BIENES INEMBARGABLES – Excepciones. De otra parte, el objetivo de la inembargabilidad de los recursos públicos consiste en proteger los dineros del Estado para garantizar el cumplimiento de los postulados constitucionales y asegurar el desarrollo de los fines del mismo dando prevalencia al interés general, por tal razón, la Constitución y la ley han determinado qué bienes ostentan tal calidad.
En virtud del artículo 19 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, en principio y a título de regla general, debe darse aplicación al principio de inembargabilidad de los recursos. No obstante, el mismo admite excepciones en determinados casos según lo ha sostenido la jurisprudencia. El artículo 594 Código General del Proceso, establece en el tema de bienes inembargables lo siguiente: (…).
De la norma transcrita se deduce que son recursos inembargables, entre otros, los recursos del Sistema de Seguridad Social, las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, los recursos del Sistema General de Participaciones –SGP- y los recursos del Sistema General de Regalías. No obstante lo anterior, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha sostenido que el citado principio respecto del presupuesto de las entidades y órganos del Estado, encuentra algunas excepciones cuando se trate de: (…) “ i) la satisfacción de créditos u obligaciones de origen laborales, necesaria para realizar el principio de dignidad humana y efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidas en dichas decisiones; y iii) títulos que provengan del Estado que reconozcan una obligación clara, expresa y actualmente exigible.
Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley.”La Corte en sentencia C-354 de 1997, resaltó la importancia del principio de inembargabilidad de las rentas y recursos de los presupuestos públicos y, en relación con las excepciones a tal principio, consideró que éstas incluyen tanto las sentencias y actos administrativos, como las demás obligaciones claras expresas y exigibles a cargo del Estado.
Igualmente, adujo que el principio de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación admite excepciones sin que ello signifique la posibilidad indiscriminada de embargabilidad. En la sentencia C-793 de 2002 sostuvo: (…). Por su parte, el Consejo de Estado, a través del auto proferido el 29 de enero de 2014, en el expediente con número interno 24.861 y ponencia del consejero Doctor Alier Hernández Enríquez, se pronunció sobre la procedencia del embargo de bienes parafiscales como son los del sistema de seguridad social: (…).
Entonces, la regla general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado y la excepción la constituye la procedencia de la medida cautelar cuando se trate del pago de sentencias y demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las entidades públicas, particularmente, en caso de acreencias laborales, los cuales gozan de una protección especial, constitucional.
Finalmente, el criterio referente a las excepciones al principio de inembargabilidad consolidado en la Sentencia C-1154 de 2008, toma en consideración que a pesar de que la regla general es la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, dicha cláusula debe ser armonizada con los demás principios y derechos reconocidos constitucionalmente.
En tal sentido, la jurisprudencia fijó algunas reglas de excepción al respecto, bajo el fundamento de que no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. Entonces, la regla general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado y la excepción la constituye el pago de sentencias y de las demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las entidades públicas, particularmente, en caso de acreencias laborales, los cuales gozan de una protección especial constitucional.
En este sentido, negar la insistencia de la medida cautelar con el argumento de la inembargabilidad de los recursos que están incorporados en el Presupuesto General de la Nación, genera un desmedro al patrimonio e integridad de la demandante. Además, no puede desconocerse que el hecho de prohibir el embargo de ciertos bienes hace ilusorio el derecho a reclamar el pago que se encuentra contenido en un título ejecutivo.
Ahora bien, como se citó, en el parágrafo del artículo 594 del CGP, los funcionarios judiciales o administrativos pueden abstenerse de decretar las órdenes de embargo sobre bienes que gocen del beneficio de inembargabilidad y establece el trámite para ello; sin embargo, cuando la autoridad judicial insista en la medida, la entidad destinataria debe cumplir la orden “congelando los recursos en cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el debido por cuenta del embargo.”.
Vale precisar que el juez tiene la obligación de establecer si los dineros objeto de embargo se hallan dentro de aquellos que hacen parte del Sistema General de Participaciones y si la obligación surge de condenas plasmadas en sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa o si corresponde a créditos laborales contenidos en actos administrativos.
Sobre el particular en providencia proferida por esta Corporación el 10 de febrero de 2017, Magistrada Ponente Dra. Clara Elisa Cifuentes Ortiz dentro del radicado Nº 15001 3333 009 2015- 00045 03, indicó: “…para decretar la medida de embargo el juez siempre debe tener claridad sobre los bienes frente a los que puede recaer la medida y la suma por la cual se va a hacer efectiva, siempre que los dineros no hagan parte de aquellos que tienen el beneficio de inembargabilidad a menos que, como en el caso bajo estudio, siéndolo invoque el fundamento legal; ello no sólo con el fin de adoptar la medida cautelar de embargo conforme a la ley, sino también de velar por la seguridad jurídica y los derechos fundamentales tanto de las personas que acuden a la administración de justicia como de aquellas entidades que son llamadas a juicio en calidad de demandadas, lo anterior, en aras de garantizar el correcto funcionamiento de la función judicial y propender por la estabilidad económica de las partes… “.
EMBARGO DE RECURSOS INCORPORADOS EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN – Procedencia para el pago de acreencias laborales. En el caso bajo examen se tiene que la medida cautelar decretada por el Juzgado Catorce Administrativo recae sobre la cuenta del Banco Popular 110-026-001370, a nombre de la UGPP, limitando la medida a la suma de $360.568.934.
Como se ha indicado, los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación se encuentran cobijados por el principio de inembargabilidad, que, no obstante, no es absoluto, sino que cede ante otros principios que la jurisprudencia ha entendido como de mayor peso en el ordenamiento como lo es el pago de las obligaciones de carácter laboral.
En el sub exámine, la parte ejecutante inició el proceso ejecutivo para obtener el pago de la obligación contenida en la sentencia mediante la cual se ordenó la reliquidación de la pensión. Se ha reiterado en diversos pronunciamientos de esta corporación que la condena principal, los intereses moratorios, la indexación y posibles sanciones ordenados en la sentencia judicial conforman un todo jurídico, y estos conceptos no son ajenos al derecho principal, por el contrario, garantizan su efectividad a pesar del paso del tiempo, y comoquiera que la solicitud presentada por la parte ejecutante tiene como finalidad garantizar el pago de acreencias laborales, sin consideración a que se trate de interés moratorio cuya fuente sea una sentencia judicial proferida por esta jurisdicción, resulta procedente acceder al decreto de tal medida, pues se trata de dineros susceptibles de embargo, dada la naturaleza de la obligación, es decir, que se trata de un derecho prestacional que cuenta con una especial protección. Así las cosas, es claro que el crédito se enmarca en las dos últimas excepciones contempladas jurisprudencialmente, tal como lo encontró el a quo, pues la medida cautelar solicitada tiene por objeto garantizar el pago de la sentencia judicial y la obligación allí contenida es de carácter laboral.
Por otra parte, alega el recurrente que con esos dineros se paga la seguridad social de los funcionarios y la nómina de la entidad. Al respecto es necesario indicar que tal como se ha dicho en providencias proferidas por este tribunal, no gozan de una inembargabilidad absoluta, sino que siguen el criterio general y no puede calificarse como recursos que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social, hasta tanto sean trasladados a las entidades respectivas del aludido sistema.
Es decir, que mientras permanezcan en la fuente y no hayan sido desembolsados esos valores no adquieren la connotación de recursos del SGSS y, en tal sentido, mantienen su naturaleza de dineros destinados a atender gastos de funcionamiento. (…). Por tanto, en criterio de la Sala no cabe duda de la viabilidad de la medida cautelar de embargo de las sumas de dinero depositadas en la cuenta bancaria 110-026-00-137-0.
No obstante, la orden de la cautela podría recaer eventualmente sobre recursos que cuentan con criterios especiales de inembargabilidad, y por ello se debe precisar que no son objeto de la medida los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías. En esas condiciones, y como quiera que la medida decretada por el a quo precisó el monto y las condiciones que deben cumplir las cuentas objeto de cautela, hay lugar a confirmar la decisión contenida en el proveído del 29 de julio de 2021, mediante el cual decretó el embargo de los dineros que la UGPP posea en la cuenta; 110-026-001370 del Banco Popular, limitados a la suma de $360.568.934, y con las advertencias ya indicadas.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 8 de junio de 2022 Magistrado Ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte ejecutada contra el auto del 29 de julio de 2021, mediante el cual el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Tunja decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros depositados en la cuenta corriente Nº 110-026-001370 a nombre de la UGPP.
ANTECEDENTES El 13 de julio de 2021, la parte actora presentó nueva solicitud de embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados en la cuenta corriente Nº 110-026-00137-0 del Banco Popular, de la cual es titular la UGPP, teniendo en cuenta la respuesta brindada por la dirección de embargos y requerimientos de la entidad financiera en la cual se informa la existencia de un saldo en la referida cuenta.
II. PROVIDENCIA APELADA Mediante auto del 29 de julio de 2021, el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja resolvió la solicitud de la parte ejecutante decretando el embargo y retención de dineros de la UGPP que posea en el Banco Popular en la cuenta número 110-026-001370, limitando la medida a la suma de $360.568.934. Invoca los artículos 599 y 594 del C.G.P., respecto de la oportunidad para solicitar el embargo y secuestro de los bienes, así como el procedimiento para el embargar sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios.
Indica que el título base de recaudo es una sentencia judicial que ordenó la reliquidación de la pensión; que el crédito se encuentra enmarcado en la segunda excepción por tratarse de garantizar el pago ordenado en la sentencia, y que por la naturaleza de la obligación la medida cautelar es viable. Que en el sub exámine dictó auto de seguir adelante con la ejecución el ocho 8 de marzo de 2018 y que presentada la liquidación del crédito por el ejecutante fue modificada por el juzgado lo cual fue objeto de recurso de apelación, desatado por este tribunal el 28 de junio de 2021, de modo que hasta el 30 de agosto de 2020 el crédito quedó determinado en la suma de $240.379.289.
Aduce que para garantizar el pago de la obligación es necesario incrementar el crédito en un 50%, y decreta la medida cautelar sobre la cuenta corriente Nº 110-026-001370 a nombre de la UGPP. III. DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión la apoderada de la UGPP a través de escrito radicado el 4 de agosto de 2021, presentó el recurso de apelación el cual sustentó así: Que atendiendo al decreto de la medida cautelar sobre la cuenta corriente Nº 11026-00137-00, la Subdirección Financiera de la UGPP ha señalado que las presuntas deudas por conceptos pensionales no pueden pagarse con cargo a recursos públicos propios de la entidad, sino con recursos parafiscales del Sistema de Seguridad Social de que trata el artículo 134 de la Ley 100 de 1993, que son inembargables.
Que la entidad no es pagadora de pensiones, sino que maneja recursos parafiscales del Sistema General de Pensiones que le son asignados al FOPEP como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administran mediante encargo fiduciario. Sostiene que la UGPP conforme con el Decreto Nacional 575 de 2013 es una entidad administrativa descentralizada del orden nacional con personería jurídica autonomía administrativa y patrimonio independiente, por lo que con sus recursos no se pagan pensiones, sino que están destinados a necesidades e interés general para prestar el servicio público.
Que los recursos de la ejecutada, además de no corresponder a los dineros del Sistema de Seguridad Social, también están amparados por la protección constitucional y legal de inembargabilidad, por corresponder a rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación. Sostiene que las cuentas Nos. 110-026-00137-0, 110-026-00138-8, 110-026-00140-4, que se pretenden embargar, son utilizadas de forma exclusiva para depositar los recursos que la Dirección del Tesoro Nacional asigna a la entidad para el pago de los impuestos nacionales y distritales que se generan por deducciones practicadas a los proveedores y contratistas a título de RETE-FUENTE, RETE-IVA, RETE-ICA, y que se trasladan a esas cuentas también los recursos destinados al pago de la seguridad social de los empleados de la UGPP y las deducciones que los funcionarios ordenan efectuar de sus pagos de nómina con destino a cuenta de ahorro AFC, y aportes voluntarios a fondo de pensiones y descuentos de libranzas.
Refiere que el subdirector de Operaciones de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda certificó que la cuenta corriente N° 110-026-001685 denominada parafiscales – pago de la planilla PILA a nombre de la UGPP no son de la entidad sino del Sistema de Protección Social fruto de embargos decretados por la entidad con ocasión de procesos de cobro coactivo, por lo que no pueden ser objeto de embargo.
Que la UGPP no tiene cuentas bancarias con recursos parafiscales de la seguridad social en ninguna entidad financiera por cuanto los recursos por conceptos pensionales son pagados por el FOPEP y que en virtud del artículo 345 de la Constitución Política, la UGPP no puede destinar recursos de su presupuesto para el pago de acreencias laborales de entidades liquidadas o en liquidación. Dice que, de insistirse en el embargo judicial, en criterio de la Corte Suprema de Justicia, el juez debe sustentar la medida y en ese orden inaplicar expresamente el artículo 134 de la Ley 100 de 1993, previa ponderación de intereses, teniendo especial cuidado de embargar sólo los recursos parafiscales de la Seguridad Social y no los recursos públicos propios de la UGPP.
Finalmente, arguye que la Contraloría General de la República a través de circular 01 de 2020 reiteró a prohibición de ordenar o decretar embargos sobre recursos de Sistema General de Seguridad Social en Salud, so pena de violentar el ordenamiento jurídico y afectar el patrimonio público y orden económico y social del Estado. V. DEL TRASLADO DEL RECURSO Mediante auto del 4 de noviembre de 2021, se señaló que, el recurrente envío escrito del recurso a la parte demandante resultando no ser necesario correr traslado por el juzgado.
Ahora, no hubo pronunciamiento de la parte ejecutante, por lo que se concedió el recurso de apelación para ante esta corporación. CONSIDERACIONES 1. Competencia Previamente se dirá que la Ley 1437 de 2011 no contempla un procedimiento especial para efectos del trámite del proceso ejecutivo, por eso en virtud del artículo 308 ídem, para los aspectos no regulados, debe acudirse al C.P.C., hoy normas del C.G.P. El artículo 321 del C.G.P., establece que el auto que resuelva la medida cautelar es susceptible del recurso de apelación y a su vez el artículo 20 de la Ley 2080 que modifica el artículo 125 del CPACA establece que: “2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. (…)” Con arreglo a esta normativa, es claro que la Sala de Decisión es la competente para resolver la apelación del auto que decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros.
En consecuencia, al tenor de las normas transcritas, la competencia corresponde a la Sala. 2. El problema por resolver Corresponde a la Sala en sede de apelación determinar si es procedente decretar la medida cautelar de embargo sobre los dineros que la UGPP posee en la cuenta número 110-026-001370, en la forma indicada en el auto recurrido, o si, por el contrario, los mismos son inembargables como lo alega la ejecutada.
Para resolver este cuestionamiento el despacho hará las siguientes consideraciones: De la medida cautelar del embargo Las medidas cautelares, según jurisprudencia de la Corte Constitucional, son aquellos instrumentos con los cuales se protege la integridad de un derecho que es controvertido. Es decir, que el ordenamiento propende por salvaguardar los intereses de quien acude a las autoridades para reclamarlo –el derecho- para que, en caso de prosperar las pretensiones de la demanda, la sentencia sea materialmente ejecutada: “Así, constituyen una parte integrante del contenido constitucionalmente protegido del derecho a acceder a la justicia, no sólo porque garantiza la efectividad de las sentencias, sino además porque contribuye a un mayor equilibrio procesal, en la medida en que asegura que quien acuda a la justicia mantenga, en el desarrollo del proceso, un estado de cosas semejante al que existía cuando recurrió a los jueces.
Las medidas cautelares tienen por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado” Negrilla del despacho.
Entonces, las medidas cautelares, entendidas como garantía del derecho, tienen un carácter protector, independientemente de la decisión que se profiera, pues su naturaleza es meramente temporal en tanto pueden modificarse o suprimirse a voluntad del acreedor o por el cumplimiento de la obligación; es decir, que se mantienen únicamente mientras subsistan las situaciones de hecho y de derecho que dieron lugar a su decreto.
En esas condiciones, como la medida cautelar dispone a priori de un derecho, se deben cumplir unos requisitos mínimos, no solo por parte del solicitante sino del juez para determinar su procedencia. El artículo 599 del Código General del Proceso dispone: “ARTÍCULO 599. EMBARGO Y SECUESTRO. Desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. … El juez, al decretar los embargos y secuestros, podrá limitarlos a lo necesario; el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad.” 4.
De los bienes inembargables De otra parte, el objetivo de la inembargabilidad de los recursos públicos consiste en proteger los dineros del Estado para garantizar el cumplimiento de los postulados constitucionales y asegurar el desarrollo de los fines del mismo dando prevalencia al interés general, por tal razón, la Constitución y la ley han determinado qué bienes ostentan tal calidad.
En virtud del artículo 19 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, en principio y a título de regla general, debe darse aplicación al principio de inembargabilidad de los recursos. No obstante, el mismo admite excepciones en determinados casos según lo ha sostenido la jurisprudencia. El artículo 594 Código General del Proceso, establece en el tema de bienes inembargables lo siguiente: “BIENES INEMBARGABLES.
Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. (…)
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.” (Negrilla propia) De la norma transcrita se deduce que son recursos inembargables, entre otros, los recursos del Sistema de Seguridad Social, las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, los recursos del Sistema General de Participaciones –SGP- y los recursos del Sistema General de Regalías.
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha sostenido que el citado principio respecto del presupuesto de las entidades y órganos del Estado, encuentra algunas excepciones cuando se trate de: “ i) la satisfacción de créditos u obligaciones de origen laborales, necesaria para realizar el principio de dignidad humana y efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidas en dichas decisiones; y iii) títulos que provengan del Estado que reconozcan una obligación clara, expresa y actualmente exigible.
Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley.” La Corte en sentencia C-354 de 1997, resaltó la importancia del principio de inembargabilidad de las rentas y recursos de los presupuestos públicos y, en relación con las excepciones a tal principio, consideró que éstas incluyen tanto las sentencias y actos administrativos, como las demás obligaciones claras expresas y exigibles a cargo del Estado.
Igualmente, adujo que el principio de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación admite excepciones sin que ello signifique la posibilidad indiscriminada de embargabilidad. En la sentencia C-793 de 2002 sostuvo: “De las anteriores consideraciones se desprende un conflicto entre dos valores que deben ser sopesados y analizados para tomar una decisión sobre la exequibilidad de las normas demandadas: el primero de estos valores tiene que ver con la protección de los recursos económicos del Estado y del interés general abstracto que de allí se desprende.
El segundo valor en conflicto está vinculado con la efectiva protección del derecho fundamental al pago del salario de los trabajadores vinculados con el Estado. Como ya fue señalado, la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Constitución anterior resolvió el conflicto normativo en favor de la norma legal y del interés general abstracto que ella respalda.
La Corte Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo caso de conflicto entre los valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su salario. El énfasis en esta afirmación, que no admite excepción alguna, sin embargo, no impide que esta Corte admita la importancia del interés general abstracto.
( ) La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario. Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta.
( ) el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales. Justamente el legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de 1989, ha hecho cabal desarrollo de la facultad que el artículo 63 Constitucional le confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la calidad de inembargables.
Sin embargo, debe esta Corte dejar claramente sentado que este postulado excluye temporalmente, el caso en que, la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Como claramente se desprende de los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que también es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial protección que debe darles el Estado.
( ) En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto. En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo ( ) En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.” Por su parte, el Consejo de Estado, a través del auto proferido el 29 de enero de 2014, en el expediente con número interno 24.861 y ponencia del consejero Doctor Alier Hernández Enríquez, se pronunció sobre la procedencia del embargo de bienes parafiscales como son los del sistema de seguridad social: “Así mismo, vale la pena señalar que ninguna de las disposiciones citadas por el recurrente establece la inembargabilidad de los recursos pertenecientes al sistema de seguridad social; cosa diferente es que, como se dijo, los mismos tengan una destinación específica que debe ser respetada.
En conclusión, los recursos pertenecientes al sistema de seguridad social en salud son recursos parafiscales que pueden ser embargados siempre y cuando la obligación cuyo pago se persigue tenga por objeto la prestación del servicio de salud. Teniendo en cuenta que, en el caso concreto, el título ejecutivo está conformado con el contrato de prestación de servicios de escenografía y medios diagnósticos para los pacientes del Hospital, algunas facturas sobre la prestación del servicio de salud y, en esa medida, resultan procedentes las medidas cautelares en el proceso ejecutivo adelantado contra el Hospital Santa Clara.” Entonces, la regla general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado y la excepción la constituye la procedencia de la medida cautelar cuando se trate del pago de sentencias y demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las entidades públicas, particularmente, en caso de acreencias laborales, los cuales gozan de una protección especial, constitucional.
Finalmente, el criterio referente a las excepciones al principio de inembargabilidad consolidado en la Sentencia C-1154 de 2008, toma en consideración que a pesar de que la regla general es la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, dicha cláusula debe ser armonizada con los demás principios y derechos reconocidos constitucionalmente.
En tal sentido, la jurisprudencia fijó algunas reglas de excepción al respecto, bajo el fundamento de que no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. Entonces, la regla general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado y la excepción la constituye el pago de sentencias y de las demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las entidades públicas, particularmente, en caso de acreencias laborales, los cuales gozan de una protección especial constitucional.
En este sentido, negar la insistencia de la medida cautelar con el argumento de la inembargabilidad de los recursos que están incorporados en el Presupuesto General de la Nación, genera un desmedro al patrimonio e integridad de la demandante. Además, no puede desconocerse que el hecho de prohibir el embargo de ciertos bienes hace ilusorio el derecho a reclamar el pago que se encuentra contenido en un título ejecutivo.
Ahora bien, como se citó, en el parágrafo del artículo 594 del CGP, los funcionarios judiciales o administrativos pueden abstenerse de decretar las órdenes de embargo sobre bienes que gocen del beneficio de inembargabilidad y establece el trámite para ello; sin embargo, cuando la autoridad judicial insista en la medida, la entidad destinataria debe cumplir la orden “congelando los recursos en cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el debido por cuenta del embargo.” Vale precisar que el juez tiene la obligación de establecer si los dineros objeto de embargo se hallan dentro de aquellos que hacen parte del Sistema General de Participaciones y si la obligación surge de condenas plasmadas en sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa o si corresponde a créditos laborales contenidos en actos administrativos.
Sobre el particular en providencia proferida por esta Corporación el 10 de febrero de 2017, Magistrada Ponente Dra. Clara Elisa Cifuentes Ortíz dentro del radicado Nº 15001 3333 009 2015- 00045 03, indicó: “…para decretar la medida de embargo el juez siempre debe tener claridad sobre los bienes frente a los que puede recaer la medida y la suma por la cual se va a hacer efectiva, siempre que los dineros no hagan parte de aquellos que tienen el beneficio de inembargabilidad a menos que, como en el caso bajo estudio, siéndolo invoque el fundamento legal; ello no sólo con el fin de adoptar la medida cautelar de embargo conforme a la ley, sino también de velar por la seguridad jurídica y los derechos fundamentales tanto de las personas que acuden a la administración de justicia como de aquellas entidades que son llamadas a juicio en calidad de demandadas, lo anterior, en aras de garantizar el correcto funcionamiento de la función judicial y propender por la estabilidad económica de las partes… “. 5.
La solución en el caso concreto En el caso bajo examen se tiene que la medida cautelar decretada por el Juzgado Catorce Administrativo recae sobre la cuenta del Banco Popular 110-026-001370, a nombre de la UGPP, limitando la medida a la suma de $360.568.934. Como se ha indicado, los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación se encuentran cobijados por el principio de inembargabilidad, que, no obstante, no es absoluto, sino que cede ante otros principios que la jurisprudencia ha entendido como de mayor peso en el ordenamiento como lo es el pago de las obligaciones de carácter laboral.
En el sub exámine, la parte ejecutante inició el proceso ejecutivo para obtener el pago de la obligación contenida en la sentencia mediante la cual se ordenó la reliquidación de la pensión. Se ha reiterado en diversos pronunciamientos de esta corporación que la condena principal, los intereses moratorios, la indexación y posibles sanciones ordenados en la sentencia judicial conforman un todo jurídico, y estos conceptos no son ajenos al derecho principal, por el contrario, garantizan su efectividad a pesar del paso del tiempo, y comoquiera que la solicitud presentada por la parte ejecutante tiene como finalidad garantizar el pago de acreencias laborales, sin consideración a que se trate de interés moratorio cuya fuente sea una sentencia judicial proferida por esta jurisdicción, resulta procedente acceder al decreto de tal medida, pues se trata de dineros susceptibles de embargo, dada la naturaleza de la obligación, es decir, que se trata de un derecho prestacional que cuenta con una especial protección. Así las cosas, es claro que el crédito se enmarca en las dos últimas excepciones contempladas jurisprudencialmente, tal como lo encontró el a quo, pues la medida cautelar solicitada tiene por objeto garantizar el pago de la sentencia judicial y la obligación allí contenida es de carácter laboral.
Por otra parte, alega el recurrente que con esos dineros se paga la seguridad social de los funcionarios y la nómina de la entidad. Al respecto es necesario indicar que tal como se ha dicho en providencias proferidas por este tribunal, no gozan de una inembargabilidad absoluta, sino que siguen el criterio general y no puede calificarse como recursos que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social, hasta tanto sean trasladados a las entidades respectivas del aludido sistema.
Es decir, que mientras permanezcan en la fuente y no hayan sido desembolsados esos valores no adquieren la connotación de recursos del SGSS y, en tal sentido, mantienen su naturaleza de dineros destinados a atender gastos de funcionamiento. Adicionalmente, encuentra la Sala que con el recurso se allega certificación expedida por la Subdirectora Financiera de la UGPP, en la que se señala que la cuenta bancaria 110-026-00137-0 corresponde a Gastos Personal; la 110-026-00138-8 a Gastos Generales y la 110-026-00140-4 a Caja Menor, las que, “son utilizadas de forma exclusiva para depositar los recursos que la Dirección de Impuestos Nacionales y Distritales que se generan por deducciones practicadas a los proveedores contratistas a título de retención en la fuente, a título de retención de IVA y a título de retención de ICA.
De igual forma se trasladan a estas cuentas los recursos destinados al pago de Seguridad Social de los empleados de la UGPP y las deducciones que los funcionarios ordenan efectuar de sus pagos de nómina con destino a cuenta de Ahorro a Fomento de la Construcción AFC, Aportes voluntarios a Fondos de Pensiones y descuentos por libranza” Que a pesar de discriminarse estos como recursos para gastos de funcionamiento de la entidad, a reglón seguido se afirma que esas cuentas son exclusivamente para depositar dineros destinados a pago de impuestos, seguridad social de empleados y deducciones autorizadas por éstos para aportes a cuentas de Ahorro para Fomento a la Construcción, Aportes Voluntarios a Pensiones y libranza, certificación que genera una contradicción en la medida que los gastos de funcionamiento no pueden financiarse con trasferencias de impuestos o descuentos autorizados por los empleados.
Entonces, contrario a lo manifestado por el recurrente, la medida resulta procedente, aun cuando se trate de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, por pretenderse la ejecución y pago de una condena impuesta en una providencia judicial que reconoció derechos laborales como lo es la reliquidación de una pensión, siendo esta una de las excepciones a la regla general de inembargabilidad desarrolladas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por otra parte, el apelante aduce que los recursos de la entidad no están destinados al pago de obligaciones de carácter pensional que estaban a cargo de entidades liquidadas, conforme con lo establecido en el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009 que dispuso que la liquidación de CAJANAL se someterá a las disposiciones del Decreto ley 254 de 2000 y a la Ley 1105 de 2006.
En tal sentido, debe señalarse que la extinta CAJANAL fue vinculada a MINSALUD, y para la continuidad de las actividades relacionadas con los derechos pensionales dispuso que una vez dada la ocurrencia de la liquidación las funciones serían asumidas por la UGPP, lo cual ocurrió el 11 de junio de 2013. Por tanto, al asumir la UGPP las funciones relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales, consecuencialmente resulta procedente el embargo de los dineros que reposen en sus cuentas para asumir el pago de obligaciones laborales ordenadas en sentencias judiciales.
Ahora, ha de decir la Sala que el recurrente sostiene que la medida decretada es improcedente por cuanto en la cuenta corriente Nº 110-026-001685 se depositan dineros para el pago de la planilla U PILA, que no son de la entidad sino del Sistema de Protección Social, cuenta bancaria que difiere de la cuentas sobre las cuales se decreta la medida cautelar, pues se está accediendo al embargo de los dineros depositados en las cuentas del Banco Popular, Nº 110-026-001370, con la advertencia que la cautela no puede recaer sobre cuentas que posean recursos destinados al SGP, ni sobre cuentas que posean recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones ni tampoco al fondo de contingencias, o del sistema general de regalías.
Entonces, debe reiterarse que procede la medida con la advertencia de que el numeral 10 del artículo 593 del CGP prevé que el embargo de las sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares se debe comunicar a la respectiva entidad, como lo dispone el inciso 1° del numeral 4° del mismo artículo, “debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).
Aquellos deberán constituir certificado de depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo”, situación ya prevista en el auto recurrido por el a quo, pues allí se estableció el monto de la suma y la forma en que deberá cumplirse la orden de embargo por la entidad bancaria.
De manera que conforme con lo establecido en el artículo 594 del C.G.P., una vez se tramite el embargo decretado, la entidad bancaria destinataria de la orden de embargo, conforme al trámite legal, puede oponerse a ello atendiendo el tipo de recursos consignados. Por tanto, en criterio de la Sala no cabe duda de la viabilidad de la medida cautelar de embargo de las sumas de dinero depositadas en la cuenta bancaria 110-026-00-137-0.
No obstante, la orden de la cautela podría recaer eventualmente sobre recursos que cuentan con criterios especiales de inembargabilidad, y por ello se debe precisar que no son objeto de la medida los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías. En esas condiciones, y como quiera que la medida decretada por el a quo precisó el monto y las condiciones que deben cumplir las cuentas objeto de cautela, hay lugar a confirmar la decisión contenida en el proveído del 29 de julio de 2021, mediante el cual decretó el embargo de los dineros que la UGPP posea en la cuenta; 110-026-001370 del Banco Popular, limitados a la suma de $360.568.934, y con las advertencias ya indicadas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Virtual de Decisión Nº 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 29 de julio de 2021 proferido por el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Tunja, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme ésta providencia, envíese el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones correspondientes. Esta providencia fue estudiada en decisión de Sala de la fecha. Notifíquese y cúmplase, LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado