Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, noviembre dos (2) de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 Tema: Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de la Quebrada La Yuca – Urbanización La Gloria / Falta de disponibilidad presupuestal no es excusa para mantener la vulneración de los derechos colectivos / Pandemia del Covid-19 como circunstancia de fuerza mayor y caso fortuito.
Acta número 79. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por el Municipio de Florencia contra la sentencia proferida el 18 de febrero de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo del Caquetá que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. Evelio Camacho Romero, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como en los artículos 2 y 12 de la Ley 472 de 1998, solicitó que: 1 C1, archivo 10, pág. 1. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 i. Se declare que el Municipio de Florencia es responsable del desequilibrio y daño ambiental actual de la Quebrada La Yuca, con ocasión de la contaminación del vertimiento directo derivado del mal funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales (en adelante PTAR). ii.
Se amparen y protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública y el acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública. iii. Se ordene al Municipio de Florencia construir una nueva planta de tratamiento, con el fin de proteger la fuente hídrica Quebrada La Yuca, sobre la cual recaen aguas negras que no están siendo tratadas y, en consecuencia, se condene a reparar el grave daño ambiental ocasionado. iv.
Se condene a la demandada al pago de las costas y gastos del proceso. 1.1.2. Hechos. Fundamentó las pretensiones en los siguientes: i. La planta de tratamiento de aguas residuales está ubicada frente al asentamiento «Parcelación La Yuca». ii. La Quebrada La Yuca recibe directamente todas las aguas negras que provienen de los edificios que se construyeron para las personas desplazadas en la Urbanización La Gloria. iii.
La problemática se genera a partir de que la planta no realiza ningún tipo de tratamiento al agua residual, «por lo que estas aguas son arrojadas por la misma planta, a la quebrada la “Yuca”», lo cual genera una contaminación total y un daño irremediable a la salud de las personas que viven cerca del sector, puesto que deben someterse a olores nauseabundos. iv.
El 21 de febrero de 2019, se presentó una denuncia ante Corpoamazonía, la Secretaría de Ambiente, la Defensoría del Pueblo y la Oficina de Gestión del Riesgo para que realizaran un examen al agua que sale de la planta de tratamiento y para que investigara de fondo al contratista o entidad que la construyó. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 v. El 14 de enero de 2019, el Grupo de Investigación de Materiales, Ambiente y Desarrollo de la Universidad de La Amazonía, como respuesta al estudio, conceptuó que el agua analizada presentaba características típicas de aguas residuales domésticas de carga medio – baja que no había sido sometida a oxidación biológica; además, indicó que la concentración elevada de nitrógeno amoniacal indicaba que el agua estaba contaminada. vi.
La petición se reiteró el 3 de octubre de 2019 ante la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Rural del Municipio de Florencia, Corpoamazonía y la Defensoría del Pueblo, a fin de que realizaran las modificaciones necesarias a la planta de tratamiento. La Secretaría de Obras Públicas informó que se estaba ejecutando el Contrato de Obra 20180024 del 31 de diciembre de 2018, sin embargo, no se ha ejecutado.
No se obtuvo respuesta de las demás entidades. 1.2. Contestación de la demanda.2 Manifestó que no se han vulnerado los derechos colectivos, toda vez que mediante el Contrato 20180024 del 31 de diciembre de 2018, ejecutado en la vigencia de 2019, se adecuó y se puso en funcionamiento la planta de tratamiento de aguas residuales, con el fin de mitigar los impactos ambientales que se hubiesen generado en el sector. 1.3.
Sentencia de primera instancia.3 En la sentencia proferida el 18 de febrero de 2022, el Juzgado Primero Administrativo de Florencia resolvió:
PRIMERO: AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad, a la salubridad pública y el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad publica, que están siendo vulnerados por el Municipio de Florencia, por el deficiente estado en el que se encuentra la Planta de tratamiento de Aguas Residuales de la Gloria.
SEGUNDO: ORDENAR al municipio de Florencia, para que en el término improrrogable de doce (12) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante las acciones técnicas, ambientales, administrativas, presupuestales y contractuales, requeridas para garantizar la prestación eficiente, con criterios de calidad, continuidad y eficiencia, a través de la adecuación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de La Gloria o la construcción de una nueva Planta de Tratamiento sobre la quebrada la Yuca de ser necesario y en caso de estarlo ejecutando, informar al Despacho acreditando las actuaciones realizadas.
Estos informes deberán reportarse con una periodicidad de seis meses, el primero de los cuales se reportará dentro de los tres meses de ejecutoriada de esta sentencia. 2 C1, archivo 12. 3 C1, archivo 48. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 TERCERO: PREVENIR al Municipio de Florencia, para que se abstenga de volver a incurrir en las omisiones que dieron lugar a la vulneración de los derechos colectivos aquí protegidos.
CUARTO: EXHORTAR a Corpoamazonia para que ejerza las funciones que le corresponden por Ley para que las autoridades Municipales y descentralizadas del Municipio cumplan con su objetivo y para que realice de manera activa y efectiva control sobre la contaminación de los recursos hídricos, especialmente sobre la quebrada la Yuca del Municipio de Florencia.
QUINTO: CONFÓRMESE un Comité de verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual, estará integrado por las partes, la Procuraduría Agraria y Ambiental, un Delegado de Corpoamazonia, la Personería Municipal de Florencia, el Defensor del Pueblo o la persona que delegue y la titular de este Despacho.
SEXTO: No hay condena en costas.
SEPTIMO: Por Secretaría remítase copia de la presente sentencia al Defensor del Pueblo, a la Procuraduría Agraria y Ambiental y a Corpoamazonia para lo de su competencia.
OCTAVO: ORDENAR la publicación de la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación nacional a costa del Municipio de Florencia Caquetá, en un término máximo de ocho (8) días hábiles contados a partir de su ejecutoria, y cumplido lo anterior, deberá acreditarlo en ese mismo término ante este Despacho. ( ) En primer lugar, se pronunció sobre la normatividad aplicable y los derechos al saneamiento ambiental, a un ambiente sano, y la seguridad y salubridad públicas.
En segundo lugar, refirió que i) el actor presentó varias peticiones en las que se puede constatar las reiteradas ocasiones en las que solicitó iniciar acciones con la finalidad de mitigar el impacto ambiental sobre la Quebrada La Yuca; ii) la Secretaría de Obras Públicas del Municipio de Florencia informó que estaba en ejecución el Contrato de Obra Pública 20180024 del 31 de diciembre de 2019, cuyo objeto era poner en funcionamiento las plantas de tratamiento de aguas residuales ubicadas en la Urbanización La Gloria, empero, no se aportó la copia del contrato; iii) del documento técnico aportado por el demandante se puede colegir la existencia de la contaminación porque el grupo de investigación MADE de la Universidad de La Amazonía dio a conocer los resultados de estudio de caracterización del agua residual, en el sentido de que sí existe la contaminación sin proceso de oxidación del afluente hídrico; y iv) si bien el municipio aportó el acta de supervisión 18, de este no se puede detallar cuáles fueron los alcances del negocio jurídico ni las evidencias fotográficas que permitan establecer que la ejecución cumplió con los supuestos técnicos para mitigar el impacto ambiental.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 En tercer lugar, se detuvo en la responsabilidad del municipio demandado. Consideró que no se pudo probar que no se estuvieran vulnerando los derechos colectivos, por el contrario, del estudio de caracterización se puede extraer la existencia de un hecho generador de contaminación que afecta el afluente hídrico «y cuyos malos olores podrían ser dañosos para la salud de la población que habita en el sector, este foco de contaminación, es una amenaza que puede seguir desencadenando afecciones terribles a los derechos colectivos de la población Florenciana que habita en el sector aledaño a la quebrada la Yuca».
Luego, citó el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 para indicar que a la entidad territorial le corresponde ejecutar las obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos. En cuarto lugar, instó a la entidad demandada para que realizara la intervención inmediata sobre la planta de tratamiento de aguas residuales que realiza el retorno sobre la Quebrada La Yuca, por cuanto es una problemática que se ha presentado desde hace más de 3 años.
También, consideró que se deberán realizar todas las actuaciones técnicas, ambientales, administrativas, presupuestales y contractuales requeridas para garantizar el adecuado funcionamiento. 1.4. Recurso de apelación.4 Inconforme con la decisión, el Municipio de Florencia presentó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Argumentó que: i. Es imposible que en el término de 12 meses se adelanten las acciones técnicas, ambientales, administrativas, presupuestales y contractuales requeridas para garantizar la prestación eficiente, con criterios de calidad, continuidad y eficiencia, a través de la adecuación de la planta de tratamiento de aguas residuales de La Gloria. ii.
La actual administración ha sido respetuosa de los derechos colectivos, toda vez que desde la vigencia 2020, ha hecho presencia a través de la prestación de los servicios públicos básicos en diferentes sectores de la ciudad, conforme con las previsiones realizadas en el proceso de empalme. 4 C1, archivo 50. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 iii.
Se han retrasado los planes y proyectos debido a situaciones de fuerza mayor y caso fortuito como los problemas de salubridad que se concretaron en la declaratoria de la emergencia sanitaria a causa del coronavirus Covid-19. iv. Los «pocos recursos» con los que contaba la entidad fueron destinados para la atención de la emergencia sanitaria para la salvaguarda de otros derechos constitucionales de primer nivel como la vida, integridad física y seguridad alimentaria de los habitantes; en consecuencia, «la no oportuna diligencia» para la puesta en funcionamiento de la PTAR obedece a situaciones forzosas de la esfera del actuar administrativo, «sin que ello implique la intención de causarle daño a la comunidad de estos barrios». v. La Secretaría de Obras está en la disposición de adecuar, realizar el mantenimiento y poner en funcionamiento la PTAR, para lo cual se requiere de diferentes acciones de ejecución y evaluación que permitan su adecuado funcionamiento, «que en el momento y durante los tres meses siguientes ( ) se compromete a realizar limpieza superficial, fumigación para el control de maleza, actividades de mantenimiento en pintura del encerramiento y lavado y desinfección de las cámaras de compartimiento de las PTAR ubicadas en el barrio la Gloria.». vi.
La entidad está imposibilitada para la celebración de convenios interadministrativos o contratación directa, de conformidad con la Ley 006 de 2005, la cual prohíbe a las entidades celebrar contratos en la modalidad de contratación directa durante los 4 meses anteriores a la elección presidencial de la República. 1.5. Trámite de segunda instancia. En el auto proferido el 7 de octubre de 2022 se resolvió admitir el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 18 de febrero de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, en los términos de la Ley 2080 de 2021.5 Ningún sujeto procesal se pronunció. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Esta Sala es competente para decidir en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto, conforme a lo dispuesto en los artículos en los artículos 153 (competencia de 5 C2, archivo 05. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación), así como en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. 2.2.
Problema jurídico. Consiste en determinar si la falta de recursos es razón suficiente para no cumplir con los deberes de mantenimiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de la Urbanización La Gloria y si la pandemia del Covid-19 puede ser considerada como un circunstancia de fuerza mayor y caso fortuito. Para efectos de desarrollar estos problemas jurídicos, se seguirá el siguiente derrotero: i) sobre el marco jurisprudencial del presente medio de control y los derechos colectivos que se alegan vulnerados; ii) hechos probados; y iii) análisis de la Sala.
Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial. 2.3.1. Sobre el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. El artículo 88 de la Constitución Política estableció que «la Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.» En cumplimiento de este artículo superior, se expidió la Ley 472 de 1998 que reguló las acciones populares, las cuales están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos (artículo 1º).
En el artículo 4º se dispuso que son derechos e intereses colectivos, los relacionados con: i. El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii. La moralidad administrativa; iii. La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; iv.
El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; v. La defensa del patrimonio público; vi. La defensa del patrimonio cultural de la Nación; vii. La seguridad y salubridad públicas; viii. El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; ix. La libre competencia económica; x. El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; xi.
La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; xii. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; xiii. La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; xiv.
Los derechos de los consumidores y usuarios. Esta norma también prevé que son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. 2.3.2. Seguridad y salubridad pública. Sobre este Derecho, el Consejo de Estado6 se ha pronunciado en los siguientes términos: Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y 6 Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2007, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación número: 54001-23- 31-000-2003-00266-01(AP).
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 organizaciones que velen por o garanticen su salud. En este orden de ideas, puede pensarse en la estructura sanitaria y en especial hospitalaria, como típica manifestación del mismo.
(…) En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
De esta manera, se puede concluir que la salubridad y seguridad públicas son derechos colectivos y, por tanto, se deben proteger a través de las acciones populares. Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.
Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”98. […] El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”.
Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública.
Por lo tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado.99 […] de tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo, cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la infraestructura de estos.
En esas condiciones, el Estado debe garantizar a todas las personas una infraestructura de servicios que proteja su derecho a la salud, además, este derecho también está relacionado con la vida en condiciones dignas, lo que tiene por consecuencia que debe realizar para su consecución acciones afirmativas que otorguen los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública. 2.3.3.
El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2002 con ponencia de la consejera Ligia López Díaz (radicación 25000-23-24-000-2002- 00490-01), sobre este derecho colectivo discurrió: El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del "acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública".
El Diccionario jurídico mexicano dice que la Salubridad Pública es "la parte del derecho de protección de la salud que se otorga a través de prestaciones realizadas por el Estado en beneficio del individuo y de la sociedad en general, tendientes a proteger y restaurar la salud de la persona y de la colectividad a fin de alcanzar un estado físicamente sano de la población del país, de manera individual o concurrente Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado.
Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra "infraestructura" la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública. Por lo tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado.
Luego, en la sentencia proferida el 19 de abril de 2007 con ponencia del consejero Alier Eduardo Hernández Enríquez (radicación: 54001-23-31-000-2003-00266-01), la Sección Tercera explicó: Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud.
En este orden de ideas, puede pensarse en la estructura sanitaria y en especial hospitalaria, como típica manifestación del mismo. Se observa así, que este específico derecho o interés colectivo no puede confundirse con la salud de la comunidad, toda vez que se refiere más bien a la posibilidad de esta de acceder a infraestructuras que sirvan para protegerla.
Se verifica entonces una relación comunidad – bienes y/o comunidad – organización; de tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo, cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la infraestructura de estos.
Si se hace referencia al acceso, se colige, que la garantía de este derecho i interés colectivo, se obtendrá a través de órdenes orientadas a acceder a infraestructuras de servicios. Por manera que este derecho es un servicio público a cargo del Estado y hace alusión a la posibilidad que tiene la comunidad de gozar de instalaciones que garanticen su salud, ello significa que la administración debe otorgar los elementos o servicios para el funcionamiento de la comunidad y la buena gestión de la salubridad pública a través, por ejemplo, de programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 2.4.
Hechos probados. En el plenario se encuentran los siguientes: i. El 14 de enero de 2019, la Universidad de La Amazonía rindió un informe sobre la «caracterización Agua residual Doméstica Urbanización La Gloria». En este documento se consignó:7 El agua analizada presenta características típicas de agua residual doméstica de carga media-baja que no ha sido sometido a oxidación biológica.
La concentración elevada de nitrógeno amoniacal indica que el agua contiene contaminación reciente sin procesos de oxidación. ii. El 25 de febrero y el 3 de octubre de 2019, el actor presentó peticiones ante Corpoamazonía para dar a conocer la situación de la PTAR.8 iii. Para el 24 de octubre de 2019, se estaba ejecutando el Contrato de Obra Pública 20180024, con el objetivo de mitigar la situación de la urbanización, «con el mantenimiento y puesta en funcionamiento de las PTAR de La Gloria».9 iv.
El 12 de marzo de 2020, mediante el Oficio SOP-00309, el secretario de obras públicas del Municipio de Florencia informó:10 El contrato de Obra 201800234 del 31 de Diciembre de 2018 cuyo objeto es “Adecuación y Puesta en Funcionamiento de Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales ubicada en la Urbanización la Gloria del Municipio de Florencia”, son una de las acciones que se realizaron, este contrato se ejecuto (sic) durante la vigencia del 2019, con el fin de mitigar los impactos ambientales que se generan en la comunidad de la Urbanización la Gloria, haciendo su respectivo mantenimiento y 7 C1, archivo 02, pág. 12. 8 C1, archivo 02, pág. 11. 9 C1, archivo 12, pág. 7. 10 C1, archivo 12, pág. 6.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 optimizando las Plantas de Tratamiento con el fin de dar funcionabilidad operatividad (sic) a las mismas. Se deja constancia que se realizó mantenimiento a 4 Plantas de Tratamientos Ubicados en la Urbanización la Gloria incluyendo una Planta Doble, la cual se puede observar en los documentos de recibido por parte del supervisor del Contrato de Obra – Acta No. 18.
Lo anterior, dando cumplimiento al objeto contractual y mitigando los impactos ocasionados, es de resaltar de igual manera, que desde la secretaría de Obras Públicas, ha dispuesto de un personal para realizar los trabajos preventivos en los mantenimientos de las Plantas de Tratamientos de Aguas Residuales de este sector. 2.5. Análisis de la Sala.
Caso concreto. De acuerdo con el recurso de apelación, el Municipio de Florencia debate, fundamentalmente, lo relacionado con i) la existencia de la pandemia del Covid-19 como circunstancia de fuerza mayor y caso fortuito que impidió el desarrollo de los planes y proyectos; ii) la falta de recursos; y iii) el término otorgado para cumplir la orden impartida. 2.5.1.
Pues bien, lo primero que ha de advertir la Sala es que el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos. Por ejemplo, en la sentencia proferida el 16 de mayo de 2019 con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez (radicación 17001-23-33-000-2017-00452-01), la Sección Primera discurrió: 76.
Por una parte, el Municipio hace un estimado de costos de las obras que supera en gran medida el presupuesto presentado por Corpocaldas, el cual fue aportado en su momento como prueba documental al plenario y reconocido por el Tribunal como tal, mediante providencia debidamente notificada a la entidad territorial sin que en ese momento fuese controvertida y; por la otra, esta Sección ha sostenido que las autoridades obligadas en el cumplimiento de la sentencia no se pueden excusar en insuficiencias presupuestales para no atender las órdenes judiciales. 77.
Así, en sentencia proferida el 25 de octubre de 200147, esta Sala señaló: “La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular […]” (Destacado de la Sala). 78.
En el mismo sentido, en sentencia proferida el 5 de septiembre de 200248, dictada con ocasión de una demanda que buscaba la construcción de la infraestructura de alcantarillado en el Barrio El Salvador, Sector Pantano, del Distrito de Santa Marta, en línea con el planteamiento expuesto, se afirmó: “[…] Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 administrativas y financieras necesarias para obtenerlos.[…]” (Resaltado de la Sala). 79.
En providencia proferida el 6 de julio de 200649, la Sección Primera consideró lo siguiente: “[…] la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos necesarios. […] es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos […]”. 80.
Del mismo modo, en sentencia proferida el 10 de abril de 200850, en una controversia originada por las quebradas Grande y Chiquita que desembocan en el río Chicamocha, las cuales reciben aguas residuales que por no haber sido sometidas previamente a tratamiento, causando la contaminación del recurso hídrico y amenazando la salud de los habitantes de la cabecera municipal de Tibasosa, Boyacá, se afirmó que: “[…] En reiterada y uniforme jurisprudencia, la Sala ha puesto de presente que la circunstancia de que la ejecución de obras públicas para la satisfacción de necesidades locales esté supeditada al agotamiento de los pasos previos de formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, inclusión en los Planes de desarrollo departamentales y municipales y en el presupuesto, no es razón para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular.
En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas, de planeación, las contractuales y presupuestales conducentes a que los respectivos proyectos se incluyan en el Plan de Desarrollo, cuenten con disponibilidad presupuestal y, luego de cumplirse las exigencias legales, puedan ejecutarse. Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos.
Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos […]” (Resaltado de la Sala). Igualmente, en la sentencia proferida el 15 de septiembre de 201111 se consignó que «la falta de recursos económicos no es óbice para que se adelanten los estudios técnicos, y se agoten las etapas de planeación, formulación de proyectos y presupuestación, que deben preceder la ejecución de obras públicas.
Para la Sala, no es de recibo el argumento expuesto por el Municipio demandado, en el que afirma que con un presupuesto tan pequeño como el que tiene, es imposible solucionar en un año todas las necesidades del 11 C.P. María Claudia Rojas Lasso, radicación 2004-01241-01 (AP). Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 municipio, pues tal afirmación no es excusa para que las autoridades locales omitan adelantar los pasos indispensables para que las obras de mejoramiento y canalización de sus caudales puedan incluirse en el Plan de Desarrollo y contar con la respectiva apropiación presupuestal, y más aún cuando está demostrado la existencia de un daño contingente que amenaza con afectar los derechos colectivos de la comunidad ( )».
Este criterio fue reiterado en la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2018 con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez -radicación 76001-23-31-000-2011-01493-01(AP)-. Si bien la entidad territorial se puede enfrentar a una dualidad, es decir, por un lado la disponibilidad presupuestal y, por el otro, los derechos colectivos, debe proceder a realizar un juicio de ponderación a favor de la comunidad que ve vulneradas sus garantías constitucionales, sin perjuicio de que para ello deba adelantar las gestiones a que haya lugar con el fin de lograr la adopción de medidas que garanticen el funcionamiento de la PTAR de la Urbanización La Gloria, la que a la fecha no está en funcionamiento y tampoco se demostró que se hayan destinado recursos para la conjuración de la vulneración. En ese orden de ideas, la falta de recursos económicos no es un argumento que sirva para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos o para limitar las medidas que puede adoptar el juez popular para garantizar la protección de los derechos colectivos que estime vulnerados, comoquiera que el municipio se encuentra en la obligación de adelantar diligentemente los trámites y gestiones administrativas correspondientes para incluir las actividades que le fueron ordenadas en su presupuesto anual de ingresos y gastos, por citar un ejemplo.
No desconoce la Sala que toda obra pública debe realizarse bajo los parámetros previstos en la Ley 80 de 1993 y demás regulatorias sobre la contratación estatal, sin embargo, la Sala llama la atención a la entidad, comoquiera que la PTAR no ha estado en funcionamiento desde el año 2019 y a la fecha no se ha demostrado ni siquiera que en las vigencias de los años 2020 y 2021 se haya destinado parte del presupuesto para su mantenimiento y puesta en funcionamiento. 2.5.2.
Ahora, como fue de público conocimiento, en el año 2020 inició la pandemia del Covid-19 que conllevó a que todos los procedimientos de la administración y de la población en general sufrieran traumatismos, pues mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional.
Esta norma previó que se dispondrían de las operaciones presupuestales necesarias «para financiar las diferentes acciones requeridas en el marco de la emergencia Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 sanitaria», lo cual se materializó en el Decreto 512 del 1 de abril de 2020 que facultó a los gobernadores y alcaldes para realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que hubiere lugar, «únicamente para efectos de atender la ejecución de los recursos que, en el marco de sus competencias, eran necesarios» para atender la emergencia. Entonces, de acuerdo con los decretos referidos, es cierto que la pandemia ocasionó traumatismos en el desarrollo de los proyectos que pudo tener el Municipio de Florencia y, por tanto, se trató de una situación excepcional que permitió un manejo flexible de los recursos, empero, estas medidas fueron temporales, pues subsistieron hasta el 30 de junio de 2022.
A más de lo anterior, sea dicho que el Municipio de Florencia no realizó ningún esfuerzo probatorio para demostrar que los recursos que estaban presupuestados para el mantenimiento y puesta en marcha de la PTAR fueron destinados para atender la situación de emergencia causada por la pandemia. Y es que el Contrato de Obra Pública 20180024 data del 31 de diciembre de 2018, lo que quiere decir que inició 1 año y 3 meses antes de la declaratoria de emergencia, luego la entidad no puede excusarse en la pandemia, máxime si se tiene en cuenta que, según el acta de supervisión adjuntada a la contestación de la demanda,12 dicho contrato tenía un plazo total de 3 meses.
Sin lugar a dudas, puede afirmarse que la vulneración de los derechos colectivos subsiste y que el Municipio de Florencia no ha adelantado ninguna gestión para conjurar la contaminación del cuerpo de agua, tanto así que en el recurso de apelación manifestó tener la intención de adelantar la limpieza superficial, la fumigación para el control de maleza, entre otras, las cuales, en todo caso, tampoco se han desarrollado o, por lo menos, no hay prueba de ello.
En ese orden de ideas, comoquiera que se logró probar la amenaza y vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y de salubridad pública, la Sala adicionará la sentencia de primera instancia para ordenar al Municipio de Florencia que, en el término de 1 mes contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a realizar i) la limpieza de la Quebrada La Yuca; ii) la fumigación de las zonas aledañas a la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de la Urbanización La Gloria; iii) el 12 C1, archivo 12, pág. 8.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 mantenimiento en pintura del encerramiento; y iv) el lavado y desinfección de las cámaras de compartimiento de la PTAR. Esta actividad se realizará cada mes hasta que la PTAR entre en funcionamiento y se verifique que las aguas que desembocan a la Quebrada La Yuca no generan ninguna contaminación al ambiente. 2.5.3.
Frente al argumento relacionado con que el municipio está imposibilitado para celebrar convenios o contratos por la prohibición contenida en la Ley 996 de 2005, deberá señalarse que el artículo 33 de esta norma prevé que «durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la relación en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado», supuestos que a la fecha no se cumplen, dado que la elección presidencial se realizó el 19 de junio de 2022. 2.5.4.
En lo que tiene que ver con el plazo de 12 meses otorgado por el a quo, debe señalarse que el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 prevé que, en la sentencia, el juez señalar un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones. Cuando se trata de construcción o mantenimiento de obras, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 16 de mayo de 2019 con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez (radicación 18001-23-40-000-2016-00001-01), consideró: La Sala destaca que el artículo 34 de la Ley 472, autoriza al juez para que en la sentencia que acoja las pretensiones de la acción popular i) profiera una orden de hacer o no hacer y exija la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o interés colectivo y ii) establezca un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de las determinaciones.
En este orden de ideas, si se trata de una obra, el juez, de acuerdo con la complejidad de la misma y con las pruebas, tiene autonomía para señalar el término para su ejecución, sin que ello implique un desconocimiento del principio de planeación, comoquiera que la orden judicial no excluye la obligación de la entidad pública de celebrar el contrato estatal bajo parámetros técnicos, presupuestales, de oportunidad, de mercado y jurídicos que se requieren para el efecto.
A juicio de la Sala, este plazo resulta razonable para que la entidad destine y gestione los recursos necesarios, así como el proceso de contratación y la ejecución del negocio jurídico que celebre. En todo caso, como lo ha sostenido el Consejo de Estado, «si durante la ejecución de las órdenes judiciales se observa que es necesario otorgar un plazo adicional Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 para que estas se lleven a cabo, el juez puede adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar el cumplimiento de la sentencia».13 III.
COSTAS El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, estableció que habrá condena en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público. En ese sentido, comoquiera que en este proceso se ventila la protección de derechos colectivos que atienden el interés general, en principio no habría condena en costas; no obstante lo anterior, comoquiera que el CPACA en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos se limitó a mencionar su existencia sin regular su trámite, debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 que reza:
ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.
También resulta necesario precisar que en la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 6 de agosto de 2019 con ponencia de la consejera Rocío Araújo Oñate (radicación 15001-33-33-007-2017-00036-01), se indicó: 163. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 164.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas o gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya actuado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 165. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 13 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 16 de mayo de 2019, radicación 85001-23-33-000-2014-00230-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 166. Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.
En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.
Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
En consecuencia, «la condena en costas procede en los términos previstos en los artículos 365 y 366 del CGP, sin que se distinga la calidad de su destinatario»14. La Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, en razón a que, aunque el recurso le fue desfavorable, la parte demandante no actuó en esta instancia. IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. ADICIONAR la sentencia de primera instancia para ordenar al Municipio de Florencia que, en el término de 1 mes contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a realizar i) la limpieza de la Quebrada La Yuca; ii) la fumigación de las zonas aledañas a la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de la Urbanización La Gloria; iii) el mantenimiento en pintura del encerramiento; y iv) el lavado y desinfección de las cámaras de compartimiento de la PTAR.
Esta actividad se realizará cada mes hasta que la PTAR 14 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 27 de mayo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 68001-23-33-000-2019-00411-01 (AP). Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Evelio Camacho Romero Demandado: Municipio de Florencia Radicación: 18001-33-33-001-2019-00922-01 entre en funcionamiento y se verifique que las aguas que desembocan a la Quebrada La Yuca no generan ninguna contaminación al ambiente.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás, la sentencia proferida el 18 de febrero de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia que amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, y el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública vulnerados por el Municipio de Florencia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO. Sin condena en costas por esta instancia.
CUARTO. En firme la presente providencia, devuélvase al Juzgado de origen previas las anotaciones de rigor en el Sistema Judicial Siglo XXI. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Segunda de Decisión, en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrada Firmado Por: Angelica Maria Hernandez Gutierrez Magistrada Oral 003 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Nestor Arturo Mendez Perez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 1 Administrativa Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Yanneth Reyes Villamizar Magistrado Tribunal O Consejo Seccional 4 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 31504c1d4713f77940ebee8bab109851205e3338591cd4fdd75d96fa97f7fef7 Documento generado en 09/11/2022 09:49:46 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica