar si, conforme los argumentos expuestos por la parte demandante, es decir, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y con fundamento en las pruebas decretadas y practicadas, la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros incumplió las obligaciones contenidas en el convenio de asociación No. 20160428 de fecha 4 de abril de 2016 y, en caso de configurarse el incumplimiento alegado, la procedencia de la restitución por parte de la demandada de la suma solicitada por la parte demandante o la que se considere necesaria si se llegara a demostrar el incumplimiento, así como la condena al pago de la cláusula penal por incumplimiento.23 Aunado a lo anterior, se procederá estudiar la procedencia o no de la liquidación judicial del Convenio 20160428 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros. - TESIS La Sala denegará las súplicas de la demanda habida consideración las deficiencias probatorias para acreditar el incumplimiento contractual de la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros de manera proporcional al porcentaje de los desembolsos económicos aportados por la entidad para la ejecución y las actividades acordadas en ese mismo porcentaje.
Así también, en el proceso no se demostró perjuicio alguno causado al Ministerio que habilite enervar la póliza de seguros contratada. La Sala efectuará la liquidación judicial del convenio, el cual debió ser liquidado por el Ministerio demandante, entidad que no justificó con validez ni demostró con suficiencia las razones de su omisión en el ejercicio de sus potestades legales y, 22 ARTÍCULO 177.
RECONVENCIÓN. Dentro del término de traslado de la admisión de la demanda o de su reforma, el demandado podrá proponer la de reconvención contra uno o varios de los demandantes, siempre que sea de competencia del mismo juez y no esté sometida a trámite especial. Sin embargo, se podrá reconvenir sin consideración a la cuantía y al factor territorial.
Vencido el término del traslado de la demanda inicial a todos los demandados, se correrá traslado de la admisión de la demanda de reconvención al demandante por el mismo término de la inicial, mediante notificación por estado. En lo sucesivo ambas demandas se sustanciarán conjuntamente y se decidirán en la misma sentencia. 23 Al momento de fijar el litigio en la audiencia inicial ninguna de las partes manifestó su inconformidad y la decisión quedó en firme.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales además, pactadas en el convenio de asociación, ni las razones del traslado de esa competencia a la jurisdicción contenciosa para liquidar el contrato. - MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL Los convenios de asociación emergen del inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política24 y regulados por los Decretos 77725 1992 y 1403 de 1992, actualmente, el Decreto 92 de 2017, concordado con el artículo 96 de la Ley 489 de 1998.
Su objetivo se centra en que las entidades públicas logren desarrollar los programas y actividades asignadas por la Ley, en asocio con personas de derecho privado, sin que esto comporte una relación conmutativa, ni la transferencia de funciones administrativas a los particulares. En esa medida, la colaboración del particular, dadas sus condiciones profesionales y su trayectoria, aportará a la consecución de los cometidos y funciones acordadas, bajo la dirección y seguimiento de la entidad pública que asigna los recursos de los respectivos presupuestos públicos para la ejecución del proyecto.26 La jurisprudencia del Consejo de Estado es pacífica al sostener que, los convenios de asociación se rigen en lo que no esté expresamente definido por el legislador en las mismas disposiciones que gobiernan a los contratos de fomento que son, en principio, las normas de derecho privado.
En ese sentido, han manifestado: “Conviene ahora precisar que el contrato derivado del artículo 355 de la Constitución Política tiene un régimen legal mixto, puesto que, partiendo de la citada norma constitucional y del contenido del Decreto 777 de 1992, se concluye que es de su esencia la participación de entidades públicas y la 24 “Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
“El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia” 25 “Por el cual se reglamentan la celebración de los contratos a que refiere el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política”, en “ejercicio de las facultades constitucionales que le confiere el artículo 355 de la Constitución Política de Colombia”. … “Artículo 1º.- Los contratos que en desarrollo de lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 355 de la Constitución Política celebren la Nación, los Departamentos, Distritos y Municipios con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el propósito de impulsar programas y actividades de interés público, deberán constar por escrito y se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en el presente Decreto y sin perjuicio de que puedan incluirse las cláusulas exorbitantes previstas por el Decreto 222 de 1983.
"Los contratos cuya cuantía sea igual o superior a cien salarios mínimos mensuales deberán publicarse en el Diario Oficial o en los respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales de la correspondiente entidad territorial. Adicionalmente, deberán someterse a la aprobación del Consejo de Ministros aquellos contratos que celebren la Nación, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado o las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de dichas empresas, cuando dichas entidades descentralizadas pertenezcan al orden nacional, y la cuantía del contrato sea igual o superior a cinco mil salarios mínimos mensuales25.
"Se entiende por reconocida idoneidad la experiencia con resultados satisfactorios que acreditan la capacidad técnica y administrativa de las entidades sin ánimo de lucro para realizar el objeto del contrato. La entidad facultada para celebrar el respectivo contrato deberá evaluar dicha calidad por escrito debidamente motivado" 26 Sobre el tema ver: Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. C. P.: José Roberto Sáchica Méndez. Julio 30 de 2021. Rad. No.: 85001-23-31-000-2011-10099-01(48957) Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales ejecución de los planes y programas de desarrollo con los recursos de presupuestos estatales, en forma tal que resulta innegable que a este tipo de convenios se le aplican los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política27 y las reglas fiscales de ejecución de los presupuestos públicos, las cuales aparecen expresamente invocadas en el citado decreto28. … Por otra parte, teniendo en cuenta la invocación del derecho entre particulares y la naturaleza del Decreto 777 de 1992, como decreto autónomo29 - en virtud de lo cual su regulación no requiere de ley que lo desarrolle, dada su raigambre constitucional- se concluye la regla general de no aplicación de la Ley 80 de 1993 a este tipo de contratos, sin perjuicio de las prerrogativas derivadas de las cláusulas exorbitantes, previstas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, cuando ellas se hubieran pactado dentro del respectivo convenio. … Sin perjuicio de la invocación del derecho entre particulares, el Decreto 777 de 1992 incorporó una facultad unilateral de terminar el contrato, lo cual bien puede entenderse justificado en el carácter autónomo del citado Decreto30. … Entonces, se entiende que las entidades públicas contratantes podían evidenciar el incumplimiento y abrir el procedimiento correspondiente para hacer valer sus derechos.
Lo anterior implicaba, en cumplimiento del debido proceso, poner de presente el estado de ejecución del contrato, establecer el valor no ejecutado y citar a descargos a la fundación y a la aseguradora, en relación con el perjuicio causado por dicho incumplimiento.”31 Ahora bien, en virtud del artículo 1602 del Código Civil, los contratos son una expresión de la autonomía de la voluntad, por consiguiente, son ley para las partes y deben ser cumplidos en los términos y condiciones que establezcan sus cláusulas.
Dicho de otra manera, los contratos son fuente de responsabilidad por incumplimiento de las obligaciones por cualquiera de las partes contratantes. 27 “Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
“Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. 28 En el mismo decreto se estableció: “Artículo 14º.- Los contratos a que se refiere el presente Decreto estarán sujetos al respectivo registro presupuestal y al control fiscal posterior por parte de las respectivas Contralorías en los términos establecidos en los artículos 267, 268 y 272 de la Constitución Política”. 29 Corte Constitucional, sentencia C 324 de 2009. 30 Sentencia C-044/15 “El intento de armonizar el alcance del artículo 355 con los restantes contenidos constitucionales ha dado lugar a un extenso corpus jurisprudencial, cuyas líneas centrales fueron sintetizadas en la sentencia C-324 de 2009.
En este pronunciamiento, luego de examinar la génesis del artículo 355 y hacer un recuento de su desarrollo jurisprudencial, se concluye que el otorgamiento de subvenciones o auxilios a particulares, financiados con recursos públicos, sólo constituirá una infracción del artículo 355 de la Constitución, cuando la misma no se adecúe a alguno de los tres supuestos en los que se entienden autorizados, los cuales tienen en común el que a través de ellas se garantiza algún tipo de contraprestación o retorno a la sociedad”.// A partir de los criterios expuestos en esta sentencia, y reiterados en decisiones posteriores, las tres hipótesis en las cuales se permite el otorgamiento de subvenciones o auxilios a particulares, y las reglas que condicionan su admisibilidad en cada caso, son las siguientes:(1) Cuando dicha prestación responda a una finalidad altruista y benéfica, caso en el cual sólo será compatible con la Constitución cuando, conforme al segundo inciso del artículo 355 superior, cumpla los siguientes requisitos: (i) aliente programas o actividades de orden público;
(ii) resulte compatible con los planes de desarrollo; (iii) se ejecute a través de entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad; (iv) esté precedida por la celebración de un contrato con el lleno de requisitos. En definitiva, el primer tipo de auxilios se consideran aceptables siempre que se encuadren en los supuestos del segundo inciso del artículo 355 de la Constitución dado que, en esos eventos, podía constatarse algún grado de reciprocidad.
(…)” (la negrilla no es del texto). 31 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. C. P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Agosto 02 de 2018. Rad. No.: 25000-23-26-000-2012-00490-01(57122) Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales En ese sentido, el Consejo de Estado sostiene que en los contratos bilaterales se configura una relación de interdependencia de las obligaciones recíprocas y, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1609 del Código Civil, esa regla impone la inadmisibilidad de que una de las partes del contrato exija a la otra que satisfaga sus obligaciones, mientras ella misma se encuentre en mora de cumplir lo pactado (Exceptio non adimpleti contractus)32.
La regla general establece el deber del contratista, en calidad de deudor de la obligación de dar cumplimiento al objeto contractual. Sin embargo, eventualmente y en casos excepcionales, se configuran situaciones que imposibilitan el cumplimiento de las obligaciones pactadas, incluso podrían llegar a extinguirlas. El Consejo de Estado en su jurisprudencia sostiene que “las entidades contratantes tienen múltiples alternativas cuando se enfrentan al retardo en el cumplimiento de las obligaciones por parte un contratista.
Entre ellas se encuentran la posibilidad de multar al contratista, declarar el incumplimiento total o parcial, o, si las circunstancias lo ameritan, declarar la caducidad del contrato. De otra parte, si los hechos que motivan los retardos son ajenos a las partes, estas cuentan con la posibilidad de alterar por medio de modificaciones bilaterales el plazo, antes de la terminación del contrato; bien sea a través de prórrogas o de suspensiones.” 33 Asimismo, cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad contractual por incumplimiento de las obligaciones del contrato, la parte debe demostrar de un lado el incumplimiento del deber u obligación contractual, de otro lado, que tal incumplimiento le produjo perjuicios. 34 En dichos eventos, la carga de la prueba es de quien persigue la declaratoria del incumplimiento, la cual adquiere una doble dimensión en tratándose de contrato. 35 32 El Consejo de Estado.
Sección Tercera, Subsección A en sentencia del 30 de enero de 2013, Radicación número: 20001- 23-31-000-2000-01310-01(24217), C.P (E) Danilo Rojas Betancourth, dijo: “El artículo 1609 del Código Civil prevé que en los contratos bilaterales ninguno de los contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el otro no lo cumpla por su parte, o no se allane a cumplirlo en la forma y tiempo debidos.
Norma que, además de regular la mora en los contratos bilaterales, que descansa en el aforismo con arreglo al cual “la mora de uno purga la mora del otro”, consagra la exceptio non adimpleti contractus, medio de defensa que puede invocar una de las partes del contrato cuando no ha cumplido porque la otra tampoco lo ha hecho, caso en el cual su conducta no es tomada como antijurídica.
(…) Sin embargo, la jurisprudencia tiene determinado que esta institución en materia de contratos estatales debe ser armonizada con las reglas del derecho público. La exceptio non adimpleti contractus tiene lugar únicamente en aquellos contratos sinalagmáticos en que el incumplimiento imputable a la entidad pública sea grave, serio, determinante, trascendente y de gran significación, de manera que sitúe al contratista en una razonable imposibilidad de cumplir sus obligaciones, siendo en ese caso procedente que éste la pueda alegar y suspender el cumplimiento de sus obligaciones. 33 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera - Subsección B. Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata. Noviembre 18 de 2021. Radicación: 47001-23-33-001-2013-00363-01 (61641). Sentencia 61641 de 2021. 34 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. SUBSECCION A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO.
Bogotá, D.C., trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00025-01(43458) 35 Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, 26 de agosto de 2015, Expediente No. 43.227, C.P (E) Hernán Andrade Rincón. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales Ahora, en el caso sub examine se debate el ejercicio de las prerrogativas de la Entidad contratante establecidas en la Ley 80 de 1993 y estipuladas en el convenio de asociación. Sobre ese tema el Consejo de Estado nos enseña lo siguiente: “…el régimen jurídico que los gobierna también está integrado por disposiciones especiales de derecho público que se erigen como garantía del cumplimiento de los fines del Estado y que, por ello, buscan la conservación y prevalencia del interés general y la satisfacción de las necesidades de la comunidad como fines innatos de la contratación estatal. 24.
En ese sentido, el artículo 3º de la Ley 80 de 1993 señala que con la celebración de los contratos estatales se busca el cumplimiento de los fines del Estado, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran en la consecución de tales propósitos.
En aras de lograr tales cometidos de connotación suprema, esa misma ley asigna a las entidades estatales la función de dirección, vigilancia y control y, para ello, las dota de una serie de potestades o prerrogativas públicas –califíquense o no como excepcionales o exorbitantes2036– que, lejos de constituir un privilegio o una facultad discrecional, se imponen como deberes que la administración debe ejecutar en aras de cumplir el cometido que animó la celebración de un determinado contrato –asociado, como ya se dijo, a la satisfacción del interés general–; claro está, si las circunstancias definidas en la ley como presupuesto de su ejercicio así lo imponen, como manifestación palmaria del principio de legalidad. … 28.
Todo lo anterior revela, a su vez, que es a la administración a la que compete, con base en los poderes públicos que la ley le ha conferido, definir aquellas situaciones que se enmarquen en el supuesto fáctico que, de conformidad con la ley, abre paso al ejercicio de tales prerrogativas. Esta lógica supone, al mismo tiempo, que el papel del juez se limita a analizar la legalidad de las decisiones que, en ejercicio de tales facultades, expida la administración –si es que el afectado así lo solicita en ejercicio del derecho de acción–, mas no a definir, por vía judicial, las situaciones que han debido ser resueltas por la propia entidad contratante en vía administrativa; lo contrario supondría, no solo admitir que la entidad pública contratante pueda despojarse de las responsabilidades o competencias que le han sido asignadas por ley para trasladárselas al juez, sino que éste podría sustituirla en el cumplimiento de sus deberes, lo cual se traduciría en una intromisión inadmisible del poder judicial en la labor que, por ley, compete a la administración pública. …. 36 “… con el propósito de identificar cuáles decisiones se hallan inmersas dentro de la noción ‘proferidas en ejercicio de potestades excepcionales’, conviene advertir que, a su turno, la Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad de los artículos 70 y 71 de la Ley 80 de 1993, delimitó la categoría de potestades excepcionales exclusivamente a las previstas en el artículo 14 de la Ley 80, lo que de suyo excluyó de ese listado la liquidación unilateral del negocio jurídico.
En pronunciamiento del 10 de junio de 2009, esta Sección discurrió sobre el alcance interpretativo de la providencia de la Corte Constitucional y precisó que los particulares investidos de funciones jurisdiccionales transitorias no podían conocer sobre la legalidad de los actos administrativos contractuales que comportaran el ejercicio de cláusulas exorbitantes o excepcionales al derecho común, con categórica referencia a aquellos que consagró expresamente el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, esto es, los de: a) interpretación unilateral del contrato, b) modificación unilateral del contrato, c) terminación unilateral del contrato, d) sometimiento a las leyes nacionales, e) caducidad y f) reversión, y al tiempo consideró que los demás actos administrativos contractuales, es decir, aquellos proferidos en desarrollo de facultades distintas a las condensadas por el artículo 14, sí podían ser sometidos al conocimiento y a la decisión de árbitros.
En similar perspectiva, esta Corporación reiteró lo expuesto en la sentencia del 10 de junio de 2009, en cuanto a que los tribunales de arbitramento podían conocer de los conflictos derivados de los actos administrativos expedidos con ocasión de la relación contractual, excepto de los proferidos con fundamento en los poderes exorbitantes contenidos en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.
En esta ocasión, siguiendo el derrotero trazado en ocasiones precedentes, la Sala considera que la taxatividad de las cláusulas excepcionales agrupadas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1999 (sic) conduce a que su aplicación sea restrictiva y que, en esa virtud, sólo se conciban como tales las que allí se enuncian, sin que con ello se pretenda desconocer el carácter de prerrogativas especiales de las demás facultades unilaterales de las que se encuentra investida la Administración por ministerio de la Ley”.
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de octubre de 2019, Exp. 60304. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales 30.
En línea con esto, se ha expresado también que, dado el fin que persiguen, tales prerrogativas públicas son “irrenunciables y de ejercicio obligatorio y más que una facultad son una obligación que adquiere la administración”.37 31. En ese contexto, destaca la Sala que el hecho de que tales poderes públicos en verdad no supongan privilegios o discrecionalidades en cabeza de la administración, sino responsabilidades que le fueron asignadas por la ley –en procura de la garantía y protección del interés general– de las cuales, por tanto, no se puede despojar, pone de manifiesto que mientras tales competencias administrativas subsistan, no le está dado a la entidad pública excusarse de su cumplimiento trasladándole al juez la definición de una situación que a ella le corresponde resolver en vía administrativa, ni a este usurpar las funciones de aquella.
Coincidente con esta lectura, la doctrina ha expresado: “En principio, el incumplimiento de una parte da lugar para que la otra solicite al juez su constatación y lo condene al pago de perjuicios subsiguientes. 38 En el contrato administrativo clásico el principio es limitado, por cuanto la administración tiene poderes de vigilancia y control frente a su contratista, a los que no puede renunciar.
Estos poderes irrenunciables no constituyen sólo un privilegio sino también una responsabilidad para ella. La Administración no puede dejar de ejercerlos si las circunstancias lo exigen, al punto que le está vedado acudir al juez para que éste declare un derecho u obligación, una sanción o un estado de hechos que ella misma podría haber efectuado de manera unilateral y en fase administrativa.
El juez tan solo puede pronunciarse sobre la licitud de los actos que la administración profirió en ejercicio de sus poderes. En estos aspectos, el juez no define derechos y obligaciones, sino controla la legalidad de los actos de la administración a través de los cuales ésta ha definido unilateralmente derechos y obligaciones”39 … 33.
En este orden de ideas, queda claro que la activación del derecho que tiene el contratista de discutir la legalidad del acto administrativo proferido por la entidad contratante es lo que abre paso a la competencia del juez, pero no para sustituir a la administración en el cumplimiento de sus deberes o para coadministrar con ella, sino para revisar la legalidad de su decisión unilateral,”.40 (Subraya de la Sala) Bajo esa línea argumentativa procede la Sala a pronunciarse de fondo respecto del asunto sometido a debate. - CASO CONCRETO El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pretende se declare el incumplimiento del convenio 20160428 por parte de la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, y como consecuencia, la restitución del valor económico del convenio, el pago de la cláusula penal por el incumplimiento contractual y se liquide judicialmente el citado convenio. 37 PARRA QUIJANO, Jairo.
Celebración y Ejecución de Contratos Estatales 38 ota original del texto: “Código Civil, artículo 1546 y Código Contencioso Administrativo (CCA), artículo 87”. 39 BENAVIDES, José Luis. “Contencioso contractual en Colombia Flexibilidad del control e inestabilidad del contrat 40 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. C.P.: José Roberto Sáchica Méndez.
Mayo 20 de 2022. Exp. No.: 760012331000 20020129 001 (55868) Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales Por su parte, las demandadas, en términos generales, coinciden en señalar que el Ministerio debió agotar el procedimiento administrativo para expedir un acto motivado en el que declarase el incumplimiento del convenio 20160428 y estipulara los perjuicios causados por el presunto incumplimiento, para luego, declarar el siniestro de la póliza de seguros contratada con Seguros del Estado S.A. De igual manera, las demandadas manifiestan que el Ministerio no le desembolsó a la Corporación demandada la totalidad de los aportes económicos acordados en el convenio y por tanto, resulta improcedente perseguir la restitución de dicha suma de dinero.
Agregan que, el convenio 20160428 fue cumplido por la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros en la proporción del monto de los recursos desembolsados por el Ministerio. La Corporación en la contestación a la demanda formuló como excepciones de mérito las que denominó: falta al debido proceso de que trata el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, la excepción de contrato no cumplido, el cobro de lo no debido, y la ocurrencia de circunstancias de fuerza mayor y caso fortuito en la ejecución del convenio, excepciones que serán desatadas junto con el problema jurídico determinado con antelación. Ahora bien, para resolver el asunto de fondo en el presente caso, resulta de importancia precisar que el convenio de asociación 20160428 se suscribió invocando el articulo 365 Superior, el Decreto 777 de 1992, vigente para la época y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998.
Dicho decreto disponía que, tales contratos estaban sujetos a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en el presente Decreto y sin perjuicio de que puedan incluirse las cláusulas exorbitantes previstas por el Decreto 222 de 1983, hoy Ley 80 de 1993, con sus modificaciones.
A su turno, el artículo 15 del decreto facultaba a la entidad pública contratante a dar por terminado unilateralmente el contrato y exigir el pago de los perjuicios a que hubiese lugar, cuando se incumplan las obligaciones contractuales, es decir, se pactaron prerrogativas a la administración. Siendo así, la entidad contratante que en el caso concreto es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se encontraba legalmente facultado para declarar unilateralmente mediante acto administrativo motivado el incumplimiento contractual, la terminación del convenio de asociación, exigir el pago de los perjuicios por el incumplimiento de las obligaciones y, en el caso específico, el cobro Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales de la cláusula penal. 41 En el caso concreto, tal facultad legal fue consignada en las cláusulas décima segunda-Multas, décima tercera – cláusula penal y la cláusula décima novena -terminación del convenio 20160428 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros.
Entonces, no obstante tratarse de un convenio de asociación regido por el derecho privado, el Ministerio contratante al evidenciar un posible incumplimiento de la Corporación cooperante sí estaba facultado, era competente para abrir el procedimiento administrativo correspondiente tendiente a hacer valer los derechos que estimaba conculcados.
Para ello, se encontraba legalmente facultado para que, atendiendo el debido proceso, poner de presente a la corporación cooperante el estado de ejecución del convenio, establecer el presunto monto económico no ejecutado, citar a descargos a la Corporación y a la aseguradora, en relación con el perjuicio causado por tal incumplimiento.
Sin embargo, el Ministerio se abstuvo de desplegar sus deberes legales y contractuales en el término correspondiente, al preferir acudir a la jurisdicción contenciosa para resolver la controversia contractual. Ahora bien, respecto del ejercicio del ejercicio de la facultad de las prerrogativas de las Entidades públicas, el Consejo de Estado sostiene que “es a la administración a la que compete, con base en los poderes públicos que la ley le ha conferido, definir aquellas situaciones que se enmarquen en el supuesto fáctico que, de conformidad con la ley, abre paso al ejercicio de tales prerrogativas.
Esta lógica supone, al mismo tiempo, que el papel del juez se limita a analizar la legalidad de las decisiones que, en ejercicio de tales facultades, expida la administración –si es que el afectado así lo solicita en ejercicio del derecho de acción–, mas no a definir, por vía judicial, las situaciones que han debido ser resueltas por la propia entidad contratante en vía administrativa; lo contrario supondría, no solo admitir que la entidad pública contratante pueda despojarse de las responsabilidades o competencias que le han sido asignadas por ley para trasladárselas al juez, sino que éste podría sustituirla en el cumplimiento de sus deberes, lo cual se traduciría en una intromisión inadmisible del poder judicial en la labor que, por ley, compete a la administración pública.”42 Desde ahora, la Sala encuentra que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el líbelo introductorio omitió justificar valida ni suficientemente la omisión de ejercer su competencia para resolver el conflicto contractual que advirtió latente con la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros en la ejecución del convenio 41 Sobre el tema ver, la sentencia del Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera - Subsección B. Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata. Noviembre 18 de 2021. Radicación: 47001-23-33-001-2013- 00363-01 (61641). Sentencia 61641 de 2021. 42 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. C.P.: José Roberto Sáchica Méndez. Mayo 20 de 2022. Exp. No.: 760012331000 20020129 001 (55868) Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales 20160248, acudiendo a las prerrogativas públicas legalmente conferidas como entidad estatal y que se encuentran establecidas en el contrato. Sin restar relevancia a la anterior aseveración, la Sala procederá a revelar los hechos que considera relevantes y que se encuentran probados con base en todos los medios probatorios que obran en el plenario, para desatar el asunto de fondo.
El convenio de asociación No. 20160428 se firmó el 04 de abril de 2016 entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, con el objeto de “Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, para llevar a cabo la ejecución del proyecto denominado “Promoción de la producción pecuaria y pesquera en la isla de San Andrés, que garantice la seguridad alimentaria y a las islas oceánicas pequeñas del Pueblo Raizal.” 43 El anterior convenio se deriva del convenio 1107 de 2015 firmado el 31 de diciembre de 2015 entre el Ministerio demandante y la Corporación demandada, por valor total de $16.217.917.819.
El valor total del convenio de asociación No. 20160428, fue por la suma de $1.603.000.000,44 cofinanciado por las partes así: el Ministerio la suma de $1.558.000.000 y, la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros aporta en especie la suma equivalente a $45.000.000, “representados en faenas de pesca por $37.000.000, servicio de vigilancia por $7.500.000, Transporte por $500.000.” El dinero aportado por el Ministerio “se soportan a través del Convenio de Asociación No. 20151107”, y se acordó su desembolso en cuatro partes: la primera por la suma de $701.100.000, “equivalente al 45% del aporte del Ministerio, previo cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución, y verificación de” otros aspectos.
El segundo desembolso por la suma de $467.400.000, “equivalente al 30% del aporte del Ministerio, una vez se presente el informe de avance que demuestre la ejecución del 100% del primer desembolso”. El tercer desembolso por la suma de $311.600.000, “equivalente al 20% del aporte del Ministerio, una vez se presente el informe de avance que demuestre la ejecución del 80% del segundo desembolso”.
El cuarto y último desembolso por la suma de $67.900.000, 43 El convenio obra a folios 61 a 74 del cdno. Ppal. No. 1 44 Clausula cuarta del convenio. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales “equivalente al 5% del aporte del Ministerio, una vez se presente un informe consolidado que demuestre la ejecución de la totalidad de las actividades del convenio”.
Por otra parte, de acuerdo con la cláusula sexta del convenio el desarrollo de las actividades y las obligaciones contractuales se sujetarían al plan operativo aprobado por el comité administrativo del convenio, conformado en la cláusula séptima del contrato. De conformidad con la cláusula octava del convenio, la supervisión del mismo la ejerce un comité cuyos integrantes se describieron en el documento contractual.
El plazo de ejecución del convenio de asociación se pactó inicialmente hasta el 31 de diciembre de 2016. Mediante prórroga al convenio 20160428 suscrita el 30 de diciembre de 2016, se acordó como plazo de ejecución del contrato hasta el 30 de junio de 2017.45 En la segunda y última prórroga del convenio firmada el 30 de junio de 2017, las partes señalaron la vigencia del mismo hasta el 31 de octubre de 2017.46 Las prórrogas se circunscribieron a la duración del convenio, todas gestionadas a solicitud de la Corporación aduciendo dificultades de fuerza mayor para el desarrollo de las actividades del proyecto.
El Ministerio, por conducto del comité supervisor y del comité administrativo, consideró válidas las justificaciones para postergar de común acuerdo el término de vigencia contractual. Los medios probatorios y las aseveraciones de las partes coinciden en que, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, realizó dos de los cuatro desembolsos económicos acordados en el convenio 20160428, correspondientes al 75% total de sus aportes, a saber: Valor % del aporte del Ministerio Fecha de desembolso 1. 701.100.000.oo 45% 08 de agosto de 2016 2. 467.400.000.oo 30% 04 de octubre de 2017 Totales 1.168.500.000.oo 75% La cláusula quinta del Convenio 20160428 establece que, previo al segundo desembolso de los aportes económicos del Ministerio a la Corporación, el comité supervisor del convenio debía expedir un certificado del cumplimiento del 100% del primer desembolso.
Los integrantes del Comité Supervisor eran: “1. Funcionario o Contratista de la Dirección de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y Acuícolas o quien sea 45 Folios 110 hasta 114 del cdno. Ppal. 1 46 Folios 140 hasta 142 del cdno. Ppal. 1 Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales designado por el ordenador del gasto por escrito. 2. El Coordinador del Grupo de Supervisión Financiera de la Subdirección Financiera o quien designe el ordenador del gasto por escrito. 3. Oscar Andrés Calderón, Contratista de la Oficina Asesora de Planeación y Prospectiva, o quien sea designado por el ordenador del gasto por escrito.”47 En efecto, en el expediente se observa que luego de aprobada la segunda prórroga del convenio que se fechó 30 de junio de 2017, la supervisión financiera del convenio requirió en tres oportunidades - 17 de julio de 2017, 04 de agosto de 2017 y 28 de agosto de 2017- a la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros unas aclaraciones del informe financiero del convenio 428 de 2016 con los soportes pertinentes.
Tales solicitudes fueron contestadas por el representante legal de la Corporación aquí demandada. 48 El mismo 28 de agosto de 2017, el supervisor financiero, el supervisor de la oficina asesora de planeación y prospectiva y el supervisor técnico de la dirección de cadenas pecuarias, pesqueras y acuícolas del convenio 2016048, personal vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, presentaron un informe “teniendo en cuenta lo observado en la visita a San Andrés los días 12 y 13 de junio de 2017 y la información registrada en los informes presentados por el cooperante y teniendo en cuenta las obligaciones específicas a cargo de la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros. acorde con el POA y las metas del convenio.”49 Seguidamente, el 30 de agosto de 2017, el comité supervisor del convenio 20160428 expidió un avance de supervisión técnica y financiera en el cual autoriza el segundo desembolso de aportes económicos del Ministerio al considerar que, previa verificación de su equipo técnico y financiero, existía un cumplimiento del contratista -Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros- de la ejecución del 100% de los dineros desembolsados, esto es, el 45% de avance ejecución técnica general estipulado en el documento del informe y un 100% de ejecución financiera del primer desembolso. 50 En informe de avance se consignó: “Del análisis realizado por la Supervisora a la ejecución financiera de este Convenio, se puede apreciar que se realizó la ejecución en el 100% de los recursos girados del primer desembolso por el MADR, por un valor de $701.100.000 de los cuales se giraron $653.775.185 y un compromiso causado por valor de $44.324.815, en los contratos de adecuación; la evidencia financiera fue corroborada por la Supervisión quien verificó el cumplimiento y veracidad documental.
La inversión está representada en la adecuación física 47 Cláusula octava del convenio 20160428. 48 Folios 151 a 159 del cdno. ppal digitalizado. 49 Folios 164 a 172 del cdno. Ppal 1 digitalizado. 50 Folio 161 cdno ppal. 1 digitalizado Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales para el de la producción pecuaria y pesquera en las islas de San Andrés, que garantice la seguridad alimentaria y a las islas oceánicas pequeñas del pueblo Raizal. CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES De acuerdo con la Cláusula Quinta de la minuta del convenio, los documentos soporte que amparan dicho giro y la certificación del cumplimiento de los requisitos para el segundo desembolso expedida por el Comité Supervisor del convenio derivado 20160428 en donde certifican un 45% de avance ejecución técnica general estipulado en el documento del informe y un 100% de ejecución financiera del primer desembolso, por consiguiente el comité supervisor del convenio 20151107 considera pertinente realizar el segundo desembolso al convenio derivado correspondiente a $467.400.000 (CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS MCTE)” (Negrilla y subraya de la Sala) A partir de lo anterior, examinado bajo los principios y normas que rigen las actuaciones de la administración pública como los son debido proceso, buena fe contractual, transparencia, eficacia; así como los contratos privados y públicos en donde se destaca el artículo 1602 del Código Civil, en virtud del cual los contratos son una expresión de la autonomía de la voluntad, por consiguiente, son ley para las partes y deben ser cumplidos en los términos y condiciones que establezcan sus cláusulas, considera la Sala que, en el caso concreto el Ministerio por medio del comité supervisor dio por cumplido a satisfacción el 100% del equivalente al primer desembolso contractual del 45% del total de su aporte económico al convenio 20160428 por parte de la Corporación Agencia Afrocolombiana, correspondiente a la suma de $701.100.000, junto con las actividades concertadas para la ejecución del contrato acorde con el POA aprobado; asimismo, validó el cumplimiento del aporte en especie al que se comprometió el contratista en el convenio por un total de $45.000.000.
Bajo ese razonamiento, desde ya es dable concluir que, la cuantificación del posible incumplimiento del convenio 20160428 por parte de la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y el eventual reintegro económico que persigue el Ministerio no sería por la suma de dinero total desembolsada de $ 1.168.500.000, menos aún, considerando que en la cláusula vigésima primera del convenio se estipuló que “Los insumos, herramientas, materiales y equipos adquiridos durante la ejecución del convenio serán de titularidad de los beneficiarios del proyecto y/o proponente, según la naturaleza del mismo.
En caso que para la ejecución del proyecto aprobado sea necesario adquirir maquinaria agrícola, la titularidad de estos estará en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y serán entregados mediante comodato al proponente del proyecto. En el evento de no existir claridad sobre la naturaleza del bien que se adquiere, se aplicará lo dispuesto en el manual de supervisión adoptado por el Ministerio.” Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales Entonces, como quiera que está acreditado que el Ministerio desembolsó el 75% del valor económico total pactado en el convenio objeto de litis de los cuales la cooperante aquí demandada cumplió a cabalidad con la ejecución técnica y financiera del 45%, luego entonces, para este Tribunal es claro que el debate sobre el presunto incumplimiento del convenio 20160248 endilgado a la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros se circunscribe al 30% de los aportes económicos del Ministerio contratante desembolsado por valor de $467.400.000 el día 04 de octubre de 2017 y su equivalencia en ejecución técnica según el POA aprobado.
Ahora, en el expediente se encontró que, en desarrollo del convenio de ejecución, el 24 de octubre de 2017 y el 09 de noviembre de 2017, el Ministerio le solicitó mediante correo electrónico a la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros un informe detallado de las actividades hasta esa fecha, junto con los informes bimensuales de ejecuciones pendientes, aduciendo que el cooperante incumplió su obligación del envío de informes bimensuales en los términos del convenio 20160428.51 La vigencia de ejecución del convenio de asociación feneció el día 31 de octubre de 2017.
El segundo desembolso económico, aun cuando se aprobó el 30 de agosto de 2017, se efectuó hasta el 04 de octubre del mismo año, por tanto, el cooperante debía ejecutar el 30% de las actividades del proyecto en 26 días. Luego de concluido el término de ejecución del convenio de asociación, los días 22, 23 y 24 de noviembre de 2018, el Ministerio lideró una visita de seguimiento del convenio 20160428 con la Corporación Afrocolombiana Hileros al lugar donde se desarrolló el proyecto en la Isla de San Andrés, con el objeto de verificar la ejecución del 100% de las actividades del convenio e iniciar los trámites de desembolsos pendientes y liquidación del convenio.52 A la actividad de campo asistieron representantes de la supervisión del contrato, un apoyo técnico, el coordinador del convenio, un delegado de la Corporación Afrocolombiana y un beneficiario del contrato.
En la ayuda de memoria de la visita, se lee lo siguiente: “Orden Temas Tratados 1. Recorrido por el predio:. Se realizó el recorrido por el centro de procesamiento de pescado, donde se observó la instalación de los cuartos fríos y área de procesamiento refrigerada, aunque este aún no se encuentra en funcionamiento. El coordinador del convenio refiere que están a la 51 Folios 189, 191 a 192 del cdno. Ppal.
Digitalizado. 52 Folios 178 180 del cdno. 1 ppal. Digitalizado. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales espera de la visita del proveedor para terminar la adecuación de los condensadores, los cuales están instalados, pero falta realizar el cerramiento de los mismos, posterior a la finalización de esta actividad de procederá a realizar las pruebas de funcionamiento del mismo.
El piso del centro se encuentra en cemento reforzado, en la parte exterior del centro se encuentra expuesta la tubería de desagüe, lo cual constituye un peligro y se deben cubrir adecuadamente. En la parte interior está pendiente la instalación de las rejillas en los desagües. Se observa un congelador de piso, el cual refiere el coordinador que se está usando para almacenar el pescado, mientras se pone en marcha los cuartos fríos..
Galpón: Se observó las gallinas distribuidas en las 3 secciones del galpón, un operario realizando las labores propias de esta actividad. Aún no se han instalado los sistemas automáticos de alimentación y agua, adicionalmente se observó que las gallinas están realizando la postura de huevo en canastillas, que según lo refiere el coordinador son prestadas por un productor avícola, ya que aún no se han instalado los nidales contemplados en el proyecto.
Se observó recolección de huevos, lo cual se realiza por medio de baldes y son llevados a los esparcios adecuados para el almacenamiento de huevos en el segundo piso de la edificación, teniendo en cuenta que a la fecha no se han instalado los nidales los huevos recolectados salen sucios y deben hacer una labor adicional de limpieza de los mismos..
Se visitaron los 3 salones encontrando que ésos se utilizan muy poco ya que los beneficiarios son reacios a asistir a las capacitaciones en este lugar por la ubicación alejada del centro poblado, por tanto el equipo ha decidido realizar la mayoría de las capacitaciones en el centro para tener mayor asistencia en las capacitaciones. Los escritorios de profesor no se encontraban en los salones y el coordinador refirió que no se habían llevado al sitio de ejecución. En 2 de los salones se observa filtración de agua lo cual muestra deterioro de los mismo, adicionalmente se observan los tableros pero estos no están instalados..
Los baños no se encuentran en uso, según lo referido por el coordinador porque se desocupó el tanque de almacenamiento de agua para realizar labores de limpieza.. La oficina ubicada en el primer piso se está utilizando como almacenamiento de elementos de cocina, los cuales consiguió el equipo técnico para realizar la preparación de alimentos en las jornadas de trabajo comunitario que se realizan en el predio..
La oficina del segundo piso se observa sin uso, en dicha oficina están los 2 escritorios, las sillas ejecutivas y las sillas fijas, el equipo de vigilancia y el archivador, sin embargo, no se encontraron los computadores, el coordinador refiere que no se están usando actualmente y que las labores de oficina se están adelantando actualmente en la oficinas de la Asociación en el centro de San Andrés. Las cámaras instaladas en el galpón no estaban transmitiendo imagen al monitor de vigilancia, presuntamente porque los arboles están obstaculizando la señal, por lo tanto el cooperante debe adelantar las actividades necesarias para que se puedan hacer uso de dichas cámaras.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales. En los salones aledaños que el equipo técnico acondicionó como bodega se encuentran almacenados los elementos que no se están usando en el momento tales como la empacadora al vacío, la sierra, las básculas, mesas de trabajo, los cuchillos, guantes de acero, afilador, la despicadora, mallas para el encerramiento del galpón, las criadoras. 2.
Revisión de ejecución de actividades del convenio:. Se realizó la revisión de todas las actividades consignadas en el POA para verificar el cumplimiento de cada una de las ellas y el estado de avance en general. Sin embargo, no se pudo constatar los soportes de ejecución técnica por tanto no tienen la papelería en la oficina del predio, se aclaró al coordinador que dichos soportes deben ser presentados en su totalidad como el informe de actividades finales..
El coordinador indica que se han adelantado las faenas de pesca con motores e instrumentos conseguidos por los beneficiarios, mientras se realiza la entrega de motores y demás elementos contemplados en el convenio, el pescado obtenido en las faenas se está almacenando en el congelador que la Asociación dispuso y se están comercializando entero, sin embargo no se pudo verificar esta actividad, toda vez que por las condiciones climáticas que se presentan actualmente en la isla no se está permitiendo la navegación y pesca en embarcaciones de menor tamaño..
El coordinador indica que se desarrolló el plan de capacitaciones propuesto, aunque no se pudieron verificar los listados de asistencia porque no estaban en el momento. … Conclusiones y Recomendaciones 1. Al 31 de octubre de 2017, fecha en la cual venció el plazo de ejecución del convenio no se terminaron de ejecutar las actividades establecidas en el POA aprobado. 2.
A la fecha el comité supervisor no cuenta con el informe final de actividades, ni los documentos que soportan la ejecución técnica de las mismas, ni fue posible verificar estos documentos en la visita. ” En el plenario se encontró que el día 08 de febrero de 2018, mediante memorando 20181600020031, el Comité supervisor del convenio 20160428, envió al Jefe (e) de la Oficina Asesora de Planeación y Perspectiva, “informe ajustado de “posible incumplimiento del Convenio No. 20160428 suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrolle Rural -MADR y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, así como los anexos requeridos con el memorando No. 20181140020873 de fecha 7 de febrero de 2018, Responsable Tareas Pendientes Fecha límite HILEROS Entregar el informe final de actividades que den cuenta de su ejecución, junto con los medios de verificación establecidos para soportar cada una de las actividades, tanto desde la parte técnica como financiera. 27-nov- 2017 Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales junto a los ya presentados inicialmente.””53 En el documento, el Comité hace un relato minucioso de la información general del convenio, el desarrollo de la ejecución contractual, la ejecución técnica de actividades según el plan operativo aprobado del convenio, mencionan los hechos que soportan el posible incumplimiento, la ejecución financiera, las cláusulas contractuales posiblemente vulneradas, las evidencias correspondientes y la cuantificación del presunto incumplimiento, entre otros aspectos.
A efectos de desatar el problema jurídico sometido a debate, la Sala destaca del informe los siguientes aspectos: “El día 1 de diciembre de 2017, la Corporación radica informe final de actividades, mediante Rad. No 20173130318642, donde no adjunta la totalidad de medios de verificación, por lo cual no fue posible validar la totalidad de ejecución que se reportar en dicho informe. …
3. EJECUCIÓN TÉCNICA DE ACTIVIDADES SEGÚN POA No. ACTIVIDAD % DE AVANCE OBSERVACIONES 0 Concertación y socialización del proyecto con las familias 100% 1 Aporte terreno e infraestructura 100% 2 Cerramiento y equipo de limpieza del predio 100% 3 Adecuación centro de procesamiento 99% De las nueve unidades sanitarias presupuestadas solo se instalaron 8.
Durante las visitas de supervisión realizadas no se observaron en el sitio los 3 escritorios profesores que estaban presupuestados. Durante las visitas de supervisión realizadas no se observaron en el sitio los 3 abanicos que estaban presupuestados. 4 Adecuación y dotación Equipos de Oficina y seguridad 79% Durante las visitas de supervisión realizadas no se observaron los siguientes elementos que estaban presupuestados: 1 computador de escritorio 1 computador portátil 1 teléfono inalámbrico 1 impresora multifuncional de tinta 1 router 5 Dotación motores embarcaciones e instrumentos de pesca 0% Durante la última visita de supervisión se observaron 2 motores en un local comercial que de acuerdo a lo indicado por el coordinador del convenio son para dotar las lanchas, pero este comité no puede confirmarlo dado que dichos equipos no han sido entregados físicamente ni se tienen las evidencias de la entrega formal a los beneficiarios, dichos motores son: 1 motor 60HP, 4T 53 Folios 26 a 192 del cdno. Ppal. 1 Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales 1 motor 15HP, 2T Adicional a esto no se observaron durante las visitas el resto de motores e instrumentos presupuestados para dotar las embarcaciones, los cuales se relacionan a continuación: 1 motor 110HP diésel interno 1 motor 40HP gasolina, fuera de borda 4T 1 motor 15HP gasolina fuera de borda 2T 1 motor 40HP gasolina fuera de borda 2T 2000 sacos para pescado 8 Ecosonda – rango profundidad 1900 pies 2 baterías 1 fuente de poder de 30 amperios (cargador) 2 multibanda HF marino 150 watts 150 canales 2 sintonizador acoplador automático de antena 2 antena HF de 2 secciones 1 radio base VHF marin, 25 watts de 156,025-157,425 Mhz 1 antena 5/8 para VHF marino 6 dB de ganancia 2 luces de navegación 2 GPS/compas 6 Adquisición e instalación cuarto frio 68% Aunque se adquirió el cuarto frio y en la última visita de supervisión se observó su montaje, este aún no está en funcionamiento, quedando pendiente la instalación de condensadores y las pruebas de funcionamiento.
En cuanto al resto de equipos contemplados en esta actividad, durante las visitas de seguimiento realizadas no se observaron en el sitio los siguientes: 1 máquina de hielo en escarcha 500lb 1 máquina de hielo tanque almacén 370 lb 9 meses de arrendamiento planta eléctrica para emergencias. 7 PESCA. Dotación equipos de trabajo 64% De equipos y elementos presupuestados no se observaron en la visita los siguientes: 240 canastillas para guardar el pescado 10 descamadores El resto de equipos relacionados para esta actividad aunque se adquirieron no están en uso. 8 PESCA.
Adquisición de insumos para la implementación del proyecto de pesca 0% En las visitas de seguimiento realizadas no se observaron las 100.000 bolsas de polietileno 25x30 Ref. TV2530 [90micras, kilo] que Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales estaban presupuestadas para esta actividad. 9 Operación producción (contratación faenas) 0% No se presentaron soportes ni evidencias de la ejecución técnica de las 9 faenas en área de San Andrés cofinanciadas por el MADR, así como las 2 faenas para importación aportadas por el cooperante como contrapartida.
Tampoco se presentó (sic) evidencias de la ejecución técnica del arrendamiento de una camioneta para operación de la producción. 10 y 11 Adecuación de galpón 99% Si bien el galpón se encuentra establecido y en funcionamiento, durante la visita se observó que no se ha realizado el encerramiento perimetral de dicho galón. Aunque se observó la malla para el encerramiento esta no se encontraba uso y en el sitio no se observaron los postes para dicha cerca. 12 AVES.
Dotación galpón 33% Aunque en la última visita de seguimiento realizada se observaron instalados y en funcionamiento bebederos de niple y comederos de tovla, el sistema automático para éstos no se observó en el sitio. En el sitio tampoco se observaron los nidales presupuestados para esta actividad. 13 AVES. Abastecimiento medicamentos, vitaminas, vacunas 50% Aunque se reporta la compra y uso de los productos para sanidad de las aves, en cuanto a las vacunas el coordinador manifiesta que no se han aplicado dado el concepto emitido por un funcionario del ICA, donde se referencia que no es pertinente el USO de estos biológicos en la ISLA para el cual el comité supervisor solicitó soportar el concepto, de lo cual no se ha tenido respuesta a la fecha. 14 AVES.
Dotación elementos limpieza 100% 15 AVES. Adquisición elementos trabajo. 100% 16 AVES. Abastecimiento alimento concentrado 100% 17 AVES. Abastecimiento empaques 100% 18 AVES. Compra pollos 100% 19 Adquisición materiales y servicios x operación oficina 40% Durante las visitas se observó que las oficinas no se encontraban en funcionamiento, por tanto no se pudieron observar dichos elementos. 20 Contratación personal Pesca 18% En cuanto a los operarios del centro de procesamiento no se tiene evidencia del desarrollo de sus actividades ya que dicho centro no estaba en funcionamiento.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales Para el biólogo marino aunque se tiene el contrato del mismo y en la visita realizada en noviembre de 2016 se estableció comunicación con el mismo, no se entregaron la totalidad de productos que debía cumplir este profesional. 21 Contratación personal Aves 46% No se aportó el contrato del zootecnista, ni tampoco se aportaron evidencias de la ejecución de sus actividades. 22 Contratación personal General 51% Del personal general no se entregaron los productos ni se tiene evidencia de la ejecución de actividades de los siguientes cargos: 1 técnico operativo asistente 1 profesional en marketing 1 ingeniero de sistemas 1 coordinador operativo del centro de procesamiento 23 Contratación personal Trabajo comunitario 0% Del personal de trabajo comunitario no se entregaron los productos ni se tiene evidencia de la ejecución de actividades de los siguientes cargos: 1 trabajadora social 1 promotor y dinamizador 24 Formación técnica y organizacional 0% En el informe se presentó lo que correspondería al posible diseño de la cartilla, en el cual no se observan la imagen institucional del ministerio ni se menciona el convenio, además en la última visita realizada no se observaron ejemplares impresos de las mismas acordes a las características planteadas en la ficha CACEP.
No se presentaron soportes de la realización de las 8 capacitaciones descritas en la ficha CACEP. Realizando un promedio de las actividades ejecutadas por la Corporación se estima una ejecución aproximada del 60% de la totalidad de las actividades del Convenio, lo cual pudo ocasionar el incumplimiento del Objeto contractual, puesto que a la fecha de vencimiento del convenio no se logró la adecuación de la central de acopio, ni se establecieron canales de comercialización y por tanto no se obtuvo el resultado esperado con la ejecución del proyecto de beneficio, empoderamiento económico y fortalecimiento del pueblo Raizal. ….
OBLIGACIONES…
5. EJECUCIÓN FINANCIERA De conformidad con lo establecido en la cláusula cuarta del Convenio, el valor total del mismo, es la suma de MIL SEISCIENTOS TRES MILLONES DE PESOS M/L (1.603.000.000), que se discriminan de la siguiente manera: CONCEPTO VALOR PCO Aporte del EL MINISTERIO $ 1.558.000.000 Aporte de HILEROS $ 45.000.000 Total $ 1.603.000.000 Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales De acuerdo con lo previsto en el convenio de asociación No 20150428 La Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, realizara un aporte adicional por la suma de CUARENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($ 45.000.000) representados en faenas de pesca por $ 37.000.000, servicio de vigilancia por $ 7.500.000, transporte por $ 500.000.
Desembolsos: En el siguiente cuadro se presenta los desembolsos realizados, dentro del desarrollo del convenio: NUMERO DE DESEMBOLSO Valor Fecha de desembolso 1 701.100.000. 08 de Agosto de 2016 2 467.400.000 04 de octubre de 2017 …. Mediante Acta No. 2 del Comité Administrativo, se modifica el Plan Operativo presentado por la Corporación Agencia afrocolombiana Hileros, a continuación, se evidencia el Poa aprobado con su ejecución a la fecha de la verificación financiera del informe radicado por el cooperante 01 de diciembre de 2017.
RUBRO- COMPONENTE PRESUPUESTADO EJECUTADO SALDO Adecuar un centro de acopio para la producción y transformación pecuniaria y pesquera 469.072.151,0 396.249.001,0 72.823.150,0 Fomentar la producción pecuaria avícola y pesquera en la isla de San Andrés 839.413.849,0 670.151.718,0 169.262.131,0 Establecer un sistema de comercialización y distribución de productos pecuarios, con mayor y mejor acceso al autoabastecimiento de la comunidad raizal 245,170.000,0 750.000,0 244.420.000,0 Capacitar 129 percadores artesanales, agricultores, familias beneficiarias y miembros de la comunidad raizal en general en temas técnicos y 4.344.000,0 4.344.000,0 0,0 TOTAL 1.558.000.000,0 1.071.494.719,0 486.505.281,0 Es de aclarar que de los cuatro desembolsos pactados se realizaron dos (2), que equivalen al 75% del aporte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.” Ahora bien, huelga recordar que los medios probatorios que militan en el plenario dan cuenta que, en el Convenio 20160428, el Ministerio contratante acordó aportar económicamente con la suma de $1.558.000.000 en cuatro desembolsos.
Por circunstancias ya expuestas, se hicieron dos desembolsos correspondientes al 75% del valor económico total pactado a cargo del Ministerio. El primer aporte económico fue del 45% del monto del contrato y, según lo certificó el comité supervisor del contrato, previo al segundo desembolso, la Corporación cooperante aquí demandada cumplió con la ejecución técnica y financiera de ese 45% desembolsado.
El segundo desembolso económico del 30% fue autorizado el 30 de agosto de 2017, empero efectuado el día 04 de octubre de 2017, por la suma de $467.400.000. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales Del informe final elaborado por el comité supervisor del convenio 20160428 el 08 de febrero de 2018, tomando en consideración la visita a campo que se efectuó luego de terminado el plazo para ejecutar el contrato, el Ministerio observó y concluyó que la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros ejecutó técnicamente las actividades contenidas en el POA un aproximado del 60% de la totalidad de las actividades del contrato.
De la ejecución financiera, el comité supervisor del convenio admite que se desembolsó el 75% del aporte económico del Ministerio equivalente a un total de $1.168.500.000.oo y, como suma total ejecutada por la Corporación obtuvo la de $1.071.494.719,oo. Siendo así, la diferencia en la ejecución financiera del convenio entre lo desembolsado por el Ministerio a la cooperante, la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, es de noventa y siete millones cinco mil doscientos ochenta y un peso ($ 97.005.281.), como se pasa a ver: Presupuestado Desembolsado por el MADR Ejecutado por la CAAH Diferencia financiera $1.558.000.000 $1.168.500.000.oo $1.071.494.719 $97.005.281 Bajo ese orden de ideas, considera el Tribunal que el debate sobre un posible incumplimiento de la Corporación Agencia de Afrocolombiana Hileros en la ejecución del convenio de asociación se centra financieramente en la suma de $97.005.281 y, técnicamente en un aproximado del 15% de las actividades contenidas en el POA de la totalidad de las actividades del contrato.
Por lo anterior, llama la atención de esta Corporación la manera genérica en que el Ministerio demandante formuló el líbelo introductorio y las pretensiones de la demanda al insistir en afirmar que el incumplimiento del contrato fue por el total del monto desembolsado, cuando en las pruebas se constata que sí hubo actividad del cooperante y que ello fue evidenciado por el propio ministerio al efectuar las visitas de supervisión. Y así se demostró en la inspección judicial llevada a cabo por el Despacho de la magistrada ponente, constatando la ejecución de los recursos financieros entregados y la existencia en el sitio sede del proyecto de los cuartos fríos, de los galpones, oficinas, aulas y demás que hacen parte del proyecto en mención. Asunto diferente es que no se esté haciendo uso de tales instalaciones e infraestructura, lo que claramente es lamentable dado que se trató de un proyecto que se diseñó con el fin de atender un problema que se describió de esta manera: “No existe por parte del Pueblo Raizal un sistema comunitario organizado de producción y Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales comercialización de productos pecuarios y pesqueros que garanticen primeramente el autoabastecimiento suficiente de esos alimentos para los raizales, y que establezca un negocio sostenible, creciente, justo y rentable para pequeños productores, consumidores y comunidad raizal en general.”54 El Consejo de Estado en su jurisprudencia ha sostenido que, el contratista podría dar cumplimiento a sus obligaciones contractuales por fuera del término pactado y a su vez, la entidad a recibir la prestación acordada en el negocio jurídico.
Al respecto ha manifestado el Alto Tribunal: 50. No obstante, una vez en mora, el deudor puede dar cumplimiento tardío a su obligación, salvo que se trate de un término esencial. Por lo anterior, el Código Civil prevé en su artículo 1610 que el acreedor puede exigir de un deudor moroso: 1) que se apremie al deudor para la ejecución del hecho convenido, 2) que se le autorice a él mismo para hacerlo ejecutar por un tercero a expensas del deudor, o 3) que el deudor le indemnice los perjuicios resultantes de la infracción del contrato.
En cualquier caso, el acreedor además podrá exigir la correspondiente indemnización de perjuicios. 51. Como puede evidenciarse, nuestro ordenamiento jurídico permite que el deudor en mora pueda, a elección del acreedor, cumplir con la obligación principal. Se hace énfasis en este punto sobre el hecho de que el artículo 1610 permite estas tres opciones “a elección” del acreedor, es decir, todo esto depende del interés, en este caso de la entidad estatal. 52.
Por ello, si un contratista cumple con sus obligaciones contractuales por fuera del plazo de ejecución, y la entidad decide recibir la prestación que se le adeuda, resulta lógico que el contratista tenga el derecho de recibir la contraprestación de las prestaciones ejecutadas y recibidas a satisfacción. Lo anterior no implica que las entidades estatales estén obligadas a recibir las prestaciones ejecutadas fuera del plazo de ejecución. Tampoco quiere decir lo anterior que todas las obras ejecutadas fuera del plazo deban ser pagadas.
De la misma manera, lo sostenido no significa que las entidades no puedan ejercer sus poderes excepcionales para declarar el incumplimiento de la obligación e imponer el pago de los perjuicios causados por entregar fuera del plazo. Menos aún, que no se puedan reclamar judicialmente tales perjuicios o que las partes no puedan realizar acuerdos sobre este asunto en la etapa de liquidación del contrato. …. 56.
Sobre lo anterior, se considera necesario agregar que el cumplimiento tardío de las obligaciones no libera al contratista de las consecuencias jurídicas de la mora, como podría ser la indemnización de los perjuicios sufridos por la entidad. Asunto este que no se demandó. Este cumplimiento tardío tampoco exime de la eventual responsabilidad, contractual o de otro tipo, que pueda corresponder al interventor o supervisor por no haber advertido de un posible incumplimiento durante el plazo de ejecución, o que pueda corresponder al representante legal de la entidad en caso de que no hubiera tomado las medidas conminatorias o sancionatorias en contra del contratista incumplido o potencialmente incumplido.”55 54 Ver Ficha proyecto Cumbre Agraria Campesina Etnica y Popular (CACEP) Pueblo Raizal San Andrés Isla, (2015) Cuaderno de Anexos No. 1 folio 31 (reverso) 55 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera - Subsección B. Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata. Noviembre 18 de 2021. Radicación: 47001-23-33-001-2013-00363-01 (61641). Sentencia 61641 de 2021. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales De igual manera, resulta inexplicable jurídicamente que el Ministerio no ejerciera sus competencias legales y contractuales para resolver administrativamente las diferencias con su cooperante, más allá de celebrar unas “mesas técnicas” y no, por ejemplo, acorde con sus potestades dar traslado formalmente del informe sobre los hallazgos o el informe de presunto incumplimiento elaborado por los funcionarios públicos que conforman el comité de supervisión del convenio para garantizarle su derecho al debido proceso y defensa, entre otras garantías constitucionales.
En el caso concreto, el Ministerio se limitó a dar traslado de su competencia para resolver las situaciones contractuales a esta jurisdicción. Si bien es cierto que, en el caso concreto la controversia contractual recae sobre un convenio de asociación el cual, normativamente, tiene el objetivo de que las entidades públicas logren desarrollar los programas y actividades asignadas por la Ley, en asocio con personas de derecho privado, sin que esto comporte una relación conmutativa, ni la transferencia de funciones administrativas a los particulares, no es menos cierto que las partes, en el contenido del contrato, adquirieron unas obligaciones que debieron propender por cumplir de buena fe y con diligencia, en aras de obtener el fin perseguido con la comunidad raizal de garantizar la seguridad alimentaria en las islas.
En el plenario se acreditó que la Corporación Agencia de Afrocolombiana Hileros para desarrollar las actividades del convenio de asociación 20160428 celebrado con el Ministerio demandante, en el marco de la cláusula segunda del convenio, suscribió varios contratos privados entre los que se destacan el de comodato del inmueble donde se desarrolló el proyecto con la corporación Universitaria Cristiana de San Andrés, Providencia y Santa Catalina 56 y el que denominó -de manera imprecisa- sub convenio CAAH-20160428-SC001-16- con la Asociación de Iglesias Bautistas Isleñas del departamento Archipiélago.57 La Corporación alegó que, durante la vigencia del convenio de asociación se ejecutaron en beneficio de la comunidad raizal, el 100% de los recursos económicos que le fueron desembolsados en dos oportunidades -08 de agosto de 2016 y 04 de octubre de 2017-, pero no correspondieron a la totalidad del valor del convenio acordado.
Insiste en que el segundo desembolso ocurrió a pocos días de concluir el término de vigencia del convenio y, por tanto, ejecutó con recursos propios algunas de las actividades del convenio equivalentes a $201.748.876, a la espera 56 Folios 144 a 145 cdno. Anexos de la contestación. 57 Folios 10 a 25 del cdno llamado en garantía. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales de los otros dos desembolsos económicos pendientes por parte del Ministerio por la suma total de $389.500.000. En ese sentido, el señor Jairo Rodríguez en calidad de coordinador del proyecto manifestó en su testimonio que las actividades contempladas para el primer y segundo desembolso se ejecutaron en su totalidad.
Sostiene que la corporación CAAH realizó esfuerzos, apalancamientos propios y logró hacer parte de las actividades a las cuales el ministerio no hizo llegar el desembolso, pero no todas a las actividades se realizaron. A su turno, José Santos Caicedo Cabeza- Representante Legal de la Corporación Agencia Afrocolombiana de Hileros, respecto a la ejecución del convenio indicó que tuvieron dificultades de desembolso a pesar que como corporación en asocio con las iglesias isleñas bautistas hicieron todos los esfuerzos para poder hacerlo; consideró que se ejecutaron en un 90 al 95% del convenio y no porque el ministerio hubiera hecho el esfuerzo que se ejecutara sino porque la organización y la iglesia tenían una responsabilidad social con las familias participantes.
Para el representante de la Corporación, los dos desembolsos realizados correspondiente al 75% del aporte del ministerio se ejecutaron en su totalidad. Destacan que, aunado a los retrasos en los desembolsos, durante la ejecución del convenio se presentaron dificultades técnicas, administrativas, así como circunstancias de caso fortuito y fuerza mayor que afectaron el desarrollo del plan operativo anual – POA.
Al respecto, en su testimonio el señor Washington Bladimir, coordinador del proyecto Productivo, manifestó que las situaciones de caso fortuito y fuerza mayor que se presentaron para solicitar las prórrogas del convenio fueron temas relacionados con: (i) un posible huracán, se presentaron 20 días de lluvia, (ii) problemas con la marea, los pescadores no podían salir, aunque se tenían las lanchas, y (iii) retraso en los desembolsos por parte del ministerio. 58 Figura copia de una propuesta de conciliación con detalles de la ejecución técnica y financiera que la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros envió a la Entidad demandante el día 08 de noviembre de 2018,59 esto es, transcurridos más de un año de culminado el convenio -31 de octubre de 2017-.
De la ejecución financiera del convenio, la Corporación cooperante en el informe se observa lo siguiente: 60 58 Archivos 24 a 26 AudienciaPruebas01, AudienciaPruebas02, AudienciaPruebas03y ActaAudienciaPruebas del cuaderno digital 59 Folios 88 a 200 cdno. Anexos 01 contestación de la demanda, cdno. Anexos 02 contestación de la demanda., cdno. Anexos 03 contestación de la demanda.
Y cdno. Anexos 04 contestación de la demanda. 60 Folio 142 cdno anexos. Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales RUBRO- COMPONENTE PRESUPUESTADO DESEMBOLSADO EJECUTADO Adecuar un centro de acopio para la producción y transformación pecuniaria y pesquera 469.072.151,0 351.290.331 399.594.331 Fomentar la producción pecuaria avícola y pesquera en la isla de San Andrés 876.413.849,0 614.650.806 737.847.766 Establecer un sistema de comercialización y distribución de productos pecuarios, con mayor y mejor acceso al autoabastecimiento de la comunidad raizal 253,170.000,0 245.170.000 253.170.000 Capacitar 129 pescadores artesanales, agricultores, familias beneficiarias y miembros de la comunidad raizal en general en temas técnicos y 4.344.000,0 0 0 TOTAL 1.603.000.000,0 1.211.111.137 1.390.612.097.
Es menester mencionar que las cifras y resultado del balance de las mismas, las operaciones aritméticas en el cuadro de ejecución del plan operativo por línea presupuestal, elaborado por la Corporación no son coincidentes. Para el Tribunal, de los cálculos de la Corporación, la diferencia entre lo desembolsado por el Ministerio y lo ejecutado arroja una diferencia de $ 179.500.960 a favor del cooperante.
Aun cuando el contratista ostentaría el derecho a recibir el reconocimiento de las sumas de dinero ejecutadas en el cumplimiento del contrato, aun por fuera del plazo del negocio jurídico, itera la Sala que, la Asociación demandada omitió formular demanda de reconvención en el caso concreto que habilitara al Tribunal a examinar este aspecto.
En este punto, los medios probatorios no develan con claridad la ejecución de las actividades del plan operativo ni la ejecución del convenio de asociación 20160428 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, respecto al porcentaje económico desembolsado por el Ministerio y el aporte en especie del cooperante, pues, es claro que al no aportarse la totalidad del compromiso presupuestal, mal haría el Ministerio pretender la ejecución de todas las actividades del POA, menos aún, cuando el segundo desembolso financiero lo realizó a 26 días de culminar el plazo contractual.
Teniendo en consideración el plazo en que se ejecutó técnica y financieramente el Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales 45% del convenio de asociación – aproximadamente 7 meses-, era inverosímil pretender que el 30% se ejecutase en menos de un mes.
En este punto, para el Tribunal no hay duda de que, por razones ajenas a su voluntad, el Contratista no ejecutó todas las actividades aprobadas en el POA en el plazo contractual, debido prima facie al no desembolso oportuno ni en su totalidad de los aportes económicos del Ministerio para la ejecución del proyecto cuyo objeto era garantizar la seguridad alimentaria de las Islas.
En efecto, el convenio se suscribió el 04 abril de 2016, el primer desembolso ocurrió en agosto de 2016 y el segundo en octubre de 2017. No se acreditó, de ninguna manera que, la Corporación cooperante se hubiese retirado de la ejecución del proyecto, o que las actividades desarrolladas fuesen contrarias a la buena fe. Por el contrario, esta Corporación en la inspección judicial llevada a cabo pudo constatar que las obras elaboradas en el sitio se encuentran en buen estado y funcionales, como es el caso de los cuartos fríos y de los galpones.
Es por ello que esta Corporación reprocha que la entidad ministerial y su cooperante no hubieran procurado una solución a la controversia que procurara poner en uso la infraestructura construida. Para la Sala es claro que los recursos financieros aplicados al proyecto se utilizaron en la ejecución del mismo, por lo que debió procurarse una solución que permitiera la materialización del proyecto que precisamente se justificó en el reconocimiento de la vulnerabilidad nutricional de los miembros de la comunidad raizal.
Adicionalmente a la verificación en el sitio a través de la inspección judicial, la Sala ha valorado los testimonios recibidos en el curso del proceso por parte de los señores Jairo Rodríguez Davis, Yesika Pamela Garzón Novoa, Washington Vladimir Angulo Cuero 61 y Omar Alberto León Dávila62, junto con el interrogatorio del representante legal de la demandada el señor José Santos Caicedo Cabeza63, y la inspección judicial realizada en el sitio en que se pudo constatar que se realizaron la mayor parte de las actividades del proyecto en la Isla de San Andrés, en el que se recibieron los testimonios de los señores Diógenes Newball (Ingeniero constructor del cuarto frío) y José Luis Pomare (pescador).64 Ha de señalarse que 61 Archivos 24 a 26 AudienciaPruebas01, AudienciaPruebas02, AudienciaPruebas03y ActaAudienciaPruebas del cuaderno digital 62 Archivos Continuación Audiencia y Acta Continuación Audiencia del cuaderno digital 63 Archivo AudienciaPruebas03 del cdno digital 64 Archivos inspección judicial e imágenes del expediente digital.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales las actividades y obras resultaron acordes con los recursos presupuestales desembolsados. De igual manera, se demostró que el contratista al conocer las consecuencias de la fecha del primer desembolso y otras circunstancias que se presentaron en la isla, gestionó ante el Ministerio dos prórrogas del término para ejecutar el contrato en aras de cumplir el objeto del mismo, todo lo cual fue avalado por los comités supervisor y administrativo del convenio.
Por tanto, resulta contrario al principio de la buena fe contractual que el Ministerio desconozca la existencia de circunstancias que incidieron en la alteración de la ejecución contractual. Respecto a la ejecución financiera del contrato, las partes coinciden en dos aspectos: i. se ejecutó el aporte en especie de la Cooperante equivalente a la suma de $45.000.000; ii, el Ministerio desembolsó dos de los cuatro aportes económicos equivalentes a la suma de dinero de $1.168.500.000.oo.
La discrepancia en la ejecución financiera radica en que, de un lado, la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros asevera haber ejecutado todos los dineros desembolsados por el Ministerio e incluso que desarrolló actividades con recursos propios por la suma de $201.748.876. De otro lado, el comité supervisor del convenio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sostiene que la suma total ejecutada por la Corporación fue de $1.071.494.719,oo, existiendo presuntamente un saldo a favor de la entidad de noventa y siete millones cinco mil doscientos ochenta y un peso ($ 97.005.281.).
En el proceso se echa de menos que la parte actora hubiese acreditado una prueba idónea para demostrar el incumplimiento y perjuicio reclamados en sede judicial al contratista, circunscrito al porcentaje financiero desembolsado en octubre de 2017 en armonía con las obligaciones pactadas entre las partes, respecto del 35% del valor del contrato.
Dado que, se itera, la entidad certificó que el cooperante si ejecutó técnica y financieramente el 45% del proyecto y la Entidad desembolsó el 75% del valor económico del convenio de asociación. En el caso concreto, la Entidad enlistó las obligaciones presuntamente incumplidas de la totalidad del valor y actividades pactadas a ejecutar en convenio, olvidando que se abstuvo de desembolsar el 25% del valor del proyecto.
Aunado a ello, en el proceso tampoco se aportó una prueba pericial encaminada a dicho fin. Bajo ese orden de ideas, estima la Sala que las deficiencias argumentativas y probatorias no Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales pueden ser suplidas con el operador judicial, contrariando los deberes y cargas procesales de las partes de respaldar sus afirmaciones. En este orden de ideas, se denegarán las pretensiones de declarar el incumplimiento de la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros del convenio de asociación No. 20160428 de fecha 4 de abril de 2016 celebrado con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por consiguiente, resulta improcedente la restitución por parte de la demandada de la suma solicitada por la parte demandante y la condena al pago de la cláusula penal por incumplimiento.
Así tampoco, en el proceso la parte actora logró demostrar la existencia de perjuicio alguno causado al Ministerio por parte de la demandada, luego entonces, resulta innecesario analizar el contrato de seguros y llamamiento garantía. Como corolario de este acápite, esta Corporación considera necesario hacer una respetuosa pero firme exhortación al Ministerio de Agricultura en primer lugar, para que determine la manera de hacer uso de la infraestructura construida en cumplimiento del convenio en aras de procurar el cometido subyacente a la suscripción del convenio, que no era otro que garantizar al pueblo Raizal un sistema comunitario de producción y comercialización de productos pecuarios y pesqueros ante la evidencia de insuficiencia de medios productivos necesarios para el desarrollo de tales actividades a nivel local.
Esta situación produce efectos, ya estudiados por la entidad ministerial, como la escasez de proteína de origen animal para el abastecimiento del Pueblo Raizal. El proyecto tiene unos propósitos y objetivos que en el marco de un Estado social y democrático de derecho deben ser atendidos porque las condiciones de vulnerabilidad alimentaria de la comunidad raizal no han desaparecido, por lo que la autoridad que define las políticas en tal sentido, debería tomar decisiones que permitan hacer uso de la inversión efectuada, que se repite se encuentra allí y puede, mejor, debe ser utilizada para atender las necesidades ya indicadas.
Para esta Corporación las circunstancias que impidieron que el proyecto original no hubiera podido cumplirse en su totalidad, que no se traduce automáticamente en incumplimiento del cooperante, no puede ser razón para no procurar mecanismos para que la inversión efectuada se utilice, ya que de lo contrario, no solo se perdería una significativa suma de dinero, sino que más grave aún, dejarían de atenderse necesidades alimentarias de una comunidad que la requiere, afectando la calidad nutricional y la seguridad alimentaria de aquellas.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales Esta Corporación verificó la existencia de una infraestructura en la que se aplicaron recursos públicos, la cooperante afirma que también recursos propios, que debe ponerse al servicio de la comunidad, superando las diferencias surgidas en virtud de la ejecución del convenio.
Los cuartos fríos se encuentran ahí y estaban funcionando el día de la inspección judicial, los galpones están construidos, las aulas tienen su dotación, así como las oficinas y las baterías de baños. Por lo que, se reitera, resultaría lamentable que el Ministerio no procure una manera de utilizar toda la infraestructura ya establecida para alcanzar unos objetivos que son actuales y necesarios para una comunidad que puede verse seriamente afectada en su seguridad alimentaria.
Liquidación judicial del convenio Se encuentra que en el sub judice, la Entidad pública no ejerció su facultad legal y contractual de liquidar unilateralmente por medio de una resolución motivada en vigencia de su competencia; por el contrario, aun en el término para ejercer su potestad optó por radicar ante la Procuraduría General la solicitud de conciliación para ejercer el medio de control de controversias contractuales.
La jurisprudencia del Consejo de Estado sostiene que, si bien la pretensión de liquidación judicial del contrato puede ser formulada en la acción de controversias contractuales, “el juez solo debe realizar dicha liquidación cuando se haya planteado una controversia sobre la forma como debe realizarse, o cuando resulte necesario efectuar un balance final del contrato para establecer quién le debe a quién y cuánto.
Solo en tales eventos debe hacerse la liquidación del contrato lo que implica establecer los conceptos por los cuales cada una de las partes en el contrato resulta adeudándole a la otra sumas de dinero y determinar una suma final en la cual se establezca lo anteriormente señalado.”65 Respecto de la procedencia o no de la liquidación judicial del convenio 20160428 celebrado entre Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hilero, la demandante se limitó a formular una pretensión para solicitar la liquidación judicial sin mayor argumentación jurídica que justifique la ausencia de liquidación o gestiones con la cooperante en ese sentido; no obstante, en aras de una tutela judicial efectiva se procederá a liquidar judicialmente el convenio objeto de litis. 65 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección B. C. P. Martín Bermúdez Muñoz. Octubre 5 de 2020. Rad. No.:68000- 1233-000-2001-00930 (46687) Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales El valor total del convenio de asociación No. 20160428, fue por la suma de $1.603.000.000,66 cofinanciado por las partes así: el Ministerio la suma de $1.558.000.000 y, la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros aporta en especie la suma equivalente a $45.000.000, “representados en faenas de pesca por $37.000.000, servicio de vigilancia por $7.500.000, Transporte por $500.000.” Tal como se acreditó en el expediente, las partes coinciden en que se ejecutó el rubro que debía aportar en especie la Corporación demandada por la suma de $45.000.000.
En el Convenio 20160428, el Ministerio contratante acordó aportar la suma de $1.558.000.000 en cuatro desembolsos. En la ejecución, la Entidad hizo dos desembolsos correspondientes al 75% del valor económico total pactado equivalentes a $1.168.500.000.oo. Es decir que, el valor total del convenio ejecutado fue de $ 1.213.500.000, que representa el valor de los recursos del Ministerio más el aporte de la Corporación Afrocolombiana Hileros.
Según el informe final elaborado por el comité supervisor del convenio 20160428 el 08 de febrero de 2018, tomando en consideración la visita a campo que se efectuó luego de terminado el plazo para ejecutar el contrato, el Ministerio observó y concluyó que la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros ejecutó técnicamente las actividades contenidas en el POA un aproximado del 60% de la totalidad de las actividades del contrato.
De la ejecución financiera correspondió a un total ejecutado por la Corporación de $1.071.494.719,oo.. Siendo así, para el Ministerio demandante la diferencia en la ejecución financiera del convenio a su favor y con cargo a la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, es de noventa y siete millones cinco mil doscientos ochenta y un peso ($97.005.281.).
A partir de los documentos presentados por la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros al Ministerio el día 08 de noviembre de 2018, en la ejecución financiera del convenio ejecutó el valor total de $1.390.612.097, es decir, por encima del valor recibido por parte del Ministerio para el desarrollo del convenio. En este punto, la Sala, reitera que en tanto que, la demandada no presentó de manera oportuna demanda de reconvención con el objeto de perseguir el reconocimiento económico de lo ejecutado por fuera de los recursos girados por parte del Ministerio, por tanto, 66 Clausula cuarta del convenio.
Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro. Medio de control: Controversias contractuales el Tribunal carece de competencia para pronunciarse de fondo, luego entonces, no se reconocerán emolumentos a favor de la Corporación demandada.
Sin embargo, es menester indicar que en la inspección judicial practicada en el sitio en la Isla de San Andrés, donde se ejecutó el convenio, si se logró demostrar que la Corporación Hileros continuó ejecutando obras pactadas que cubren la suma de ($ 97.005.281) aunado a los documentos aportados en la contestación a la demanda que no fueron controvertidos por la parte actora y, por tanto, se declarará que no adeuda suma de dinero alguna a favor del Ministerio demandante.
Entonces, en el caso concreto se procederá a liquidar judicialmente el convenio de asociación 20160428 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, cuya suma de dinero ejecutada fue un total de $ 1.213.500.000. Cofinanciado por las partes así: El aporte de la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros en especie la suma equivalente a $45.000.000, “representados en faenas de pesca por $37.000.000, servicio de vigilancia por $7.500.000, Transporte por $500.000.”, y los dineros desembolsados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por total de $1.168.500.000.oo.
Se declarará que, no existen sumas de dinero que las partes se adeuden mutuamente en razón de la ejecución del convenio 20160428. Por último, la Sala instará a las partes propender por la ejecución de la cláusula vigésima primera del convenio 20160428 67 y se denegarán las demás pretensiones de la demanda. Costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP no se condenará en costas.
Acorde a las consideraciones expuestas, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 67 “Los insumos, herramientas, materiales y equipos adquiridos durante la ejecución del convenio serán de titularidad de los beneficiarios del proyecto y/o proponente, según la naturaleza del mismo.
En caso que para la ejecución del proyecto aprobado sea necesario adquirir maquinaria agrícola, la titularidad de estos estará en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y serán entregados mediante comodato al proponente del proyecto. En el evento de no existir claridad sobre la naturaleza del bien que se adquiere, se aplicará lo dispuesto en el manual de supervisión adoptado por el Ministerio.” Expediente: 88-001-23-33-000-2018-00031-00 Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros y otro.
Medio de control: Controversias contractuales V.- FALLA PRIMERO: LIQUIDAR judicialmente el convenio de asociación 20160428 de 2016 celebrado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, cuya ejecución fue de un total de $ 1.213.500.000, sin existir derecho al reconocimiento o reintegros económicos mutuos, conforme la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NIÉGANSE las súplicas de la demanda, conforme lo expuesto en precedencia.
TERCERO: Sin lugar a costas en la instancia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que el anterior fallo fue discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE LOS MAGISTRADOS NOEMI CARREÑO CORPUS JESÚS GUILLERMO GUERRERO GONZÁLEZ JOSÉ MARÍA MOW HERRERA (Con salvamento de voto) (Las anteriores firmas hacen parte del proceso con radicado No. 88-001-23-33-000- 2018-00031-00) Código: FCA-SAI-05 Versión: 01 Fecha: 14/08/2018 Firmado Por: Noemi Carreño Corpus Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 003 Administrativa Tribunal Administrativo De San Andres - San Andres Jesus Guillermo Guerrero Gonzalez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 001 Administrativa Tribunal Administrativo De San Andres - San Andres Jose Maria Mow Herrera Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 002 Administrativa Tribunal Administrativo De San Andres - San Andres Firma Con Salvamento De Voto Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 8a349d8e6081c55572787949dac3b4fbf681d1b367821968197510b4038ece4c Documento generado en 14/10/2022 03:05:51 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica