15001233300020210080400 · Tribunal Administrativo de Boyacá

ESCALAS DE REMUNERACIÓN – Inválido acuerdo de Tununguá que las fijó por cuanto desconoció su carácter sucesivo, progresivo y sistemático. De acuerdo con los argumentos de la demanda, el problema jurídico a dilucidar, deviene en establecer ¿si hay lugar a declarar la invalidez del Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021 emitido por el Concejo Municipal de Tununguá, de conformidad con los cargos formulados en la solicitud de invalidez?, esto es, si en el acuerdo demandado, (i) el concejo municipal asumió competencias que no le correspondían, al establecer la escala salarial de los servidores del ente territorial, y si ii) la escala salarial elaborada por el Concejo Municipal desconoció la sucesión sistemática, ordenada y progresiva de los valores asignados para cada uno de los diferentes niveles o categorías de empleos.

Para resolver lo anterior, se ocupará esta providencia de examinar a detalle: i) los límites de asignación de las escalas salariales de empleados públicos territoriales según los topes máximos establecidos por el Gobierno Nacional, ii) las competencias en materia salarial de empleados públicos territoriales y de las escalas salariales; para a continuación, descender al análisis del caso concreto.

Frente al primer cargo formulado en la solicitud de invalidez, esto es, el relacionado con la competencia asumida por el Concejo municipal sobre el establecimiento de la escala salarial de los servidores del ente territorial, observa la Sala que, contrario a lo afirmado por el Departamento de Boyacá, la entidad cabildante mediante la escala salarial que estableció para los empleados de la planta de personal de la administración municipal especificó unos topes máximos, al especificar en el parágrafo 1 del artículo 1°, que el valor determinado hace referencia a la remuneración máxima para cada categoría de empleo, sin permear la competencia del alcalde para fijar la asignación salarial para cada uno de los empleos de la administración local.

En cuanto al segundo cargo, se advierte que el Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021 expedido por el Concejo municipal de Tununguá, no estableció o fijó una escala salarial atendiendo a una remuneración gradual, progresiva y sistemática correspondiente a las distintas categorías de empleos que conforman la planta de personal de la administración central de dicho ente territorial, pues si bien establece los niveles jerárquicos (directivo, profesional, técnico y asistencial) no hay un orden sucesivo y progresivo en la remuneración, pues habilitó que un empleo que se ubica en alguno de los grados del nivel asistencial devengue una asignación salarial mayor a la de un empleo del nivel técnico e incluso de mayor nivel.

Por lo tanto, la Sala invalidará el artículo 1° del Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021, al advertir que tal como lo aseguró el Departamento de Boyacá, al fijar la escala de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos que conforman la planta de personal de la administración central del Municipio de Tununguá, la corporación pública de dicho ente territorial, desconoció el carácter sucesivo, progresivo y sistemático de las escalas de remuneración. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 5 Magistrada Ponente: Dra. Beatriz Teresa Galvis Bustos Tunja, cinco (5) de octubre de dos mil veintidós (2022) OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidación del artículo 1° del Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE DETERMINAN LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN CORRESPONDIENTES A LAS DISTINTAS CATEGORÍAS DE EMPLEOS QUE CONFORMAN LA PLANTA DE PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, SE FIJA EL SALARIO DEL ALCALDE MUNICIPAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

ANTECEDENTES De la solicitud (Archivo No. 1) 1. La parte actora solicitó al Tribunal declarar la invalidez del Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021 emitido por el Concejo Municipal de Tununguá, al considerar, efectuada la revisión jurídica prescrita por el numeral 10º del artículo 305 de la Constitución, que ese acto administrativo viola normas de rango superior, tales como los artículos 6, 121, 313-6 y 315 de la Constitución Política, así como 35 de la Ley 734 de 2002. 4.

Aseveró que el concejo municipal al momento de establecer la escala salarial debió establecer los parámetros que son propios de una escala salarial, con el fin de que sea el alcalde municipal quien de acuerdo a sus competencias pueda determinar las asignaciones salariales de los funcionarios de la administración. Agregó que las escalas salariales que fijan los concejos municipales por mandato constitucional, requieren que su contenido sea técnicamente aceptable, para que puedan considerarse como tal.

Por ello, que “los valores consignados en la tabla detalle salarial deben ser progresivos, sucesivos y sistemáticos” (Pág. 6), lo cual, no se satisface en el caso concreto. En ese entendido, que la tabla contenida en el artículo 1° del acuerdo municipal censurado, da cuenta de que el Concejo Municipal de Tununguá no elaboró, en estricto sentido, una escala salarial, pues aun cuando incluye un orden progresivo en los grados salariales, no ocurre lo propio en cuanto a la asignación de la remuneración. 5.

Conforme a lo expuesto, concluyó que no es posible darle connotación o calificar como escala salarial lo acordado mediante el Acuerdo No.100.01.008 de 21 de octubre de 2021, por lo que, puede determinarse la inexistencia de la misma, por carencia de los requisitos necesarios de conformación. De la actuación procesal La solicitud de examen de validez fue radicada el 2 de diciembre de 2021 y, admitida mediante auto 21 de enero de la presente vigencia (Archivo No. 4).

Posteriormente, el 25 de febrero siguiente, la suscrita Magistrada Sustanciadora manifestó su impedimento para conocer del presente proceso, con fundamento en la causal descrita en el numeral 4°del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, señalando que la misma comprendía igualmente al Magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros, como integrante de la presente Sala de Decisión. Sin embargo, tales impedimentos fueron declarados infundados por la Sala Especial de Decisión conformada para el efecto en esta Corporación, mediante auto proferido el pasado 20 de abril de 2022 (Archivo No.12).

Finalmente, a través de auto de 3 de junio de 2022, se incorporaron y decretaron las pruebas que se encontraron pertinentes para decidir el asunto (Archivo No. 14). De las intervenciones Dentro del término de fijación en lista y a través de apoderada judicial, el Municipio de Tununguá presentó escrito (Archivo No. 6), en el que alegó la legalidad del Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021 emitido por el concejo de dicho ente territorial.

Manifestó que, el mencionado acto administrativo “sí cumple con los lineamientos legales vigentes, pues la función del Concejo se limita a determinar los máximos salariales para cada “empleo” según el código, grado y nomenclatura que corresponda y con base en ese Acuerdo el Alcalde fija el salario del empleado sin que sea posible que supere los máximos autorizados por el Concejo” (Pág. 3).

Por tanto, que no omitió su deber de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática la tabla salarial correspondiente por grados, sino que, por el contrario, la diseñó tal y como lo consagra la norma, esto es, estableciendo una escala de remuneración para cada nivel jerárquico con el que cuenta el municipio. Explicó que al establecer la escala de remuneración ubicó cada grado de acuerdo a la Planta de Personal y Manual de Funciones de la entidad, razón por la cual para el Grado 1 -Nivel Directivo- no estableció remuneración, lo mismo hizo para el Grado 3, 4 y 5, por que la entidad territorial no cuenta con dichos grados dentro de ese nivel jerárquico, sólo cuenta con un Nivel Jerárquico -Directivo- grado 2, como así lo ubicó en la tabla.

En otros términos, que los grados y niveles jerárquicos fueron ubicados dentro de la tabla de conformidad con la planta de personal con la que cuenta el municipio, por lo que los niveles jerárquicos que no cuentan con remuneración obedecen a que el Municipio no cuenta con los mismos. En ese entendido, solicitó declarar la validez del acuerdo censurado.

II. CONSIDERACIONES De los límites del pronunciamiento En tratándose de una solicitud como la que ocupa ahora la atención de la Sala, los límites de la decisión están determinados por el solicitante y, de manera concreta por las razones de derecho expuestas en la demanda, frente a los preceptos constitucionales o legales invocados, con los cuales se hace la confrontación. En otras palabras, el examen se contrae a los aspectos que han sido materia de inconformidad explícita.

No corresponde entonces, en este proceso, un análisis total que agote la integridad de los preceptos constitucionales y/o legales, y que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad -formales y materiales- del acuerdo sometido a estudio. Por el contrario, es necesario establecer con toda claridad, cuáles son los reproches del Gobernador del Departamento de Boyacá, atendiendo exclusivamente aquellos aspectos a los que se contrajo el escrito de invalidez presentado, pues, es este análisis -y ningún otro- el que permite determinar si la solicitud puede ser acogida total o parcialmente.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos de la demanda, el problema jurídico a dilucidar, deviene en establecer ¿si hay lugar a declarar la invalidez del Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021 emitido por el Concejo Municipal de Tununguá, de conformidad con los cargos formulados en la solicitud de invalidez?, esto es, si en el acuerdo demandado, (i) el concejo municipal asumió competencias que no le correspondían, al establecer la escala salarial de los servidores del ente territorial, y si ii) la escala salarial elaborada por el Concejo Municipal desconoció la sucesión sistemática, ordenada y progresiva de los valores asignados para cada uno de los diferentes niveles o categorías de empleos.

Por lo tanto, la Sala invalidará el artículo 1° del Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021, al advertir que tal como lo aseguró el Departamento de Boyacá, al fijar la escala de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos que conforman la planta de personal de la administración central del Municipio de Tununguá, la corporación pública de dicho ente territorial, desconoció el carácter sucesivo, progresivo y sistemático de las escalas de remuneración. Límites de asignación de las escalas salariales de empleados públicos territoriales según los topes máximos establecidos por el Gobierno Nacional.

En el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política, fue prevista la facultad del Congreso Nacional, de hacer las leyes por medio de las cuales se establezcan las normas generales y se señale los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional en materia salarial y prestacional de los empleados públicos, así: “(…) Artículo 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública (…)” Por su parte, El numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política señala como competencia de los Concejos Municipales, la siguiente: “(…) 6°) Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta (…)” - Subraya la Sala -.

Ahora bien, en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, el Congreso de la República le confirió plenas facultades al Gobierno Nacional para establecer los límites máximos salariales de los servidores públicos del orden territorial, ese precepto prevé en su tenor literal lo siguiente: “(…) Artículo 12º.- El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. - El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional (…)” -Negrilla de la Sala-. Así mismo, el artículo 73 de la Ley 617 de 2000 señaló que, al momento de establecerse la escala salarial de los emolumentos de los empleados públicos territoriales, éstos no podían recibir una asignación superior al salario del Alcalde Municipal: “(…)

ARTICULO 73. LIMITE A LAS ASIGNACIONES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS TERRITORIALES. Ningún servidor público de una entidad territorial podrá recibir una asignación superior al salario del gobernador o alcalde (…)” -Resaltado de Sala-. De acuerdo con la normativa referida hasta aquí, es claro que es competencia del concejo municipal determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; sin embargo, conforme lo dispone el artículo 73 de la Ley 617 de 2000, al establecerse la escala salarial de los emolumentos de los empleados públicos territoriales, no puede establecérseles una asignación superior al salario del alcalde municipal.

Competencias en materia salarial de empleados públicos territoriales y de las escalas salariales El artículo 315 de la Constitución Política prevé: “(…) Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.

No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado (…)” - Subrayado fuera de texto -. De otra parte, la Corte Constitucional en sentencia C-510 de 1999, con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, en relación con la competencia para establecer los salarios de los empleados públicos territoriales, señaló: “(…) No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), (…) Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), ( ) En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional (…)” –Negrilla y subraya fuera del texto-.

Entonces, para el caso bajo estudio, debe tenerse en cuenta que en virtud de la facultad otorgada en el artículo 287 de la Constitución Política a los entes territoriales de autogobernarse, los concejos municipales pueden determinar la escala de remuneración de sus dependencias, directrices que debe seguir el alcalde respectivo, observando por supuesto los parámetros máximos fijados por el Gobierno Nacional.

Ahora, en la sentencia C-710 de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), sobre la competencia del ejecutivo para realizar los aumentos anuales de los salarios de empleados públicos, expuso: “(…) La Corte declarará inexequibles las expresiones demandadas, aunque dejando en claro que de tal declaración no puede deducirse que el Gobierno pueda aguardar hasta el final de cada año para dictar los decretos de aumento salarial.

Este, como lo manda la norma objeto de análisis, debe producirse al menos cada año, lo que implica que no podrá transcurrir más de ese lapso con un mismo nivel de salarios para los servidores a los que se refiere el artículo 1, literales a), b), y d) de la Ley 4ª de 1992 y, según resulta del presente fallo, efectuado ese incremento anual, podrá el Gobierno, según las necesidades y conveniencias sociales, económicas y laborales, decretar otros, ya sin la restricción que se declara inconstitucional.

(…) En el entendido de que se retira del ordenamiento jurídico por haber invadido el Congreso la órbita administrativa del Gobierno, mas no porque tal disposición sea materialmente contraria a la a la Constitución Política. Así, en cuanto a los aumentos ordinarios, que se decretan al comienzo de cada año, deben ser retroactivos al 1 de enero correspondiente, si bien en cuanto a incrementos salariales extraordinarios, será el Presidente de la República quien, en el decreto correspondiente, indique la fecha a partir de la cual operará la retroactividad.” De acuerdo con lo anterior, la competencia del Alcalde se limita a fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias entendidos como la fijación de la asignación básica mensual y su incremento anual a cada uno de los cargos establecidos en las escalas salariales, respetando los Acuerdos expedidos por el Concejo Municipal y los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional mediante decreto para cada vigencia fiscal (…)” – Se subraya –.

A su turno, la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto 924 de 1997 de 23 de enero de 1997 (CP. Doctora María Elena Giraldo Gómez), sobre las competencias en materia de escalas de remuneración a nivel territorial, manifestó: “(…) La Constitución determinó que las entidades territoriales mencionadas, en cuanto la fijación de emolumentos salariales de los empleados públicos estuviera a cargo del gobernador, del alcalde del municipio o del distrito según el caso, así como para la persona jurídica Nación lo está en el Presidente de la República.

El señalamiento de esos emolumentos debe hacerse: para la Nación por el Gobierno Nacional con base en la ley y en lo territorial, por acto administrativo del gobernador o del alcalde, según su caso, con arreglo a la determinación de escalas de remuneración hechas en las ordenanzas o acuerdos correspondientes. Nivel nacional: Es función del Congreso de la República, dictar las normas generales y señalar en ellas los criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para "Fijar el régimen salarial y de prestaciones sociales de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública".

(Artículo 150-19-e de la Constitución Nacional). Las leyes dictadas en ejercicio de esa competencia son de las denominadas marco: se formulan las políticas que debe administrar la rama ejecutiva en aquellos aspectos. La Constitución Política otorgó como competencia administrativa y al Presidente de la República, artículo 189-14, la de dictar los decretos que desarrollen las leyes marco sobre régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública.

El nivel territorial: 1.- En los departamentos: (…) 2. En los municipios: La facultad para el señalamiento de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos en sus dependencias, fue asignada a los Concejos Municipales (artículo 313-6 ibídem); y la de fijación de emolumentos es de los alcaldes municipales, con arreglo a los acuerdos respectivos (artículo 315-7 ibidem) (…)” -Subraya fuera del texto-.

En ese concepto, más adelante sobre la competencia de fijar los salarios y realizar las escalas salariales, se recalcó: “(…) La Constitución atribuyó la facultad regla de determinación de las escalas de remuneración salarial para los empleados públicos municipales, al concejo por medio de acuerdos, y no le otorgó su reglamentación. Además, existe otra razón para que sea el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, quien determine con base en los acuerdos correspondientes de escalas de remuneración, los emolumentos de los empleados públicos de la Personería Distrital; la misma autoridad que hace la norma no es quien la reglamenta, salvo excepciones.

Esto conduce a la aplicación de la regla relativa a que la potestad reglamentaria sobre los acuerdos de los concejos, está asignada al alcalde (…)” -Subraya la Sala-. Posteriormente, sobre este mismo tópico, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto de 11 de julio de 2017 radicado No. 11001-03-06-0002017-00104-00(2348) (C.P. Doctor Germán Alberto Bula Escobar), señaló: “(…) Se encuentra que las normas constitucionales transcritas son desarrolladas por la Ley 4 de 1992, cuyo articulado en lo pertinente dispone: “Artículo 10.

Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Artículo12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” Sobre el particular, la Sección Segunda de la Corporación interpreta que: “De acuerdo con lo anterior, existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de las mencionadas entidades, esto es: el Congreso de la República que señala los principios y parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional, para fijar los límites máximos en los salarios de estos servidores; en tanto que las Asambleas y los Concejos, fijarán las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, y los Gobernadores y Alcaldes, sus emolumentos, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas y los Concejos, emolumentos que en ningún caso podrán desconocer los topes máximos que para el efecto fijó el Gobierno Nacional.

(…) Siendo así, la competencia para crear o suprimir un emolumento o factor prestacional o salarial no se encuentra radicada en las autoridades y corporaciones territoriales, pues a éstas les está permitido únicamente la determinación de la escala salarial y sus emolumentos dentro de la competencia concurrente que tienen con el Gobierno Nacional y el Congreso de la República.”(Resalta la Sala) Se precisa que, según la jurisprudencia, la facultad constitucional para fijar las escalas de remuneración es de índole eminentemente técnica, no comprende la competencia para crear salarios o factores salariales, y se limita a la agrupación y clasificación de empleos o en otras palabras, a ordenar numéricamente los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas (…)” -Subraya del Consejo de Estado, negrilla de la Sala-.

Sobre el alcance del ejercicio que implica la elaboración de una escala salarial y el de las facultades de las entidades territoriales, conviene traer en cita lo considerado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 18 de mayo de 2018, radicado 20001-23-39-000-2014-00358-01(1976-16) (C.P. Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), en la que consideró lo siguiente: “(…) 48.

Observa la Sala, que en materia salarial, concretamente en la de los empleados territoriales, hay una cadena de competencias que se evidencia en forma escalonada en varias autoridades y en diferentes niveles, pues en primera medida, corresponde al Congreso de la República señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional para fijar los topes máximos salariales de los servidores públicos; complementadas en el orden territorial con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, es decir, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales en determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias según la categoría del empleo; y finalmente, a los gobernadores y alcaldes, fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, atendiendo las disposiciones que para el efecto dicten las corporaciones mencionadas, siempre dentro de los límites señalados por la administración central.

De esta manera, destaca la Subsección, que la facultad que constitucionalmente se les otorga a las asambleas departamentales y a los concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo, es una facultad eminentemente técnica de agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental y municipal en las diferentes categorías, y de fijación de sus sueldos, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, a los que finalmente deben sujetarse la máxima autoridad local, llámense alcaldes y gobernadores; es decir, ésta atribución debe ser ejercida dentro del marco salarial fijado por el ejecutivo central en los decretos que expide cada año, donde establece el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.

Lo anterior reitera los precedentes de la Sección Segunda de la Corporación, que han mantenido una línea pacífica sobre el tema, y que se evidencia por ejemplo en las sentencias del 19 de octubre de 20179, 29 de octubre de 2017, 3 de noviembre de 201611, 8 de septiembre de 2016 y 4 de marzo de 2010, entre otras. (…) 52. Razón por la cual, vale la pena recalcar, que el hecho de que el Gobierno Nacional establezca anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial, no significa que las entidades territoriales al determinar la escala salarial de la administración local, esté obligada a estipular como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la administración, el límite máximo fijado, sino que debe tener en cuenta que no puede exceder los topes salariales. -Subraya fuera del texto-.

En cuanto se refiere al alcance de las escalas salariales, la Corte Constitucional, en sentencia C-416 de 1992, señaló: "(…) En efecto, la nomenclatura de los empleos públicos es un catálogo, repertorio o relación clasificada de las plazas en que los servidores del Estado prestan a éste sus servicios, o, como lo dijo la Corte Suprema de Justicia al resolver sobre acción similar a la que nos ocupa, una "distribución jerarquizada y escalonada de los empleos del sector oficial, al cual corresponde una tasa diferencial de salarios, de desarrollo vertical, de manera tal que cargos del mismo nivel y categoría se retribuyan con la misma remuneración”; las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores; el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación está circunscrito a la normatividad aplicable a esos rubros en aspectos tales como la previsión de los eventos en que se causan las reglas para su cuantificación, los procedimientos para su cobro, reconocimiento y pago; la facultad de fijar asignaciones mensuales, bonificaciones e incrementos de salarios se agota cuando se determina el monto de ellos (…)" -Negrilla fuera de texto-.

Doctrinariamente, se define escala salarial o tabla salarial, en los siguientes términos: "(…) Tabla salarial. Concepto. Empezamos por ella porque es la espina dorsal del sistema salarial y consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio.

Obviamente, la tabla de remuneraciones en sí sola carece de mayor o menor significación y lo definitivo en ella son los criterios e instrumentos para su utilización y manejo. Así, los procedimientos de clasificación de puestos descritos en el capítulo que antecede, servirán posteriormente para referir y encuadrar en los grados mayores los puestos más elevados en cada serie o denominación y en los inferiores los distinguidos por las tareas más elementales, según la diferente dificultad o complejidad que los empleos presenten.

Por lo tanto, es la clasificación del proceso que tenderá a ubicar acertada y racionalmente un empleo dado (…)". Luego, por lo hasta aquí analizado, resulta indudable el carácter técnico de la competencia de los concejos municipales en materia salarial, que no comprende, ni puede comprender la facultad de crear salario o factores salariales, sino que se limita a la fijación en abstracto de las escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos, respetando los topes máximos fijados por el Gobierno Nacional.

A modo de ejemplo, la Sala citará lo dispuesto en el Decreto 304 de 2020 “Por el cual se fija las remuneraciones de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y se dictan otras disposiciones”, en el cual, al realizar el incremento de salarios, se reproduce la escala salarial a reajustar en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2.

Asignaciones básicas. A partir del 1° de enero de 2020, las asignaciones básicas mensuales de las escalas de empleos de las entidades de que trata el artículo 1° del presente título serán las siguientes: (…)

PARÁGRAFO 1. Para las escalas de los niveles de que trata el presente artículo, la primera columna fija los grados salariales correspondientes a las diferentes denominaciones de empleos, la segunda y siguientes columnas comprenden las asignaciones básicas mensuales para cada grado y nivel.” Resulta pertinente sobre el tema de la regulación de los límites salariales, traer en cita un precedente de esta Corporación, contenido en la sentencia de 24 de agosto de 2021, MP.

Fabio Iván Afanador García, dentro del expediente 15001-23-33-000-202002426-00, en la que se consideró, lo siguiente: “(…) Como ya se dijo en esta providencia, el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, confirió plenas facultades al Gobierno Nacional para efectos de fijar mediante decreto, los límites máximos salariales de los servidores públicos de los entes territoriales guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

Acerca de la constitucionalidad de la atribución en cabeza del Gobierno Nacional para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, contenido en el ya citado parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional, en sentencia C-315 de 1995, consideró que “la determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas.

Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias” (Resaltado de la Sala) En la ya citada sentencia de constitucionalidad, la Corte razonó respecto de la compatibilidad de la referida atribución en manos del Gobierno nacional con el principio constitucional de la autonomía territorial así: “La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos” (…) Una vez expedido el Decreto de fijación de máximos salariales para los servidores públicos territoriales por parte del Gobierno Nacional, se activa la competencia constitucional en cabeza de los Concejos municipales para establecer, en concreto y según la categorización del respectivo municipio, las escalas salariales que regirán las asignaciones básicas de los empleos públicos del municipio en la forma ya reseñada en esta providencia. De esta manera, los Concejos municipales podrán ejercer libremente sus competencias en el tema salarial, siempre y cuando se respete los límites máximos.

Para el desarrollo de dicha atribución constitucional, los Concejos municipales podrán expedir cada año el Acuerdo respectivo estableciendo la escala salarial de los servidores públicos, teniendo como parámetro los topes máximos del Gobierno Nacional y demás criterios técnicos objetivos para la buena y sana marcha de las finanzas públicas (…)” – Se subraya –.

Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que los concejos municipales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313 numeral 7º de la Constitución Política, tienen la facultad para fijar, conforme al presupuesto respectivo y dentro de los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional, las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleo del Municipio, para lo cual deben tener en cuenta el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos para los entes territoriales previsto en el Decreto 785 de 2005 y el límite máximo salarial señalado por el Gobierno Nacional para la respectiva vigencia fiscal conforme al decreto que expida el Gobierno para cada año. Ahora bien, los concejos municipales al fijar las escalas salariales, únicamente pueden referirse a los niveles de los empleos, es decir: directivo, asesor, profesional, técnico o asistencial, pues el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política, es diáfano al establecer que le corresponde a esa Corporación determinar “las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”.

Es decir, que se refirió a las clases de estos. En efecto, el artículo 3º del Decreto 785 de 2005, contempló que “los empleos de las entidades territoriales se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial”. Si bien, el artículo 15 del Decreto citado, prevé que el código “deberá ser adicionado hasta con dos dígitos más que corresponderán a los grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos”, esta disposición debe interpretarse en el ámbito de las competencias asignadas en la Constitución Política a los concejos, que limitó las escalas salariales a las categorías de los empleos.

De manera que, estas corporaciones de elección popular no pueden fijar las escalas salariales por cargos, o través de los códigos que identifiquen el empleo, porque desbordan sus competencias constitucionales. En este ámbito al fijar las escalas salariales, los concejos tendrán las siguientes posibilidades: Para cada uno de los niveles jerárquicos, establecer varios grados y a los mismos asignarles una consecuencia económica con un tope máximo, así: Para cada uno de los niveles jerárquicos, establecer varios grados y a los mismos asignarles una consecuencia económica con topes mínimos y máximos, sin sobrepasar el establecido por el Gobierno Nacional, de la siguiente forma: Esta hermenéutica, se compadece con la competencia constitucional asignada a los concejos municipales para determinar escalas salariales.

Comoquiera que, ni el constituyente, ni el legislador, determinaron una forma precisa para llevarla a cabo, es posible que las corporaciones públicas, puedan determinarlas de varias formas, siempre que respeten el ámbito de sus competencias y las de las demás autoridades. En este estado del estudio, es imprescindible aclarar que la facultad prevista en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4º de 1992, según la cual “El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.”, debe entenderse en el sentido que el Concejo Municipal al fijar las escalas salariales, podrá establecer topes máximos siempre que no sobrepase el fijado por el Gobierno Nacional.

Lo anterior, coincide con el criterio expuesto por la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo en la sentencia antes reseñada, en la que se lee: “(…) De acuerdo con el contenido del referido acto administrativo, la Sala observa que la voluntad del Concejo Municipal de Medellín se dirigió a definir la escala salarial para los empleos de la planta de personal de la ESE Metrosalud, teniendo en cuenta unos límites máximos y mínimos dentro de cada grado salarial.

De esta manera, al verificar el valor estipulado para cada nivel en el mayor grado, se advierte que la asignación básica mensual, máxima, fijada por el Concejo de Medellín para los empleos de la planta de personal de la ESE Metrosalud, se ajusta a los límites máximos establecidos en el Decreto 398 de 8 de febrero de 2006, vigente para el momento en que se expidió el acto administrativo demandado, por lo que esta situación no permite colegir que el acto cuestionado desbordó los parámetros salariales fijados por el Gobierno Nacional.

(…) A partir de la anterior información, la Universidad de Antioquia determinó un promedio de salarios para cada empleo, según el nivel y grado, tomando como referente la asignación básica para el cargo de médico general, lo cual le permitió trazar la curva salarial y definir los límites mínimos y máximos salariales, que se le podían atribuir a cada uno de los empleos.

(…) Así las cosas, la Sala debe precisar que la escala salarial adoptada por el Concejo de Medellín en el Acuerdo demandado, se encuentra previamente establecida para cada empleo, de conformidad con lo ordenado por la Constitución y la ley, por consiguiente, no puede pretender la parte actora, que la asignación salarial se establezca respecto de cada persona, teniendo en cuenta criterios subjetivos relacionados con sus méritos, su carga laboral, su antigüedad, sus responsabilidades, su preparación académica, etc., que en su decir serían los criterios objetivos que debería tener en cuenta la administración municipal para asignar la escala salarial; puesto que la fijación de la escala salarial obedece a la aplicación de una serie de criterios técnicos establecidos previamente en las normas legales (…)” - Se destaca –.

Análisis del caso concreto Revisada la solicitud del Departamento de Boyacá, la Sala encuentra que el argumento para solicitar la declaratoria de la invalidez del artículo 1° del Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021, refirió fundamentalmente a dos puntos, el primero relacionado con que, a través del mismo, el Concejo Municipal de Tununguá asumió competencias que no le correspondían, al establecer la escala salarial de los servidores del ente territorial, y el segundo relativo a que no estableció una verdadera escala salarial de manera sistemática, ordenada y progresiva.

En primer lugar, la Sala analizará el cargo relacionado con la competencia asumida por el Concejo municipal sobre el establecimiento de la escala salarial de los servidores del ente territorial, veamos: El mencionado artículo 1°, prescribe: “(…)

ARTÍCULO PRIMERO. – ESCALA SALARIAL ALCALDÍA. Fíjese la escala de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos que conforman la planta de personal de la administración central del Municipio de Tununguá, Boyacá, así:

PARÁGRAFO 1. Para las escalas de los niveles que trata el presente artículo, la primera columna fija los grados salariales correspondientes a las distintas categorías de empleos, la segunda y las siguientes columnas determinan la escala de remuneración máxima para cada categoría de empleo, sobre las cuales el Alcalde Municipal fijará la asignación básica mensual para cada empleado.

PARÁGRAFO 2. La escala de remuneración salarial de las distintas categorías de empleo que conforman la planta de personal de la administración central fijada en el presente artículo corresponde a empleos de carácter permanente y de tiempo completo.

PARÁGRAFO 3. Ningún empleado público del municipio podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos en la escala determinada en el presente asunto. En todo caso, ningún empleado público del municipio podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Alcalde Municipal.

PARÁGRAFO 4. Autorizar de manera retroactiva a partir del 1 de enero de 2021, el incremento de los salarios vigentes en la planta global de la administración central de Tununguá – Boyacá vigencia 2021 (…)” – Negrilla del texto original –. Se resalta. Al respecto, se recuerda que las competencias a efecto de fijar los salarios de los empleados públicos del orden territorial, son concomitantes entre el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen; y el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador.

Ahora, a las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate y finalmente, gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.

En virtud de lo anterior, es dable señalar que a los concejos municipales corresponde el establecimiento de las escalas de remuneración, teniendo como parámetro los límites máximos de salarios según el decreto del Gobierno Nacional, escalas que deben contener una sucesión sistemática, ordenada y progresiva, estableciendo limites en los cuales el Burgomaestre fija los salarios de cada uno de los empleos de la administración local.

Revisado el artículo primero del Acuerdo demandado, se observa que para cada uno de los cargos a que hace mención la escala salarial se les asignó un valor, sin embargo, en el parágrafo 1 del mismo artículo, se especificó que el valor determinado hace referencia al tope máximo que el alcalde puede fijar al establecer la asignación salarial para cada uno de los empleos de la administración local, así lo dispuso: “la segunda y las siguientes columnas determinan la escala de remuneración máxima para cada categoría de empleo, sobre las cuales el Alcalde Municipal fijará la asignación básica mensual para cada empleado.” (Destaca la Sala) De esta manera, al definirse el tope máximo que el alcalde municipal le puede atribuir a cada uno de los empleos a que hace mención la escala salarial creada mediante el acuerdo demandado, se puede colegir por lo menos en lo que respecta a la competencia del Concejo municipal para determinar las escalas de remuneración de los cargos de la planta de empleos de la administración municipal, que se ajustó a sus competencias constitucionales y legales, pues se reitera le compete solo señalar los límites máximos de cada uno de los empleos, como en efecto lo hizo al establecer los valores como remuneración máxima, sin permear la competencia del alcalde para fijar los salarios de los empleos, quien deberá observar los parámetros fijados por el concejo municipal, y por su puesto los limites máximos fijados por el Gobierno Nacional.

Por tal motivo, dicho cargo no tiene vocación de prosperidad. Toda vez que no se encontró probado el primer cargo, pasa la Sala a estudiar el segundo cargo, relativo a la escala salarial elaborada por el Concejo Municipal desconoció la sucesión sistemática, ordenada y progresiva de los valores asignados para cada uno de los diferentes niveles o categorías de empleos.

Como se indicó en líneas precedentes, el concejo municipal debe establecer los diferentes niveles de remuneración en relación con la categoría de empleo que se trate en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática; pero ello, en modo alguno avanza a fijar sus emolumentos, pues ésta es una atribución exclusiva del alcalde. En este punto, es importante precisar que las escalas salariales, no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores clasificando los empleos de acuerdo con sus funciones y responsabilidades, por lo que, al establecerse en niveles y grados se busca una equidad y proporcionalidad entre las funciones del empleo y responsabilidades con la remuneración que se recibe.

En este sentido, la lógica al respecto implica que, a mayor nivel, se debería recibir mayor grado salarial. Entonces, los niveles jerárquicos corresponden a las funciones, competencias y requisitos exigidos para el desempeño de los empleos. Por su parte, el grado salarial es el número de orden que indica la asignación para cada denominación de empleo (tope máximo salarial) dentro de una escala progresiva de salarios, según la complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones.

Cada denominación de empleo puede tener uno o más grados salariales dependiendo de la cantidad, complejidad de las funciones, las responsabilidades, los requisitos de educación y la experiencia para el desempeño de su labor. En hilo con lo anterior, los procedimientos de clasificación en niveles y grados, servirán posteriormente para referir y encuadrar en los grados mayores los puestos más elevados en cada serie o denominación y en los inferiores los distinguidos por las tareas más elementales, según la diferente dificultad o complejidad que los empleos presenten.

Por lo tanto, es la clasificación del proceso que tenderá a ubicar acertada y racionalmente cada empleo, y de forma proporcional y progresiva a este será la remuneración. En síntesis, una escala salarial es una sucesión sistemática, ordenada y progresiva de valores para cada uno de los diferentes niveles o categorías de empleos, para luego, a partir de ella obtener la asignación salarial para cada uno de los empleos, competencia del Alcalde Municipal.

Bajo ese entendido, resulta procedente declarar la invalidez del artículo 1° del Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021 emitido por el Concejo Municipal de Tununguá, al advertir que a través del mismo no se estableció una escala de remuneración gradual, progresiva y sistemática correspondiente a las distintas categorías de empleos que conforman la planta de personal de la administración central de dicho ente territorial.

Lo anterior, porque revisado el artículo 1° del acuerdo censurado, quedó en evidencia que la corporación pública municipal accionada, le asignó al nivel asistencial grado 5 un valor máximo salarial de un millón trescientos ochenta y seis mil quinientos setenta y dos pesos ($ 1.386.572), y al nivel técnico grado 2 un valor de un millón doscientos setenta mil ciento catorce ($ 1.270.114).

De suerte que le atribuyó un valor máximo salarial superior a un cargo de un nivel inferior, desconociendo con ello el principio de progresividad que resulta propio a las escalas salariales, pues habilitó la posibilidad que un empleo que pertenezca al nivel asistencial, que resulte inferior a uno que pertenezca al nivel técnico, devengue una asignación salarial superior a aquel.

Tal como fue fijada la escala salarial, no es posible determinar si existe fundamento alguno para desconocer el principio de progresividad que debe gobernarla, tampoco es plausible inferir que por la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para el desempeño del cargo, exista razonamiento alguno que haya llevado a que un empleo que se ubica en alguno de los grados del nivel asistencial devengue una asignación salarial mayor a la de un empleo del nivel técnico e incluso de mayor nivel; pues la remuneración no puede ser simbólica y debe adecuarse a los requisitos exigidos para desempeñar cada empleo, de acuerdo con la jerarquía, las funciones, las competencias y las responsabilidades.

Sumado que al establecerse un valor salarial asignado como límite máximo a un cargo de nivel asistencial grado 5, saltando a un cargo nivel técnico grado 2, posteriormente al nivel profesional grado 2, y finalmente al nivel directivo grado 2, no es posible advertir que la escala salarial sea progresiva, pues al desconocerse la asignación de los diferentes grados dentro de cada uno de los niveles de empleo, se hace imposible establecer que se esté ante una escala salarial progresiva y sistemática.

Por lo tanto, analizado literalmente el contenido del artículo primero del acto acusado se determina que el mismo no estableció o fijó escala salarial alguna para las diferentes categorías o niveles de empleos, atendiendo a las prescripciones ya señaladas, pues si bien establece los niveles jerárquicos (directivo, profesional, técnico y asistencial) no hay un orden sucesivo y progresivo de grado.

De conformidad con lo expuesto, considera la Sala que la escala salarial consagrada en el Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021, desconoce las exigencias legales para su estructuración, dado que no señaló en forma sucesiva, numérica, escalonada y progresiva las consecuencias económicas de su categorización, al desconocer el principio de progresividad, pues habilitó la posibilidad que un empleo que pertenece al nivel asistencial, que resulta inferior a uno que pertenezca al nivel técnico, devengue una asignación salarial superior a aquel, y de su estructura no es posible determinar que las asignaciones fijadas en la misma obedezcan al principio de progresividad.

Conclusión 62. Frente al primer cargo formulado en la solicitud de invalidez, esto es, el relacionado con la competencia asumida por el Concejo municipal sobre el establecimiento de la escala salarial de los servidores del ente territorial, observa la Sala que, contrario a lo afirmado por el Departamento de Boyacá, la entidad cabildante mediante la escala salarial que estableció para los empleados de la planta de personal de la administración municipal especificó unos topes máximos, al señalar en el parágrafo 1 del artículo 1°, que el valor determinado hace referencia a la remuneración máxima para cada categoría de empleo, sin permear la competencia del alcalde para fijar la asignación salarial para cada uno de los empleos de la administración local. 62.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar la invalidez del Acuerdo No. 100.01.008 de 21 de octubre de 2021 expedido por el Concejo municipal de Tununguá por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Comunicar la presente providencia al Alcalde Municipal, al Presidente del Concejo Municipal y al Personero del Municipio de Tununguá así como al Gobernador de Boyacá y al Ministerio Público.

Tercero: En firme esta providencia, efectuar las anotaciones de rigor en los sistemas y aplicativos correspondientes y, archivar el expediente. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de Decisión No. 5, en sesión virtual de la fecha. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Firmado electrónicamente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado