TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE -Sala Segunda de Decisión- Sincelejo, tres (3) de agosto de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Repetición Expediente: 70-001-23-33-009-2015-00105-01 Demandante: Municipio de Sincé Demandado: Oliverio Oscar Oliver Moreno Magistrado ponente: César Enrique Gómez cárdenas OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 17 de julio de 2017, dictada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES
1.1. LA DEMANDA El MUNICIPIO DE SINCÉ, a través de apoderado judicial presentó demanda en ejercicio del medio de control de repetición en contra del señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO, con las siguientes pretensiones: Que se declare responsable por dolo o culpa grave en su actuación al señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO, al haber expedido el oficio de fecha 30 de julio de 2014, que dispuso la no incorporación en cargo equivalente al señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO.
Como consecuencia de lo anterior, se condene al señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO, a pagar a favor del MUNICIPIO DE SINCÉ, la suma de CIENTO DIECINUEVE MILLONES TRESCIENTOS DIECISIETE MIL DOSCIENTOS SIETE PESOS ($119.317.207), con la respectiva indexación e intereses, por concepto de la suma que fue pagada al señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO, en cumplimiento de una sentencia judicial.
Por último solicita, que la condena sea actualizada de conformidad con los artículos 190 y 192 del CPACA y que se condene al pago costas y agencias en derecho. Como fundamentos fácticos relevantes, se afirmó en la demanda que: Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 El señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO, fue nombrado promotor de deportes del municipio de Sincé, el día 24 de marzo de 1994.
Posteriormente, en el año 1995 fue nombrado como de liquidador de impuestos, cargo que pasó a denominarse auxiliar administrativo. Mientras se desempeñaba como alcalde del municipio de Sincé, el señor OLIVERIO OLIVER MORENO, modificó la estructura orgánica municipal y adoptó una nueva planta de personal, se crearon unos cargos y se suprimieron otros.
Dentro del proceso de restructuración, al señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO, se le notificó de la supresión del cargo, recibiendo como indemnización la suma de $7.396.798. El señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Sincé, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que ordenó la supresión del cargo que desempeñaba y dispuso su retiro del servicio.
Mediante sentencia de fecha 10 de febrero de 2009, dentro del proceso antes relacionado, se declaró la nulidad del acto administrativo demandado y se ordenó reintegrar al señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO al mismo cargo desempeñado o a uno de mayor jerarquía y a pagarle lo dejado de percibir desde su desvinculación hasta su reintegro.
La sentencia anterior fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Sucre, y mediante Resolución 0707 de 3 de octubre de 2014, el municipio de Sincé da cumplimiento a las sentencias, ordenando el pago de una indemnización por no reintegro al señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO. El municipio de Sincé le canceló la suma total de CIENTO DIECINUEVE MILLONES TRESCIENTOS DIECISIETE MIL DOSCIENTOS SIETE PESOS ($119.317.207), al señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO, por concepto de cumplimiento de sentencias.
1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO contesta la demanda, a través de apoderada judicial. Se opone a las pretensiones de la demanda, acepta algunos hechos y niega otros. Como argumentos de defensa señala, que el municipio de Sincé no acredita que la conducta del demandado fue dolosa o gravemente culposa, requisito necesario para que proceda la repetición. Que las determinaciones adoptadas en la sentencia que dio lugar a la condena y al pago a favor del señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO, no son razones para inferir la conducta dolosa o gravemente Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 culposa del señor Oliver Moreno. Esto, por cuanto la restructuración administrativa adelantada en el año 2004 por el municipio de Sincé fue soportada en un estudio técnico presentado por la ESAP.
Que en virtud del procedimiento restructuración administrativa adelantada en el año 2004 se suprimieron 12 cargos de carrera administrativa que dieron lugar a varias demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, donde fueron falladas todas a favor del municipio de Sincé, exceptuando solo el caso del señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO.
Por último, propuso como excepción la de ausencia de dolo o culpa grave que no da lugar a la repetición.
1.3. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, profiere sentencia el día 17 de julio de 2017, negando las súplicas de la demanda y condenando en costas a la parte demandante. “PRIMERO: DECLÁRESE PROBADA LA EXCEPCIÓN DE AUSENCIA DE DOLO O CULPA GRAVE QUE NO DA LUGAR A LA REPETICIÓN, propuesta por el extremo pasivo, según lo expuesto.
SEGUNDO: DENIÉGUESE las pretensiones de la demanda, de acuerdo con los argumentos expuestos en precedencia.
TERCERO: CONDÉNESE en costas de primera instancia a la parte demandante, en firme la presente providencia, realícese la liquidación correspondiente” El juez de primera instancia abordó el estudio de la acción de repetición y sus elementos de procedencia. Con base en ellos, procedió a examinar el asunto de acuerdo con el acervo recaudado, encontrando que no estaba demostrado el dolo o culpa grave, afirmando que la entidad pública demandante tenía la carga de la prueba, por ello, le correspondía demostrar que el exservidor público incurrió en dolo y/o culpa grave.
Concretamente en la providencia se indicó: “(…) es preciso señalar que los argumentos para declarar la nulidad de los actos acusados, es que en la nueva planta de personal se conservó un nuevo cargo denominado "auxiliar" con funciones equivalentes a las desempeñadas por el señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO, en el cargo de auxiliar administrativo, violándose al actor su derecho a la incorporación inmediata de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
Igualmente encontramos que en el oficio de fecha 30 de julio de 2004, mediante el cual le comunican al señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO que su cargo ha sido suprimido, le indican que como empleado de carrera le asisten los derechos de que tratan los artículos tercero al octavo de la Resolución Nº 0642 de 30 de julio de 2004, emanada del Despacho del alcalde, es decir, que puede ser incorporado a un empleo equivalente o Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 recibir indemnización en los términos y condiciones del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
Con motivo de lo anterior, el señor HÉCTOR ABELARDO DE LEÓN ANGULO, en comunicación fechada 2 de agosto de 2004, manifiesta que opta por la indemnización. Pues bien, haciendo un análisis conjunto del material probatorio allegado al plenario, dirá esta Judicatura que no se encuentra corroborado fehacientemente que la actuación desplegada por el demandado OLIVER MORENO que derivó en la condena judicial a la entidad pública haya sido con pleno conocimiento y voluntad en la producción del daño. En efecto, si bien dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se consideró que el proceso de incorporación del señor HECTOR ABELARDO DE LEON ANGULO, adelantado por la alcaldía de Sincé como consecuencia de una transformación administrativa de supresión de cargos, se realizó con desconocimiento de las normas de carrera, y que en consecuencia se configuró una violación de los cánones que regulan la materia, esta circunstancia por sí misma no resulta suficiente para imputar al señor OLIVERIO OLIVER MORENO un obrar doloso o gravemente culposo.
En este punto huelga indicar que, en el sub lite no existe un comportamiento jurídicamente relevante propio, particular y personal del demandado, que pueda ser valorado como actuar doloso o gravemente culposo. Es importante señalar que d acuerdo con el articulo 167 del Código General del proceso, le corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…).
“ Con fundamento en lo anterior, el a quo negó las pretensiones de la demanda e impuso condena en costas a la parte demandante.
1.4. EL RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte actora apeló, solicitando su revocatoria integra. En los siguientes términos: Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01
2. EL TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido por auto de 31 de enero de 2018; luego mediante providencia de 16 de marzo de 2018 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones de segunda instancia, y al Ministerio Público para que emitiera concepto, oportunidad en que se pronunció el municipio de Sincé, reiterando lo expuesto en el libelo introductorio y recurso de apelación. La parte demandada no se pronunció y el Ministerio Público no rindió concepto.
3. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
3.1. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control de repetición, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01
3.2. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con el recurso de apelación1, corresponde a la Sala determinar, si en el presente caso se encuentra debidamente acreditada la conducta dolosa o gravemente culposa del exfuncionario público demandado en acción de repetición como lo expone el municipio de Sincé en su demanda y en su recurso de apelación. Asimismo, si resulta procedente condenar en costas en primera instancia a la parte demandante.
De ello dependerá si se confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia.
3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Y RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO. La Sala modificará el fallo objeto de apelación solo en cuanto a la condena en costas impuestas a la parte demandante, porque tal como lo afirmó el a quo, no se logra probar por la parte demandante la existencia del elemento dolo o culpa grave del ex funcionario demandado como elemento necesario y condicionante de la pretensión de repetición. Lo anterior, con fundamento en los siguientes, argumentos:
3.4. MARCO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN. REQUISITOS DE PROCEDENCIA2 Debe recordarse que la acción de repetición como medio de control se encuentra contemplada en el artículo 144 de la Ley 1437 de 20113, como un mecanismo que permite a la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo o de un particular en ejercicio de funciones públicas, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.
El fundamento normativo descansa en el inciso segundo del art. 90 de la Carta Política de 1991, cuando se dispone que “en el evento de ser 1 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 2 Acápite construido teniendo en cuanta solamente las normas vigentes a la fecha de los hechos que se juzgan, sin incluir las reglas contenidas en la ley 1295 de 2022 3 “ARTÍCULO 142.
REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño” Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
Para efectos de establecer responsabilidad en la parte demandada, deberán concurrir los siguientes elementos: “a) Que una entidad pública haya sido condenada en sentencia proferida por juez competente a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma de solución de un conflicto; b) Que la entidad haya pagado totalmente a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación o en otra forma de solución de un conflicto; y c) Que la condena o la conciliación se haya producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas4.
Los dos primeros corresponden a los elementos objetivos para impetrar la acción y el último al elemento subjetivo que determina la responsabilidad del agente. Por consiguiente, los anteriores requisitos son objeto de prueba para la prosperidad de la acción de repetición, esto es, la sentencia judicial que condena a la entidad pública a pagar una indemnización o la conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; el pago total y efectivo del valor de la indemnización impuesta; la calidad de servidor o ex servidor público del Estado al que se imputa la responsabilidad patrimonial y la conducta dolosa o gravemente culposa del mismo, mediante el aporte en estado de valoración (copias auténticas) de la sentencia ejecutoriada, de los actos administrativos correspondientes y demás documentos públicos o privados, así como de todas aquellas pruebas idóneas que se alleguen o soliciten en las oportunidades probatorias correspondientes.”5 La Ley 678 de 2001, define la repetición como una acción de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o ex servidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente Nos. 17.482. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub.
B, C.P. RUTH STELLA CORREA PALACIO, 28 de febrero de 2011, Rad. 11001-03-26-000-2007-00074-00(34816). Sección Tercera, C.P. MAURICIO FAJARDO GÓMEZ, 08 de julio de 2009, Rad. 11001-03-26-000-2002- 00006-01(22120). Sección Tercera, 27 de noviembre de 2006, Expediente 31975. C.P. Dr. RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, revista Jurisprudencia y Doctrina No.425, mayo de 2007, pàgs.790 y ss.
Véase también providencias del: 6 de diciembre de 2006. Exp: 22.189; 3 de diciembre de 2008. Exp: 24.241; 26 de febrero de 2009. Exp: 30.329; 13 de mayo de 2009. Exp: 25.694. Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 Esta misma norma reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencia en materia de la carga probatoria dentro del proceso.
El Honorable Consejo de Estado, en sentencia del 3 de octubre de 20196, expresó: “5. Presupuestos de prosperidad en la acción de repetición. Reiteración de jurisprudencia Esta acción, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado tiene como propósito el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso del particular investido de una función pública, hayan debido salir del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización, de manera que la finalidad de la misma la constituye la protección del patrimonio estatal, necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho7.
Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.
En tal sentido, la acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.
De conformidad con la disposición legal anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos. En este último evento, la 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3, Subsección A, sentencia del 3 de octubre de 2019.
C.P. MARÍA ADRIANA MARÍN. Rad Nº 13001-23-31- 000-2013-00048-01 (51528). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección A, sentencia de 24 de febrero de 2016, exp. 36.310, M.P.: Hernán Andrade Rincón. Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso correspondiente.
Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, la cual, en su artículo 71, consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”, norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Dicha ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial”. … Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente, ex agente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico”.
Así pues, los presupuestos para que se torne prospera la acción en cometo, los cuales se sustraen del artículo 142 del CPACA, son: i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado. iii) El pago efectivo realizado por el Estado. iv) La cualificación de la conducta del agente Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.8 Para dar solución posteriormente, en el presente caso cabe advertir que frente a la conducta gravemente culposa o dolosa del servido, ex servidor público o particular con funciones públicas, la ley 678 de 2001, norma vigente para la época, establece las siguientes presunciones legales: “ARTÍCULO 5o.
DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas. 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3.
Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5.
Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial. ARTÍCULO 6o. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error - inexcusable. 4.
Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.” 8 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407, entre otras.
Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 Por último, debe traerse a colación lo expuesto en punto de la responsabilidad y diligencia probatoria de la entidad pública demandante en ejercicio del medio de control de repetición, sobre lo cual, el Consejo de Estado ha indicado9: “…..la Sala reitera la admonición que ha hecho en otras sentencias en el sentido de advertir a la entidad demandante que el derecho - deber de ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y exfuncionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, comporta el desarrollo efectivo de la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar al Estado las sumas que éste canceló dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensa dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena”.
3.5. ANÁLISIS PROBATORIO Y SOLUCIÓN DEL CASO De la revisión del expediente, se destacan por su relevancia, pertinencia y utilidad para la solución del caso, las siguientes piezas probatorias10: • Certificado del Tesorero Municipal donde certifica el pago de la suma de CIENTO DIECINUEVE MILLONES TRESCIENTOS DIECISIETE MIL DOSCIENTOS SIETE PESOS ($119.317.207), por concepto de cumplimiento de sentencia judicial. • Copia auténtica de la orden de pago individual No. 3361/2014 donde consta el pago de la suma de CIENTO DIECISEIS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($116.886.599, oo) por concepto de pago de sentencia, y de la respectiva cuenta de cobro. • Copia auténtica de la orden de pago individual No. 3578/2015 donde consta el pago de la suma de DOS MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA MIL SEISCIENTOS OCHO PESOS ($2.430.608) por concepto de reliquidación de Sentencia. 9CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SECCION TERCERA SUBSECCION B Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-26-000-2007-00074-00(34816) Actor: NACION-DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-DAS. 10 Fls. 24 a 69, Cuaderno 1.
Fls. 119 C. 1 a 249 del C. 2. Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 • Copia simple del fallo de fecha 10 de febrero de 2009, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo y del fallo de fecha 12 de diciembre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, en su Sala Tercera de Decisión Escritural, radicado bajo el número 70-001-23-31-000 -2004-02012.-01, M.P: Eduardo Javier Torralvo Negrete. • Copia de la Resolución número 0707 del 3 de octubre del año 2014 "Por medio de la cual se da cumplimiento a una sentencia judicial, se niega un reintegro y se reconoce una indemnización por no reintegro". • Copia de la Resolución 01033 del 31 de diciembre de 2014 "Por medio de la cual se resuelve una petición". • Copia del informe de la fiducia en el cual aparecen los pagos hechos al señor HECTOR ABELARDO DE LEON ANGULO. • Copia de la sentencia de fecha 8 de mayo de 2009, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2004- 02018-00, demandante José De la Ossa contra el municipio de Sincé. (tema: reintegro). • Copia de la sentencia de fecha 31 de octubre de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2004-02030-00, demandante Carmen Aldana contra el municipio de Sincé. (tema: reintegro). • Copia de la sentencia de fecha 21 de junio de 2014, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Sincelejo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2004-02025-00, demandante Luz Stella Flórez contra el municipio de Sincé. (tema: reintegro). • Copia de la sentencia de fecha 4 de agosto de 2011, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2004-02023-00, demandante Maribel Del Socorro Cuello contra el municipio de Sincé. (tema: reintegro). • Copia de la sentencia de fecha 26 de enero de 2009, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2004-02022-00, demandante Natalia margarita De la Ossa contra el municipio de Sincé. (tema: reintegro). • Copia de la sentencia de fecha 27 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2004-02022-01, Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 demandante Natalia margarita De la Ossa contra el municipio de Sincé. (tema: reintegro). • Copia de la sentencia de fecha 19 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2004-02024-01, demandante Tulia Margoth Herazo contra el municipio de Sincé. (tema: reintegro). • Copia de la sentencia de fecha 16 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2004-02023-01, demandante Maribel Del Socorro Cuello contra el municipio de Sincé. (tema: reintegro). • Copia de la sentencia de fecha 13 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2004-02030-01, demandante Carmen Aldana contra el municipio de Sincé. (tema: reintegro). • Copia de la sentencia de fecha 24 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2004-02025-01, demandante Luz Stella Flórez contra el municipio de Sincé. (tema: reintegro).
3.5.1. DE LOS ELEMENTOS DE PROCEDENCA Y PROSPERIDAD DE LA REPETICIÓN EN EL CASO DEL SEÑOR OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO. Inexistencia de prueba de conducta doloso o gravemente culposa. Atendiendo los elementos probatorios descritos, y las consideraciones realizadas en antecedencia, pasa la Sala a examinar si en el presente asunto la parte demandante acreditó todos y cada uno de los requisitos que se exigen para la procedencia de la repetición, con miras de determinar si la demandada resulta responsable patrimonialmente del daño que se le endilga. • La calidad del demandado como agente y/o ex agente estatal De acuerdo con el artículo 123 de la Constitución Política, son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, quienes están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercen sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
En el caso sub examine, la condición de agente estatal del señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO se encuentra acreditada con los documentos que fueron aportados al proceso, tales como: Certificación expedida por el Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 Secretario Administrativo de la Alcaldía de Sincé, fechada 10 de abril de 2015, por la cual hace constar el ejerció en el cargo de alcalde del municipio de Sincé en el período comprendido del 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007 y Acta de posesión como alcalde del municipio de Sincé, de fecha 1 de enero de 2004. • La existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente.
Dentro del proceso obra copia de la sentencia de fecha 10 de febrero de 2009, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, radicado 70-001-23-31-000-2004-02012-00, demandante: HECTOR ABELARDO DE LEON ANGULO y demandado: MUNICIPIO DE SINCÉ. Y sentencia de segunda instancia, de fecha 12 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre.
Sala Tercera de Decisión Escritural. M.P: Eduardo Javier Torralvo Negrete. • El pago de la indemnización por parte de la entidad pública. En este caso se encuentra acreditado el pago efectivo de la condena judicial, por medio de los siguientes documentos: i) Copia de la Resolución número 0707 del 3 de octubre del año 2014 "Por medio de la cual se da cumplimiento a una sentencia judicial, se niega un reintegro y se reconoce una indemnización por no reintegro”. ii) Certificado del Tesorero Municipal donde certifica el pago de la suma de CIENTO DIECINUEVE MILLONES TRESCIENTOS DIECISIETE MIL DOSCIENTOS SIETE PESOS ($119.317.207), por concepto de cumplimiento de sentencia judicial. iii) Copia auténtica de la orden de pago individual No. 3361/2014 donde consta el pago de la suma de CIENTO DIECISEIS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($116.886.599, oo) por concepto de pago de sentencia, y de la respectiva cuenta de cobro. iv) Copia auténtica de la orden de pago individual No. 3578/2015 donde consta el pago de la suma de DOS MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA MIL SEISCIENTOS OCHO PESOS ($2.430.608) por concepto de reliquidación de Sentencia. Así las cosas, los tres elementos objetivos se encuentran acreditados; esto es, (i) condena mediante sentencia judicial, (ii) el pago efectivo por parte de la entidad pública y (iii) que el demandado en el momento de ocurrencia de los hechos era un agente del Estado.
Por lo que la Sala continuará con la verificación de la siguiente exigencia para definir la prosperidad de la acción de la referencia Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 En ese contexto, la Sala entra a examinar lo que concierte al último requisito, correspondiente al elemento subjetivo, esto es, la culpa grave o el dolo en la conducta de la demandada y que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico. • Cualificación de la conducta y su acreditación. Al respecto de la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa, ha destacado el máximo tribunal de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa que, para efectos de determinar la culpa grave o dolo, se debe acudir a las normas vigentes para la época de los hechos, en este caso, las disposiciones la Ley 678 de 2001, que define en sus artículos 5° y 6°, las presunciones de dolo y de culpa grave.
Ahora bien, respecto a la carga probatoria del actuar doloso o gravemente culposo de los agentes estatales, se precisa que es deber de la parte que reprocha su ocurrencia acreditar con suficiencia todas sus características11. El Honorable Consejo de Estado ha manifestado que12. “El Consejo de Estado estudió los conceptos de culpa grave y dolo, al analizar los elementos de fondo de la acción de 11 Sentencias que dictó la Sección Tercera el 31 de agosto de 2006 con ponencia de la Dra. RUTH STELLA CORREA PALACIO.
Exp. 17.482. Actor: Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional. Demandado: Manuel de Jesús Guerrero Pasichana. Exp. 28.448. Actor: Lotería “La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda.”. Demandado: Elkin Antonio Contento Sanz: “Es del caso advertir a la entidad demandante que el derecho - deber de ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y ex funcionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, comporta tanto el desarrollo efectivo de la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar al Estado las sumas que éste canceló a las víctimas dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensa dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena.
No se satisface esta conducta procesal cuando la actora se limita a afirmar o incluso, en principio, cuando simplemente allega al expediente la sola sentencia de condena a cargo del Estado11, puesto que este juicio no se trata de una pretensión ejecutiva en contra del servidor público, sino de un proceso contencioso y declarativo de su responsabilidad por culpa grave o dolo en su acción u omisión que habría ocasionado un daño que resarció el Estado, y en el cual el interesado en obtener una sentencia favorable de la jurisdicción deberá desplegar una actividad probatoria prolífica, acorde y proporcional con dicho interés, siendo, por tanto, indispensable que sea celoso en atender la carga procesal probatoria que implica el acreditamiento de los elementos que han sido explicados, para el éxito y prosperidad de las pretensiones y el aseguramiento de los fines constitucionales y legales de la acción de repetición, lo cual no se evidenció en el presente caso”. 11 - negrillas fuera de texto para destacar. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 26 de febrero de 2014. C.P. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Rad Nº 25000-23-26-000-2011-00478-01 (48384). Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 repetición13, y la Corte Constitucional se pronunció sobre el tema, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 7714 y 7815 del C. C. A..
Así, dijo16 que, para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
Es igualmente necesario, tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política17 y en la ley. Es clara entonces, la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.
Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública.
“ Para los efectos antes indicados, la evaluación y determinación de la existencia de culpa grave se funda en un análisis comparativo de una conducta concreta frente a un estándar o modelo conductual que está dispuesto en la ley. 13 Al respecto pueden consultarse las sentencias que dictó la Sección Tercera: 25 de julio de 1994, expediente: 8483; 21 de octubre de 1994, expediente: 9618; 12 de abril de 2002, expediente: 13922; 5 de diciembre de 2005, expediente: 23218. 14 Sentencia C –100 que dictó la Corte Constitucional el 31 de enero de 2001. 15 Sentencia C – 430 que dictó la Corte Constitucional el 12 de abril de 2000. 16 Sentencia del 31 de agosto de 1999, expediente: 10865. 17 El artículo 83 Constitucional reza: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 En este caso, la conducta que se revisa corresponde a la desplegada por el señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO, cuando se desempeñó como alcalde del municipio de Sincé, periodo comprendido entre el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007, de quien se aduce que, al haber efectuado el procedimiento de restructuración y la consecuencial supresión de 12 cargos de carrera administrativa, dio lugar a la condena que ordena el reintegro del señor HECTOR ABELARDO DE LEON ANGULO y el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir en cabeza del municipio de Sincé. De acuerdo con el artículo 63 del Código Civil, la “culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios”.
En ese orden, cuando se pretende valorar la conducta de un sujeto cualificado como son los agentes estatales, es pertinente confrontarla con los mandatos que la Constitución Política, la ley, los reglamentos y los manuales le imponían al respectivo agente, a fin de establecer su apego, desatención o contrariedad con el estándar de conducta que las normas le exigían18.
Por lo tanto, para definir si un agente estatal obró con dolo o culpa grave, debe tenerse en cuenta como factor para su configuración no solo si su conducta implicó la “omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” a que se refiere el artículo 6 de la C.P; sino que también si faltó “a los postulados de la buena fe” que establece el artículo 83 superior; o si incurrió en una “infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona”, indicada en el artículo 91 constitucional, todo esto, en concordancia con el estándar conductual del artículo 63 del Código Civil, a fin de determinar además del incumplimiento de las funciones que la ley especial o el reglamento le encargaba al respectivo agente, tal como lo prevé el artículo 123 de la Constitución Política19, también el elemento subjetivo propio de la gravedad de la culpa.
Sobre estas premisas, la interpretación sistemática de los mandatos funcionales previstos en la Constitución Política, las leyes y los reglamentos y las nociones previstas en el artículo 63 del Código Civil, se colige que la culpa grave de un agente estatal se estructura cuando se acredita que éste desplegó una conducta desprovista de un mínimo de 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de noviembre de 2006, exp. 16.171: “Así frente a estos conceptos, el Consejo de Estado dijo que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones como, por ejemplo, contratos, bienes y familia”. 19 “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”.
Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 cuidado y diligencia en el ejercicio de sus deberes, al punto que ni siquiera una persona descuidada o “de poca prudencia” la hubiera ejecutado, pues sin la satisfacción de esta última exigencia, podrá tenerse por probado un actuar culposo pero con otra magnitud de reproche (leve o levísima) y, por ende, la responsabilidad del agente no estará comprometida, pues solo la culpa grave y no otra, da lugar a la prosperidad de la acción de repetición. Es clara entonces, la determinación de una responsabilidad subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.
Del acervo probatorio relevante para el análisis de la conducta. La Sala pasa a realizar el análisis subjetivo de la conducta desplegada por el señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO, conforme con los siguientes hechos probados: El señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO, se desempeñó como alcalde del municipio de Sincé, entre el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007.
Que la Alcaldía Municipal de Sincé, mediante Decreto 133 del 30 de julio de 2004, adelantó proceso de restructuración por el cual modificó la estructura orgánica de la planta de personal del municipio, creando unos cargos y suprimiendo otros. Mediante Oficio del 30 de julio de 2004, suscrito por el jefe de personal del municipio de Sincé, se le comunicó al señor HECTOR ABELARDO DE LEON ANGULO, la supresión del cargo que este venía desempeñando, el cual era el de “liquidador de impuestos y/o auxiliar administrativo” del cual había sido nombrado mediante Decreto 0121 de 1995.
El señor HECTOR ABELARDO DE LEON ANGULO presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Sincé, con el fin de que se le reintegrara al cargo que venía desempeñando, de igual o de mayor jerarquía y al pago de las correspondientes prestaciones sociales y sueldos dejados de percibir. La demanda fue conocida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, quien profirió sentencia el 10 de febrero de 2009, concediendo parcialmente las súplicas de la demanda, ordenando al municipio de Sincé, el reintegro al cargo que venía desempeñando, de igual o de mayor jerarquía y al pago de las correspondientes prestaciones sociales y sueldos dejados de percibir.
El municipio de Sincé apeló el fallo, correspondiéndole la alzada al Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Escritural, Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 quien profirió sentencia el 12 de diciembre de 2013, confirmando la sentencia, pero adicionando la orden de descontar las sumas canceladas por concepto de indemnización por supresión. Conforme a lo anterior, el municipio de Sincé expidió la Resolución número 0707 del 3 de octubre del año 2014, por medio de la cual se da cumplimiento a la sentencia judicial, se niega el reintegro y se reconoce una indemnización por no reintegro, por la suma de CIENTO DIECINUEVE MILLONES TRESCIENTOS DIECISIETE MIL DOSCIENTOS SIETE PESOS ($119.317.207).
Pues bien, bajo las precisiones hechas en la parte conceptual, le corresponde a la Sala, analizar con el material probatorio obrante en el plenario y los hechos relevantes probados, sí el supuesto fáctico presentado por la entidad demandante, esto es, que la causa para la imposición de la condena se debió a que el señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO en su calidad de alcalde municipal de Sincé, actuó de manera gravemente culposa o dolosa al efectuar, según lo alegado por la entidad, un procedimiento irregular de restructuración administrativa y la supresión del cargo de carrera que desempeñaba el señor HECTOR ABELARDO DE LEON ANGULO, pues según se alega, “debió, previo a expedir el Decreto 133 del 30 de julio de 2004, analizar la equivalencia de los cargos respecto de sus funciones y requisitos, frente a los requerimientos del nuevo empleo”.
Lo que ocasionó la condena impuesta en su contra por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre. En este punto, pone de presente la Sala que la entidad demandante aportó y funda su pretensión de existencia del dolo o la culpa grave en la sentencia condenatoria proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo contenido permite inferir que la condena impuesta surgió de la declaratoria de la nulidad de los actos que ordenaron el reintegro y el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y demás emolumentos salariales dejados de percibir por el señor HECTOR ABELARDO DE LEON ANGULO.
Al respecto, el H. Consejo de Estado ha dicho, que la mera sentencia que prueba la condena, no es per se prueba del dolo o la culpa grave. Véase: “En este punto debe reiterarse que la motivación de la sentencia judicial que imponga un condena patrimonial a cargo de una entidad pública y el pago de la misma no son pruebas idóneas para establecer per se la responsabilidad del demandado en acción de repetición. En efecto, en aquellos casos en los cuales la acción de repetición se fundamenta únicamente en las consideraciones que dieron lugar a la imposición de una condena, la Sala ha sostenido que estas no son suficientes para comprometer al demandado ni para concluir que su actuación hubiere sido dolosa o gravemente culposa, dado que la conducta imputada debe ser demostrada en el proceso de repetición en aras de garantizar a Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 favor del demandado el debido proceso, puesto que la acción de repetición es autónoma e independiente respecto del proceso que dio origen a la misma.20 Sin embargo, el Consejo de Estado también ha expresado que ello no obsta para que el juez de repetición analice los hechos indicadores puestos de presente dentro de la sentencia condenatoria a fin de analizarlos a la luz del material probatorio allegado al plenario, para así obtener conclusiones que sirvan a la resolución de los casos puestos a su consideración. Tal y como lo ha indicado reiteradamente el Consejo de Estado, el Juez de la repetición debe valorar las pruebas del proceso que impone la condena conforme con la conducta del agente.
De ahí que, se le exija al juzgador un análisis de los medios probatorios que sirvieron como fundamento de la condena al Estado y no las inferencias o conclusiones que haya realizado el fallador en el juicio de responsabilidad estatal21. Por ello, el criterio del juez que impuso la condena, no vincula al juez de la repetición, pues el hecho de que exista una sentencia condenatoria contra el Estado no equivale automáticamente al dolo o culpa grave del servidor público, sino que, en el proceso de repetición debe estudiarse la conducta del agente.
Enseña el Consejo de Estado: “Esta Corporación en varias oportunidades ha señalado que, si bien la sentencia judicial que condena al Estado es el punto de partida necesario para establecer cuál es el hecho irregular que, en criterio de la entidad pública demandante, habría sido cometido con dolo o culpa grave el demandado, dicha providencia no es prueba suficiente de la conducta del agente.
Así ha sido expuesto en reiteradas ocasiones: “[L]a motivación de la sentencia judicial que imponga un condena patrimonial a cargo de una entidad pública y el pago de la misma no son pruebas idóneas para establecer per se la responsabilidad del demandado en acción de repetición. En efecto, en aquellos casos en los cuales la acción de repetición se fundamenta únicamente en las consideraciones que dieron lugar a la imposición de una condena, la Sala ha sostenido que estas no son suficientes para comprometer al demandado ni para concluir que su actuación hubiere sido dolosa o gravemente culposa, dado que la conducta imputada debe ser demostrada en el proceso de repetición en aras de garantizar a favor del demandado el debido proceso, puesto que la acción de 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 22 de julio de 2009.
Expediente: 27.779. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2014, Radicado 2010-00033-01(41125). Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 repetición es autónoma e independiente respecto del proceso que dio origen a la misma”.22 En ese sentido, no es suficiente la copia de la Sentencia del proceso de reparación directa para acreditar el comportamiento del agente, sino que, deben analizarse las pruebas de este y los demás elementos probatorios que reposen en el expediente” Así las cosas, adentrándose en el análisis probatorio, la Sala observa que la conducta desplegada por el señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO no encaja dentro de los eventos previstos por los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001, pues si bien dentro del proceso declarativo de nulidad y restablecimiento pudo advertirse que la supresión de cargos se adelantó con desconocimiento de las normas de carrera “normas en que debería fundarse” ello per se no indica la conducta intencional en la comisión de la acción. De manera que no hay lugar a aplicar las presunciones de dolo y culpa grave allí establecidas y, en consecuencia, la entidad demandante debe demostrar la culpa grave o el dolo para repetir contra el funcionario.
Además, observa la Sala que, el hecho que le da base a la presunción no está completamente acreditado, dado que, si bien se aportaron las sentencias mediante las cuales se anularon los actos acusados y se ordenó el reintegro pretendido, lo único que se desprende de las referidas providencias es que con la expedición de ese acto administrativo se trasgredió el ordenamiento jurídico; sin embargo, nada prueba en relación con la inexcusabilidad de la conducta del demandado, componente subjetivo de la conducta humana del servidor público.
En la sentencia SU 259 de 2021, la Corte Constitucional, indicó: “Así las cosas, en el análisis de dolo y culpa en punto de la acción de repetición, debe establecerse la responsabilidad a partir de contenidos de imputación jurídica, que en ese sentido, dejen ver: i) ya la actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas –actuación dolosa–, o, ii) en su defecto, el actuar que pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aún así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo –actuación gravemente culposa.
Particularmente, según el contenido del artículo 29 de la Constitución, ningún análisis de responsabilidad podría desligarse de la filigrana del acto que se analice y de los parámetros del contexto de este; por ello, la Constitución asume normativamente el principio de culpabilidad cuando quiera que se pretenda deducir responsabilidad, en fin, cuando se trata de analizar el comportamiento humano con perspectivas de reducir márgenes de acción del ciudadano con caris sancionatorio (penas, multas, restricciones, resarcimientos, etc.). 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 27.779.
Al respecto también se puede ver: Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 14 de junio de 2019, exp. 45.647. Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 12 de abril de 2019, exp. 62.149. Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 16 de mayo de 2019, exp. 47.649.
Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 Tal principio, ha dicho esta Corporación "posee una triple significancia, a saber, i) que los ciudadanos sólo responden por los actos (y omisiones) que exteriorizan mediante una voluntad claramente signada en hechos verificables exteriormente; ii) que la determinación de la responsabilidad jus punitiva de un ciudadano, es un asunto que sólo a él concierne y, que en esa medida, es personal e intransferible; y iii) que es necesaria la conexión voluntaria entre el acto (u omisión) y el resultado producido, signada esa voluntad en el dolo o la imprudencia con que haya materializado el ciudadano su actuar (u omitir).
De suerte que ha de estimarse contrario a ese principio, la mera adscripción de responsabilidad por los nudos resultados que no puedan conectarse con dolo o imprudencia -responsabilidad objetiva-"[101]. Por lo tanto, con la acción de repetición se procede con un juicio de responsabilidad de los agentes del Estado por medio de la retribución de las acciones especialmente desviadas, negligentes o imprudentes[102].
En ese sentido, la Corte tiene por cierto que "la aplicación de la acción de repetición no puede ignorar que, en el otro extremo, la figura no pretende imponer cargas desproporcionadas a quienes asumen el ejercicio del servicio público, comoquiera que con la pretensión de regreso no se busca que la responsabilidad inherente a la actividad del Estado recaiga en sus funcionarios o contratistas de manera indiscriminada, ya que ello sólo es posible, bajo ciertos parámetros que aseguren vigencia de la prohibición de exceso, cuando su intervención en la ocurrencia de daños antijurídicos sea premeditada, negligente o manifiestamente imprudente”.
Por ello, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, la sentencia condenatoria que da lugar al ejercicio de la acción de repetición no constituye plena prueba del error en la conducta del sujeto pasivo de la litis, dado que el juez de la repetición puede hacer valoraciones y calificaciones jurídicas distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre responsabilidad del Estado o la legalidad de sus decisiones administrativas, sino sobre la conducta del agente23.
En otras palabras, dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al ejercicio de la acción de repetición, la condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente al de la referencia no implica automáticamente la responsabilidad del agente o ex agente estatal que eventualmente hubiere dado lugar a la misma o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga debe quedar establecida de manera plena en el respectivo proceso de repetición24. 23 «… la motivación de la sentencia judicial que imponga una condena patrimonial a cargo de una entidad pública y el pago de esta no son pruebas idóneas para establecer per se la responsabilidad del demandado en acción de repetición. En efecto, en aquellos casos en los cuales la acción de repetición se fundamenta únicamente en las consideraciones que dieron lugar a la imposición de una condena, la Sala ha sostenido que estas no son suficientes para comprometer al demandado ni para concluir que su actuación hubiere sido dolosa o gravemente culposa, dado que la conducta imputada debe ser demostrada en el proceso de repetición en aras de garantizar a favor del demandado el debido proceso, puesto que la acción de repetición es autónoma e independiente respecto del proceso que dio origen a la misma».
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, expediente 22.779, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; reiterada por esta Subsección, entre otras, en: sentencia del 10 de diciembre de 2018, exp. 60.423. 24 Sobre el particular, ver, entre otras, las sentencias del 11 de febrero de 2009, expediente 33.450, y del 22 de julio de 2009, expediente 22.779, ambas con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez.
Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 De igual manera, debe advertirse que las conclusiones probatorias a las que arribaron los despachos judiciales que conocieron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor HECTOR ABELARDO DE LEON ANGULO, tampoco pueden ser tenidas en cuenta en sede de repetición, porque ello implicaría aceptar el juicio que se formó otro juez, sin que las partes tuvieran la oportunidad de contradecir tales pruebas o intervenir en su producción25.
Así las cosas, toda vez que las motivaciones expuestas en las sentencias condenatorias proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, resultan insuficientes para demostrar la irregularidad en la conducta demandado. En este hilo argumental, debe indicarse que las providencias judiciales que contienen la condena impuesta a la entidad demandante y por cuyo pago inicia la acción de repetición, no individualiza o determina la responsabilidad del señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO, como causante de la orden de reintegro y pagos salariales y prestacionales dada al municipio de Sincé. Entonces, aunque la entidad demandante señaló que sí se configuró el dolo o conducta gravemente culposa en el actuar del señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO, en su condición de alcalde municipal de Sincé, tal hecho no quedó acreditado, por lo tanto, no se cumplen las exigencias de los artículos 5º y de la Ley 678 de 2001 para la configuración del dolo o la culpa grave en cabeza de la demandada.
Conforme a lo anotado, es importante señalar, que según lo previsto en el inciso in fine artículo 103 del C.P.A.C.A26, quien acude a la jurisdicción 25 « aunque entre tales documentos se encuentra también la copia de la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial con sede en esta ciudad ( ) no puede perderse de vista que la copia de una decisión jurisdiccional de tal naturaleza, como lo ha reiterado la Corte, acredita su existencia, la clase de resolución, su autor y su fecha, excluyendo las motivaciones que le sirvieron de soporte, doctrina con arreglo a la cual puede afirmarse que la copia de dicha providencia demuestra que se trata de una sentencia desestimatoria de la pretensión ( ), proferida por dicha Corporación, en la fecha mencionada, más no sirve para la demostración de los hechos que fundamentaron tal resolución pues como lo ha reiterado la Sala tener como plenamente acreditados los hechos tenidos como ciertos en la motivación de una sentencia proferida en otro proceso, podría suscitar eventos ( ) incompatibles con principios básicos de derecho procesal, pues entonces no sería el juez de la causa a quien correspondería valorizar y analizar las pruebas para formar su propia convicción sobre los hechos controvertidos, desde luego estaría obligado a aceptar el juicio que sobre los mismos se formó otro juez, y las partes en el nuevo litigio no podrían contradecir la prueba ni intervenir en su producción ( )» (se resalta).
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia S-011 del 6 de abril de 1999, citada por esta Subsección, entre otras, en la sentencia del 10 de diciembre de 2018, exp. 60.423. 26 “ARTÍCULO 103. OBJETO Y PRINCIPIOS. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.
En la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal. En virtud del principio de igualdad, todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo contenga.
Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en dicho código. A su vez, el artículo 167 del Código General del Proceso consagra el principio de la carga de la prueba, que se explica afirmando que a las partes le corresponde demostrar los supuestos fácticos en los cuales fundan sus pretensiones.
Ahora bien, como lo ha manifestado la jurisprudencia nacional en materia de la carga de la prueba, para lograr que el juez dirima una controversia de manera favorable a las pretensiones, le corresponde al demandante demostrar en forma plena y completa los actos o hechos jurídicos de donde procede el derecho o nace la obligación; pues ninguna de las partes goza de un privilegio especial que permita tener por ciertos los hechos simplemente enunciados en su escrito, sino que cada una de ellas deberá acreditar sus propias aseveraciones27.
En tal sentido, cuando se demanda por vía de repetición, la entidad pública tiene la carga de demostrar, en forma fehaciente, que la actuación dolosa o gravemente culposa del servidor dio lugar a la condena o al acuerdo conciliatorio y, por ende al pago, toda vez que sobre aquél recae la presunción de inocencia, sin que sea jurídicamente admisible tener como único soporte de la misma, la sentencia condenatoria, pues en ese debate procesal no intervino el hoy demandado, no tuvo derecho a pedir pruebas, ni a contradecir los hechos ni los medios probatorios practicados a instancia de quienes sí eran partes en ese proceso.
En conclusión, tal como en acápites inicial de las consideraciones de esta sentencia se anunció, la Sala no se encuentra probada la responsabilidad subjetiva de la conducta asumida por el señor OLIVERIO OSCAR OLIVER MORENO, pues no existen pruebas que acrediten que la nulidad y el restablecimiento del derecho ordenado por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, se desprenda de una actuación dolosa o gravemente culposa desplegada por el ex – funcionario.
Razón por la cual la Sala procederá a confirmar la sentencia del A quo, al no haberse acreditado el cuarto elemento, un dolo o culpa grave.
3.5.2. DE LA CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA. Respecto a la condena en costas, de forma especial el artículo 188 del C.P.A.C.A, señala: “ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá Quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código”. 27 Cfr. Sentencia del 9 de mayo de 2011.
Consejo de Estado. Sección Tercera. M.P. ENRIQUE GIL BOTERO. Exp. 05001-23-26-000-1994-02376-01(18048) Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En concordancia con aquella preceptiva, el artículo 365 del C.G.P., estipula: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción”.
Se precisa que el concepto de las costas procesales está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso28, y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres transporte del expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
Igualmente, la noción de costas incluye las agencias en derecho, que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora, atendiendo los criterios sentados en los numerales 3° y 4° del artículo 366 del CGP. Valga la pena señalar, que el Consejo de Estado29, analizando el contenido del artículo 188 del CPACA, explicó que la regulación procesal había acogido el criterio objetivo-valorativo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho), al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), con los siguientes argumentos: “( …) El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a. El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b. Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c. Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. ( ) 28 Artículo 171. 4, en concordancia con el artículo 178 ibídem. 29 Consejo de Estado. Sección Segunda. Providencia del 7 de abril de 2016. Rad. 2012- 00022-01. C.P. William Hernández Gómez. Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. (…)” Así pues, existe un criterio objetivo en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; pero desde la óptica valorativa, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación. La entidad apelante solicitó la revocatoria íntegra de la sentencia, de donde se infiere también la inconformidad con la condena en costas.
Al respecto, debe precisarse que el legislador introdujo un cambio respecto tal institución, al pasar de un criterio “subjetivo” como lo disponía el Decreto 01 de 1984 (CCA) a uno “objetivo valorativo” como lo dispone la Ley 1437 de 2011 (CPACA). Ahora bien, amen que el criterio en la condena en costas es de naturaleza objetiva, su aplicación es de carácter valorativo30, esto es, que pueden observarse y presentarse situaciones que ameriten incluso, abstenerse de condenar en costas a la vencida.
En consecuencia, revisado el expediente no encuentra la Sala demostrado que exista una actuación desmedida de la entidad demandante o que haya actuado en su demanda con carencia absoluta de fundamentos, por lo que será revocada la condena en costas en primera instancia, amen que no se advierte prueba de su causación.
4. COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que estableció un criterio objetivo de imposición de costas, en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., el despacho no advierte su causación, razón por la que se abstendrá de imponerlas. 5. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 17 de julio de 2017 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, que condenó en costas a la parte demandante por la por las consideraciones expuestas. 30 Al respecto pueden verse providencias del Consejo de Estado como las de la Sección Segunda, Subsección A del 18 de julio de 2018.
Consejero Ponente. William Hernández Gómez, radicado 68001-23-33-000-2013-00698-01 (3300-14), en la que se decanta sobre el punto al decir “ a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto a la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –C.C.A- a un “ objetivo valorativo” C.P..A.C.A” (…) Medio de control: Repetición Radicado 70-001-33-33-009-2015-00105-01 SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En lo demás, se CONFIRMA la sentencia de primera instancia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia, conforme lo previamente motivado.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en el sistema informativo SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS ANDRÉS MEDINA PINEDA