REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETA SALA CUARTA MAGISTRADA PONENTE: DRA. YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2.022) SENTENCIA No. 130 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 18001-33-33-002-2017-00248-01 DEMANDANTE: LIZETH PAOLA AMEZQUITA ALARCON DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN VICENTE DEL CAGUÁN SISTEMA INSTANCIA: ORAL – SEGUNDA INSTANCIA ACTA No.: 55 DE LA FECHA Tema: Reintegro empleada provisional que fue retirada del cargo por reintegro de su titular.
Procede la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, a pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado por la apoderada de la parte actora en contra de la sentencia del 31 de octubre de 2019, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES I.1. La Demanda. 1 Las pretensiones de la demanda se solicitaron así:
PRIMERO. - Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 667 de fecha 06 de octubre de 2016, emitida por el señor Humberto Sánchez Alcalde de San Vicente del Caguán, mediante el cual el MUNICIPIO DE SAN VICENTE DEL CAGUÁN “Da por terminado el nombramiento provisional de la convocante en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 06 de la planta global del municipio de San Vicente del Caguán”, sin dar solución de continuidad del servicio a la convocante desconociendo los compromisos adquiridos en las Resoluciones Numero 0780 de 2015, con el Ministerio de Cultura. 1 Folio 47 a 51 del CP1.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho se ordene el reintegro de la señora LIZETH PAOLA AMEZQUITA ALARCON al cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación o uno de mayor jerarquía.
TERCERO. - Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho se ordene el pago a la fecha de la presentación de esta demanda la suma estimada de SEIS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTE MIL DOSCIENTOS OCHO PESOS MCTE $6.420.208 por concepto de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir.” Los hechos que sustentan las pretensiones se resumen así: 1.
El 30 de marzo de 2015, mediante resolución 0780 se dio apertura a la convocatoria del premio nacional de bibliotecas públicas Daniel Samper Ortega 2015, y se dispuso que a la biblioteca ganadora se le destinarían $50.000.000 y ésta debía seleccionar a un funcionario con dedicación exclusiva al servicio de la biblioteca, para realizar una pasantía internacional.
Para ello el representante legal de la biblioteca debía remitir entre otros documentos, carta de compromiso en la que se comprometiera a dar continuidad con la vinculación laboral del funcionario que se beneficiaría de la pasantía, por un tiempo no menor de 2 años. 2. Mediante resolución 2895 del 02 de octubre de 2015, se resolvió tener como ganadora de la convocatoria a la Biblioteca Pública Municipal Luis Carlos Gaitán Sarmiento del municipio de San Vicente del Caguán del departamento del Caquetá. 3.
El municipio de San Vicente del Caguán seleccionó a Lizeth Amézquita Alarcón para que fuera la beneficiaria de la pasantía internacional, para ello allegó, entre otros documentos, la carta de compromiso suscrita con la directora de la Biblioteca Nacional, en la que se comprometía a mantener vinculada contractualmente a Lizeth Amézquita Alarcón. 4.
El 27 de octubre de 2015, mediante resolución administrativa No. 510, el municipio de San Vicente del Caguán resolvió nombrar provisionalmente a Lizeth Amézquita Alarcón en el cargo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 06 de la planta global, mientras el titular del cargo se encontraba encargado del empleo de auxiliar administrativo, código 407, grado 15. 5.
El 06 de octubre de 2016, mediante resolución administrativa No. 667, el municipio de San Vicente del Caguán resolvió dar por terminado el nombramiento provisional de la señora Lizeth Amézquita Alarcón, habida cuenta de que el señor Alexander Parra Conde quien era el titular del cargo ocupado por la demandante, había presentado renuncia al encargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 15, y, por tanto, debía asumir el empleo respecto del cual ostentaba derechos de carrera.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán 6. La resolución administrativa que dio por terminado el nombramiento provisional de la actora, fue expedida con falsa motivación, teniendo en cuenta que el alcalde del municipio de San Vicente del Caguán hizo manifestaciones públicas en donde indicó que quienes participaron en el plebiscito realizado el 02 de octubre de 2016 y votaron a favor del proceso de paz, iban a ser desvinculados de la administración pública. 7.
La demandante tenía derecho a continuar nombrada en provisionalidad hasta tanto el municipio de San Vicente del Caguán creara el cargo para la Biblioteca Municipal, con el propósito de implementar y desarrollar los conocimientos adquiridos en el proceso de formación y cualificación de la pasantía internacional. Como normas violadas señaló los artículos 70 de la Constitución Política, 9 y 10 numeral 7 de la ley 1378 de 2010, 18 y 24 de la ley 397 de 1997 y las resoluciones Nos. 0780 y 2895 de 2015.
En el concepto de violación planteó lo siguiente: i) Violación directa de la constitución política. Consideró que el acto administrativo demandado vulneró el artículo 70 de la Constitución Política2,ya que el municipio de San Vicente del Caguán debió garantizar el cargo de bibliotecaria para la demandante, pues con la terminación de su nombramiento provisional el ente territorial desconoció sus compromisos adquiridos.
De igual manera, con la desvinculación laboral de la demandante se vieron truncados los objetivos del ministerio de cultura – biblioteca nacional de Colombia-, pues la pasantía realizada por la actora se dio con la finalidad de que esta implementara y desarrollara acciones de mejora en su biblioteca pública a partir de los conocimientos adquiridos en su proceso de formación. ii) Falsa motivación contenida en la resolución No. 667 de fecha 06 de octubre de 2016, emitida por el señor Humberto Sánchez alcalde de San Vicente del Caguán. La señora Lizeth Amézquita Alarcón manifestó su apoyo a la implementación del proceso de paz, y públicamente manifestó su intención de votar “SI” al plebiscito que se realizó el 02 de octubre de 2016. 2 ARTICULO 70.
El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional. La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad.
El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán Por su parte, el señor Humberto Sánchez, alcalde del municipio de San Vicente, manifestó públicamente que los empleados de la alcaldía municipal que apoyaron el plebiscito serían desvinculados de la administración. Por tanto, el verdadero motivo por el cual se desvinculó del cargo a la demandante, obedeció a su posición de apoyo al plebiscito realizado el 02 de octubre de 2016 y no por los motivos alegados en el acto administrativo que se demanda.
I.2. Contestación de la demanda3. El municipio de San Vicente del Caguán contestó oportunamente la demanda, oponiéndose a las pretensiones de nulidad formuladas por la actora, arguyendo los siguientes argumentos de oposición: La acusación de la demandante no tiene nada que ver con el cumplimiento o incumplimiento del artículo 70 de la Constitución Política y no probó cómo el actuar de la administración municipal vulneró dicho artículo constitucional.
Indicó que no es cierto que el alcalde del municipio de San Vicente hubiere desvinculado a la demandante por decisiones diferentes a las plasmadas en el acto administrativo, resolución No. 667 del 06 de octubre de 2016, pues el señor Alexander Parra Conde tenía derecho a regresar al cargo del cual era titular con derechos de carrera administrativa, en ese orden de ideas no se configuró la falsa motivación. Planteó las excepciones de i) inepta demanda, ii) ausencia de causa para demandar e inexistencia de las causales de nulidad, iii) legalidad del acto administrativo, iv) inexistencia del derecho y v) genérica.
I.3. Sentencia de primera instancia4. El Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, mediante sentencia de fecha 31 de octubre de 2019, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas.” El Despacho al desatar los cargos de nulidad, concluyó que no era jurídicamente posible mantener en el cargo a una persona que fue nombrada para suplir una vacante temporal, cuando las condiciones que la originaron habían cesado y que la terminación del nombramiento provisional de la demandante no implicó el cierre de la biblioteca o alguna otra situación particular que pudiera significar que el ente territorial hubiere dejado de promover y/o fomentar el acceso a la cultura. 3 Folio 68 al 77 del CP1. 4 Folio 174 al 180 del CP2.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán Frente al cargo de falsa motivación, indicó que no estuvo debidamente demostrado, pues la actora no acreditó la existencia de otras vacantes en las cuales se pudiera desempeñar, y que aun así la administración no la hubiera vinculado, igualmente insistió en que la terminación del nombramiento de la actora se produjo por una razón jurídicamente inevitable, promovida por la renuncia de quien era el titular del cargo ocupado por la demandante, de quien no se pudo presumir que haya renunciado presionado por razones de índole político.
I.4. El recurso de apelación5. La parte demandante presentó los siguientes motivos de alzada dirigidos a revocar la decisión proferida por el Juzgado de Primera instancia: La actora fue capacitada en Barcelona España, con el propósito de transmitir por 2 años el conocimiento adquirido, capacitación que fue pagada por la Biblioteca Nacional, por lo que hubo un detrimento estatal pues se realizó una inversión en pro de la cultura y el desarrollo y esto fue desaprovechado por la entidad demandada.
Quedó probada la falsa motivación del acto administrativo demandado, pues el señor Humberto Sánchez, alcalde del municipio de San Vicente del Caguán, realizó manifestaciones públicas a los empleados de la alcaldía, en los que indicó que removería de los cargos a quienes no adoptaran una postura de rechazo al plebiscito realizado el 02 de octubre de 2016.
La entidad demandada tenía la obligación de darle continuidad laboral a la señora Lizeth Paola Amézquita Alarcón, en atención a la carta de compromiso suscrita entre el alcalde de San Vicente y la directora de la Biblioteca Nacional. I.5. Alegatos de conclusión.6 La parte actora insistió en que, de conformidad con el compromiso adquirido por el municipio de San Vicente del Caguán, era obligación del ente territorial garantizar el empleo de la demandante como mínimo por un término de 2 años, esto en concordancia con el principio de confianza legítima.
Añadió que el acto administrativo adolece del vicio de desviación de poder, ya que el fin perseguido por aquel no fue obtener una adecuada prestación y mejoramiento del servicio público, pues por el contrario se inspiró en móviles diferentes que no corresponden a razones laborales ni profesionales. I.6. Ministerio Público.7 Según constancia secretarial del 25 de enero de 2021, venció en silencio el término de traslado especial. 5 Folio 183 al 190 del CP2. 6 Folio 208 al 211 del CP2. 7 Folio 218 del CP2.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. COMPETENCIA. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo regulado en los artículos 153 –competencia de los Tribunales en Segunda Instancia-, 243 –la sentencia es susceptible del recurso de alzada-, y 247 – trámite de la apelación-.
II.2. ACTO ACUSADO. Resolución No. 667 del 06 de octubre de 2016, proferida por el municipio de San Vicente del Caguán – Caquetá, mediante el cual se dio por terminado el nombramiento provisional de Lizeth Paola Amézquita Alarcón, en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 06 de la planta global del municipio de San Vicente del Caguán. II.3.
PROBLEMA JURÍDICO. De conformidad con el recurso de apelación presentado por la apoderada de la parte demandada, le corresponde a esta Colegiatura establecer si: a. ¿Es jurídicamente procedente la terminación de un nombramiento provisional, en virtud a una vacancia temporal, cuando se reintegra el titular del cargo? b. ¿La resolución No. 667 del 06 de octubre de 2016, proferida por el municipio de San Vicente del Caguán – Caquetá, se encuentra viciada de falsa motivación? II.4.
MATERIAL PROBATORIO ALLEGADO AL PROCESO. i. Mediante resolución No. 086 del 05 de abril de 2011, se nombró en periodo de prueba al señor Alexander Parra Conde, en el cargo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 06. 8 ii. Mediante resolución No. 508 del 27 de octubre de 2015, el señor Alexander Parra Conde fue nombrado en encargo, en el cargo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 15 por el término de seis (06) meses.9 iii.
Mediante resolución No. 510 del 27 de octubre de 2015, la señora Lizeth Paola Amézquita Alarcón fue nombrada en provisionalidad en el cargo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 06, de la planta global del municipio de San Vicente del Caguán, mientras el titular del cargo se encontraba encargado del empleo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 15. 8 Folio 164 al 165 del CP1. 9 Folio 166 al 167 del CP1.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán De los argumentos que motivaron la expedición de este acto administrativo se destaca: “Que en la planta de personal existe una vacante temporal del empleo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 06, cuyo titular con derechos de carrera ha sido encargado del empleo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 15”. 10 iv.
Mediante resolución No. 0780 del 30 de marzo de 2015 se dio apertura a la convocatoria del Premio Nacional de Bibliotecas Públicas “Daniel Samper Ortega” 2015, de la Biblioteca Nacional de Colombia – Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Cultura. Respecto a la premiación se estableció: “La biblioteca ganadora y las finalistas por categoría, deberán remitir a la Biblioteca Nacional de Colombia las siguientes documentaciones para aceptar el premio.11 v. Mediante resolución No. 2895 del 02 de octubre de 2015, el Ministerio de Cultura promulgó los ganadores de la convocatoria del Premio Nacional de Biblioteca, siendo la ganadora la Biblioteca Luis Carlos Galán Sarmiento del municipio de San Vicente del Caguán, departamento del Caquetá.12 vi.
Mediante oficio del 24 de septiembre de 2015, el alcalde del municipio de San Vicente del Caguán remitió información a la directora de la Biblioteca Nacional, en donde entre otras cosas, indicó que: “…la contratista Lizeth Paola Amézquita Alarcón, (…) será la persona que realizará la pasantía internacional (…). En suma es menester señalar, que el Municipio de San Vicente del Caguán (…) se compromete a mantener vinculada contractualmente a Lizeth Paola 10 Folio 25 al 26 del CP1. 11 Folio 7 al 14 del CP1. 12 Folio 15 al 16 del CP1.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán Amézquita Alarcón, quien actualmente ejerce funciones de Bibliotecaria Municipal”.13 vii. Mediante resolución No. 513 del 29 de octubre de 2015, la alcaldía de San Vicente del Caguán autorizó comisión de servicios a la señora Lizeth Paola Amézquita Alarcón, para asistir a la pasantía internacional en Barcelona, desde el 01 de noviembre hasta el 05 de diciembre de 2015. 14 viii.
El señor Alexander Parra Conde mediante oficio de fecha 03 de octubre de 2016, dirigido al Alcalde de San Vicente del Caguán, renunció a su cargo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 15.15 ix. Mediante resolución No. 667 del 06 de octubre de 2016, el municipio de San Vicente del Caguán dio por terminado nombramiento provisional de la señora Lizeth Paola Amézquita Alarcón, considerando: “Que con Resolución Administrativa No. 510, se nombró a la señora LIZETH PAOLA AMÉZQUITA ALARCÓN, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.117.812.552, en el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, grado 06 de la Planta Global del Municipio de San Vicente del Caguán, mientras el titular del citado cargo se encuentre encargado del empleo Auxiliar Administrativo, Código 407, grado 15.
Que con fundamento en lo anterior, el cargo Código 407, grado 06 de la Planta Global del Municipio de San Vicente del Caguán, en que fue nombrada la señora LIZETH PAOLA AMEZQUITA ALARCON, es un cargo de carrera administrativa que se encontraba para la fecha de su nombramiento en vacancia temporal. (…) Que el señor ALEXANDER PARRA CONDE quien es el titular del cargo Auxiliar Administrativo, Código 407, grado 06 de la Planta Global del Municipio de San Vicente del Caguán – Caquetá, presentó renuncia al encargo de empleo de Auxiliar Administrativo, Código 407, grado 15 mediante comunicación de fecha 03 de octubre de 2016.
Que al presentar renuncia al encargo el señor ALEXANDER PARRA CONDE, debe asumir el empleo respecto del cual ostentaba derechos de carrera, denominado Auxiliar Administrativo, Código 407, grado 06 de la Planta Global del Municipio de San Vicente del Caguán.16 x. La señora Consuelo Gaitán, directora de la Biblioteca Nacional de Colombia, remitió oficio al señor alcalde del Municipio de San Vicente del Caguán, en donde lo exhortó a que diera cumplimiento al compromiso adquirido, respecto 13 Folio 17 al 18 del CP1. 14 Folio 109 del CP1. 15 Folio 82 del CP1. 16 Folio 28 al 29 del CP1.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán de mantener vinculada a Lizeth Paola Amézquita Alarcón, por el término fijado en la resolución 0780 de 2015.17 II.5. DEL CASO CONCRETO. Considera la parte actora que el acto administrativo, Resolución No. 667 del 06 de octubre de 2016 proferida por la Alcaldía de San Vicente del Caguán, mediante la cual se dio por terminado su nombramiento provisional, en el cargo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 06, fue expedido con violación de la Constitución Política – Art. 70- y con falsa motivación. Se hace preciso reiterar el fundamento del acto administrativo demandado, el cual consistió en que el señor Alexander Parra Conde, quien era el titular del cargo Auxiliar Administrativo, Código 407, grado 06 de la Planta Global del Municipio de San Vicente del Caguán -cargo ocupado provisionalmente por la demandante-, presentó renuncia al encargo de empleo de Auxiliar Administrativo, Código 407, grado 15, por tanto, al presentar renuncia al encargo el señor Alexander Parra Conde, debió asumir el empleo respecto del cual ostentaba derechos de carrera, denominado Auxiliar Administrativo, Código 407, grado 06 de la Planta Global del Municipio de San Vicente del Caguán, y en ese orden de ideas se terminó el nombramiento provisional de la actora.
En primer lugar, es necesario indicar que el ingreso y el ascenso en los cargos de carrera administrativa se debe realizar mediante procesos de mérito, así lo establece la Constitución Política, al indicar que: “Artículo 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.” (Negrita fuera del texto).
Respecto de la forma de proveer vacancias temporales o definitivas de empleos de carrera administrativa, la Ley 909 de 2004, modificada por la Ley 1960 de 2019, señala: “ARTÍCULO 24. Encargo. Mientras se surte el proceso de selección para proveer empleos de carrera administrativa, los empleados de carrera tendrán derecho a ser encargados en estos si acreditan los requisitos para su ejercicio, poseen las aptitudes y habilidades para su desempeño, no han sido 17 Folio 30 al 31 del CP1.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán sancionados disciplinariamente en el último año y su última evaluación del desempeño es sobresaliente. (…) Respecto de las causales de terminación de un encargo, es pertinente precisar que el encargo puede darse por terminado cuando se presenta renuncia de este, por obtención de evaluación del desempeño no satisfactoria, por decisión del nominador debidamente motivada, por la pérdida de los derechos de carrera, cuando se acepte la designación para el ejercicio de otro empleo, por la imposición de sanción disciplinaria consistente en suspensión o destitución y por determinarse procedente la provisión definitiva del empleo.
Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 1º de la Ley 1960 de 2019, el nombramiento provisional es de carácter transitorio y procede de manera excepcional, para proveer un empleo de carrera cuando en la respectiva planta de personal no existen empleados de carrera administrativa que cumplan con los requisitos y el perfil para ser nombrados mediante encargo.
Sobre las vacancias temporales, el Decreto 1083 de 2015 señala lo siguiente: “ARTÍCULO 2.2.5.3.3 Provisión de las vacancias temporales. Las vacantes temporales en empleos de libre nombramiento y remoción podrán ser provistas mediante la figura del encargo, el cual deberá recaer en empleados de libre nombramiento y remoción o de carrera administrativa, previo cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del cargo.
Las vacantes temporales en empleos de carrera, podrán ser provistas mediante nombramiento provisional, cuando no fuere posible proveerlas mediante encargo con empleados de carrera. Tendrá el carácter de provisional la vinculación del empleado que ejerza un empleo de libre nombramiento y remoción que en virtud de la ley se convierta en cargo de carrera.
El carácter se adquiere a partir de la fecha en que opere el cambio de naturaleza del cargo, el cual deberá ser provisto teniendo en cuenta el orden de prioridad establecido en el presente título, mediante acto administrativo expedido por el nominador.
PARÁGRAFO. Los encargos o nombramientos que se realicen en vacancias temporales, se efectuarán por el tiempo que dure la misma”. (Negrita fuera del texto) En cuanto a la estabilidad del empleado vinculado con carácter provisional, es pertinente precisar que el artículo 2.2.5.3.4. del Decreto 1083 de 2015 señala que antes de cumplirse el término de duración del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlo por terminado.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán La Corte Constitucional mediante sentencia T-326 del 3 de junio de 2014, Magistrada Ponente, MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, al pronunciarse sobre la estabilidad del empleado vinculado con carácter provisional, señaló: “Los funcionarios públicos que desempeñan en provisionalidad cargos de carrera, gozan de una estabilidad laboral relativa o intermedia, que implica, sin embargo, que el acto administrativo por medio del cual se efectúe su desvinculación debe estar motivado, es decir, debe contener las razones de la decisión, lo cual constituye una garantía mínima derivada, entre otros, del derecho fundamental al debido proceso y del principio de publicidad.” Igualmente, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en Sentencia SU-917 de 2010, al pronunciarse sobre el retiro de los empleados provisionales, señaló: “El acto de retiro no sólo debe ser motivado sino que ha de cumplir ciertas exigencias mínimas respecto de su contenido material, de modo que el administrado cuente con elementos de juicio necesarios para decidir si acude o no ante la jurisdicción y demanda la nulidad del acto en los términos del artículo 84 del CCA.
Lo contrario significaría anteponer una exigencia formal de motivación en detrimento del derecho sustancial al debido proceso, pues si no se sabe con precisión cuáles son las razones de una decisión administrativa difícilmente podrá controvertirse el acto tanto en sede gubernativa como jurisdiccional. Es por lo anterior por lo que la Corte ha hecho referencia al principio de “razón suficiente” en el acto administrativo que declara la insubsistencia o en general prescinde de los servicios de un empleado vinculado en provisionalidad, donde “deben constar las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado”.
En otras palabras, de acuerdo con la jurisprudencia decantada por esta Corporación, “para que un acto administrativo de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar de manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión”. En este orden de ideas, sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto.” De acuerdo con lo anterior, el acto administrativo que desvincula al empleado público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, no solo debe explicar de manera clara, detallada y precisa las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del servidor en cuestión, sino que también se debe tener en cuenta que Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán solo es admisible la motivación que invoque argumentos como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón atinente al servicio que presta el empleado, así como motivos que se fundan en la realización de los principios que orientan la función administrativa.
En este orden de ideas, los empleados públicos que fueron nombrados en cargos de carrera administrativa sin que hubiera mediado un concurso de mérito, se encuentran en condición de provisionalidad, situación que deberá mantenerse hasta que se efectúe el nombramiento en periodo de prueba, es decir, hasta cuando los cargos hayan sido convocados a concurso, en el caso de vacancia definitiva, y en caso de vacancia temporal hasta cuando se finalice la situación administrativa que le dio origen.
El nombramiento provisional resulta procedente, entonces, para desempeñar cargos de carrera, en los eventos en los que no sea posible hacerlo por el sistema de méritos, por lo tanto, su carácter es transitorio. De lo anterior, deviene claro que el acto administrativo demandado tuvo como fundamento fáctico, la finalización de la situación administrativa que separó temporalmente del cargo a su titular, Alexander Parra Conde, y ello constituye una razón suficiente, pues se expusieron de forma clara y explícita las circunstancias particulares que llevaron a la remoción del cargo de la demandante.
El artículo 125 de la Constitución Política elevó a un rango superior el principio de mérito como criterio predominante para la designación y promoción de servidores públicos. Así, consagró como regla general que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y que el ingreso a ella se hará mediante concurso público.
Con esta norma el constituyente hizo explícita la prohibición de que factores distintos al mérito pudiesen determinar el ingreso y la permanencia en la carrera administrativa, en consecuencia, no se pueden desconocer los derechos de carrera administrativa del señor Alexander Parra Conde, quien al finalizar el encargo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 15, debía regresar al cargo ocupado provisionalmente por la señora Lizbeth Paola Amézquita Alarcón, pues era Alexander Parra quien ostentaba derechos de carrera sobre el cargo denominado Auxiliar Administrativo, código 407, grado 06.
Ahora bien, la razón que expone la parte actora para sustentar que el acto demandado se encuentra viciado por falsa motivación, es que el verdadero motivo por el cual se le desvinculó, obedeció a su posición de apoyo al plebiscito realizado el 02 de octubre de 2016, sin embargo, la demandante no aportó elementos de prueba con el fin de demostrar los hechos que aduce.
Para entender la causal de nulidad por falsa motivación, es necesario indicar que los actos administrativos en su contenido se distinguen por sus elementos, a saber: los sujetos, objeto, causa o motivo, finalidad, formalidad y mérito. En relación con la motivación, la jurisprudencia constitucional, ha explicado en detalle su significado, en los siguientes términos: Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán “(…) La motivación del acto, contenida dentro de lo que usualmente se denomina "los considerandos" del acto, es una declaratoria de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la emanación, o sea los motivos o presupuestos del acto; constituye por lo tanto la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad.
De la motivación sólo puede prescindirse en los actos tácitos, pues allí no hay siquiera una manifestación de voluntad; salvo en ese caso, ella es tan necesaria en los actos escritos como en los actos verbales. Por tratarse de una enunciación de los hechos que la administración ha tenido en cuenta, constituye frente a ella un "medio de prueba en verdad de primer orden", sirviendo además para la interpretación del acto (…)18 Así las cosas, la motivación de los actos administrativos tiene asidero en el principio de publicidad establecido en el artículo 209 de la Constitución Política, como uno de los principios que orientan la función administrativa.
Concretamente, la motivación es aquella en la que se plasman las razones de hecho y de derecho que dan lugar a la decisión que se expide. En este orden de ideas, los actos administrativos deben estar motivados expresando las disposiciones normativas y las razones de hecho que dieron lugar a la decisión que se adopta. Al respecto, la Sala recuerda que todo acto administrativo tiene un móvil o motivo determinante para su expedición, esto es, está precedido de unas circunstancias de hecho o de derecho que deben incluirse dentro de su texto.
Así, la motivación se convierte en un elemento fundamental para determinar las causas que impulsaron a la administración a manifestar su voluntad. Por tanto, para determinar si se incurre en esta causal de nulidad del acto administrativo, se tiene como requisito sine qua non examinar sus antecedentes fácticos y jurídicos, para llegar a concluir que existe una incongruencia entre los motivos invocados por el funcionario y la decisión final.
Así, “habrá falsa motivación cuando al analizar el acto administrativo se evidencia la divergencia entre la realidad fáctica y/o jurídica con los motivos esgrimidos en el acto administrativo.”19 Desde hace varios años el Consejo de Estado ha manifestado que para que haya lugar a la declaración de falsa motivación “es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la decisión tomada”20 18 Corte Constitucional, Sentencia SU – 250 de 1998, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 3 de febrero de 2022, Radicado No. 200012339000201700110 01. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 21 de junio de 1989, C.P.: Dr. Álvaro Lecompte Luna.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán Adicionalmente, la jurisprudencia, en lo relativo a la revisión judicial de la falsa motivación de un acto administrativo, ha señalado que quien aduce que se ha presentado dicha causal “tiene la carga de la prueba, es decir, de demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos”21 Se puede afirmar entonces que los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son: “i) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; ii) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos y, iii) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado.”22 En consecuencia, le correspondía a la parte demandante probar que el acto administrativo se encontraba falsamente motivado, lo que para el caso concreto no sucedió, pues quedó probado que la terminación del nombramiento provisional de la señora Lizeth Paola Amézquita Alarcón se produjo por una causa objetiva y en concordancia con la normatividad que regula la materia, pues re reitera, el señor Alexander Parra Conde, al finalizar el encargo de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 15, debía regresar al cargo ocupado provisionalmente por la demandante, pues era él quien ostentaba derechos de carrera sobre el cargo denominado Auxiliar Administrativo, código 407, grado 06, y no se evidenció un interés por parte de la administración municipal diferente al de aceptar la renuncia del mencionado profesional que se encontraba en situación administrativa de encargo.
Por ello y en atención al marco jurídico desarrollado previamente, concluye la Sala que el acto administrativo demando no adolece de las causales de nulidad alegadas por la demandante. En ese orden de ideas, la Sala procede a confirmar íntegramente la sentencia de primera instancia. II.6. COSTAS. Frente a la condena en costas, a la luz del CPACA y del CGP, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A, en sentencia del diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018), siendo Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, afirmó lo siguiente: 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de octubre de 1999, expediente: 3.443, C.P.: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 3 de febrero de 2022, Radicado No. 200012339000201700110 01.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán “Sin embargo, en esa oportunidad23 la Subsección A, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Señaló que se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365. El análisis realizado por la Sala en esa oportunidad arrojó, entre otras las siguientes conclusiones: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” – CPACA b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará en atención a la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP24, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. 23 Siete (7) de abril de dos mil dieciséis (2016). 24“ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)” Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Ahora bien, en aplicación de las consideraciones atrás citadas, y en atención a las premisas fácticas y legales del caso sub judice, se considera que la decisión sobre la condena en costas proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca se encuentra ajustada a derecho, en razón a que hubo una sola parte vencida con la denegatoria de las pretensiones de la demanda, y además, se encuentran acreditadas las agencias en derecho con la actuación del apoderado de la parte demandante, sin que, contrario a lo afirmado por la entidad demandante, se tenga que verificar mala fe o temeridad de este extremo procesal.” El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso fija las siguientes reglas: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.- Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos previstos en este código. (…) 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. En ese orden de ideas, considera la Sala que hay lugar a imponer costas en la instancia, teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia fue confirmada íntegramente.
En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente a un (01) s.m.l.m.v, de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16025 del CPACA. 25 “Artículo 160.
Derecho de postulación. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo.” Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-33-33-002-2017-00248-01 Lizeth Paola Amézquita Alarcón contra Municipio de San Vicente del Caguán III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 31 de octubre de 2019, por la cual, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Florencia Caquetá, negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante. Se tasan como agencias en derecho un (01) s.m.l.m.v.
TERCERO: Por los medios tecnológicos habilitados por el Consejo Superior de la Judicatura, por Secretaría
NOTIFÍQUESE la presente decisión, y devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en el Sistema Judicial Siglo XXI. Este proyecto fue discutido y aprobado en Sala de decisión extraordinaria del veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIERREZ Magistrada PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Magistrado (Ausencia Legal) Firmado Por: Yanneth Reyes Villamizar Magistrado Tribunal O Consejo Seccional 4 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Angelica Maria Hernandez Gutierrez Magistrada Oral 003 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: a35670889174f6db2c1be4d69d89042e140f1f153472e3ed9380f6f39d2deedc Documento generado en 25/09/2022 09:52:02 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica