ESCALAS DE REMUNERACIÓN – Competencia del Concejo Municipal /ASIGNACIÓN DE EMOLUMENTOS DE LOS EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL – Competencia del alcalde / ACUERDO MUNICIPAL QUE FIJA ESCALAS DE REUMERACIÓN – Invalidez parcial por no haberse desarrollado una verdadera escala salarial. De acuerdo con la normatividad vigente, la competencia para establecer los emolumentos de los empleos de la Administración Municipal es del alcalde, mientras que al concejo le corresponde fijar las escalas de remuneración. En el presente caso, el concejo no desarrolló una verdadera escala, pues identificó la asignación específica para cada cargo de la planta de personal, con lo cual se extralimitó en sus competencias y además no incluyó el nivel asesor, que conforme lo dispone el artículo 3º del Decreto 785 de 2005 la escala salarial debe ser sistemática y progresiva y contener las tablas salariales para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos y que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente.
En consecuencia, se declarará la invalidez del artículo 2 del Acuerdo 08 del 30 de noviembre de 2021. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, veintinueve (29) de julio de dos mil veintidós (2022) Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del Acuerdo 08 del 30 de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Arcabuco, “"POR MEDIO DEL CUAL SE FIJA EL INCREMENTO DE LA ESCALA DE REMUNERACION DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL DE ARCABUCO PARA LA VIGENCIA FISCAL 2021 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
I.
ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ Petición de invalidez 1. El Departamento de Boyacá solicitó que se declare la invalidez del Acuerdo 08 del 30 de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Arcabuco, en ejercicio de las facultades contempladas en los artículos 6, 121, 313-6 y 315-7 de la Constitución y el artículo 35 de la Ley 734 de 2002.
Fundamentos de derecho La entidad accionante indicó que la competencia para fijar los límites máximos salariales de los empleados públicos territoriales por niveles jerárquicos es del Gobierno Nacional, para que, una vez fijados, los Concejos Municipales determinen las escalas de remuneración. Sostuvo que, el artículo 2º del Acuerdo No. 08 del 30 de noviembre de 2021, aprobado por el Concejo Municipal de Arcabuco, no estableció o fijó escala salarial alguna para las diferentes categorías o niveles de empleos según la complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones, conforme se lo encomendó la Constitución Política (Art. 313- 6), sino que lo que hizo fue fijar los salarios de los cargos de la administración del Municipio, regulación que conforme lo dispone el numeral 7º del artículo 315 de la Constitución Política, fue atribuida de manera especial al Alcalde Municipal, dentro de los topes fijados por el Gobierno Nacional en el artículo 150, numeral 19, ordinal e) de la Constitución Política, lo mismo que lo pertinente en la ley 4a de 1992, con lo que el Concejo Municipal de Arcabuco actuó por fuera del marco de su competencia. Que el Acuerdo demandando, no cumple con los lineamientos establecidos en el artículo 3º, del Decreto 785 de 2005, según el cual, la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial en las entidades territoriales.
Que, el Acuerdo 08 de 2021, no estableció el Nivel Asesor, con lo que se demuestra que No existe escala salarial alguna en el nivel Directivo, Profesional; solamente se asigna directamente el salario al Directivo Grado 01 y Profesional Grado 01 como valores máximos para estos niveles, desconociendo las características propias de las tablas de escalas salariales que se esperan, sean sucesivas, progresivas, ordenadas y no únicamente la mención de valores o topes máximos.
TRÁMITE PROCESAL 5. La solicitud de examen de validez fue admitida con auto del 24 de febrero de 2022, en virtud de lo cual la providencia fue notificada a los intervinientes y el proceso fue fijado en lista por el término de 10 días para dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 121 del Decreto–Ley 1333 de 1986 y 171-1 del CPACA.
Posteriormente, mediante auto de 24 de marzo del año en curso se decretaron las pruebas dentro del proceso, y finalmente ingresó el proceso para proferirse el fallo correspondiente. INTERVENCIONES Dentro del término de fijación en lista no se presentó intervención ciudadana ni de la entidad accionada. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no emitió concepto.
II. CONSIDERACIONES 8. Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones y al no configurarse ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el asunto. PROBLEMA JURÍDICO El asunto se contrae a determinar si: i. ¿En este caso, el Concejo Municipal de Arcabuco atendió la normatividad y jurisprudencia para la fijación de la escala de remuneración de los empleos de la administración central del municipio? Del análisis del expediente, la Sala anuncia la posición que asumirá así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala De acuerdo con la normatividad vigente, la competencia para establecer los emolumentos de los empleos de la Administración Municipal es del alcalde, mientras que al concejo le corresponde fijar las escalas de remuneración. En el presente caso, el concejo no desarrolló una verdadera escala, pues identificó la asignación específica para cada cargo de la planta de personal, con lo cual se extralimitó en sus competencias y además no incluyó el nivel asesor, que conforme lo dispone el artículo 3º del Decreto 785 de 2005 la escala salarial debe ser sistemática y progresiva y contener las tablas salariales para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos y que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente.
En consecuencia, se declarará la invalidez del artículo 2 del Acuerdo 08 del 30 de noviembre de 2021. CASO CONCRETO Disposiciones acusadas 11. El contenido de los artículos demandados es el siguiente: “(…) ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO: Fijar el incremento de la escala salarial para los empleados públicos de la administración municipal de Arcabuco- a excepción del señor alcalde municipal, cuyo incremento salarial se regula en diferente Acuerdo Municipal, en un porcentaje no inferior al cinco por ciento (5%), sin superar los límites máximos de remuneración de los empleados públicos territoriales fijados por el Gobierno Nacional mediante Decreto 980 de 2021.
ARTÍCULO SEGUNDO: La escala salarial para los empleados públicos de la administración municipal de Arcabuco -salvo para el señor alcalde Municipal-, es la siguiente: Análisis de la Sala Escala de remuneración El artículo 313-6 de la Constitución establece como atribución de los concejos “determinar (…) las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”, mientras que los alcaldes tienen a su cargo “fijar sus emolumentos [los de los empleos de las diferentes dependencias] con arreglo a los acuerdos correspondientes”, de acuerdo con el artículo 315-7 de la misma norma.
Esta última disposición se replica en el artículo 91 literal d) numeral 4.º de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994) –modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012–. Asimismo, el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 previó que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales sería fijado por el Gobierno Nacional y, además, que este último señalaría el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.
La Corte Constitucional declaró exequible este precepto a través de la sentencia C-315 de 1995, con el condicionamiento relativo a que “las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales”.
Teniendo en cuenta lo anterior, así como el diseño constitucional de estas competencias en los niveles departamental y nacional, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “(…) Así pues, se puede concluir que: i) en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial corresponde al Congreso de la República señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el ejecutivo en la determinación de este régimen; ii) le compete al gobierno nacional determinar el régimen salarial y prestacional y señalar los límites máximos de los salarios de los empleados del orden territorial; iii) a las asambleas departamentales y a los concejos municipales les incumbe establecer las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate y con respeto de los límites máximos fijados por el gobierno nacional; y finalmente, iv) que los gobernadores y alcaldes deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Ahora bien, el alto tribunal ha reiterado que “la facultad que constitucionalmente se les otorga a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo, es una facultad eminentemente técnica de agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental y municipal en las diferentes categorías, y de fijación de sus sueldos pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, y a los que finalmente deben sujetarse los Gobernadores [y alcaldes]”.
Esta premisa ha sido interpretada por el Tribunal a partir del análisis del Decreto-Ley 785 de 2005, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”. Los artículos 3.º y 15 de dicha norma prescriben que las entidades públicas deben organizar sus plantas de personal a partir de (i) niveles jerárquicos o categorías de los empleos (directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial), (ii) códigos, que representan tanto el nivel como la denominación del cargo, y (iii) los “grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos”8.
Bajo este entendido, las consecuencias económicas de la nomenclatura de los empleos dependen del nivel (o categoría) en el que se ubican y el grado de cada uno de ellos. Por su parte, el alcalde debe determinar, específicamente, la asignación básica para cada empleo con base en lo anterior, teniendo en cuenta las denominaciones enlistadas en los artículos 16 a 20 del referido Decreto-Ley 785 de 2005.
Esto, sin dejar de lado que ambas autoridades deben respetar los límites tanto mínimo (mantenimiento progresivo del poder adquisitivo real del salario) como máximo (tope fijado por el Gobierno Nacional) del ajuste anual y oficioso de los salarios10. Por ende, la fijación de las escalas de remuneración debe referirse a esos dos elementos (nivel y grado), conforme lo ha reiterado esta Corporación y lo ha esgrimido el Consejo de Estado: “(…) De los anteriores textos constitucionales se infiere que la facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme con la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.
(…)”12 (Subraya y negrilla fuera del texto original) El Tribunal también ha referido que, “[c]omoquiera que ni el legislador ni el constituyente determinaron una forma precisa para hacerlo [para fijar las escalas salariales], es posible que las Corporaciones Públicas las determinen de diversas formas, siempre que respeten el ámbito de sus competencias y las de las demás autoridades”13, por ejemplo, estableciendo topes máximos o rangos que delimiten un margen de maniobra al alcalde.
No obstante, en todo caso la fijación de las escalas salariales debe llevarse a cabo de forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática: “(…) es claro que a los concejos municipales le corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, como tal ocurrió en el presente caso, en donde el Concejo del municipio de Villavicencio estableció en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática las tablas salariales por grados y luego consignó la asignación básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos y que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente; además, con posterioridad el Alcalde del municipio de Villavicencio fijó los respectivos emolumentos a través del acto demandado teniendo en cuenta dichas escalas, y respetando los rangos que define el Gobierno Nacional como tope máximo.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que en este caso la entidad accionante cuestiona las que considera inconsistencias en la elaboración de la escala de remuneración. Expone que el concejo municipal se extralimitó en sus funciones al disponer la asignación de salarios a cada cargo; adicionalmente refiere que omitió incluir el nivel de asesor dentro de la escala salarial, incumpliendo lo establecido en el artículo 3º del Decreto 785 de 2005.
Como se explicó previamente, la fijación de los emolumentos particulares para cada empleo es de competencia del alcalde, para el caso de los empleados de la administración central (arts. 313-6 CP y 91 lit. d) num. 4.º L. 136/1994). Al identificar la asignación específica y concreta para cada cargo (no como tope máximo o rango), el concejo se extralimitó en sus competencias, como lo ha sostenido esta Corporación: “(…) analizado literalmente el contenido del artículo primero del acto acusado se determina que el mismo no estableció o fijó escala salarial alguna para las diferentes categorías o niveles de empleos, atendiendo a las prescripciones ya señaladas, pues si bien establece los niveles jerárquicos (directivo, profesional, técnico y asistencial) no hay un orden sucesivo y progresivo de grados.
Por otro lado, se aprecia que se incorporó además, en forma precisa, el respectivo salario, lo que permite evidenciar que se desbordó el marco de competencias del Concejo Municipal, ya que al fijar la asignación salarial en forma específica ha invadido sin lugar a equívocos la competencia del Acalde, quien en virtud del mandato constitucional tiene la facultad exclusiva y excluyente de fijar el salario de cada uno de los empleos específicos de la planta de personal de la entidad, atendiendo a la escala de remuneración que para el efecto le corresponde establecer al Concejo.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) 23. Asimismo, en otra oportunidad el Tribunal indicó: “(…) 28. Como se constata en el acto cuya invalidez se pide ella no contiene escala salarial en la cual el alcalde pueda ubicar los empleos en diferentes grados, pues al no definir los topes máximos y mínimos en virtud de los cuales se puede fijar la remuneración de los empleos, no estableció una verdadera curva salarial; sino que se ocupó de determinar las asignaciones básicas mensuales para algunos grados y niveles jerárquicos.
(…)”17 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 24. En consecuencia, los concejos municipales al fijar las escalas salariales, únicamente pueden referirse a los niveles de los empleos, es decir: directivo, asesor, profesional, técnico o asistencial, pues el numeral 6º del artículo 313 de la Constitución Política, es diáfano al establecer que le corresponde a esa Corporación determinar “las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”, es decir, que se refirió a las clases de estos.
Aunado a lo anterior, el artículo 3º del Decreto 785 de 2005, contempló que “los empleos de las entidades territoriales se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial.” Y si bien, el artículo 15 del Decreto citado, prevé que el código “deberá ser adicionado hasta con dos dígitos más que corresponderán a los grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos”, esta disposición debe interpretarse en el ámbito de las competencias asignadas en la Constitución Política a los concejos, que limitó las escalas salariales a las categorías de los empleos.
De manera que, estas corporaciones de elección popular deben seguir en estricto el ámbito de sus competencias, para fijar en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos, sobre la base, además, de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente.
Por lo anterior, se declarará la invalidez del artículo 2.º del Acuerdo 08 del 30 de noviembre de 2021. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, la Sala de Decisión 4, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la invalidez del artículo 2º del Acuerdo 008 del 30 de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Arcabuco, de conformidad con las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente providencia al Departamento de Boyacá, al alcalde municipal, al presidente del concejo y al personero municipal de Arcabuco (Boyacá), en los términos del artículo 203 del CPACA.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente dejando las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrada Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.