15001233300020210029900 · Tribunal Administrativo de Boyacá

FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES - Marco normativo y jurisprudencial / FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES - Se deben otorgar por una sola vez, sin prorroga y por un tiempo determinado (máximo 6 meses), una vez vencido el término por el cual fueron concedidas dichas facultades sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, estas se revierten automáticamente al Concejo Municipal.

La facultad de otorgar facultades pro tempore al jefe del ejecutivo está prevista en el artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política así: (…) Pero como no se establece un término para que el alcalde ejerza dichas facultades pro tempore, se debe traer a colación el artículo 150 numeral 10 por analogía, en el que se dispone lo siguiente: (…).

Lo anterior con la finalidad de que la delegación de funciones propias de las corporaciones tales como las Asambleas departamentales o Concejos municipales no sean indefinida, es decir, que los gobernadores o alcaldes en su condición de jefes del ejecutivo, no puedan tenerlas de manera indefinida, mediante prórrogas sucesivas, que llegarían a generar una alteración de las funciones previstas en el ordenamiento jurídico.

(…) Por otro lado, en sentencia del 18 de julio de 2012, la Sección Primera del Consejo de Estado se refirió a las facultades pro tempore concedidas al Gobernador por parte de la Asamblea Departamental, reiterando que las mismas solo pueden ser conferidas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, al respecto se dijo: (…).

Así las cosas, se tiene que las facultades pro tempore se deben otorgar por una sola vez, sin prorroga y por un tiempo determinado (máximo 6 meses), una vez vencido el término por el cual fueron concedidas dichas facultades sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, estas se revierten automáticamente al Concejo Municipal o a la Asamblea Departamental.

BIENES PÚBLICOS - Clasificación. En el sistema jurídico colombiano los bienes públicos se han clasificado tradicionalmente en bienes de uso público y en bienes fiscales. Según lo ha expresado el Consejo de Estado, aunque esta categorización sigue vigente, después de la Constitución Política de 1991 la misma resultaría insuficiente de cara a otras modalidades de bienes públicos que, por la singularidad de sus características, no siempre resulta sencillo encuadrar en las conceptualizaciones tradicionales, como ocurre por ejemplo con el patrimonio histórico y cultural y el segmento del espectro electromagnético.

Lo anterior, no obstante - conforme se ha precisado-, no implica la desaparición de las categorías tradicionales, sino su incorporación dentro de un espectro más amplio, en virtud del cual la noción de "bienes públicos" no se agota en los bienes de uso público y en los fiscales, ni se define por un factor normativo, sino por la disposición y afectación del bien, de suerte que el grado de disposición es el que determina el régimen jurídico con miras a concluir si un bien específico está o no dentro del comercio y las consecuencias respectivas.

BIENES DE USO PÚBLICO – Noción. Los bienes de uso público son aquellos cuya titularidad pertenece al Estado destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio; están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general.

Con el fin de proteger los bienes de uso público y asegurar el destino asignado a ellos -su uso por parte de la comunidad- se les ha revestido constitucionalmente de las siguientes características: la inalienabilidad, que implica que los mismos se encuentren fuera del comercio y por ende no se pueden negociar (vender, donar, permutar, etc.); la inembargabilidad, condición que impide que pueden ser objeto material de medidas cautelares en procesos judiciales; y la imprescriptibilidad, característica que apunta a que no sean susceptibles de adquirir por usucapión. A estas tres garantías jurídicas se agrega otra, de estirpe legal, consagrada en el artículo 6 de la Ley 9ª de 1989, por virtud de la cual el destino de los bienes de uso público sólo puede ser variado por los concejos municipales y distritales, a iniciativa de los respectivos alcaldes, bajo la condición de que sean canjeados por otros bienes de características similares.

Sobre esta última la Sala se referirá con más detalle más adelante. Así mismo, la Constitución Política impone al Estado el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público -dentro del cual el derecho positivo nacional ha tenido a bien incluir a los bienes de uso público- y porque se garantice su destinación al uso común, el cual está llamado a prevalecer sobre el interés particular por mandato constitucional.

BIENES FISCALES – Noción. Por su parte, los bienes fiscales son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza que por regla general están destinados a servir como instrumentos materiales para el ejercicio de funciones públicas o para la prestación de servicios a cargo de las entidades estatales, y el Estado los posee y los administra de conformidad con el régimen jurídico que prevea el derecho común.En efecto, respecto de estos bienes el Estado detenta el derecho de dominio como si se tratase de un bien de propiedad particular, y como rasgos que les distinguen se tienen el carácter de enajenables y de embargables, pues su régimen jurídico resulta similar al que el ordenamiento jurídico dispensa a la propiedad privada.

Los mismos, no obstante, son imprescriptibles. BIENES DE USO PÚBLICO – Desafectación / BIENES DE USO PÚBLICO – Su destino solo puede ser variado por los concejos por iniciativa del alcalde siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes. La desafectación ha sido definida como el fenómeno jurídico por el cual un bien que ostenta la calidad de uso público deja de serlo, por cuanto, cambia su calidad de bien de dominio público a la de un bien patrimonial ya sea del Estado o de los particulares.

La misma -se aclara-, no consiste en una extinción del dominio sino en una modificación del régimen jurídico que se le aplica. El legislador, como antes se dijo, estableció una garantía en relación con los bienes de uso público consistente en que solamente pueden desafectarse para tal uso por decisión de los concejos municipales o distritales, y con la condición de que sean reemplazados por otros bienes de características equivalentes, exigencia que “obedece a la necesidad de que la comunidad mantenga para su uso y goce un bien semejante al que inicialmente se encontraba afecto al uso público”.

De acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989, "[e]l destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes".

En esta misma dirección, el artículo 4º del Decreto 1504 de 1998 dispone que "[e]l destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público no podrá ser variado sino por los Concejos Municipales o Distritales a través de los planes de ordenamiento territorial o de los instrumentos que los desarrollen aprobados por la autoridad competente, siempre que sean sustituidos por otros de características y dimensiones equivalentes o superiores", y precisa que "[l]a sustitución debe efectuarse atendiendo criterios, entre otros, de calidad, accesibilidad y localización".

Los bienes que van a ocupar el lugar de los bienes cuyo uso público fue variado, a su vez, “deben ser afectados por la autoridad local para su destinación al uso, goce y disfrute de la colectividad”. CAMBIO DE DESTINACIÓN DE UN BIEN DE USO PÚBLICO - Es una facultad exclusiva de los Concejos Municipales, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes de acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989.

En esta oportunidad a la Sala le corresponde determinar si el Concejo Municipal de Sogamoso incurrió o no en la señalada violación del artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y del artículo 4 del Decreto 1504 de 1998, al autorizar en el artículo 3 del Acuerdo n.º 04 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso, al Alcalde del municipio de Sogamoso para adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación de uso público a fiscal, lo que en el sentir del departamento de Boyacá debía delimitarse en el tiempo, argumentando que “cuando la duma municipal otorga las funciones o atribuciones que le son propias al administrador del municipio, estas tienen que ser por el tiempo que la Constitución prevé”.

Efectivamente, en el presente caso la solicitud del Departamento de Boyacá radica en la posible invalidez del Acuerdo n.° 004 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso, para lo cual presenta como único cargo la presunta falta de indicación del límite temporal de vigencia para la facultad otorgada en dicho acuerdo, circunscribiéndose a la contenida en el artículo 3°.

(…). Como se mencionó en las consideraciones, el cambio de destinación de un bien de uso público es una facultad exclusiva de los Concejos Municipales, “siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes" de acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989. FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES - Estos cuerpos colegiados no pueden desprenderse en forma definitiva de sus funciones en virtud del numeral 3° del artículo 313 de la C.P. Sin embargo, esos cuerpos colegiados no pueden desprenderse en forma definitiva de sus funciones, pues precisamente la Constitución en el numeral 3° del artículo 313 antes citado, hace claridad que en que la autorización que da el concejo a los alcaldes para ejercer funciones que les son propias, debe hacerse pro tempore, es decir, por un tiempo limitado, pues de lo contrario, se estarían desprendiendo de las funciones que les fueron fijadas, contrariando además lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución Política.

ACUERDO MUNICIPAL – Invalidez por no haber señalado un término limitante para que el Alcalde Municipal ejerciera funciones que son propias de los concejos. En consecuencia, la Sala concluye que el acuerdo acusado resulta inválido, pues de la lectura del artículo 1°, en el que se “Autoriza al ejecutivo municipal el cambio de destinación de la faja de terreno de 22.050 m2 de uso público a fiscal ” se advierte que no guarda coherencia con el ordenamiento jurídico y el principio de separación de poderes, al corresponder a los concejos el señalamiento de un término limitante para que el Alcalde Municipal ejerza funciones que son propias de los concejos, lo que no aconteció en el presente caso.

En ese sentido, la Sala tampoco recibe como válidos los argumentos los expuestos por los apoderados del municipio y el Concejo Municipal de Sogamoso en sus escritos de contestación, al señalar que la facultad otorgada en el artículo 3° del acuerdo demandado de realizar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio no implica el cambio en la destinación, sino que obedece a unas acciones reglamentarias propias del ejecutivo municipal, que son obligatorias ante el cambio de destinación autorizado, lo que aseguran no ha sido ni constitucional ni legalmente atribuida de manera exclusiva a dichos cuerpos colegiados, y por ello, se autorizó al ejecutivo para hacer dicho trámite sin ningún tipo de limitación temporal.

Lo anterior, al considerar que, si bien la facultad otorgada en el artículo 3°, no es propiamente para que éste determinara el cambio de destinación del mencionado inmueble, otorgada en el artículo 1° del acto demandado, sino que se concretó expresamente que lo sería para “adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación de uso público a fiscal, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 9 de 1989”, es decir, que el Alcalde Municipal EJECUTARA lo pertinente a dicha destinación, o lo que es lo mismo, que realizara los actos correspondientes para “canjear un bien por otro de características equivalentes”, lo cierto es que la autorización contenida en el artículo 3° del acto demandado depende de la facultad otorgada en el artículo 1° del acto demandado (facultad otorgada por el Concejo Municipal al alcalde de Sogamoso de cambiar la destinación de un inmueble), la que como se mencionó líneas atrás, no decanta de manera específica y bajo los parámetros fijados por la normativa y la jurisprudencia citadas, el elemento pro tempore, dado que NO define el término dentro del cual se faculta al alcalde para realizar los actos ya descritos, lo que deriva en la invalidez total del Acuerdo N.° 4 de 2021 por la interdependencia de cada uno de sus artículos.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Tunja, 27 de julio de 2022 Procede la Sala de Decisión No. 2 de esta Corporación a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el departamento de Boyacá solicitando la invalidez del Acuerdo n.º 04 de 3 de marzo de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso.

ANTECEDENTES Pretende el actor que por esta Corporación se declare la invalidez del artículo 3° del Acuerdo n.º 04 de abril de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso “Por el cual se cambia la destinación de parte de faja de un terreno de uso público a fiscal de un predio de propiedad del municipio de Sogamoso Boyacá”. II.

HECHOS El Concejo Municipal de Sogamoso expidió el Acuerdo Municipal n.º 04 de 2021, el cual fue radicado ante la Gobernación de Boyacá al correo institucional asuntosmpales.juridica@boyaca.gov.co, el 10 de marzo de 2021. Al realizar la revisión jurídica ordenada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, el Gobernador de Boyacá observa que el acto objeto de esta demanda es contrario a la Ley y a la Constitución Política.

Estima como norma violada los artículos 150 numeral 10 y el 313 numeral 3 de la Constitución Política, el artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y el artículo 4 del Decreto 1504 de 1998. Propone un único cargo denominado “facultad pro tempore- delimitación de la facultad”, aduciendo que la potestad para hacer el cambio de afectación, es decir, modificar el régimen aplicable al bien inmueble del municipio, está a cargo de la corporación edilicia de elección popular.

Por dicha razón, manifiesta que se requiere que la citada autorización otorgada se encuentre delimitada en el tiempo, de conformidad con las normas concordantes, pues se ha estipulado que cuando la duma municipal otorga las funciones o atribuciones que le son propias al administrador del municipio, estas tienen que ser por el tiempo que la Constitución prevé. En tal virtud, afirma que el artículo 3° del acto demandado no delimitó dichas funciones temporalmente, lo que, en su sentir, contraviene las normas citadas, pues la atribución del artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y del artículo 4 del Decreto 1504 de 1998, es potestativa de los concejos municipales y para que la entidad pueda desprenderse de ella, debe descargarla en la administración municipal, por un tiempo determinado (313 - 3 CP).

III. TRÁMITE PROCESAL 1. La demanda se presentó ante la Oficina Judicial de Tunja, siendo admitida mediante providencia del 5 de mayo de 2021, se fijó en lista, sometiéndola a las ritualidades propias del proceso, previstas en el artículo 151 del C.P.A.C.A. y en el Decreto 1333 de 1986. 2. Dentro del trámite de la acción de la referencia se pronunció el municipio de Sogamoso, a través de apoderado, y el Concejo Municipal, a través de su apoderada, solicitando que se declare la validez del acuerdo demandado.

El Municipio de Sogamoso advierte que es el Concejo Municipal al que le corresponde tal como lo establece la Constitución, hacer el cambio de afectación y facultar al ejecutivo para que continúe con el trámite para el cual se expidió el citado acuerdo, y en cumplimiento de tal facultad el artículo 3° dispuso: “Autorizar al alcalde del municipio de Sogamoso para adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación de uso público a fiscal, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 9 del 1989”.

Por tanto, explica que el Concejo Municipal autorizó al alcalde adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación, facultad que no ha sido ni constitucional ni legalmente atribuida de manera exclusiva a dichas corporaciones, y por ello, dicho cuerpo colegiado autorizó al ejecutivo para hacer dicho trámite.

Asevera que la compensación del área no implica el cambio en la destinación, reglamentado en las normas que refiere el departamento de Boyacá como violadas, sino que obedece a unas acciones reglamentarias propias del ejecutivo municipal, que son obligatorias ante el cambio de destinación autorizado. Explica que por ello es que el Concejo Municipal no determinó la temporalidad echada de menos por el accionante, porque no puede fijar límites para la suscripción de trámites necesarios, como acuerdo de voluntades, contratos u otra figura para compensar el área objeto de cambio de destinación, toda vez que esa actuación se traduciría en una extralimitación de funciones.

Establece que a los alcaldes les corresponde en relación con el Concejo Municipal, reglamentar los acuerdos municipales. Es por ello que la autorización hecha por el Concejo al ejecutivo, se hizo amparado por la ley y para ejecutar el objeto del citado acuerdo, pues no habría otra forma de hacerlo. Por su parte, el concejo municipal de Sogamoso defiende la legalidad del Acuerdo 4 del 2021.

Expone que el ejecutivo fue autorizado por ellos para adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación. Sostiene que la citada facultad no ha sido ni constitucional ni legalmente atribuida de manera exclusiva a los concejos municipales. Enseña que la compensación del área no implica el cambio en la destinación, sino que obedece a unas acciones reglamentarias propias del ejecutivo municipal, que surgen como obligación ante el cambio de destinación autorizado.

Que las funciones del alcalde son en esencia de ejecución, dirigiendo la acción administrativa que se traduce en el cumplimiento de los acuerdos y para el caso concreto, expresa que no hay otra manera de cumplir con lo dispuesto sobre el cambio de destinación del predio, que adelantando los trámites para la compensación del área objeto del cambio destinación. Concluye que la facultad otorgada al alcalde municipal de Sogamoso a través del artículo 3 del Acuerdo 4 del 2021, no corresponde a una función expresamente asignada al Concejo Municipal, sino que corresponde atribuciones reglamentarias propias del ejecutivo. 3.

Mediante providencia del 17 de junio de 2021, se abrió el proceso a pruebas, tomándose con todo su valor probatorio los documentos aportados con el escrito de la demanda y aportados con la contestación de la misma, y teniendo en cuenta que no hubo pruebas por practicar se prescindió del término probatorio, en tanto se encontraron aportadas al proceso y las mismas satisfacen el objeto de la acción. Se decide, previas estas, IV- CONSIDERACIONES 1.

Problema jurídico En esta oportunidad a la Sala le corresponde determinar si el Concejo Municipal de Sogamoso incurrió o no en la señalada violación del artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y del artículo 4 del Decreto 1504 de 1998, al autorizar en el artículo 3 del Acuerdo n.º 04 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso, al Alcalde del municipio de Sogamoso para adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación de uso público a fiscal, lo que en el sentir del departamento de Boyacá debía delimitarse en el tiempo, argumentando que “cuando la duma municipal otorga las funciones o atribuciones que le son propias al administrador del municipio, estas tienen que ser por el tiempo que la Constitución prevé”.

Por su parte, el Concejo Municipal y el municipio de Sogamoso solicitan que se declare la validez del artículo 3 del Acuerdo n.º 04 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso, al considerar que la facultad allí otorgada no ha sido ni constitucional ni legalmente atribuida de manera exclusiva a dichos cuerpos colegiados, y por ello, se autorizó al ejecutivo para hacer dicho trámite sin ningún tipo de limitación temporal.

Aseveran que la compensación del área no implica el cambio en la destinación, reglamentada en las normas que refiere el departamento de Boyacá como violadas, sino que obedece a unas acciones reglamentarias propias del ejecutivo municipal, que son obligatorias ante el cambio de destinación autorizado. Con el fin de despejar el problema jurídico inmerso en la solicitud de invalidez del referido Acuerdo, la Sala efectuará algunas consideraciones previas sobre i) las facultades pro tempore otorgadas por los concejos municipales a los alcaldes; ii) Los bienes públicos: bienes de uso público y bienes fiscales; iii) la desafectación de los bienes de uso público; y iv) la solución del caso concreto. 2.

Facultades pro tempore otorgadas por los concejos municipales a los alcaldes La facultad de otorgar facultades pro tempore al jefe del ejecutivo está prevista en el artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política así: “Corresponde a los Concejos … Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”.

Pero como no se establece un término para que el alcalde ejerza dichas facultades pro tempore, se debe traer a colación el artículo 150 numeral 10 por analogía, en el que se dispone lo siguiente: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: … 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.

Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara…”. Lo anterior con la finalidad de que la delegación de funciones propias de las corporaciones tales como las Asambleas departamentales o Concejos municipales no sean indefinida, es decir, que los gobernadores o alcaldes en su condición de jefes del ejecutivo, no puedan tenerlas de manera indefinida, mediante prórrogas sucesivas, que llegarían a generar una alteración de las funciones previstas en el ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del año 2001, señaló: “En relación con las facultades extraordinarias que otorga el Congreso al Presidente de la República, y cuyos criterios generales son igualmente válidos para el caso de las facultades extraordinarias que conceden los Concejos a los Alcaldes, se tiene que siendo del Congreso la atribución legislativa, su eventual ejercicio por el Presidente de la República, en tanto que extraordinario, es de interpretación estricta, de donde surge la consecuencia de la inexequibilidad de los decretos leyes que el Ejecutivo expida al amparo del artículo 150-10 de la Constitución cuando actúa por fuera del término expresamente señalado en la ley habilitante o se ocupa en la tarea de legislar sobre materias diferentes a las allí contempladas.

En tales circunstancias, el Gobierno invade la órbita exclusiva de competencias del legislador ordinario, quebranta la Constitución y desconoce postulados básicos del Estado de Derecho”. Igualmente, la misma Corporación, en un caso similar se pronunció en sentencia del 12 de abril de 2012 sobre la prórroga de las facultades pro tempore otorgadas al jefe del ejecutivo, así: “En el presente caso es evidente que, si bien el actor no señaló expresamente como violado el artículo 313-3 constitucional que establece que los concejos pueden autorizar a los alcaldes para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones que le correspondan a aquéllos; en el concepto de la violación si aludió al supuesto de hecho de ese artículo al señalar que mediante el acuerdo demandado el Concejo Municipal de Montería había prorrogado facultades pro témpore, otorgadas de manera precisa mediante Acuerdo 004 de 12 de febrero de 1999.

En conclusión, la acusación de violación del artículo 313-3 superior debió ser estudiada y decidida, como en efecto lo fue. No obstante, la Sala considera que el a quo decidió con fundamento en una interpretación errada del citado contrato, según la cual las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes puede ser ampliada o prorrogada, desconociendo que las mismas solo pueden ser otorgadas por una única vez.

En efecto el artículo 313-3 solo establece tres condicionamientos a dicha facultad: a) Que se otorguen pro tempore, esto es por un tiempo preciso; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, asunto que no es materia de la acusación, y c) Que sean precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto que tampoco es objeto de cuestionamiento.

La primera condición no fue cumplida por el acto acusado pues extiende a 150 días el término inicial de 90 días de duración que el artículo 77 del Acuerdo 004 de febrero 12 de 1999 había otorgado para la realización de las actividades allí previstas y que se cumplió sin que el alcalde las hubiera ejercido. Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos a los alcaldes corresponden a funciones de aquéllos que se pueden trasladar a los alcaldes por un tiempo determinado y por una materia específica; pero vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos. … De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.

Por esas razones, no podía el Concejo Municipal de Montería desconocer, mediante el acto acusado, el término de 90 días otorgado inicialmente al Alcalde Municipal para ejercer las facultades previstas en el artículo 77 del Acuerdo 04 de 1999 (Subrayado y negrilla fuera de texto). Por otro lado, en sentencia del 18 de julio de 2012, la Sección Primera del Consejo de Estado se refirió a las facultades pro tempore concedidas al Gobernador por parte de la Asamblea Departamental, reiterando que las mismas solo pueden ser conferidas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, al respecto se dijo: “A efectos de decidir lo pertinente, la Sala debe precisar que el artículo 300 de la Constitución Política, en su numeral 9, faculta a las Asambleas Departamentales para conferir autorizaciones a los Gobernadores para diferentes propósitos, siendo uno de ellos que éstos ejerzan, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a dichas corporaciones administrativas, entre las cuales se encuentra la establecida en el numeral 7 de esa misma norma, relativa a “Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”.

Además, debe tenerse en cuenta que conforme al inciso final del citado artículo 300 de la C.P., las ordenanzas a que se refieren, entre otros, el numeral 7 de este artículo, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador. De esta disposición se deprende con claridad entonces que la autorización que se confiera por la Asamblea Departamental al Gobernador para que éste ejerza la función consistente en “determinar la estructura de la administración departamental” - concepto que lógicamente supone medidas como la reorganización y/o la reestructuración de la Administración -, debe tener previa iniciativa gubernamental e igualmente un límite temporal definido y ser precisa en cuanto a su objeto.

Además, debe precisar la Sala que las facultades pro tempore que las Asambleas conceden a los Gobernadores solo pueden ser otorgadas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente y que, vencido el término por el cual fueron concedidas sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, tales facultades revierten automáticamente a la Asamblea, perdiendo por el ende el Gobernador competencia sobre dichos asuntos” (subrayado y negrilla fuera de texto).

Bienes de uso público y bienes fiscales En el sistema jurídico colombiano los bienes públicos se han clasificado tradicionalmente en bienes de uso público y en bienes fiscales. Según lo ha expresado el Consejo de Estado, aunque esta categorización sigue vigente, después de la Constitución Política de 1991 la misma resultaría insuficiente de cara a otras modalidades de bienes públicos que, por la singularidad de sus características, no siempre resulta sencillo encuadrar en las conceptualizaciones tradicionales, como ocurre por ejemplo con el patrimonio histórico y cultural y el segmento del espectro electromagnético.

Los bienes de uso público son aquellos cuya titularidad pertenece al Estado destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio; están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general.

Por su parte, los bienes fiscales son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza que por regla general están destinados a servir como instrumentos materiales para el ejercicio de funciones públicas o para la prestación de servicios a cargo de las entidades estatales, y el Estado los posee y los administra de conformidad con el régimen jurídico que prevea el derecho común. En efecto, respecto de estos bienes el Estado detenta el derecho de dominio como si se tratase de un bien de propiedad particular, y como rasgos que les distinguen se tienen el carácter de enajenables y de embargables, pues su régimen jurídico resulta similar al que el ordenamiento jurídico dispensa a la propiedad privada.

Los mismos, no obstante, son imprescriptibles. 4. Desafectación de los bienes de uso público La desafectación ha sido definida como el fenómeno jurídico por el cual un bien que ostenta la calidad de uso público deja de serlo, por cuanto, cambia su calidad de bien de dominio público a la de un bien patrimonial ya sea del Estado o de los particulares.

Los bienes que van a ocupar el lugar de los bienes cuyo uso público fue variado, a su vez, “deben ser afectados por la autoridad local para su destinación al uso, goce y disfrute de la colectividad”. En la misma sentencia citada se establece que debe existir una manifestación de voluntad de la autoridad pública por medio de la cual se “incorpore un bien al uso o goce de la comunidad.

El bien que se utilice para la sustitución referida, que por supuesto, no debe tener la calidad de bien de uso público sino fiscal, debe ser apto para el uso público y tener condiciones equivalentes a las de aquél que reemplaza”. La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 4 de octubre de 2012, al referirse al contenido y alcance del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989, precisó que "el cumplimiento del requisito del canje no tiene que ser concomitante o simultáneo con el cambio de destinación del bien", de forma tal que, no hacerlo en el mismo momento no invalida el acto administrativo municipal respectivo que dispone tal variación. Y agregó que la compensación prevista en dicha norma es un "asunto que puede ser exigido por la comunidad mediante el uso de las acciones correspondientes".

A este respecto señaló lo siguiente: "[ ] [E]sta Corporación ha señalado que el cumplimiento del requisito del canje no tiene que ser concomitante o simultáneo con el cambio de destinación del bien. Así lo precisó en sentencia de 12 de mayo de 1995, al manifestar: " el término canje, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, no solo significa cambiar una cosa por otra, como lo afirma el recurrente, sino que tal acepción también se entiende como sustituir.

Además, del texto del artículo 6o. de Ley 9a. de 1989 no se desprende que tal cambio o sustitución deba ser inmediato o concomitante a la conversión del bien de uso público en bien fiscal". (Resalta la Sala). Del mismo modo, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de nulidad de 15 de marzo de 2018, CP.: Oswaldo Giraldo López, concluyó que si bien se “probó que no se ha cumplido la condición del canje que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 9 de 1989, ha de efectuarse para cambiar el destino de un bien de uso público, ello no vicia de nulidad las disposiciones demandadas, pero sí implica que el Municipio de la Dorada debe compensar a la comunidad, destinando un área de similares características a aquella donde funcionaba la antigua plaza de mercado, esto es, un bien de uso público habilitado como plaza de mercado, asunto que puede ser exigido por la comunidad mediante el uso de las acciones correspondientes." (El resaltado es del texto original). 5.

Análisis y solución del caso concreto El Acuerdo n.° 004 de 2021 proferido por el Concejo Municipal de Sogamoso, demandado dentro del proceso de la referencia, dispone en la parte considerativa y resolutiva lo siguiente: “Que el Estado puede afectar o desafectar bienes, de acuerdo a las especiales necesidades o circunstancias que se requieran.

Dicho tema es competencia de los Concejos Municipales a quiénes les corresponde determinar el uso de los suelos, afectar o desafectar dichos usos, conforme a las normas que se citan el siguiente acápite. Que la Ley 9 de 1989 establecido en sus artículos 6 y 7, la posibilidad de que los municipios puedan desafectar los bienes inmuebles destinados al uso público siempre y cuando estos sean canjeados por otros espacios de características similares o mediante el pago de un valor equivalente al mismo.

Para la validez de lo anterior se requiere que dicha desafectación sea aprobada por el respectivo Concejo Municipal, mediante el acuerdo respectivo. Qué con la escritura pública n.° 1475 del 23 de octubre de 2013 suscrita en la Notaría Primera de Sogamoso, el municipio de Sogamoso adquirió el inmueble de mayor extensión identificado con el folio de matrícula inmobiliaria n.° 095- 129766, que tenía un área de 33.501.00 m2 destinado para la Villa Olímpica del Sur, según lo dispuesto en el Acuerdo Municipal 016 de 2013.

Que posteriormente, con el Acuerdo Municipal n.° 058 del 28 diciembre de 2018, por el cual autoriza al ejecutivo municipal el cambio de la destinación de la extensión de terreno y 4000 m2 que hace parte del predio de mayor extensión mencionados en el artículo primero estableció: “Autorícese al Ejecutivo Municipal, por el término de dos meses a partir de la vigencia del presente acuerdo para destinar 4000 metros cuadrados que forman parte del inmueble de propiedad del municipio de Sogamoso, identificado con el folio matrícula inmobiliaria n.° 095- 129766, código catastral 000200061491000, ubicado en la calle 11 Sur con carrera 14, para la construcción de la sede Centro Vida Abuelo Próspero, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este acuerdo”.

Que en observancia del artículo primero del Acuerdo Municipal, la Administración Municipal, suscribió la escritura pública número 153 de 5 de febrero de 2019 en la notaría primera de Sogamoso, en la que se efectúa la división material del área de mayor extensión de 33.501 m2, en tres lotes así: Lote 1 que continuó con la destinación a la Villa Olímpica del Sur le correspondió la identidad registral n.° 095- 153837 y quedó con un área de 23.901.93 m2.

Lote 2 El predio con destino al Centro del Abuelo Próspero al que le correspondió el área de 4000 M2 y el área para la carrera 14 con 1414.08M2… Que se requiere el cambio de destinación de uso público a fiscal de la faja de terreno de 22.050 metros cuadrados, que hace parte del lote que se identifica con la matrícula inmobiliaria número 195-153837 que corresponde a la Villa Olímpica del Sur Que se requiere del cambio de destinación de uso público a fiscal de la precitada área, con el fin de adelantar el negocio jurídico a título oneroso con COSERVICIOS S.A. E S P, para que el municipio de Sogamoso adquiera el derecho de cuota equivalente al 33.33% de propiedad de la aludida empresa de servicios públicos, del terreno donde se encontraba construido el Centro Administrativo demolido y así el municipio de Sogamoso ostentaría el 100% de la propiedad del citado precio, el cual se destinará al uso Público de la plaza seis de Septiembre, en cumplimiento del artículo 6 de la Ley 9 de 1989, tal cómo se plasmó en el artículo segundo del resuelve del Acuerdo Municipal n.° 025 del 2020.

Es importante resaltar que ya existe un predio vecino con uso institucional de servicios, como es el centro de vida Abuelo Próspero. Qué para desafectar un bien de uso público situado en áreas urbanas y suburbanas el artículo 6 de la Ley 9 de 1989, establece la necesidad de “canjear” un bien por otro de características equivalentes, esto es, por otro bien que sea capaz de prestar el mismo uso común, con la salvedad de que no se trate de vías públicas (dentro de la cual se encuentra las calles, puentes, etc.), por las razones que se expondrán a continuación”.

ACUERDA:

ARTÍCULO PRIMERO. Autorizar al ejecutivo municipal el cambio de destinación de la faja de terreno de 22.050 m2 de uso público a fiscal que hace parte del predio de mayor extensión, denominado Lote 1, con identidad registral n.° 095-153837 ubicado en el municipio de Sogamoso PARÁGRAFO: El área objeto de cambio destinación de uso público a fiscal, se identifica en el plano adjunto que se protocolizan con el presente acuerdo, levantado por la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Sogamoso.

ARTÍCULO SEGUNDO El área objeto de cambio de destinación de uso público a fiscal que hace parte del predio con folio de matrícula inmobiliaria número 095-153837, tiene como fin la transferencia de la propiedad a título oneroso a COOSERVICIOS S.A. E S P con NIT 8918000314, como contraprestación del negocio jurídico que el municipio de Sogamoso efectúe para adquirir el derecho de cuota equivalente al 33% de propiedad de COOSERVICIOS S A E S P del predio con identidad registral N.° 095-157904, según el valor que arroje los avalúos comerciales a la fecha de la negociación.

ARTÍCULO TERCERO. Autorizar al Alcalde del Municipio de Sogamoso para adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación de uso público a fiscal, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 9 de 1989.

ARTÍCULO CUARTO. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción, publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias” (Subrayado fuera de texto). En esta oportunidad a la Sala le corresponde determinar si el Concejo Municipal de Sogamoso incurrió o no en la señalada violación del artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y del artículo 4 del Decreto 1504 de 1998, al autorizar en el artículo 3 del Acuerdo n.º 04 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso, al Alcalde del municipio de Sogamoso para adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación de uso público a fiscal, lo que en el sentir del departamento de Boyacá debía delimitarse en el tiempo, argumentando que “cuando la duma municipal otorga las funciones o atribuciones que le son propias al administrador del municipio, estas tienen que ser por el tiempo que la Constitución prevé”.

No obstante, argumenta el departamento que la competencia para autorizar al alcalde para cambiar la destinación específica de un bien inmueble de propiedad del municipio, como la contenida en el artículo 1°, se encuentra en cabeza del concejo municipal, pero que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 313- 3 constitucional debe hacerse de manera limitada, con especificación del término para el cual se concede la autorización, es decir, facultades pro tempore.

Como se mencionó en las consideraciones, el cambio de destinación de un bien de uso público es una facultad exclusiva de los Concejos Municipales, “siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes" de acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989. Sin embargo, esos cuerpos colegiados no pueden desprenderse en forma definitiva de sus funciones, pues precisamente la Constitución en el numeral 3° del artículo 313 antes citado, hace claridad que en que la autorización que da el concejo a los alcaldes para ejercer funciones que les son propias, debe hacerse pro tempore, es decir, por un tiempo limitado, pues de lo contrario, se estarían desprendiendo de las funciones que les fueron fijadas, contrariando además lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución Política.

En consecuencia, la Sala concluye que el acuerdo acusado resulta inválido, pues de la lectura del artículo 1°, en el que se “Autoriza al ejecutivo municipal el cambio de destinación de la faja de terreno de 22.050 m2 de uso público a fiscal ” se advierte que no guarda coherencia con el ordenamiento jurídico y el principio de separación de poderes, al corresponder a los concejos el señalamiento de un término limitante para que el Alcalde Municipal ejerza funciones que son propias de los concejos, lo que no aconteció en el presente caso.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 04 de 3 de marzo de 2021, proferido por el Concejo Municipal de Sogamoso, conforme a la motivación expuesta.

SEGUNDO. Comuníquese esta determinación al Departamento de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero Municipal de Sogamoso. En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión ordinaria de la fecha.

LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado