SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. Diva Cabrales Solano Montería, dos (02) de diciembre del año dos mil veintidós (2022) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 23-001-33-33-005-2019-00253-01 DEMANDANTE: GUSTAVO ENRIQUE SOTO CARRASCAL DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-FOMAG TEMA: INCLUSIÓN BONIFICACIÓN POR ZONA DE DIFÍCIL ACCESO COMO FACTOR SALARIAL DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia proferida el día 22 de junio de 2022, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se resolvió negar las pretensiones de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES a). La demanda. La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: 1. Se declare la nulidad del acto presunto negativo derivado del silencio administrativo configurado por la falta de respuesta de la reclamación administrativa de fecha primero (01) de diciembre de 2017. 2. Asimismo solicita se inaplique por excepción de inconstitucionalidad el artículo 2.4.4.1.5 del Decreto No. 1075 de 2015, en lo que respecta a la expresión “Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto”. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se tenga la bonificación de difícil acceso como factor salarial para efectos de reliquidar las prestaciones sociales, tales como cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, bonificación por servicios prestados. 1 La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 2 4. Pide que los valores sean actualizados, de conformidad con lo previsto en el artículo 193 y demás normas concordantes del CPACA, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del IPC, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la ejecutoria del fallo definitivo. 5.
Pretende que se ordene dar cumplimiento al fallo dentro de los términos previstos en el artículo 192, numeral 2° del CPACA; además requiere que todo pago se impute a intereses; y que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: El actor- señor Gustavo Enrique Soto Carrascal indica que se vinculó al Magisterio desde el año 1985 mediante Decreto No. 000046 del quince (15) de enero de esa anualidad.
Inicialmente prestó el servicio docente en el Municipio de San Andrés de Sotavento, siendo trasladado a la Institución Educativa Nueva San Miguel del Municipio de Momil, y posteriormente trasladado a la Institución Educativa Betulia del mismo municipio, la cual ha sido declarada por parte del Departamento de Córdoba durante las anualidades 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017 como zona de difícil acceso.
Por lo anterior, se estableció el monto de la bonificación de zona de difícil acceso en porcentaje del quince por ciento (15%) de la asignación básica mensual, la cual percibe el actor desde que ingresó a la laborar en esa Institución Educativa Betulia del Municipio de Momil. Por otra parte, se señala en la demanda que el Gobierno Nacional se extralimitó al expedir el artículo 2.4.4.1.5. del Decreto No. 1075 de 2015 al establecer que la bonificación de zona de difícil acceso aplicable a los docentes que laboren en las zonas decretadas por el Departamento bajo esta condición, no tiene el carácter salarial, contrariando los postulados constitucionales establecidos en la Constitución Política, desconociendo el carácter salarial de este concepto, afectando el principio de no regresividad de los derechos laborales, por lo que el actor percibe sus prestaciones sociales sin que se tome la bonificación como factor para su liquidación. Finalmente, manifiesta la parte demandante que presentó derecho de petición el día 01 de diciembre de 2017, solicitando el reconocimiento pretendido, sin que la entidad emitiera pronunciamiento alguno. Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló como infringidas las siguientes normas: artículo 13, 53, 58, 150 numeral 19. literal E de la Constitución Política;
Ley 54 de 1992, Ley 4 de 1992, artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, articulo 12 del Decreto No. 717 de 1978, sentencias C-521 de 1995, C-081 de 1996 y C- 121 de 2001. En el concepto de la violación, se alega que la bonificación es una contraprestación por las tareas que adicionalmente el docente debe cumplir, como lo son, las de llegar a su sitio de trabajo en las zonas de difícil acceso, para poder desempeñar a cabalidad los deberes propios del cargo.
En ese sentido, la periodicidad y oportunidad de la bonificación, busca la retribución del esfuerzo realizado por cumplir la labor, por ello, debe ser pagada oportunamente, es decir, mensualmente y sin estar sujeta a ninguna clase de condiciones. Se expresa que el acto acusado adolece de nulidad por falsa motivación al desconocer lo establecido en las normas en las que debería fundarse, violación directa a los artículos 13, 53, 58, 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Nacional y ley 4 de 1992, puesto que el Ejecutivo al expedir normas sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 3 públicos, debe respetar lo establecido en el artículo 1 de la Ley marco Ley 4 de 1992, así como cambiar la definición del concepto salario. b). Contestación de la demanda. La Nación - Ministerio de Educación Nacional- FOMAG contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de esta.
Expresa que conforme los artículos 2 del Decreto 521 del 17 de febrero de 2010 y 2.4.4.1.5 del Decreto 1075 de 2015, el estímulo que se traduce en una bonificación economía calculada sobre el salario básico que devengan los docentes que laboran en sedes ubicadas en zonas rurales de difícil acceso emerge no propiamente como retribución o remuneración directa, habitual y periódica en contraprestación a los servicios prestados por el docente como lo interpreta la parte demandante, en su lugar es un estímulo dado al docente por la condición del lugar al que tiene que desplazarse para prestar el servicio, el cual según los criterios anteriormente esbozados representa una mayor dificultad en comparación a los docentes que prestan sus servicios en sectores urbanos o en rurales en los cuales hay facilidad de acceso, bien sea por la existencia de mejores vías o mayor frecuencia en la prestación de servicios de transporte.
Por ende, yerra la parte demandante al afirmar que la bonificación por la prestación del servicio en zona de difícil acceso se constituye en una retribución o remuneración directa, en contraprestación a los servicios prestados por el docente, toda vez que, esta no es permanente, al ser un estímulo e incluso puede desaparecer para el docente beneficiario cuando es trasladado a prestar el mismo servicio que venía desempeñando a otro lugar que no sea considerado de difícil acceso o encontrándose en el mismo lugar se modifican las condiciones y el lugar deja de ser catalogado como tal.
Propone como excepciones: 1. “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN DEMANDADA Y COBRO DE LO NO DEBIDO”: Esta excepción está fundamentada en el hecho de que la Secretaría de Educación – Departamento del Córdoba -, al proceder a realizar el reconocimiento de las prestaciones al docente GUSTAVO SOTO CARRASCAL, tuvo en cuenta las normas especiales aplicables, consagradas en la Ley 715 de 2001, Decreto 521 del 17 de febrero de 2010 y Decreto 1075 de 2015, en donde se establece de manera que expresa que la bonificación por la prestación del servicio en zonas difícil acceso no constituye salario. 2.
“PRESCRIPCIÓN”: De acuerdo a lo establecido en el Decreto. 1848 de 1969 art. 102 las prestaciones sociales prescriben en el término de tres años contados a partir de la última petición, razón por la cual, están prescritas todas las prestaciones, intereses corrientes y/o moratorios, indexación, que se hubieren causado con anterioridad a los tres años contados desde la fecha de la presentación de la demanda. 3.
“FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL”: El Ministerio de Educación tiene limitada su competencia a la administración y regulación del sistema general de participaciones, sin que dicha circunstancia implique la subrogación de las obligaciones que por ley se encuentran en cabeza de los Entes Territoriales, ni la delegación de funciones administrativas propias del Departamento del Córdoba; pues los recursos del Sistema General de Participaciones no son propios del Ministerio, sino que provienen del presupuesto general de la Nación e ingresan directamente al presupuesto del ente Territorial, sujeto de las obligaciones que en materia prestacional en el caso de docentes se le atribuye por Ley, el cual debe manejar estos recursos por separado y administrarlos y distribuirlos conforme a los Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 4 parámetros establecidos en el artículo 15 de la Ley 715 de 2001, cuyo numeral 15.1 señala expresamente que dichos recursos se destinaran entre otras para: “Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales”.
Por lo que debe ser el Departamento de Córdoba y no ese Ministerio el que debe responder por lo pretendido en la demanda. c). La sentencia apelada. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, el día 22 de junio de 2022, profirió Sentencia de primera instancia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de la sentencia, el A- quo sostuvo: De lo probado en el proceso se puede interpretar que el actor viene percibiendo esta bonificación de zona de difícil acceso de manera consecutiva por lo menos desde el mes de agosto de 2013 hasta el mes de agosto de 2018. De otra parte, sobre la naturaleza de la bonificación por laborar en zona de difícil acceso, se detalla que la misma es un estímulo o incentivo para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso, sin que la misma constituya factor salarial o prestacional y tampoco tenga relación alguna con el cargo, las funciones y calidades profesionales del docente, ya que solo persigue cubrir las contingencias y excepcionales circunstancias a las cuales se ven compelidos los docentes y directivos docentes en determinadas zonas del territorio nacional, así como estimular la prestación de dicho servicio.
En ese sentido, dicha bonificación se encuentra despojada de toda posibilidad de adoptar carácter salarial o prestacional, por cuanto el Gobierno Nacional en aplicación de la Ley 4 de 1992, fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y para el caso preciso, se dispuso expresamente la naturaleza especial de la bonificación por laborar en zona de difícil acceso, por lo que cualquier decisión en otro sentido, contraría la normatividad y el carácter de la bonificación de ser un beneficio no contemplado en las normas generales que regulan el régimen salarial y prestacional docente.
En consonancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado que “De las normas anteriormente, transcritas es claro que para la Sala que la bonificación del 15% que devengan los docentes que laboran en establecimientos educativos ubicados en zonas de difícil acceso no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto2”, posición que fue reiterada en reciente providencia, en la cual se señala que “(…) la naturaleza de los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de cesantías y pensiones son taxativos, además, el Decreto 1171 de 2004, el cual regula la bonificación de difícil acceso como un incentivo especial para docentes y directivos docentes deja claro que esta no constituye factor salarial ni prestacional;
(….) En virtud de lo anterior, resuelta evidente que no es posible tener en cuenta la bonificación de difícil acceso dentro de la liquidación de las cesantías definitivas del entonces docente, por cuanto además de que no se encuentran enlistado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, lo cierto es que, de acuerdo con sus naturaleza, no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto”3.
Atendiendo los 2 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Fallo de tutela del once (11) de mayo de 2017. Radicación número: 11001-03-15- 000-2017-00534-00. C.P. Milton Chávez. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá, D.C. veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número 15001-23-33-000-2017-00164- 01(3867-19). Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 5 criterios normativos y jurisprudenciales esbozados, no hay lugar a acceder a lo solicitado en la demanda. d). El recurso de apelación. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, solicitando que revoque el fallo y se acceda a las pretensiones de la demanda.
Señala el actor que existe violación directa a los artículos 25, 53, artículo 150 numeral 19 literal e de la Constitución y la Ley 4 de 1992, ya que la facultad de reglamentación del Ejecutivo se torna de carácter limitada y debe ejercerse acorde con los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, que necesariamente deben consultar los principios básicos que contiene la “ley marco”; como son, entre otros, la igualdad, la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos, y la primacía de la realidad sobre la formalidad; motivos por los cuales no podrá desconocer lo que en estricto sentido constituye salario, para lo cual debe indicarlo solo "con arreglo a los criterios y principios ya mencionados", "no pudiendo actuar arbitrariamente hasta el punto de desconocer la primacía de la realidad sobre la forma "y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.
Véase así entonces como desde la creación de la Bonificación por zona de difícil acceso, mediante la Ley 115 de 1994 en su artículo 134, norma reglamentada por el Decreto 707 del diecisiete (17) de abril de 1996, en ninguno de los apartes de mencionada norma se restringió su carácter salarial. Ahora, si bien es cierto dicho artículo fue derogado por lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, esta nueva legislación trajo consigo en su artículo 24 numeral 6, lo referente a la Bonificación por zona de difícil acceso en los siguientes términos: “Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional.” Solo con la reglamentación del Ejecutivo con la expedición del Decreto No. 1171 del diecinueve (19) de abril de 2004 articulo 5 y posteriormente el Decreto 1075 de 2015 en su 2.4.4.1.5, restringieron su carácter salarial.
Es justo ese momento donde nace la extralimitación y el desconocimiento del Ejecutivo sobre los criterios, objetivos, principios tales como la justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, y por ende este tipo de restricciones van en contra de la naturaleza de las cosas, la primacía de la realidad sobre las formalidades, los criterios para determinar el concepto de salario que no es más que la habitualidad, periodicidad, ser la consecuencia directa de la prestación del servicio y no se otorga de manera ocasional o por mera liberalidad del empleador, en consecuencia resulta una medida que viola de manera flagrante, evidente, abierta y ostensible nuestra carta política de 1991, en lo que se refiere a los artículos 13, 25 y 53, en relación con los artículos 26 de la C.A.D.H y los artículos 4, 6 y 7 del Protocolo de San Salvador, adicional a esa Convención, y Convenio 95 de la OIT, estos últimos, que prevalecen en el orden interno al tenor del artículo 93 de la Carta, habida cuenta que el derecho a recibir salario es irrenunciable y no puede haber discriminación alguna entre servidores para el tratamiento de lo que constituye salario.
Esta bonificación se percibe de manera periódica, causada y pagadera mes a mes junto con su asignación básica mensual, y es habitual por cuanto se percibe de manera permanente, con la única condición de que se esté laborando en la zona de difícil acceso, tampoco resulta ser una suma recibida de manera ocasional o por mera liberalidad del Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 6 empleador. Razones por la cuales amparados en el principio de la realidad sobre las formalidades pregonados en nuestra constitución Política de 1991 en su artículo 53 la anterior bonificación se subsume en la definición de salario. e). El trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido por auto del 11 de noviembre de 20224, en esta etapa en la que las partes y el señor Agente del Ministerio Publico guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a). La competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Montería en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b).
Problema jurídico. Deberá la Sala establecer como problema jurídico si ¿le asiste el derecho al demandante en su calidad de docente oficial, a que le sea incluido como factor salarial y prestacional la bonificación por zona de difícil acceso a efectos de liquidar sus prestaciones sociales? Previo a resolver el asunto planteado, la Sala procederá a traer a colación el marco legal de la bonificación por laborar en zona de difícil acceso. c).
Marco jurídico legal sobre bonificación por laborar en zona de difícil acceso. La bonificación de difícil acceso se creó con la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la Ley General de Educación”, la cual estableció una bonificación especial para los docentes que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situaciones de crítica inseguridad o mineras, así: “(…)
ARTICULO 134. Incentivo especial para ascenso en el escalafón. Los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial y de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón, según reglamentación que expida el Gobierno Nacional (…)”.
A su vez, el Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial, las conferidas por el numeral 11 del artículo 1895 de la Constitución 4 Doc. N° 05- cuaderno segunda instancia- expediente digital 5 ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 11.
Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 7 Política, expide el Decreto 707 de 19966 que reglamentó el contenido de la anterior norma señalada en la Ley 115/94, de la siguiente forma: «Artículo 1°.- Los docentes y directivos docentes que presten sus servicios en los establecimientos estatales de educación preescolar, básica o media, ubicados en zonas de difícil acceso o que se encuentren en situación crítica de inseguridad o en territorios de explotación minera, gozarán de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del Escalafón Nacional Docente y de una bonificación remunerativa especial, mientras se desempeñen de manera permanente en dichas zonas, de acuerdo con lo dispuesto en el presente reglamento.» «Artículo 3º.- […] Los gobiernos departamental, distrital y municipal, según sea el caso, determinará y autorizarán además, el otorgamiento de una bonificación remunerativa especial para los docentes y directivos docentes de que trata este Decreto, previa incorporación de los recursos necesarios, provenientes del situado fiscal o de sus rentas propias, dentro del Plan de Desarrollo Educativo de la entidad territorial y con el lleno de los requisitos legales que regulan el respectivo presupuesto.
La autoridad competente mediante reglamento territorial determinará la cuantía, oportunidad, forma de pago y momento a partir del cual comienza a percibirse el beneficio de la bonificación aplicando uno de los siguientes criterios: 1. Un salario mensual equivalente a la asignación básica mensual, pagadero una vez al año o distribuido en varios pagos, durante la vigencia fiscal. 2.
Un porcentaje proporcional según tiempo servido, calculado sobre la asignación básica mensual del educador según su grado en el escalafón nacional docente, pagadero mensualmente, con un tope mínimo del 8%, de acuerdo con los rangos que para el efecto establezca la entidad territorial. […]» No obstante, el citado artículo 134 de las Ley 115 de 1994 fue derogado de forma expresa por el artículo 113 de la Ley 715 de 20017, pero a su vez dicha normatividad prescribió en su artículo 24 inciso 6, que los docentes que laboraran en zonas rurales de difícil acceso, puedan tener estímulos consistentes en bonificaciones, capacitaciones, entre otros: «Artículo 24.
Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. Durante el período de siete años, comprendido entre enero 1° de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las siguientes disposiciones: […] Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional. […]» En virtud de lo anterior, el Gobierno Nacional expide el Decreto 1171 de 20048, el cual indicó en su artículo 5º que la aludida bonificación sería reconocida en un equivalente al 15 6 Por el cual se reglamenta el otorgamiento de estímulos para los docentes que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras y se dictan otras disposiciones. 7 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 8 Por el cual se reglamenta el inciso 6° del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 8 % del salario que los docentes y directivos docentes devenguen, la cual para ningún efecto constituirá factor salarial ni prestacional, así: «Artículo 5º. Bonificación. Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en áreas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15%) del salario que devenguen.
Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto y para su reconocimiento por parte de la entidad territorial, requerirá previa disponibilidad presupuestal. Esta bonificación se pagará proporcionalmente al tiempo laborado durante el año académico en las sedes de los establecimientos educativos estatales, ubicadas en áreas rurales de difícil acceso.
Se dejará de causar si el docente es reubicado temporal o definitivamente en otra sede que no reúna las condiciones para el reconocimiento de este beneficio o cuando la respectiva sede del establecimiento pierda el carácter señalado en este decreto. No tendrá derecho a esta bonificación el docente que se encuentre suspendido en el ejercicio de su cargo o en situaciones administrativas de licencia o comisión no remuneradas.» (Subrayas intencionales).
Posteriormente, en concordancia con el inciso 6° del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, se expidió el Decreto 521 de 20109, en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en las zonas de difícil acceso. Es así, como el artículo 5° del aludido decreto, reafirma que la misma no tiene carácter salarian ni prestacional: «Artículo 5°.
Bonificación. Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en zonas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15%) del salario básico mensual que devenguen. Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto, se pagará mensualmente, y se causará únicamente durante el tiempo laborado en el año académico.
Se dejará de causar si el docente es reubicado o trasladado, temporal o definitivamente, a otra sede que no reúna la condición para el reconocimiento de este beneficio, o cuando la respectiva sede del establecimiento pierda la condición de estar ubicada en zona rural de difícil acceso. No tendrá derecho a esta bonificación quien se encuentre suspendido en el ejercicio de su cargo o en situaciones administrativas de licencia o comisión no remuneradas» (Negrilla subrayada fuera de texto) En cuanto a la definición de una zona de difícil acceso, el citado Decreto 521 de 2010, en su artículo 2°, dispuso: «Artículo 2°.
Zonas de difícil acceso. Una zona de difícil acceso es aquella zona rural que cumple con los criterios establecidos en el presente decreto para ser considerada como tal. Para los efectos de este decreto, el gobernador o alcalde de cada entidad territorial certificada en educación deberá determinar cada año, mediante acto administrativo, y simultáneamente con el que fija el calendario académico, antes del primero (1°) de noviembre de cada año para el calendario "A" y antes del primero (1°) de julio para el calendario "B", las zonas rurales de difícil acceso y las sedes de los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción, de conformidad con la ley y considerando una de las siguientes situaciones: 1.
Que sea necesaria la utilización habitual de dos o más medios de transporte para un desplazamiento hasta el perímetro urbano. 2. Que no existan vías de comunicación que permitan el tránsito motorizado durante la mayor parte del año lectivo. 9 Por el cual se reglamentan parcialmente el inciso 6° del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 2° de la Ley 1297 de 2009, en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en las zonas de difícil acceso.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 9 3. Que la prestación del servicio público de transporte terrestre, fluvial o marítimo, tenga una sola frecuencia, ida o vuelta, diaria. Cuando las condiciones que determinaron la expedición del acto administrativo a que se refiere este artículo no varíen, se entenderá que las zonas rurales de difícil acceso ya establecidas conservan tal carácter.
Parágrafo 1°. El acto administrativo de que trata el presente artículo deberá ser ampliamente divulgado entre los docentes, los rectores y los directores rurales de los establecimientos educativos que se encuentren ubicados en las zonas rurales de difícil acceso e informado al Ministerio de Educación Nacional. En el reporte mensual de novedades de personal que los rectores y directores rurales deben presentar a la secretaría de educación de la entidad territorial certificada, incorporarán las novedades que correspondan, relacionadas con la bonificación de que trata este decreto, con el fin de que se proceda a efectuar las actualizaciones del caso a través de la dependencia responsable de los asuntos de administración de personal docente y directivo docente.
Parágrafo 2°. Las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas deberán remitir al Ministerio de Educación Nacional un informe respecto de los servidores docentes y directivos docentes que laboran en establecimientos educativos ubicados en zonas rurales de difícil acceso, indicando a quiénes de ellos se les ha reconocido y pagado la bonificación de que trata este decreto.
Dicho informe deberá presentarse dos (2) veces al año, antes del último día hábil de los meses de febrero y agosto, a través de los medios que el Ministerio de Educación Nacional determine para tal efecto.» (Negrilla subrayada fuera de texto). Conforme lo anterior, para que una zona sea considerada como de difícil acceso, se establecen los siguientes criterios: (i) que sea necesaria la utilización habitual de dos o más medios de trasporte para un desplazamiento hasta el perímetro urbano;
(ii) que no existan vías de comunicación que permitan el tránsito motorizado durante la mayor parte del año lectivo; y, (iii) que la prestación del servicio público de trasporte terrestre, fluvial o marítimo tenga una frecuencia diaria. Finalmente, el Decreto 1075 del veintiséis (26) de mayo de 201510, estableció en el Titulo 4 Capitulo 1 los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos ubicados en las zonas de difícil acceso y que se rigen por los Decretos 2272 de 1979 y 1278 de 2002; el artículo 2.4.4.1.5 del cuerpo normativo reafirma lo dicho en anteriores decretos frente a que esta NO constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto: “ARTÍCULO 2.4.4.1.5.
BONIFICACIÓN. Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en zonas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15%) del salario básico mensual que devenguen. Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto, se pagará mensualmente, y se causará únicamente durante el tiempo laborado en el año académico.
Se dejará de causar si el docente es reubicado o trasladado, temporal o definitivamente, a otra sede que no reúna la condición para el reconocimiento de este beneficio, o cuando la respectiva sede del establecimiento pierda la condición de estar ubicada en zona rural de difícil acceso. No tendrá derecho a esta bonificación quien se encuentre suspendido en el ejercicio de su cargo o en situaciones administrativas de licencia o comisión no remuneradas”. d).
Solución del caso. En aras de desatar el problema jurídico, luego de revisar el expediente, la Sala encuentra que en el presente caso se acreditó lo siguiente: 10 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación". Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 10 Que el señor Gustavo Enrique Soto Carrascal fue nombrado como Director de la Escuela Rural Mixta “El Sabanal” del Municipio de San Bernardo del Viento, mediante Decreto Departamental No. 000046 del 15 de enero de 198511.
Que por Resolución No. 000567 del 09 de mayo de 2002 expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, se ordenó el traslado del actor por necesidad del servicio hacia la Escuela Nueva Betulia del Municipio de Momil12. Fueron aportadas colillas de pago del demandante expedidas por la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, donde consta que durante el mes de agosto de las anualidades 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018, se advierte que este percibió la bonificación por zona de difícil acceso13.
Que el día de diciembre de 2017 el demandante interpuso derecho de petición ante esa misma dependencia administrativa, solicitando la inaplicación del artículo 2.4.4.1.5 del Decreto No. 1075 de 2015 y se tenga la bonificación por laborar en zona de difícil acceso como factor salarial y prestacional14, sin que se aportarse respuesta en el expediente a dicha solicitud Conforme lo acreditado, se tiene que el actor en su calidad de docente, percibió para los años 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018 la bonificación por zona de difícil acceso.
Ahora bien, establece la Sala conforme la regulación expedida por el Gobierno Nacional, y que reglamentan lo referente a la bonificación de difícil acceso a los docentes, Decretos N° 1171 de 2004, 521 de 2010 y 1075 de 2015- ya citados, que de forma expresa estos señalan que la misma NO constituye factor salarial, ni prestacional para ningún efecto.
Ahora bien, sostiene la parte actora en el recurso que dichas normas deben ser inaplicadas por inconstitucionales, por cuanto existe violación directa a los artículos 25, 53, artículo 150 numeral 19 literal E de la Constitución y su ley marco- Ley 4 de 1992, pues se extralimita el Ejecutivo al estipular que la bonificación por zona de difícil acceso no tiene carácter salarial y prestacional, descociendo criterios, objetivos y principios, tales como la justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, y por ende este tipo de restricciones van en contra de la naturaleza de las cosas, la primacía de la realidad sobre las formalidades, los criterios para determinar el concepto de salario, que no es más que la habitualidad, periodicidad, ser la consecuencia directa de la prestación del servicio y no se otorga de manera ocasional o por mera liberalidad del empleador.
Frente al dicho de la parte actora, indica la Sala que, si bien el artículo 150 numeral 19 literal E)15 de la Constitución, señala que le corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar criterios y objetivos en los que el Gobierno debe sujetarse, para establecer, entre otros, la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, a su vez en 11 Pág. 24 doc.
N° 01 Demanda. Expediente digital 12 Pág. 27 doc. N° 01 Demanda. Expediente digital 13 Pág. 29-34 doc. N° 01 Demanda. Expediente digital 14 Pág. 20 doc. N° 01 Demanda. Expediente digital 15 ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ( ) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: ( ) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública”.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 11 la desarrollada en la Ley 4 de 199216; se observa, que el Decretos N° 1171 de 2004, 521 de 2010 y 1075 de 2015, por los cuales se regula la bonificación de zona de difícil acceso, no fueron expedidos en virtud de estos estas normas superiores, sino que el Gobierno Nacional los expide en virtud del numeral 11 del artículo 18917 de la Constitución Política, norma que señala que le corresponde al Presidente ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
En efecto, nótese que en los encabezados de los citados Decretos 1171 de 200418, 521 de 201019 y 1075 de 201520, se señala que el Presidente de la República los expide en virtud del numeral 11 del artículo 189 de la Carta Magna, y no como lo sostiene el demandante, en desarrollo del artículo 150 numeral 19 literal e) ibídem y muchos menos de la Ley Marco- Ley 4 de 1992, cuerpo normativo que señala las normas, criterios y objetivos que debe observar el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Sobre las facultades otorgadas al Presidente, tanto en artículo 150 numeral 19 literal E), como la estipulada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, ha desatado el Consejo de Estado en sentencia del 12 de mayo de 202221, algunas precisiones: 56. Al respecto, conviene precisar que las primeras (artículo 150 numeral 19 literal E) son las conocidas como leyes marco o leyes cuadro las cuales fueron introducidas en el ordenamiento colombiano por el Acto Legislativo 01 de 196844.
Algunas de sus características fueron identificadas por la Corte Constitucional, en la sentencia C-465 de 1992, de las cuales se destacan, en esta oportunidad, las siguientes: «4.º En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta. […] 6.º Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o “marcos” dados por el legislador en la respectiva Ley.» (negrilla de la Sala). 57.
Por su parte, el Gobierno nacional, en el ejercicio de la potestad reglamentaria de una ley marco, tiene un radio mayor al que se desprende del desarrollo de la facultad derivada del artículo 189, numeral 11, de la Carta Política; por ello, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido que se 16 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”. 17 ARTICULO 189.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. 18 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 24 de la Ley 715 de 2001. 19 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con el inciso 6° del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 2° de la Ley 1297 de 2009. 20 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en particular las que le confiere el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política. 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 05001-33-33-000-2013-01009-01(2263-2018) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 12 trata de una potestad reglamentaria especial47. En efecto, se trata de la función de regular la materia, para lo cual cuenta con una amplia posibilidad de decisión, restringida por los principios y directrices generales que le impone el legislador48. De hecho, la Corte Constitucional afirmó que existe una relación inversamente proporcional entre la potestad reglamentaria del ejecutivo y la extensión de la ley habilitante, entonces, «ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa». 58.
La razón de asimilar esta dinámica normativa está radicada en la necesidad de regular ciertas materias, dentro de ellas el tema prestacional y salarial de los servidores públicos, de una manera flexible que permita responder eficiente y rápidamente a situaciones cambiantes, que se podían ver amenazadas por la falta de dinamismo que supone el trámite de la formación de una ley.
“ Confirme la cita jurisprudencial, la facultad reglamentaria conferida en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Magna, es una función otorgada al Gobierno para regular una materia, contándose con un mayor rango de decisión, la cual debe estar basada en los principios generales que otorga el Legislador. Por ello, en el sub- lite, el Legislador a través de la Ley 715 de 2001, en su artículo 24, dispuso que se debían tener otorgar estímulos a los docentes que laboran en zonas de difícil acceso, así: “(..) Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional.” (Negrillas por fuera del texto) Es entonces, en virtud de la facultad reglamentaria otorgada en el ya citado numeral 11 del artículo 189 Superior y de este artículo 24 de la Ley 715 de 2001, que el Ejecutivo crea la bonificación por zona de difícil acceso.
Sumado a lo anterior, ha señalado el Consejo de Estado en la citada del 12 de mayo de 202222, que no todo pago que realice el Estado como empleador debe ser tomando en cuenta como base para liquidar prestaciones sociales: 82. Ciertamente, en la sentencia del 30 de septiembre de 202123 de la Subsección A de la Sección Segunda, se llegó a la conclusión de que i) el concepto de salario no conlleva automáticamente a que cualquier pago del empleador sea considerado como base salarial para el cálculo de prestaciones sociales; y ii) el legislador también ha suprimido la incidencia salarial a ingresos básicos permanentes de los trabajadores, «en razón a la implementación de diferentes políticas públicas, como las de salario integral y fomento del primer empleo».
Por lo dicho, no le asiste razón a la parte actora cuando indica que existe violación directa del artículo 150 numeral 19 literal E) de la Constitución y muchos menos de la Ley 4 de 1992- por la que se señalan criterios que debe observar el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pues: I) no es la fuente 22 Ibídem 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de 30 de septiembre de 2021, radicación: 110010325000201400103 00(0209-2014) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 13 constitucional ni legal que el Gobierno Nacional se rige para expedir lo decretos que regulan la bonificación por zona de difícil acceso; II) además, no todo pago o salario que perciba un servidor público conlleva automáticamente a que deba servir de ingreso para el cálculo de las prestaciones sociales.
Ahora bien, indica la Sala que, frente a la naturaleza de esta bonificación por zona de difícil acceso, la misma corresponde a un estímulo creado con la finalidad de que los docentes presten sus servicios en lugares donde se dificulta cubrir la labor educativa, por lo que dicha bonificación no tiene relación directa ni con el cargo, ni con las funciones o calidades profesionales del docente beneficiario.
Lo anteriormente dicho, se sostuvo por el Consejo de Estado en sentencia del 24 de marzo de 2022. Consejero Ponente: William Hernández Gómez, donde concluyó lo siguiente24: “De lo anterior se desprende que contrario a lo sostenido por la parte activa, la naturaleza de la bonificación debatida corresponde a una prestación social, por cuanto su creación deviene como un estímulo con el fin de que los docentes accedieran a prestar sus servicios en regiones donde se dificultaba lograr la cobertura necesaria en la prestación de la labor educativa oficial, por lo que es plausible concluir que no tiene relación directa ni con el cargo ni con las funciones o calidades profesionales del beneficiario de ese rubro, sino que pretende compensar las especiales circunstancias en que se presta el servicio, es decir, que está encaminada a cubrir las contingencias o eventuales riesgos en que pueda encontrarse el empleado por laborar en dichas zonas.
Además, nótese que el artículo 5.º del Decreto 1171 de 2004, citado líneas atrás, señaló de manera expresa la naturaleza de la bonificación por laborar en zonas rurales de difícil acceso, al aclarar que, para ningún efecto legal, aquella podría entenderse a título salarial o prestacional con ocasión al ejercicio de la labor de la docencia, pues lo que pretende es cubrir una contingencia específica como la ya aludida, sin atender criterios objetivos o subjetivos del educador.
De suerte que dicho concepto, al no gozar de un carácter salarial, no puede tenerse en cuenta para la liquidación del auxilio de cesantías de la demandante, habida cuenta que para ello únicamente pueden incluirse los factores que constituyeron salario o que fueron devengados por la trabajadora a título remunerativo de la prestación de servicios, conforme al artículo 2.º de la Ley 65 de 1945.
Acorde la jurisprudencia citada, la bonificación docente por zona difícil acceso, persigue compensar las especiales circunstancias en que se presta el servicio educativo, y buscar cubrir eventuales riesgos en que pueda encontrase el empleado por laborar en dichos sitios, sin atender a circunstancias subjetivas u objetivas del docente. Por ende, no puede ser tomado como factor salarial ni prestacional. 24 CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022), Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, Radicación: 15001-23-33-000-2017-00026-01 (0356-2018) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 14 Por lo esbozado, el Tribunal llega a la conclusión que no le asiste el derecho al actor a que la bonificación docente por difícil acceso se constituya como factor salarial ni prestacional, dado que las normas dictadas por el Gobierno Nacional que la regulan así lo disponen, además conforme lo analizado, las mismas no vulneran las normas superiores citadas por el actor en la demanda.
Así las cosas, la Sala procederá a CONFIRMAR la sentencia apelada, atendiendo los lineamientos previamente esbozados. d). Costas. Teniendo en cuenta los hechos y pretensiones de la demanda que dio origen al presente proceso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18825 de la Ley 1437 de 2011 - adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 36526 del C.G.P., no advirtiéndose que la demanda se haya presentado la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de fecha veintidós (22) de junio de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Montería, que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo establecido en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, conforme lo previamente motivado.
TERCERO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha. 25 Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 26 ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00253-01 15
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, DIVA CABRALES SOLANO LUIS EDUARDO MESA NIEVES PEDRO OLIVELLA SOLANO