MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO QUE RECONOCE PENSIÓN – Acto que incluyó la prima de clima y la prima rural en pensión gracia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO QUE RECONOCE PENSIÓN – Negada por cuanto entrar a determinar si la prima rural y de clima, deben incluirse o no en la pensión gracia, es un aspecto que debe estudiarse en el fondo del asunto y no en la cautela solicitada, pue deberán estudiarse los pronunciamientos jurisprudenciales, la fecha de expedición de los actos demandados y los fundamentos de expedición de las resoluciones.
En el presente caso la Juez Segunda Administrativa de Tunja niega la medida de cautela al considerar la determinación de la inclusión de la prima de clima, y la prima rural debe analizarse a la vigencia de los pronunciamientos jurisprudenciales traídos por el demandante, y que de decretarse la suspensión del acto se suspendería el derecho a la pensión del demandado, el cual no está en discusión, sino es su monto, por lo que el análisis debe hacerse en conjunto y sin premura de afectar ningún derecho pensional de la demandada.
El reparo del recurrente se encamina principalmente en que el pago de la prestación afecta la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, lo cual se concreta en un perjuicio irremediable y el detrimento del patrimonio público. (…). Revisado el escrito de la medida cautelar, encuentra la Sala que el objeto del presente proceso se encamina a determinar que la pensión gracia reconocida al señor Ángel María Barrea Siza, va en contravía del orden público, así como de la estabilidad del sistema, al haber sido reconocida la prestación en una flagrante violación a la normatividad aplicable, y en desconocimiento de los lineamientos jurisprudenciales sobre la misma.
De acuerdo con el concepto de violación de la demanda, se dice que el acto demandado es contrario a la constitución y la ley porque la extinta CAJANAL, así como la UGPP reconocieron y reliquidaron a través de los actos enjuiciados, la pensión de jubilación gracia a favor del señor Ángel María Barrera Siza, incluyendo como factor de la liquidación la prima de clima y rural, sin que sea procedente incluir dentro de la liquidación, dichas primas por ser contrarias a derecho.
A efectos de desatar el recurso, la Sala encuentra probados los siguientes hechos en relación con la media cautelar: (…). De lo arrimado en el expediente, la Sala logra determinar que, en efecto, al señor Ángel María Barrera le fue reconocida la pensión gracia, con la inclusión de los factores prima de clima y prima rural. Ahora, el propósito de dicha pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación. Así entonces, la Ley 114 de 1913 creó dicha prestación a favor de los maestros de escuela primaria del sector oficial y, por consiguiente, estableció una serie de requisitos para que la misma sea concedida, principalmente, los contenidos en su artículo 4.
En cuanto a los factores a tener en cuenta para efectos de liquidar la prestación, se dirá que la postura adoptada en la jurisprudencia, no puede afectar el derecho a la pensión de los administrados a quienes previo al pronunciamiento, les había sido reconocido el derecho. En efecto, tal como lo indica la a quo, al momento de proferirse el acto enjuiciado Resolución PAP 03037 de 12 de febrero de 2010, el criterio jurisprudencial de que la prima rural y de clima no estaba vigente, es decir, no habían sido proferidos, de ahí que no podría la Sala de entrada, en la media cautelar, acceder a la suspensión de los actos, pues el accionado tiene una expectativa que se presume legal hasta que en el fondo se decida lo contrario.
De manera que, para la Sala, entrar a determinar si los factores, prima rural y de clima, deben incluirse o no, es un aspecto que debe estudiarse en el fondo del asunto y no en esta no este momento procesal con la cautela solicitada, pues en efecto, para desatar la litis deberá estudiarse los pronunciamientos jurisprudenciales, la fecha de expedición de los actos demandados, y los fundamentos de expedición de las resoluciones, estudio que corresponde en el fondo del asunto.
Entonces, aun cuando el sustento de la demanda estriba en que los actos enjuiciados con violatorios de la Constitución y la ley, los mimos gozan de presunción legal hasta cuando se determine lo contrario, es decir hasta que se resuelva de fondo el asunto. De manera que, la beneficiaria hoy de la prestación concedida al causante Ángel María Barrera Siza, no puede verse perjudicada por la proferida luego de reconocida la prestación. Por otra parte, debe decir la Sala que la suspensión en el reconocimiento y pago de la misma afectaría derechos fundamentales de la demandada como el derecho a la seguridad social, la dignidad humana, en la medida en que los actos enjuiciados gozan de presunción legal y más bien acceder a su suspensión sin que se decida de fondo implica la vulneración de los derechos enunciados.
Entonces, encuentra la Sala que tal como está planteada la medida cautelar no puede concluirse que se presenta un perjuicio inminente, pues no existe prueba, ni siquiera sumaria, que permita predicar su configuración, pues, por el contrario, en una ponderación de intereses la medida resulta más gravosa para el demandado dado que es un adulto mayor, y se presume que su fuente de ingreso es la pensión. Además, ha de tenerse en cuenta que se presume en la demandada la buena fe, y desde el tiempo de la sustitución o reconocimiento, vienen ostentando unos derechos adquiridos lo cuales resultarían afectados con la imposición de la medida solicitada, pues acceder a la suspensión provisional deprecada por la entidad demandante contraría el principio de confianza legítima a que tiene derecho la demandada, pues, es evidente que se le ha creado una expectativa, desde el momento en el que se le reconoció la sustitución y pago de la pensión. (…) Tampoco se encuentra acreditado por el solicitante que con el pago de la mesada pensional reconocida a la demandada se esté ocasionando un perjuicio irremediable a la entidad demandante, o que los efectos de la sentencia resulten nugatorios por el no decreto de la medida cautelar, por lo que lo pertinente será que la legalidad del acto administrativo atacado se defina en la decisión que ponga fin al proceso, momento en el cual el juzgador podrá también evaluar, de la mano del acervo probatorio, el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación cuestionada.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI.
Tunja, 21 de septiembre de 2022 Magistrado Ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra el auto del 15 de diciembre de 2021, mediante el cual el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Tunja niega la suspensión provisional de las Resoluciones No. PAP 003037 del 12 de febrero de 2010, RDP 00973 del 12 de abril de 2012, y RDP 004061 del 20 de junio de 2012 y 0067713 del 13 de enero de 2021, por medio de las cuales la UGPP, reliquidó y sustituyó la pensión gracia a la señora Gloria Isabel Monroy Matallana.
I.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-, por intermedio de su apoderado presenta demanda para que siguientes actos administrativos: “-La Resolución PAP 003037 del 12 de febrero de 2010, mediante la cual la extinta CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación gracia a favor del señor ANGEL MARIA BARRERA SIZA (Q.E.P.D.). - La Resolución RDP 000973 del 12 de abril de 2012, por la cual la UGPP reliquidó la pensión gracia a favor del señor ANGEL MARIA BARRERA SIZA (Q.E.P.D.). - La Resolución RDP 004061 del 20 de junio de 2012, por la cual la UGPP modifica la Resolución RDP 000973 del 12 de abril de 2012, en el sentido de reliquidar la pensión gracia incluyendo prima de clima y prima rural. - La Resolución RDP 000677 del 13 de enero de 2021, mediante la cual la UGPP sustituyó la prestación a favor de la señora GLORIA ISABEL MONROY MATALLANA”.
A su vez, solicita medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos demandados, argumentando que los mismos fueron expedidos con violación a la normatividad aplicable y con desconocimiento jurisprudencial, lo cual ha causado un detrimento patrimonial y daño fiscal a la Nación. Trámite procesal La demanda correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Tunja.
Mediante auto del 16 de julio de 2021 fue inadmitida la demanda, la subsanación se presentó el 3 de agosto de 2021, y el 10 de septiembre de 2021 fue admitida, ordenando las notificaciones del caso. El mismo 10 de septiembre de 2021, corrió el traslado de la medida cautelar solicitada. II. LA PROVIDENCIA APELADA Mediante auto del 15 de diciembre de 2021, la Juez Segunda Administrativo Oral de Tunja resolvió negar la medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos enjuiciados conforme a las siguientes razones.
Se refirió a los requisitos exigidos para el decreto de las medidas cautelares, precisa que, para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, cuales son: i) los requisitos formales referentes a que la suspensión del acto demandado se haya solicitado y sustentado; ii) los requisitos comunes a las medidas cautelares de necesidad de la medida para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso (artículo 229 CPACA) y la efectividad de la sentencia y a relación directa y necesaria entre la medida y las pretensiones de la demanda (artículo 230 CPACA).
Que, reunidos los requisitos anteriores, se debe verificar además iii) la violación de las normas superiores invocadas y confrontación entre el acto y las normar invocadas en la demanda o en la solicitud o con las pruebas aportadas con la solicitud (artículo 231 inciso 1 CPACA), así como acreditarse de manera sumaria la existencia de perjuicios cuando se pretenda el restablecimiento del derecho e indemnización de perjuicios (artículo 231 inciso 2 CPACA).
Sostiene que en este caso la accionante no discute que la accionada tenga derecho al reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia, ni que el causante no reuniera los requisitos para que le fuere reconocido el derecho a la pensión, sino que la prestación se liquidó con la inclusión de dos factores salariales que no debían tenerse en cuenta, como son la prima de clima y prima rural.
Refiere que el derecho a la pensión gracia se perfecciona con el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, que son: i) que el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, ii) que no esté percibiendo otra pensión de carácter nacional, iii) que observe buena conducta y iv) que haya cumplido 50 años.
Que la UGPP señala que, conforme a la jurisprudencia, la prima de clima no puede ser tenida en cuenta para liquidar la pensión gracia y tampoco la prima rural del 10%. Aduce, que, si bien el criterio jurisprudencial del 4 de agosto de 2010 fue pacífico desde entonces, debía determinarse para la fecha de expedición de la Resolución Nº PAP 03037 de 12 de febrero de 2010 (acusada), si con anterioridad a la señalada sentencia se contaba con respaldo jurisprudencial para ordenar la inclusión de dicha prima como IBL.
Arguye, que es evidente que el accionante fundamenta la no inclusión de la prima rural con base en una sentencia proferida por este Tribunal en el año 2017, es decir, en forma posterior a la expedición de la resolución de reconocimiento de la pensión gracia del causante y su reliquidación, por lo que cuando se reconoció la prestación, los criterios alegados no se habían adoptado -febrero de 2010-; que, si bien la sustitución del derecho pensional a la accionada ocurrió en el año 2021, el mismo deviene lógicamente del acto primigenio de reconocimiento en donde se habían establecido los factores salariales que constituían el ingreso base de liquidación. En tal orden, estableció que no era procedente decretar la cautela porque la determinación de incluir la prima de clima y la prima rural debe analizarse a la vigencia de dichos pronunciamientos; que de decretarse la suspensión del acto se suspendería el derecho a la pensión, el cual no está en discusión, sino es el monto, y que el reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia de la demandad, se basó en el acto de reconocimiento que se efectuó al causante en el año, 2010 y en la reliquidación de la misma en el año 2012, motivo por el cual el análisis debe hacerse en conjunto y sin premura de afectar ningún derecho pensional de la demandada.
En virtud de lo anterior, negó la medida solicitada. III. DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, el apoderado de la UGPP formuló recurso de apelación, el cual sustentó bajo los siguientes argumentos: Que hay equivocación en la interpretación de la norma aplicable al caso de la procedencia de la medida cautelar, pues esta no se evalúa por un estudio de fondo o por no haberse desvirtuado aún la presunción de legalidad de la resolución demandada.
Dice que si bien aún la resolución goza de presunción de legalidad y determinó que el demandado ya había adquirido el status pensional, no puede argumentarse esto para rechazar de plano la solicitud, pues precisamente esa “legalidad” es el objeto de debate del proceso. Cita el artículo cuarto de la Constitución Política, y señala que la UGPP demanda su propio acto por ser contrario a la ley, al continuar otorgándole el derecho a una persona que no le corresponde por no cumplir los requisitos de ley.
Que la ley establece que debe haber una coherencia entre la constitución política y todo el ordenamiento jurídico, dentro del que se encuentran los actos administrativos, por lo tanto, es viable alegar la ilegalidad de éstos si no cumplen con los principios del derecho y con los fines del estado Que con la solicitud de la suspensión de los actos administrativos demandados fueron allegados suficientes elementos de juicio que determinan el valor del perjuicio económico por la resolución que se demanda, justificando cuantitativamente el detrimento al erario público.
Que hay un actual menoscabo al patrimonio público, pues el derecho que se pretende reclamar no será pagado con dinero de la entidad sino con recursos del Presupuesto Nacional con Situación de Fondos, pero que éstos únicamente podrán usarse para conceder derechos pensionales acorde a la ley. Que el proceso lo que busca es evitar un detrimento del patrimonio público en ocasión a la ilegalidad de las relaciones demandadas, por lo que solicita la suspensión provisional del acto para proteger y garantizar la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, por cuanto la medida evita el futuro detrimento al patrimonio público mientras se surte el proceso.
Que el objeto de la medida cautelar no es realizar un prejuzgamiento sino evitar un posible daño presente o futuro, y el funcionario judicial no puede sustentar el rechazo de la medida por consideraciones que únicamente deben tenerse en sentencia que decidan de fondo sobre la litis del proceso, pues de hacerlo, incurriría en una vulneración grave al debido proceso.
La prima de clima debe ser excluida de la liquidación de la pensión, por cuanto se trata de una prestación social cuyo pago no remunera el trabajo en sí mismo, sino que busca amparar al trabajador de los riesgos que se originen por desempeñar su función en lugares reconocidos como insalubres, y además se encuentra satisfecho el requisito del periculum in mora o urgencia, ya que efectuado un adecuado juicio de ponderación, sería mucho más gravoso para el interés público, debido al detrimento del erario público e incluso para el demandado negar la medida que concederla.
Concesión del recurso Mediante auto del 28 de marzo de 2022, la juez de instancia concede el recurso de apelación para ante esta corporación. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 2080 que modifica el artículo 125 del CPACA, la Sala de Decisión es la competente para resolver el recurso de apelación del auto que negó el decreto de la medida cautelar Al efecto, la norma establece: “2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. (…)” Con esta normativa, procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandante, contra el auto mediante el cual se negó la suspensión provisional de los actos enjuiciados en este asunto. 2.
Problema a resolver Corresponde a la Sala determinar si se dan los presupuestos para acceder a la suspensión provisional de las Resoluciones No. PAP 003037 del 12 de febrero de 2010, RDP 00973 del 12 de abril de 2012, RDP 004061 del 20 de junio de 2012 y 0067713 del 13 de enero de 2021, o si, por el contrario, le asiste razón a la juez de instancia de negar la cautela al considerar que debe analizarse la vigencia de los pronunciamientos jurisprudenciales con los que se pretende variar el monto de la prestación, en la medida que no se discute el derecho sino la inclusión de la prima del clima y la prima rural en la pensión gracia reconocida. 3.
De las medidas cautelares y sus requisitos Las medidas cautelares dentro del proceso contencioso administrativo se encuentran previstas y reguladas en los artículos 229 y siguientes del C.P.A.C.A., y se constituyen en un instrumento de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.
Una de tales medidas cautelares es la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, que se reconoce como una excepción a la presunción de legalidad que ampara las decisiones de la administración, en los eventos de infringir las normas superiores en que deben fundarse. En efecto, la suspensión provisional, es una medida cautelar en virtud de la cual, pueden suspenderse transitoriamente los efectos de un acto administrativo.
Dicha medida cautelar encuentra soporte constitucional en el artículo 238, que establece: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. Frente a los requisitos para que proceda la suspensión del acto administrativo acusado, el artículo 231 de del C.P.A.C.A., establece: “Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”.
(Destacado por la Sala). En tal sentido, la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”, encuentra su fundamento en la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, hasta tanto se profiera una decisión definitiva.
Respecto a los criterios que han de ser tenidos en cuenta al momento de estudiar una solicitud de medida cautelar, la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia de 17 de marzo de 2015, señaló: “(…) La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.
El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho.
(…) “Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa.
Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final (…)” (Destacado por el Despacho).
Posteriormente, en providencia de 13 de mayo de 2015, el Consejo de Estado, indicó: “(…) Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad (…)”.
(Destacado del Despacho). En tal sentido, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. 4.
Análisis y solución del caso concreto En el presente caso la Juez Segunda Administrativa de Tunja niega la medida de cautela al considerar la determinación de la inclusión de la prima de clima, y la prima rural debe analizarse a la vigencia de los pronunciamientos jurisprudenciales traídos por el demandante, y que de decretarse la suspensión del acto se suspendería el derecho a la pensión del demandado, el cual no está en discusión, sino es su monto, por lo que el análisis debe hacerse en conjunto y sin premura de afectar ningún derecho pensional de la demandada, El reparo del recurrente se encamina principalmente en que el pago de la prestación afecta la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, lo cual se concreta en un perjuicio irremediable y el detrimento del patrimonio público.
Se ocupará la Sala de determinar entonces si el acto demandado debe no suspenderse conforme lo resolvió la juez de instancia, lo que daría lugar a confirmar la decisión, o si, por el contrario, se acreditan los presupuestos para la procedencia de la suspensión, y, en consecuencia, revocar la decisión del a quo. Como se anotó en precedencia, el artículo 231 del CPACA establece los requisitos por medio de los cuales hay lugar a la procedencia de las medidas cautelares.
Dicha disposición es clara en determinar que, para la prosperidad de la solicitud de suspensión del acto deben cumplirse en su totalidad los requisitos establecidos en los numerales 1º a 3º, junto con uno de los establecidos en el numeral 4º. El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el estudio que debe realizar el juez al momento de decidir sobre una solicitud de medida cautelar, y ha dicho que debe hacer un parangón entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y que las pruebas allegadas con la solicitud deben llevar al juez al convencimiento de esa transgresión. Así mismo, vale la pena señalar que mediante auto 2014- 03799 de 17 de marzo de 2015, tras realizar un análisis pormenorizado de las medidas cautelares en el CPACA el Alto Tribunal precisó: "La contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del juez en su estudio, con fundamento en el acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
En relación con las pruebas que puedan allegarse a la solicitud de la medida cautelar, también se evidencia una diferencia frente al anterior código, en razón a que ya no se hace referencia explícita a documentos públicos sino a "pruebas allegadas con la solicitud", las cuales deberán ser examinadas, en todo caso, atendiendo a los criterios probatorios vigentes en el ordenamiento.
Aunado a lo anterior, el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le impone al interesado la carga de acreditar sumariamente la existencia de perjuicios, cuando quiera que se solicite el restablecimiento del derecho e indemnización de los citados perjuicios, exigencia que no implica otra cosa que demostrar ante el operador judicial que resolverá su caso que la tardanza del proceso podría configurar un perjuicio”.
Conforme a lo expuesto, el análisis que debe realizar el funcionario judicial en esta clase de medios de control no se circunscribe a la simple comparación normativa, sino que debe demostrarse el perjuicio que se causa al no acceder a la medida. Hechas estas precisiones se tiene entonces que según lo establecido en el artículo 229 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo como medida cautelar que es, exige “petición de parte debidamente sustentada”, es decir, que la solicitud contenga una sustentación específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o pueda soportarse en el mismo concepto de la violación de la demanda, Revisado el escrito de la medida cautelar, encuentra la Sala que el objeto del presente proceso se encamina a determinar que la pensión gracia reconocida al señor Ángel María Barrea Siza, va en contravía del orden público, así como de la estabilidad del sistema, al haber sido reconocida la prestación en una flagrante violación a la normatividad aplicable, y en desconocimiento de los lineamientos jurisprudenciales sobre la misma.
De acuerdo con el concepto de violación de la demanda, se dice que el acto demandado es contrario a la constitución y la ley porque la extinta CAJANAL, así como la UGPP reconocieron y reliquidaron a través de los actos enjuiciados, la pensión de jubilación gracia a favor del señor Ángel María Barrera Siza, incluyendo como factor de la liquidación la prima de clima y rural, sin que sea procedente incluir dentro de la liquidación, dichas primas por ser contrarias a derecho.
A efectos de desatar el recurso, la Sala encuentra probados los siguientes hechos en relación con la media cautelar: Resolución Nº PAP 003037 del 12 de febrero de 2010, por medio de la cual reconoce y ordena el pago de la pensión gracia al señor ángel María Barrera Siza (fl. 192 anexo demanda). Resolución Nº RDP000677 del 13 de enero de 2021 mediante la cual reconoce una pensión de sobrevivientes devengada por el causante, a la señora Gloria Isabel Monroy Matallana (fl. 213 anexo demanda) Certificado de defunción del 11 de septiembre de 2020 del causante Ángel María Barrera Siza (fl. 298 anexo demanda).
Registro civil de matrimonio del 26 de junio de 2010, contrayentes Ángel María Barrera Siza y Gloria Isabel Monroy Matallana. (anexo 003demanda fl. 142) Declaración juramentada Nº 451 de fecha 25 de septiembre de 2020 rendida por la señora Gloria Isabel Monroy Matallana, en la cual declara haber convivido inicialmente en unión libre desde el 10 de junio de 1987 y posteriormente contrajo matrimonio con el causante, hasta el 11 de septiembre de 2022 fecha del fallecimiento (anexo 003demanda fl. 144) Resolución Nº RDP000973 del 12 de abril de 2012 mediante la cual se ordena la reliquidación de la pensión de jubilación gracia (anexo 007subsanacion fl. 8) Resolución Nº RDP0004061 del 20 de junio de 2012 mediante la cual se modifica la Resolución 973 del 12 de abril de 2012 (anexo 007subsanacion fl. 14) De lo arrimado en el expediente, la Sala logra determinar que, en efecto, al señor Ángel María Barrera le fue reconocida la pensión gracia, con la inclusión de los factores prima de clima y prima rural.
Ahora, el propósito de dicha pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación. Así entonces, la Ley 114 de 1913 creó dicha prestación a favor de los maestros de escuela primaria del sector oficial y, por consiguiente, estableció una serie de requisitos para que la misma sea concedida, principalmente, los contenidos en su artículo 4.
En cuanto a los factores a tener en cuenta para efectos de liquidar la prestación, se dirá que la postura adoptada en la jurisprudencia, no puede afectar el derecho a la pensión de los administrados a quienes previo al pronunciamiento, les había sido reconocido el derecho. En efecto, tal como lo indica la a quo, al momento de proferirse el acto enjuiciado Resolución PAP 03037 de 12 de febrero de 2010, el criterio jurisprudencial de que la prima rural y de clima no estaba vigente, es decir, no habían sido proferidos, de ahí que no podría la Sala de entrada, en la media cautelar, acceder a la suspensión de los actos, pues el accionado tiene una expectativa que se presume legal hasta que en el fondo se decida lo contrario.
De manera que, para la Sala, entrar a determinar si los factores, prima rural y de clima, deben incluirse o no, es un aspecto que debe estudiarse en el fondo del asunto y no en esta no este momento procesal con la cautela solicitada, pues en efecto, para desatar la litis deberá estudiarse los pronunciamientos jurisprudenciales, la fecha de expedición de los actos demandados, y los fundamentos de expedición de las resoluciones, estudio que corresponde en el fondo del asunto.
Entonces, aun cuando el sustento de la demanda estriba en que los actos enjuiciados con violatorios de la Constitución y la ley, los mimos gozan de presunción legal hasta cuando se determine lo contrario, es decir hasta que se resuelva de fondo el asunto. De manera que, la beneficiaria hoy de la prestación concedida al causante Ángel María Barrera Siza, no puede verse perjudicada por la proferida luego de reconocida la prestación. Por otra parte, debe decir la Sala que la suspensión en el reconocimiento y pago de la misma afectaría derechos fundamentales de la demandada como el derecho a la seguridad social, la dignidad humana, en la medida en que los actos enjuiciados gozan de presunción legal y más bien acceder a su suspensión sin que se decida de fondo implica la vulneración de los derechos enunciados.
Entonces, encuentra la Sala que tal como está planteada la medida cautelar no puede concluirse que se presenta un perjuicio inminente, pues no existe prueba, ni siquiera sumaria, que permita predicar su configuración, pues, por el contrario, en una ponderación de intereses la medida resulta más gravosa para el demandado dado que es un adulto mayor, y se presume que su fuente de ingreso es la pensión. Además, ha de tenerse en cuenta que se presume en la demandada la buena fe, y desde el tiempo de la sustitución o reconocimiento, vienen ostentando unos derechos adquiridos lo cuales resultarían afectados con la imposición de la medida solicitada, pues acceder a la suspensión provisional deprecada por la entidad demandante contraría el principio de confianza legítima a que tiene derecho la demandada, pues, es evidente que se le ha creado una expectativa, desde el momento en el que se le reconoció la sustitución y pago de la pensión. Al respecto, el Consejo de Estado en relación con el principio de confianza legítima, ha señalado “El principio de confianza legítima se define como el mecanismo que permite “‘conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la Administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones’, y tiene como uno de sus presupuestos la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad”.
De igual forma, esta Corporación ha dicho que “El principio de confianza legítima consiste en la expectativa genuina que alberga el particular, de que las reglas establecidas por el Estado para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho no sean variadas súbitamente. De acuerdo con ello, este principio se ve defraudado cuando la autoridad produce un cambio abrupto en sus comportamientos y decisiones, cambio que resquebraja la esperanza legítima que el administrado se ha fijado”.
Por lo tanto, el principio de confianza legítima debe entenderse como una garantía para el administrado de que sus actuaciones administrativas y judiciales están amparadas por el ordenamiento jurídico vigente y no pueden presentarse cambios intempestivos en las decisiones de la administración que afecten las expectativas que ésta misma le ha generado al particular” (Resaltos de la Sala)”.
Tampoco se encuentra acreditado por el solicitante que con el pago de la mesada pensional reconocida a la demandada se esté ocasionando un perjuicio irremediable a la entidad demandante, o que los efectos de la sentencia resulten nugatorios por el no decreto de la medida cautelar, por lo que lo pertinente será que la legalidad del acto administrativo atacado se defina en la decisión que ponga fin al proceso, momento en el cual el juzgador podrá también evaluar, de la mano del acervo probatorio, el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación cuestionada.
Con base en estas consideraciones se confirmará la providencia del 15 de diciembre de 2021, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Tunja negó la cautela de suspensión de los actos administrativos enjuiciados. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Nº 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 15 de diciembre de 2021 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Tunja, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme ésta providencia, envíese el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones correspondientes. Esta providencia fue estudiada en Decisión de Sala Virtual de la fecha. Notifíquese y cúmplase, LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado