ESCALAS DE REMUNERACIÓN -Inválido parcial de acuerdo municipal en razón a que para los niveles Directivo y Asesor del grado 1 al 4 se dispuso una asignación igual. El Departamento de Boyacá esgrime como cargos de violación contra el artículo 1.º del Acuerdo 005 del 25 de mayo de 2022, que el concejo no fijó una verdadera escala de remuneración, debido a que se limitó a asignarle a cada nivel jerárquico una asignación máxima mensual.
La Sala no comparte esa apreciación, ya que la corporación de elección popular discriminó los niveles por grados y a cada uno de ellos le asignó una consecuencia económica específica y por tanto negará la solicitud de invalidez, respecto a este cargo. De otra parte, la entidad accionante también refiere que la escala de remuneración no atendió los criterios de sucesividad y progresividad, en razón a que para los niveles Directivo y Asesor del grado 1 al 4, se dispuso una asignación igual para todos los niveles jerárquicos y la sala observa que, efectivamente, esta irregularidad ocurrió en el caso del grado 1 al 4 del nivel profesional.
Lo anterior con sujeción a las pretensiones de la solicitud de invalidez y su concepto de violación, en el marco delimitado por el principio de congruencia (art. 281 CGP). Como este vicio desatiende las características esenciales de la escala de remuneración, la Sala declarará la invalidez del artículo acusado. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, cuatro (04) de octubre de dos mil veintidós (2022) Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del Acuerdo 005 del 25 de mayo de 2022, expedido por el Concejo Municipal de CORRALES, “POR EL CUAL SE FIJA LA ESCALA SALARIAL DE LA VIGENCIA FISCAL DOS MIL VEINTIDOS (2022) DE LOS DIFERENTES EMPLEOS DE LA ADMINISTRACION CENTRAL DEL MUNICIPIO DE CORRALES, BOYACA.
Y SE DICTAN DISPOSICIONES EN MATERIA PRESTACIONAL”. I.
ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ Petición de invalidez 1. El Departamento de Boyacá solicitó que se declare la invalidez “parcial del artículo 1.º del Acuerdo 005 del 25 de mayo de 2022” (Sic), expedido por el Concejo Municipal de CORRALES, en ejercicio de las facultades contempladas en los artículos 305-10 de la Constitución y con base en los artículos 82 de la Ley 136 de 1994; 16 (sic), 119 y 121 del Código de Régimen Político Municipal; y 162 y 166 del CPACA.
Fundamentos de derecho La entidad accionante explicó conceptos como empleo y asignación básica, así como la organización de las plantas de personal de las entidades públicas y sus elementos (D. 785/2005), para abordar el concepto de escala de remuneración. Resaltó que el Concejo Municipal de Corrales, en el artículo primero del Acuerdo 005 de 2022, pretende fijar la escala salarial para la vigencia 2022, atendiendo los criterios establecidos en el Decreto 962 del 29 de marzo de 2022 (Sic), esto es que la asignación básica mensual de dichos empleos, de conformidad con lo devengado en el año 2021 y lo determinado en el proceso de negociación colectiva sindical de fecha 21 de julio del año en curso, se acordó con un incremento del 7.26%.
Sostuvo que el acto acusado “no establece, fija o ajusta escala salarial alguna, pues se limita a asignarle a cada nivel jerárquico una asignación máxima mensual, basado en el incremento del 7.26 %, retroactivo a partir del 1° de enero del presente año”, desconociendo que su (…) ya que es bien distinto, fijar un límite máximo para cada nivel jerárquico, a establecer unos grados salariales o de remuneración para fijarle un porcentaje de aumento a los diferentes niveles jerárquicos”, y especialmente respecto de los niveles DIRECTIVO Y ASESOR GRADOS DEL 1 AL 4 (Sic), resaltó que se dispone una asignación igual para todos los niveles jerárquicos, como se extracta de la escala presentada y aprobada por el Concejo Municipal de Corrales.
Coligió que, el artículo primero del acuerdo demandado, realmente no señaló una escala salarial como tal, es decir, una sucesión, sistemática, ordenada y progresiva de tablas salariales por grados, sino que fija el incremento de sus salarios de conformidad con la suma calculada en el salario de la vigencia 2021. TRÁMITE PROCESAL 6. La solicitud de examen de validez fue admitida con auto del 14 de julio de 2022, en virtud de lo cual la providencia fue notificada a los intervinientes y el proceso se fijó en lista por el término de 10 días, para dar cumplimiento a lo que preceptúan los artículos 121 del Decreto-Ley 1333 de 1986 y 171-1 del CPACA.
INTERVENCIONES Dentro del término de fijación en lista no se presentó intervención ciudadana y el único sujeto procesal que se pronunció fue la Alcaldía del Municipio de CORRALES. La entidad se opuso a la solicitud de invalidez y argumentó que las exigencias que contempla la ley para determinar la escala de remuneración de los empleos de la entidad se satisficieron en su totalidad.
Explicó, que el acuerdo 005 del 25 de mayo de 2022 y en particular su numeral primero determina la escala salarial de acuerdo a los grados, de manera juiciosa, acorde a lo normado por el Gobierno Nacional, sin superar los límites establecidos y teniendo en cuenta el presupuesto municipal, pues no se puede pretender utilizar los topes máximos cuando los emolumentos del municipio no cubren tales cifras.
Acotó, que la parte demandante desconoce la existencia de una escala salarial tanto en el nivel asesor como en el de profesional, y que pese a que los salarios sean los mismos entre uno y otro, dentro de cada grupo se evidencia la existencia de una escala salarial respecto de los grados, observando un aumento progresivo entre grado y grado, pero la norma no dice o indica que los salarios de los asesores tengan que ser superiores a los del profesional o viceversa, pues lo que indica son unos topes salariales, aclarando también que ningún empleado público de la entidad territorial pueda devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponda por todo concepto al alcalde municipal.
Señaló que el Concejo, atendió los criterios de orden, progresividad, sucesión y sistematicidad que deben estructural la escala salarial plasmada, atendiendo lo decidido por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de decisión N 1 con Ponencia del Dr. Fabio Iván Afanador García de fecha 7 de junio de 2022 en el radicado 150012333-000-2022-00003-00, por lo que no existe ninguna diferencia salarial.
Resaltó que los aumentos salariales pactados con entidad sindical, no superan los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional, tampoco supera el salario devengado por el Señor Alcalde, están acordes a las finanzas del municipio, esto demuestra el estudio juicioso por parte del Concejo Municipal de Corrales, estando ajustado a lo normado sin extralimitar sus funciones y sin coaccionar el ordenamiento jurídico y constitucional.
Sostuvo que, la solicitud de invalidez del acuerdo 005 del 25 de mayo de 2022 pues como se probó Concejo Municipal, quien es el facultado con forme al artículo 313 Superior para determinar la escala salarial, lo hizo sin menoscabar derechos fundamentales como el de la igualdad, y lo hizo atendiendo a lo normado, observando la capacidad económica del municipio y regulando que tales asignaciones no fueran superiores a las establecidas por la Ley ni superiores al salario del alcalde municipal.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No emitió concepto. II. CONSIDERACIONES Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones y al no configurarse ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el asunto. CUESTIÓN PREVIA Se advierte que el Magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros, quien hace parte de la Sala de Decisión 4, manifestó que se considera impedido para participar en la discusión de las providencias que correspondan al presente proceso, con fundamento en la causal 4.ª del artículo 130 del CPACA.
Esto debido a que su hija suscribió contrato de prestación de servicios con el Departamento de Boyacá, de modo que adquirió la calidad de contratista de la entidad territorial. Al respecto, se dirá que no se configura la causal anotada, en razón que el litigio no tiene carácter adversarial (no hay partes que debatan un derecho particular).
Así, el artículo 305-10 de la Constitución Política describe como función de los gobernadores “[r]evisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”. En consecuencia, el proceso no debate un derecho frente al cual confluyan intereses de las partes (demandante – demandado) sino, por el contrario, constituye el ejercicio de un deber constitucional por parte del gobernador, quien no adquiere la calidad de parte al traer a estudio un acto administrativo que eventualmente desconozca el ordenamiento jurídico, proferido por un concejo municipal.
El anterior análisis cuenta con el respaldo del siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional: “(…) b) Como puede observarse, el trámite antes descrito es el propio de un proceso público, breve y sumario, en el cual se realiza por el competente tribunal de lo contencioso administrativo un control de constitucionalidad y de legalidad sobre un acto administrativo proferido por un concejo municipal, en la forma de acuerdo.
Es realmente un juicio que se hace directamente a éste con el fin de determinar su conformidad con la Constitución y la ley y, por consiguiente, su validez, dentro del cual no existen propiamente partes en sentido estricto, en la medida en que no existe una pretensión que una parte formula frente a otra. (…)” Por lo expuesto, como el Departamento de Boyacá no ostenta la condición de parte en estricto sentido y lo que busca es la protección en abstracto del ordenamiento jurídico, no es posible aplicar la causal de impedimento manifestada por el magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros, por lo que no se le separará del conocimiento del asunto.
PROBLEMA JURÍDICO El asunto se contrae a determinar si: ¿El Concejo Municipal de CORRALES atendió la normatividad y jurisprudencia para la fijación de la escala de remuneración de los empleados de la administración central del municipio? Del análisis del expediente, la Sala anuncia la posición que asumirá así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala El Departamento de Boyacá esgrime como cargos de violación contra el artículo 1.º del Acuerdo 005 del 25 de mayo de 2022, que el concejo no fijó una verdadera escala de remuneración, debido a que se limitó a asignarle a cada nivel jerárquico una asignación máxima mensual.
La Sala no comparte esa apreciación, ya que la corporación de elección popular discriminó los niveles por grados y a cada uno de ellos le asignó una consecuencia económica específica y por tanto negará la solicitud de invalidez, respecto a este cargo. De otra parte, la entidad accionante también refiere que la escala de remuneración no atendió los criterios de sucesividad y progresividad, en razón a que para los niveles Directivo y Asesor del grado 1 al 4, se dispuso una asignación igual para todos los niveles jerárquicos y la sala observa que, efectivamente, esta irregularidad ocurrió en el caso del grado 1 al 4 del nivel profesional.
Lo anterior con sujeción a las pretensiones de la solicitud de invalidez y su concepto de violación, en el marco delimitado por el principio de congruencia (art. 281 CGP). Como este vicio desatiende las características esenciales de la escala de remuneración, la Sala declarará la invalidez del artículo acusado. CASO CONCRETO Disposición acusada 23.
El contenido del artículo demandado es el siguiente: (…)” (Resaltado del texto original) Análisis de la Sala El artículo 313-6 de la Constitución establece como atribución de los concejos “determinar (…) las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”, mientras que los alcaldes tienen a su cargo “fijar sus emolumentos [de los empleos de las diferentes dependencias] con arreglo a los acuerdos correspondientes”, conforme con el artículo 315-7 de la misma norma.
Esta última disposición se replica en el artículo 91 literal d) numeral 4.º de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994) –modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012–. Asimismo, el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 previó que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales sería fijado por el Gobierno Nacional y, además, que este último señalaría el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.
La Corte Constitucional declaró exequible este precepto a través de la sentencia C-315 de 1995, con el condicionamiento relativo a que “las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales”.
Teniendo en cuenta lo anterior, así como el diseño constitucional de estas competencias en los niveles departamental y nacional, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “(…) Así pues, se puede concluir que: i) en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial corresponde al Congreso de la República señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el ejecutivo en la determinación de este régimen; ii) le compete al gobierno nacional determinar el régimen salarial y prestacional y señalar los límites máximos de los salarios de los empleados del orden territorial; iii) a las asambleas departamentales y a los concejos municipales les incumbe establecer las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate y con respeto de los límites máximos fijados por el gobierno nacional; y finalmente, iv) que los gobernadores y alcaldes deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Ahora bien, el alto tribunal ha reiterado que “la facultad que constitucionalmente se les otorga a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo, es una facultad eminentemente técnica de agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental y municipal en las diferentes categorías, y de fijación de sus sueldos, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, y a los que finalmente deben sujetarse los Gobernadores [y alcaldes]”.
Esta premisa ha sido interpretada por el Tribunal a partir del análisis del Decreto-Ley 785 de 2005, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”. Los artículos 3.º y 15 de dicha norma prescriben que las entidades públicas deben organizar sus plantas de personal a partir de (i) niveles jerárquicos o categorías de empleos (directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial), (ii) códigos, que representan tanto el nivel como la denominación del cargo, y (iii) los “grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos”11.
Bajo este entendido, las consecuencias económicas de la nomenclatura de los empleos dependen del nivel (o categoría) en el que se ubican y el grado de cada uno de ellos. Por su parte, el alcalde debe determinar específicamente la asignación básica para cada empleo con base en lo anterior, teniendo en cuenta las denominaciones enlistadas en los artículos 16 a 20 del referido Decreto-Ley 785 de 2005.
Esto sin dejar de lado que ambas autoridades deben respetar los límites tanto mínimos (mantenimiento progresivo del poder adquisitivo real del salario) como máximo (tope fijado por el Gobierno Nacional) del ajuste anual y oficioso de los salarios. Por ende, la fijación de las escalas de remuneración debe referirse a esos dos elementos (nivel y grado), conforme lo ha reiterado esta Corporación y lo ha esgrimido el Consejo de Estado: “(…) De los anteriores textos constitucionales se infiere que la facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme con la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) El Tribunal también ha referido que, “[c]omoquiera que ni el legislador ni el constituyente determinaron una forma precisa para hacerlo [para fijar las escalas de remuneración], es posible que las Corporaciones Públicas las determinen de diversas formas, siempre que respeten del ámbito de sus competencias y las de las demás autoridades”16, por ejemplo, estableciendo topes máximos o rangos que delimiten un margen de maniobra al alcalde.
No obstante, en todo caso la fijación de las escalas salariales debe llevarse a cabo de forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática: “(…) es claro que a los concejos municipales le corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, como tal ocurrió en el presente caso, en donde el Concejo del municipio de Villavicencio estableció en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática las tablas salariales por grados y luego consignó la asignación básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos y que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente; además, con posterioridad el Alcalde del municipio de Villavicencio fijó los respectivos emolumentos a través del acto demandado teniendo en cuenta dichas escalas, y respetando los rangos que define el Gobierno Nacional como tope máximo.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original). Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la entidad accionante esgrimió que el artículo acusado no fijó una verdadera escala de remuneración, ya que se limitó a “asignarle a cada nivel jerárquico una asignación máxima mensual”. La Sala no comparte esa apreciación, debido a que el ejercicio que llevó a cabo el concejo no se redujo a enlistar los diferentes niveles de empleo para fijarles una asignación mensual máxima en términos porcentuales.
Según puede observarse, el artículo 1.º discriminó los niveles por grados y a cada uno de ellos le asignó una consecuencia económica específica, criterio previamente asumido por esta Sala en decisión del 23 de agosto de 2022, en el radicado 15001-23-33000-2022-00077-00. Adicionalmente, la Sala destaca que el Departamento afirma en su control de validez, que en el acto acusado no se tuvo en cuenta las previsiones del Decreto 962 del 29 de marzo de 2022 (Sic), sin embargo, la referida disposición hace referencia a la fijación de las escalas de asignaciones básicas de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por ende no era aplicable para el caso en estudio, no encontrándose viable el estudio de la citada norma que no versa sobre los cuestionamientos en litis.
Sin embargo, el segundo reparo del Departamento de Boyacá efectivamente expone la falta de sucesividad y progresividad de la escala de remuneración que aprobó el concejo en este caso, con ciertas precisiones. A continuación, la Corporación se pronunciará separadamente frente a las inconsistencias que puso de presente la solicitud de invalidez: Para el efecto se destaca que para la vigencia 2021, el Gobierno nacional fijó el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales, mediante el Decreto 980 del 22 de agosto de 2021, “Por el cual se fijan los límites máximos salariales de los Gobernadores, alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan disposiciones en materia prestacional”, el cual depende a su vez de la categorización del respectivo municipio y del sueldo asignado al Alcalde, pues se tiene como parámetro que ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Gobernador o Alcalde respectivo.
Para los efectos del presente caso, cabe destacar lo señalado en los artículos 3º, 7º y 8º del Decreto 980 de 2021, indicaban: “ARTÍCULO 3. Límite máximo salarial mensual para Alcaldes; A partir del 1 de enero del año 2021 y atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, modificada por la Ley 1551 de 2012, el límite máximo salarial mensual que deberán tener en cuenta los Concejos Municipales y Distritales para establecer el salario mensual del respectivo Alcalde será: (…)
ARTÍCULO 7. Límite máximo salarial mensual para empleados públicos de entidades territoriales. El límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año 2021 queda determinado así: (…)”. De esta manera se observa que el nivel asesor cuenta con una mayor remuneración que el nivel profesional y como se indicó en las consideraciones normativas y jurisprudenciales, la facultad conferida a los Concejos Municipales, para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden local, comprende únicamente la de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos, sobre la base, además, de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente, junto con el grado que corresponde a cada cargo específico.
Así las cosas, para el sub examine, se observa que la escala de remuneración que propuso en este caso el artículo primero demandado del Acuerdo 005 del 25 de mayo de 2022, expedido por el Concejo Municipal de CORRALES, efectivamente, como lo censuró la entidad accionante, para los grados del 1 al 4 del nivel ASESOR y PROFESIONAL, fijó la misma remuneración para dichos niveles jerárquicos, desconociéndose con ello la verdadera naturaleza de una escala salarial que, como se dijo, debe hacerse dentro de una sucesión sistemática, ordenada, sucesiva y progresiva de valores absolutos, en las que se diferencien plenamente los niveles y grados de acuerdo con las responsabilidades, funciones y requisitos de cada uno de los empleos, lo cual además propende para hacer positivo el derecho a la igualdad, criterio previamente adoptado por esta Sala.
Baste lo hasta aquí expuesto para concluir por parte de esta Sala, que se impone declarar la invalidez del artículo 1.º del Acuerdo 005 del 25 de mayo de 2022, expedido por el Concejo Municipal de CORRALES, ya que para los grados del 1 al 4 del nivel ASESOR y PROFESIONAL, fijó la misma remuneración para dichos niveles jerárquicos, desconociendo los principios de progresividad y de igualdad, situación que afecta los demás niveles y grados, pues no se estableció una verdadera escala salarial.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, la Sala de Decisión 4, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR infundado el impedimento formulado por el magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros, por los motivos antes señalados.
SEGUNDO: DECLARAR la invalidez del artículo 1.º del Acuerdo 005 del 25 de mayo de 2022, expedido por el Concejo Municipal de CORRALES, de conformidad con las razones expuestas en precedencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente sentencia al alcalde, al presidente del concejo y al personero municipal de CORRALES (Boyacá) conforme lo establecen los artículos 203 y 205 del CPACA.
CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las constancias de rigor en el sistema Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.