15001333301120200013801 · Tribunal Administrativo de Boyacá

PRIMA DE MITAD DE AÑO PARA LOS DOCENTES – Negada por cuanto el docente no cumple con los requisitos constitucionales y legales para ser acreedor al reconocimiento de dicha prestación prevista en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. La Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda, al advertir que la conclusión en el caso concreto, no puede ser una diferente a la que asumió la a quo, al discurrir que no tiene derecho la demandante al reconocimiento de la prima de medio año contemplada en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Lo anterior, en la medida en que la señora Ana Elvia Rodríguez Palacios adquirió su estatus pensional el 13 de marzo de 2018, esto es, en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, conforme al cual, sólo puede percibir trece (13) mesadas pensionales al año. Aserto que se corrobora, si se tiene en cuenta que la situación de la actora tampoco se circunscribe a la excepción que la mencionada norma establece (A.L. 01 de 2005) para recibir catorce (14) mesadas pensionales al año, en tanto su pensión no se causó con anterioridad al 31 de julio de 2011.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No 5 Magistrada Ponente: Dra. Beatriz Teresa Galvis Bustos Tunja, trece (13) de julio dos mil veintidós (2022) OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia proferida el 15 de diciembre de 2021 por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que declaró la existencia del acto ficto o presunto del silencio administrativo negativo respecto de la petición radicada el 25 de junio de 2019 y negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Demanda (Archivo n.°2 – pdf 01) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por conducto de apoderada judicial, la señora Ana Elvia Rodríguez Palacios solicitó la anulación del acto administrativo ficto negativo, derivado del silencio en que incurrió el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en adelante FNPSM, al no dar respuesta a la solicitud por aquella presentada el 25 de junio de 2019 con el fin de obtener el reconocimiento de “la prima de junio establecida en el artículo 15, Numeral 2, literal B, de la Ley de 91 de 1989” (Pág. 5).

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, requirió: “(…) 1. Condenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -, a que le reconozca y pague a mi mandante, la prima de junio establecida en el artículo 15. Numeral 2, literal B, de la Ley de 91 de 1989, por causa de no haber alcanzado el derecho al reconocimiento de la pensión gracia debido a que fue vinculado por primera vez a la docencia oficial, en fecha posterior al 1 de enero de 1981, a partir del 13 de marzo de 2018 (STATUS), equivalente a una mesada pensional.

Ordenar a LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -, que, sobre el monto inicial de la pensión reconocida, aplique los reajustes de la Ley para cada año como lo ordena la Constitución Política de Colombia Política de Colombia y la ley. Ordenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -, el respectivo pago de las mesadas atrasadas, desde el momento de la consolidación del derecho hasta la inclusión en la nómina del pensionado.

Que el pago del incremento decretado se siga realizado en las mesadas futuras como reparación integral del daño. Que se ordene a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

C.P.A.C.A). Ordenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -el reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las diferencias en las mesadas pensionales decretadas, por tratarse de sumas de tracto sucesivo, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor.

Ordenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se cumpla su totalidad la condena. Condenar en costas a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo (…)” (sic) (Negrilla del original) (Pág. 6).

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes, expuso que: → Se vinculó como docente oficial por primera vez con posterioridad al 1° de enero de 1981, por lo que en su calidad de pensionada del FNPSM, no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. → Mediante Resolución No. 005775 de 11 de julio de 2018 expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá (en representación legal de la Nación y con fundamento en la Ley 91 de 1989), le fue reconocida su pensión de jubilación. → Al momento de la presentación de la demanda, prestaba sus servicios en la Institución Educativa Técnica Alejandro Humboldt del Municipio de Arcabuco (Boyacá).

Fundamentos de derecho En esas condiciones, invocó como norma vulnerada el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y alegó el desconocimiento por parte de la autoridad administrativa demandada, de la sentencia de unificación SUJ–014-CE-S2-2019 (C.P. César Palomino Cortés). Señaló que, el objetivo de la prestación es la compensación por haber perdido la pensión gracia, y agregó que cuando se estableció el pago de una mesada adicional para los pensionados en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, ya existía para los docentes vinculados después de 1981 una prima de medio año equivalente a una mesada pensional a partir de la adquisición del derecho pensional, sin que, se haya realizado alguna derogatoria del beneficio reclamado.

Dijo que el fundamento jurídico de la prima de medio año (equivalente a una mesada pensional) se encuentra consagrado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a cuyo tenor literal, para los docentes vinculados al FNPSM a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1° de enero de 1990, se reconocerá - cuando se encuentren cumplidos los requisitos de ley - una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Asimismo, que, en los términos de dicha norma, tales educadores gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, y recibirán adicionalmente una prima de medio año equivalente a una mesada pensional, que puede asimilarse a la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

En todo caso, agregó que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, nada tiene que ver con la mesada pensional causada con posterioridad al año 2005, pues el régimen especial, que contiene la misma, identifica una prima, que “equivale” a una mesada pensional, situación diferente a la prestación acontecida como mesada adicional a los docentes en el mes de junio de cada año” (Pág. 14).

II. TRÁMITE PROCESAL Radicación y admisión de la demanda (Archivo n.°2) 8. La demanda fue radicada el 12 de noviembre de 2020, correspondiéndole por reparto al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja (Pdf 03), despacho judicial que, mediante auto de 21 de enero de 2021 admitió la demanda y ordenó notificar al representante legal de la entidad demandada, el Agente del Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Pdf-05).

La diligencia de notificación se surtió en debida forma el 17 de febrero siguiente (Pdf-06) Contestación de la demanda (Archivo n.°2 – pdf 8) Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderada judicial, el Ministerio de Educación Nacional – FNPSM se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que su actuación se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.

En primera medida, se refirió al régimen prestacional aplicable a los educadores nacionales en los términos de la Ley 91 de 1989 y, aseguró que los docentes del sector oficial, nacionales, nacionalizados y territoriales, que causen su derecho a la pensión de jubilación o vejez a partir del 25 de julio del 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 1 del 2005, no tienen derecho a la mesada pensional adicional del mes de junio de que tratan el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 238 de 1995.

Esto, salvo que se trate de aquellos docentes que causaron su derecho a la pensión antes del 31 de julio del 2011, cuando su mesada pensional sea igual o inferior a tres salarios mínimos legales vigentes, conforme lo establece el parágrafo transitorio 6º del artículo 1º del Acto Legislativo en mención. En ese entendido, consideró que los actos administrativos demandados se profirieron en estricto seguimiento de las normas legales vigentes y aplicables al caso concreto, sin que se encuentren viciados de nulidad alguna.

En relación con la condena en costas, señaló que no procede en tanto en el expediente no se encuentra demostrada de manera objetiva su causación y en el curso del proceso ha actuado de buena fe conforme a la jurisprudencia y principios constitucionales. Por lo demás, propuso como excepciones las que denominó: i) presunción de legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, ii) cobro de lo no debido, iii) prescripción y, iv) genérica.

En lo que tiene que ver con la excepción de cobro de lo no debido, sostuvo: “(…) En atención a lo esbozado anteriormente, la pretensión que hace la actora del reconocimiento de la mesada adicional o mesada 14, carece de fundamento toda vez que, bajo el análisis de las normas aplicables, no se encuentra configurado el derecho en los términos que señala.

Por lo tanto, es preciso decir, que no le asiste el derecho invocado y mi representada no ostenta la obligación de pagar las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, solicitó se declaren probadas las excepciones propuestas, se nieguen las pretensiones de la demanda, y se abstenga de condenar en costas a la entidad. Adecuación del proceso al trámite de sentencia anticipada Mediante auto de 30 de julio de 2021, el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, tuvo por contestada la demanda por parte del Ministerio de Educación – FNPSM, y corrió traslado de las excepciones propuestas por la entidad demandada.

(Archivo n.°2 - Pdf -11). Posteriormente, mediante auto de 2 de noviembre de 2021 (Archivo n.°3) (i) declaró que las excepciones propuestas por la parte demandante, no corresponden a excepciones previas que deban ser objeto de pronunciamiento, por lo que serían estudiadas al resolver el fondo del asunto, (ii) incorporó al expediente las pruebas documentales allegadas con la demanda, (iii) fijó el litigio a partir de los hechos probados en el proceso, y (iv).se corrió traslado a las partes para que presenten alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que conceptúe. Sentencia de primera instancia (Archivo n.°19) Mediante sentencia proferida el 15 de diciembre de 2021, el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, resolvió: “(…)

PRIMERO. DECLARAR la existencia del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo, con relación a la petición radicada el día 25 de junio de 2019 por parte de la señora ANA ELVIA RODRÍGUEZ PALACIOS ante la entidad demandada, de acuerdo con las consideraciones de esta decisión SEGUNDO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo establecido en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. – SIN CONDENA EN COSTAS Sin condena en costas, según lo señalado en la parte motiva. (…)” Contrajo el problema jurídico a establecer si se configura el silencio administrativo negativo ante la falta de respuesta a la solicitud de reconocimiento y pago de la prima de junio; y determinar si a la señora Ana Elvia Rodríguez Palacios le asiste el derecho a que se le reconozca y pague la prima de medio año, establecida en el literal b) numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Se refirió en primera medida al marco normativo del régimen pensional de los docentes oficiales y el derecho a la prima de medio año, para precisar que la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados a 31 de diciembre de 1980 tienen derecho a la pensión gracia siempre y cuando cumplan con los requisitos, y por el contrario los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y los nombrados a partir del 1° de enero de 1990 se les reconocería una pensión de jubilación y tendrían derecho a una prima de medio año, consistente en una mesada pensional, que tiene como finalidad compensar el desmonte de la pensión gracia. Dijo que “la aludida “prima de medio año” constituye una mesada pensional adicional, de la cual además son beneficiarios los docentes que ingresaron al servicio de la educación pública con anterioridad al 01 de enero de 1981, siempre y cuando, no tengan derecho a la pensión gracia de que hace referencia a la norma antes citada”.

Explicó que, el Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso que las personas cuyo derecho a la pensión se cause (entendido este como la adquisición del estatus pensional), después de su entrada en vigencia - el 25 de julio de 2005 -, en cuantía superior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes solo recibirían trece mesadas, eliminando desde esa fecha la mesada catorce.

En todo caso, que estableció que quienes tuviesen pensiones iguales o inferiores a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, tendrían derecho a catorce mesadas al año, solo si adquirieron el derecho antes del 31 de julio de 2011 (inciso 8° y parágrafo transitorio 6°). Afirmó que la limitación impuesta en el inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, es aplicable a la prima de junio establecida en el literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por lo tanto, los docentes que pretendan constituirse como acreedores de la prestación, deberán cumplir con los siguientes requisitos: i) no tener derecho a la pensión gracia, ii) que se cause el derecho de pensión con anterioridad al 25 de julio de 2005, y iii) en caso de haber adquirido su derecho antes del 31 de julio de 2011, su mesada pensional debe ser igual o inferior a 3 SMLMV.

Al descender al caso concreto, aseveró que, conforme a los medios de prueba obrantes en el expediente, se configuró el silencio administrativo negativo, como quiera que la demandante el 25 de junio de 2019 solicitó ante la entidad accionada el reconocimiento y pago de la prima de medio año de la Ley 91 de 1989, sin que la entidad le haya dado respuesta.

Manifestó que se encontró acreditado que la demandante adquirió el estatus pensional el 13 de marzo de 2018, lo que la excluye de estar dentro de las excepciones previstas en el Acto Legislativo 01 de 2005, pues la pensión fue causada con posterioridad al 31 de julio de 2011; sin perjuicio de lo anterior, advirtió que la mesada pensional se causó en el año 2018 en la suma de $3.189.251 valor que supera los 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes para dicha anualidad, circunstancias que ratifican que no se encuentra dentro de la excepción referida.

Agregó que no es aceptable el argumento de la parte actora relacionado con que se de aplicación a la sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 proferida por el Consejo de Estado el 25 de abril de 2019, en tanto en dicho pronunciamiento no se vario la postura jurisprudencial en materia del derecho a la prima de medio año. Así las cosas, consideró que la demandante no cumplió con los requisitos establecidos para el reconocimiento de la prima de mitad de año señalada en el literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por lo que las pretensiones de la demanda debían ser negadas.

En materia de costas, decidió no condenar a la demandante, por cuanto conforme al artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que la parte vencida acudió a la administración proponiendo una reclamación soportada en la constitución, la ley y la jurisprudencia. Recurso de apelación (Archivo No. 23) Inconforme con la decisión de primera instancia, la demandante presentó recurso de apelación. Reiteró que se vinculó como docente con posterioridad al 1° de enero de 1981, por lo cual, en su condición de pensionada del FNPSM, no tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia. Asimismo, que la pensión de jubilación que le es propia, fue reconocida por la Secretaría de Educación de Boyacá, en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución No. 003414 de 25 de abril de 2018, con fundamento en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985.

Expresó que en materia de pensión de jubilación, los docentes carecen de un régimen especial, puesto que no cuentan con normas expresas, que establezcan condiciones propias en cuanto a edad, tiempo de servicio y cuantía de la mesada, por lo que en relación con estos aspectos debe acudirse a las condiciones establecidas en el régimen general de pensiones para el sector público, establecidas en la Ley 33 de 1985 para los vinculados con anterioridad a la Ley 812 de 2003 y, en la Ley 100 de 1993 para los vinculados con posterioridad a la misma.

Que, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2, estableció una distinción teniendo en cuenta la fecha de vinculación del docente al servicio educativo oficial, en virtud de la cual: i) si el docente se vinculó hasta el 31 de diciembre de 1980 o antes y cumple con los requisitos, tendrá derecho al reconocimiento de una pensión gracia, compatible con la pensión ordinaria de jubilación; pero ii) si se vinculó a partir del 1º de enero de 1981, no tendría derecho a la pensión gracia, sino únicamente a la pensión de jubilación, a la que se otorgaría un beneficio adicional, equivalente a una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

En ese orden de ideas, aseguró que la prima de medio año se configura como un beneficio que se le otorga a los docentes que no tienen derecho a la pensión gracia, considerándose incluso como un beneficio compensatorio al no poder acceder a la misma; estatuida únicamente en favor de los docentes beneficiarios de la Ley 91 de 1989, en virtud de lo preceptuado en el numeral 2, literal b) del artículo 15 ibidem.

Ahora, que dicho pago no puede equipararse con una mesada adicional, en tanto, su naturaleza fue expresamente establecida por el legislador como una prima, y no como una mesada pensional adicional o mesada catorce. De suerte que el hecho de que para su monto se haya establecido que equivale a una mesada pensional, no varía su naturaleza de prima.

Aunado a ello, que si bien existe similitud entre la mesada adicional o mesada catorce establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y la prima de mitad de año consagrada en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en cuanto a su monto y forma de pago (pues ambas equivalen a una mesada pensional que se cancela en el mes de junio de cada anualidad); lo cierto es que se diferencian en lo que tiene que ver con su naturaleza, fuente normativa y temporalidad, por cuanto: i) la segunda fue concebida por el legislador como una prima, y no como una mesada adicional, ii) la prima de mitad de año tiene su origen en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, mientras que la mesada adicional tiene su origen en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y; iii) no puede restringirse el alcance de la prima a lo establecido en el parágrafo transitorio 6º del Acto Legislativo 01 de 2005, como si ocurre con la mesada catorce.

Aseveró entonces, que resulta diáfano que la prima de mitad de año establecida en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no puede confundirse con la mesada adicional de junio o mesada catorce, prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, pues cuando el legislador estableció el pago de una mesada adicional para los pensionados, ya existía en favor de los docentes vinculados después de 1981 una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Luego de un recuento normativo y jurisprudencial sobre la referida prima de medio, concluyó: “la prima de mitad de año, fue prevista por el legislador como un beneficio adicional a la pensión de jubilación, para aquellos docentes que por su fecha de vinculación no tenían derecho a la pensión gracia. De ahí que por el hecho de que se pague en junio y que equivalga a una mesada pensional, no desnaturaliza su calidad de prima de beneficio solo para los docentes que cumplen los requisitos establecidos en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y tampoco la convierte en la mesada adicional creada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, pues la naturaleza de ambas es diferente”.

Por lo expuesto, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda. Trámite de segunda instancia Admisión del recurso de apelación (Archivo n.°3) Mediante auto de 11 de marzo de 2022, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante y, se ordenó la notificación al Ministerio Público delegado ante esta Corporación. Asimismo, se estableció que cumplido lo anterior, ingresara el expediente al Despacho, bien para proveer sobre pruebas (en caso de que fuere necesario su decreto), bien para proferir sentencia; de acuerdo con lo previsto en el numeral 5º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Ulteriormente, el 22 de abril de 2022 ingresó el proceso al despacho, para proferir sentencia. III. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso2, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de alzada. Así, por demás, lo puntualizó la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 23 de febrero de 2017, al señalar: “(…) De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida «…únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».

En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 20073: “Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente.” Esta limitación a la competencia del juez de segunda instancia ha sido entendida como garantía de la non reformatio in pejus, consagrada en el artículo 31 de la Constitución Política (…)” -Negrilla fuera del texto original -.

Así las cosas, la competencia del superior se rige por el principio de congruencia, en virtud del cual, el juez de segunda instancia debe desatar el recurso de alzada a partir de los argumentos de inconformidad propuestos por el recurrente, so pena de desconocer el principio de contradicción. Tal conclusión, encuentra asidero en el principio de non reformatio in pejus, el cual, protege la situación del apelante único, para que no se haga más gravosa.

Bajo los anteriores parámetros entonces, será decidido el recurso formulado por la parte demandante. Problema jurídico En los términos que motivan la alzada formulada, corresponde a la Sala dilucidar si debe revocarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para ello, atañe determinar si tiene derecho la señora Ana Elvia Rodríguez Palacios al reconocimiento y pago de la prima de mitad de año equivalente a una mesada pensional, conforme lo prevé el artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989.

Con el propósito de desatar tal cuestionamiento, se ocupará esta providencia de examinar el marco normativo y jurisprudencial aplicable, así como los hechos probados en el proceso, para a continuación, descender al análisis del caso concreto en los términos precisos del problema jurídico planteado. Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda, al advertir que la conclusión en el caso concreto, no puede ser una diferente a la que asumió la a quo, al discurrir que no tiene derecho la demandante al reconocimiento de la prima de medio año contemplada en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Marco normativo y jurisprudencial La Ley 91 de 1989 estipuló el régimen pensional para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y con posterioridad al 1° de enero de 1981. Para estos últimos, previó una prima de medio año equivalente a una mesada pensional, así: “(…) “ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2.

Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (…)” -Negrilla y subraya de la Sala- De modo que, la parte final del literal b), numeral 2 del artículo en cita, consagró para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, a quienes se les reconozca una pensión de jubilación, el goce de dos condiciones: Que les sería aplicable el régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, esto es, que los requisitos y condiciones para adquirir la pensión de jubilación serían los previstos en la Ley 33 de 1985, régimen pensional vigente para los pensionados del sector público nacional a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989.

Que tendrían derecho al reconocimiento y pago “adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”. Prima que, por tratarse de un beneficio adicional, debe ser reconocida y declarada en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión, cuando se cumplan los requisitos para su causación. Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2005, al adicionar el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso: “(…) ARTÍCULO 1o.

Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: (…) Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.

(…) Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año (…)” – Subraya fuera del original –.

De manera que, con la mencionada norma se eliminó la posibilidad de recibir más de trece (13) mesadas al año, para las pensiones que se consolidaran a partir del 25 de julio de 2005, con la salvedad del parágrafo transitorio 6º transcrito. Ello, sin que se excluyera de su aplicación, a ninguna categoría específica de pensionados, haciéndose extensiva la reseñada prohibición para quienes cumplieran los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión. En otras palabras, cuando el Acto Legislativo 01 de 2005 reguló el tema de las mesadas adicionales, determinó que las personas cuyo derecho a la pensión se causara a partir de su vigencia, no podrían recibir más de trece (13) mesadas al año, refiriéndose de manera genérica a todas las personas, sin hacer categorización alguna en ese sentido.

Luego, dicha norma de rango constitucional eliminó del mundo jurídico toda mesada pensional o prima, sea que estuviera regulada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, o en cualquier norma que reglamentara un régimen especial, dejando a salvo -se insiste- únicamente a quienes se encuadraran en la excepción del parágrafo transitorio 6º. Adicional a lo anterior, ha de señalarse que la inexistencia de salvedad o excepción alguna en el Acto Legislativo 01 de 2005, respecto a la eliminación de la mesada adicional para determinadas categorías de pensionados, tiene su fundamento en lo que llevó al Gobierno Nacional a presentar los proyectos de Actos Legislativos No. 34 de 2004 y 127 del mismo año, que no fue otra razón distinta a la de introducir como principio constitucional la indispensable sostenibilidad del sistema de seguridad social y limitar la existencia de multiplicidad de regímenes pensionales y su impacto en las finanzas públicas.

En efecto, en la exposición de motivos que fundamentó el proyecto de Acto Legislativo No. 34 de 2004, que dio origen al Acto Legislativo 01 de 2005, se señaló que “(…) A través de dicho proyecto se introduce como criterio el que debe procurarse la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social, asegurando realmente la efectividad del derecho a una pensión para todos los colombianos y conciliando el derecho a las pensiones con la necesidad que tiene el Estado de destinar recursos para atender sus deberes frente a todos los colombianos en materia de salud, educación y otros gastos sociales (…)”.

Concluyó entonces el proyecto, que la iniciativa buscaba “asegurar que el sistema pensional colombiano sea equitativo para todos los colombianos, para lo cual señala que a partir del 2008 los requisitos y beneficios pensionales serán los que establezca la Ley del Sistema General de Pensiones” y específicamente, en lo que respecta a la eliminación de la mesada adicional de junio o mesada 14, indicó que “no es razonable que la misma deba pagarse a los nuevos pensionados, cuyas pensiones se liquidan con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993 y normas que la han modificado y no se ven expuestas a pérdida de poder adquisitivo.

Es por ello que se propone su eliminación”7. En esas condiciones, advierte la Sala que la interpretación armónica de las normas en cita (artículos 15 de la Ley 91 de 1989 y 1° del Acto Legislativo 01 de 2005), permite colegir que, además de los requisitos establecidos en la Ley 91 de 1989, para que un docente sea beneficiario de la prima de medio año establecida en el parte final del literal b, numeral 2 del artículo 15 de la citada ley, debe, en principio, (i) adquirir su estatus pensional antes del 31 de julio de 2011 y, (ii) tener derecho a una mesada pensional igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En ese orden, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de abril de 2019 (C.P. César Palomino Cortés), realizó un estudio en cuanto al reconocimiento de la mesada 14 y como marco normativo de referencia, se indicó el siguiente: “(…) El artículo 142 de la Ley 100 de 1993 dispone que "los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994".

El texto "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988” fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-409 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, al considerar que el límite temporal previsto en la norma constituía una discriminación en el mismo sector de pensionados, sin justificación alguna.

La Corte expuso los siguientes argumentos: "Para la Sala resulta evidente que al consagrarse un beneficio en favor de los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes en los términos del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988", consistente en el pago de una mesada adicional de treinta (30) días de la pensión que les corresponde a cada uno de ellos, la cual se "cancelará con la mesada del mes de junio de cada año a partir de 1994", excluyendo a las pensiones causadas y reconocidas con posterioridad al 1o. de enero de 1988, se deduce al tenor de la jurisprudencia de esta Corporación, una clara violación a la prohibición de consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para unos en detrimento de los otros, al restringir el ejercicio del derecho a la misma mesada adicional sin justificación alguna, para aquellos pensionados jubilados con posterioridad al 1o. de Enero de 1988.

Considera la Corte que la desvalorización constante y progresiva de la moneda, que conlleva la pérdida del poder adquisitivo del salario, originado en el fenómeno inflacionario, es predicable para los efectos de decretar los reajustes anuales a todas las pensiones de jubilación sin distinción alguna. Pero ello no puede constituir fundamento de orden constitucional para privar de un beneficio pensional como lo es la mesada adicional que se consagra en la norma materia de revisión, en favor de un sector de antiguos pensionados, excluyendo a otros que legítimamente han adquirido con posterioridad el mismo derecho pensional por haber cumplido con los requisitos legales correspondientes.

Por ello no existe razón justificada para negar la mesada adicional a estos últimos, postergándoseles su derecho a percibirla, para una fecha posterior a la que se consagra para los pensionados con anterioridad al 1o. de enero de 1988". Posteriormente, la Corte Constitucional en la sentencia C-461 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, precisó que la finalidad de la mesada catorce es compensar la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones causada por la inflación. Así mismo, aclaró que con los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la sentencia C409 de 1994 se extendió el beneficio de la mesada adicional a todos los pensionados cobijados por la Ley 100 de 1993, y que en el caso de los docentes la norma aplicable es el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Precisó que el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 describe que el reconocimiento de la pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria de jubilación para los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que tienen derecho a percibirla al cumplir los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933.

Igualmente, resaltó que según el literal b) del citado numeral los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados, y todos los nombrados desde el 1 de enero de 1990 tienen derecho a una sola pensión del 75% del salario mensual promedio del último año, en consonancia con el régimen vigente para los pensionados el sector público nacional, y que también percibirían una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

En este orden de ideas, la Corte concluyó que los docentes "quienes son acreedores a la pensión de gracia y quienes fueron vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1981, cuentan con un beneficio asimilable a la mesada adicional establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993". Agregando que "existe equivalencia entre "una mesada pensional" (monto de la prima de medio año de la Ley 91) y "30 días de pago de la pensión" (monto de la mesada adicional de la Ley 100)".

Vale decir entonces que para la Corte Constitucional prima facie no hay lugar al reconocimiento de la mesada catorce prevista en la Ley 100 de 1993 para los docentes, salvo en el caso de "aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no son acreedores de la pensión de gracia, un beneficio sustantivo que produzca los mismos efectos de la mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100".

Por este motivo declaró que "los maestros vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a la pensión de gracia, [tienen derecho a] un beneficio sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993". Ahora bien, el Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, ordenó que las pensiones causadas (adquisición del estatus pensional) después de su vigencia con cuantía superior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes solo comprenden las 13 mesadas, eliminando entonces la mesada 14.

Y, frente a las pensiones iguales o inferiores a tres SMLMV dispuso que serían 14 mesadas solo si el derecho pensional se causó antes del 31 de julio de 2011. En efecto dice el Acto Legislativo: "( ) Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.

( ) Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año". En cuanto a los docentes el parágrafo transitorio 1 ídem prevé que "El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.

Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003". Como se observa el Acto Legislativo reiteró lo ordenado por la Ley 812 de 2003 en el artículo 81, el cual señala que el régimen los docentes vinculados desde la vigencia de esta ley es el regulado por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 (…)” -Negrilla y subraya fuera del original-.

Hechos probados 56. Los medios probatorios documentales obrantes en el expediente serán valorados teniendo en cuenta las reglas previstas en los artículos 243 a 262 del CGP, en atención a que fueron incorporados en legal forma, y no fueron tachados ni desconocidos por las partes en contienda. De ese modo, a partir de los mismos, encuentra la Sala acreditado, en lo que resulta relevante para el estudio del recurso, lo siguiente: → La señora Ana Elvia Rodríguez Palacios se vinculó al FNPSM el 25 de abril de 1988 según se logra extraer del contenido de la Resolución n.°005775 de 11 de julio de 2018 (Archivo n.°2 – pdf 02 – págs. 3-5). → Mediante Resolución No. 005775 de 11 de julio de 2018, le fue reconocida y se ordenó el pago en su favor, de una pensión vitalicia de jubilación en cuantía de $ 3.189.251, efectiva a partir del 14 de marzo de 2018 (ib.) → Adquirió su estatus jurídico de pensionada el 13 de marzo de 2018, fecha en la que se encontraba afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (ib.). → El valor reconocido como mesada pensional a la accionante fue del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicio anterior a la adquisición del estatus (ib.). → Mediante petición radicada el 25 de junio de 2019, la aquí demandante solicitó el reconocimiento y pago de la prima de medio año consagrada en el artículo 15, numeral 2, literal b de la Ley 91 de 1989 (Págs. 7 a 9 ib.).

Análisis del caso concreto Tal como se anticipó, corresponde a la Sala dilucidar, si debe revocarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para lo cual, atañe determinar si la señora Ana Elvia Rodríguez Palacios tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima de mitad de año establecida en el artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989.

En esa medida, conforme al marco normativo y jurisprudencial expuesto, debe señalar nuevamente la Sala que la Corte Constitucional en la sentencia C-461 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) precisó que la sentencia C-409 de 1994 amplió el beneficio de la mesada adicional a todos los pensionados cobijados por la Ley 100 de 1993, precisando que para los docentes la norma que resulta aplicable, es el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que prevé el pago de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional, que es asimilable a la mesada catorce de la Ley 100 de 1993.

Tan ello es así, que se dejó establecido que los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1981 no se encuentran en una situación distinta a la de los pensionados a quienes se aplica el Sistema Integral de Seguridad Social contemplado en la Ley 100 de 1993, en lo referente a la obtención de algún beneficio que compense la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones, pues mientras los primeros reciben la prima adicional de medio año (artículo 15 Ley 91 de 1989), los segundos reciben la mesada adicional (artículo 142 Ley 100 de 1993), que son prestaciones equivalentes.

Por estos motivos, dejó establecido la Corte Constitucional que no existe un argumento válido para que los docentes regulados por la Ley 91 de 1989 perciban una mesada adicional, esto es, la mesada catorce de la Ley 100 de 1993; indicando que sólo habría lugar al reconocimiento de la reseñada mesada, tratándose de los docentes, "vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no son acreedores de la pensión de gracia".

Con todo, dicha situación, sin entrar en mayor análisis, no resulta aplicable en el caso de la demandante, por cuanto, se vinculó al FNPSM el 25 de abril de 1988. Ahora, forzoso resulta recordar en este punto, que el Acto Legislativo 01 de 2005 previó que quienes adquieran su estatus pensional durante la vigencia del mismo (publicación 25 de julio de 2005), no podrían recibir más de trece (13) mesadas al año, salvo aquellas personas que percibieran una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causó antes del 31 de julio de 2011, quienes podrían recibir catorce (14) mesadas pensionales durante el referido interregno. En el presente asunto, tal como quedó visto, la señora Ana Elvia Rodríguez Palacios adquirió su estatus pensional el 13 de marzo de 2018, esto es, en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, lo que, de entrada, implica que sólo puede percibir trece (13) mesadas pensionales al año. Corrobora lo anterior, que la situación de la demandante tampoco se circunscribe a la excepción que establece la mencionada norma (A.L. 01 de 2005) para recibir catorce (14) mesadas pensionales al año. Ello, por cuanto quedó acreditado que su derecho a la pensión se causó con posterioridad al 31 de julio de 2011.

Por lo anterior, la Sala considera sin ahondar en mayores argumentos, que la conclusión en el caso concreto, no puede ser una diferente a la que asumió el A quo, al discurrir que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de la prima de medio año contemplada en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Consecuentemente, los cargos que motivan la alzada, no se encuentren llamados a prosperar.

Conclusión 65. Al no prosperar los argumentos de disenso formulado por el extremo demandante en sede de apelación, la Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda. IV. COSTAS Costas en primera instancia 66. En la sentencia de primera instancia, el A quo se abstuvo de condenar en costas. Comoquiera que dicha decisión no fue objeto de recurso, permanecerá incólume.

Costas en segunda instancia En relación con la condena en costas en segunda instancia, bastará con señalar que como el recurso de apelación que dio lugar a esta instancia fue presentado el 21 de enero de 2022 (Archivo No. 22), le resultan aplicables las disposiciones de la Ley 2080 de 2021, que entró a regir el 25 de enero de 2021. Así, el artículo 47 de dicha norma, adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

Comoquiera que no se advierte que tal circunstancia haya ocurrido en el sub judice, no se condenará en costas por esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 15 de diciembre de 2021 por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin costas en esta instancia. Tercero. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso.

Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Virtual, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada (Firmado electrónicamente) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (Firmado electrónicamente) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado HOJA DE FIRMAS Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ana Elvia Rodríguez Palacios Demandado: Ministerio de Educación Nacional –FNPSM Expediente:15001-33-33-011-2020-00138-01