15001233300020200252500 · Tribunal Administrativo de Boyacá

ESTRUCTURA DE LA RAMA EJECUTIVA – Competencias para determinarla según el ordenamiento jurídico vigente. A las asambleas departamentales y a los concejos municipales les compete determinar la estructura de la respectiva administración territorial, crear los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de las sociedades de economía mixta, los cuales requieren de la iniciativa del gobierno nacional, del gobernador o del alcalde, según el caso.

El numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política prescribió que corresponde a los concejos “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; [y] crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”.

En desarrollo de lo anterior, el legislador expidió la Ley 489 de 1998, donde se definieron los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la administración pública, la cual está integrada “por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano”, según el artículo 39 ibidem.

En el artículo 2 de la citada ley, el legislador dispuso que tal cuerpo normativo sería aplicable “a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas”.

Además, en el parágrafo del mentado artículo 2 de la Ley 489 de 1998 se indicó que “…las reglas relativas a los principios propios de la función administrativa, sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo, participación y control interno de la Administración Pública se aplicarían, en lo pertinente, a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución Política” (Subrayado fuera de texto).

Ahora bien, tratándose de la creación, fusión, supresión y reestructuración de organismos y entidades públicas, los artículos 49 y 50 de la Ley 489 de 1998 dispusieron lo siguiente: «ARTICULO

49. CREACIÓN DE ORGANISMOS Y ENTIDADES ADMINISTRATIVAS. (…) CREACIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS A NIVEL TERRITORIAL – Es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica, relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico. Finalmente, con respecto a la importancia de definir la naturaleza jurídica de las entidades públicas que se creen a nivel territorial, este Tribunal ha dicho que es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica, relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico, ya que estas normas son las que guiarán el desarrollo de su actividad y, además, constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida la nueva entidad, aspectos que resultan sustanciales y necesarios.

En sentencia de 28 de octubre de 2020, se explicó lo siguiente: “Ahora bien, en punto a la naturaleza jurídica, observa la Sala que el acuerdo establece que “La Escuela de Formación en Danzas dependerá de la Administración Municipal”, apreciación que de conformidad con el inciso cuarto del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, permite concluir que se trata de una entidad que depende del sector central del municipio de Briceño. No obstante lo anterior, no se observa en el Acuerdo objeto de estudio que se hubiera determinado específicamente la naturaleza jurídica ni el régimen jurídico de la entidad por parte del Concejo Municipal, lo cual resulta de vital importancia toda vez que, tal como lo ha considerado la Corte Constitucional la función de determinar la estructura de la administración municipal, no comprende únicamente la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control, así como también regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras.

Es así, como el legislador ha desarrollado el concepto de estructura orgánica partiendo del supuesto de que el mismo incluye la definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su naturaleza jurídica y el régimen jurídico, patrimonial y de personal. En efecto, la importancia de determinar la naturaleza jurídica y el régimen jurídico de las entidades que se pretenden crear, radica en determinar hasta qué punto la denominación como uno u otro tipo de entidad implica la atribución de una serie de consecuencias, tales como régimen de servidores, controles a los que se encuentran sometidos, jurisdicción y juez de conocimiento, inciden en el mundo jurídico.

(…). PLANTA DE PERSONAL DEL NIVEL MUNICIPAL - Competencia para hacerle reformas. Conforme el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, la competencia de establecer la estructura administrativa del municipio le corresponde a los concejos. No obstante, de forma extraordinaria, dichas corporaciones pueden desprenderse de esa facultad y otorgársela extraordinariamente a los alcaldes, de manera temporal, según lo previsto por el numeral 3° del artículo 313 ibidem.

De otro lado, en lo inherente a las reformas a las plantas de personal, el numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política previó que era atribución de los alcaldes: “…crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”; además, se indicó que los jefes de la administración municipal, no podrían “…crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”.

En desarrollo del anterior texto, el legislador expidió la Ley 909 de 2004, por medio de la cual se reguló el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictaron otras disposiciones. En el citado cuerpo normativo, se dispuso lo siguiente, tratándose de las reformas a las plantas de personal: «ARTÍCULO

46. REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL. (…)” La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 1227 de 2005, el cual fue compilado en el Decreto 1083 de 2015 ―Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública―, prescribiéndose lo siguiente: (…) De acuerdo con lo expuesto, la Sala de Decisión n.° 4 de esta Corporación en sentencia de 23 de noviembre de 2021, MP.: Dayan Alberto Blanco Leguizamo, proferida dentro de la validez de acuerdo 15001 2333 000 2021-00492-00, concluyó lo siguiente: “La autoridad competente para adelantar un proceso de modificación de la planta de personal de la administración central municipal, es el alcalde.

Para llevar a cabo dicho proceso de modificación es necesario que exista la debida justificación técnica, motivada en una o varias de las causales contempladas en el artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015, y seguir el procedimiento establecido en el artículo 2.2.12.3 del mismo Decreto. Asimismo, a nivel territorial, el estudio técnico y los actos administrativos que de él se deriven, no requieren de aprobación por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, debido a que autorización solo es necesaria para las modificaciones “a las plantas de empleos de (…) los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional”.

Al respecto, la Sala encuentra que, si bien el Concejo del municipio de Chita ostentaba la atribución de determinar la estructura de la administración municipal y, en consecuencia, está habilitado jurídicamente para crear un nuevo ente público, en los términos del numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, lo cierto es que al momento de expedirse el acto administrativo objeto de control judicial, la corporación edilicia no tuvo en cuenta los parámetros normados por el legislador en la Ley 489 de 1998.

Es preciso recordar que el artículo 50 de la citada Ley 489 de 1998 previó que el acto de creación de un nuevo ente público debe determinar sus objetivos y su estructura orgánica. Además, también resulta imperativo que se establezca cuál será su soporte presupuestal; y que se indique su denominación, su sede, qué recursos integrarán su patrimonio, cuáles serían sus órganos de dirección y administración, además de la forma de integración y designación de sus titulares, y, en particular, que se señale su “naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico”.

Aunado a lo anterior, sea que se vaya a constituir una entidad descentralizada o un nuevo establecimiento público, es preciso contar con un estudio que justifique dicha iniciativa, ya que, el artículo 209 de la Constitución Política estableció que la función administrativa está “al servicio de los intereses generales” y, en consecuencia debe desarrollarse “con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”; elementos que debían consignarse de forma plausible en el acto demandado, en la medida que la nueva entidad no podría desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los previstos en su acto de creación, estándole vedado, además, “destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos”.

Sin perjuicio de lo anterior, al revisar el Acuerdo No. 17 de 2020, es evidente para este Tribunal que el Concejo del municipio de Chita omitió desarrollar en detalle todo lo anterior. En efecto, a pesar de que en el artículo 1 del Acuerdo No. 17 de 2020 se indicó cuál sería la denominación del nuevo ente y se fijó cuál sería su misión, es decir, sus objetivos en el artículo 4°, no obstante, no se reguló en detalle cuál sería su estructura orgánica, omitiéndose señalar si la entidad estaría adscrita o vinculada a algún otro ente municipal, por ejemplo.

Además, si bien se indicó en el artículo 2° que la escuela de formación “Tierra de Laches” contará con un director que comprenda las diferentes disciplinas artísticas, con estudios profesionales, contratado por la administración municipal, y que hará las veces de Director y Coordinador de la escuela, que se encargará de tareas administrativas, tampoco se señalaron cuáles serían sus órganos de dirección y jamás se hizo mención de si la misma tendría personería jurídica propia, con la consecuente autonomía administrativa y financiera.

En punto a la naturaleza jurídica, si bien se observa que en el acuerdo demandado se establece que la citada escuela de formación “será una dependencia de la administración central del Municipio”, apreciación que de conformidad con el inciso 4° del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, permite concluir que se trata de una entidad que dependerá del sector central del Municipio de Chita, también lo es que, no se advierte por parte del Tribunal que se hubiera determinado específicamente su naturaleza jurídica ni el régimen jurídico por parte del Concejo Municipal.

En efecto, la importancia de determinar la naturaleza jurídica y el régimen jurídico de las entidades que se pretenden crear, radica en determinar hasta qué punto la denominación como uno u otro tipo de entidad implica la atribución de una serie de consecuencias, tales como –régimen de servidores, controles a los que se encuentran sometidos, jurisdicción y juez de conocimiento, lo que incide en el mundo jurídico.

En las anteriores condiciones, es claro que, en el acto de creación de una entidad, es indispensable determinar en forma expresa y clara la naturaleza jurídica, relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico, que se refiere a las normas que guiarán el desarrollo de su actividad, que constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida, aspectos que, pese a resultar sustanciales y necesarios en el acto de creación de una entidad no se advierten en el Acuerdo No. 017 de 2020.

En tal sentido, se desconoció que la facultad de determinar “la estructura de la administración municipal”, no comprende únicamente la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, sino que también implica el señalamiento imperativo de su estructura, sus funciones generales y la eventual vinculación con otros organismos para fines del control; así como también todo lo relativo a la regulación de los asuntos relacionados con el régimen jurídico de sus trabajadores y de su contratación, materias indispensables que tocan directamente los temas presupuestales y tributarios de la entidad.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que, sin perjuicio de que era indispensable que el Concejo del municipio de Chita determinara en forma expresa y clara la naturaleza jurídica de la escuela de formación Tierra de Laches, determinando, entre otros asuntos, su régimen jurídico y las normas que guiarían el desarrollo de su objeto (lo que constituiría el marco normativo al que se encontraría sometida la nueva entidad), lo cierto es que dicho cuerpo colegiado prescindió de lo anterior, razón por la cual debe declararse la invalidez del Acuerdo 017 de 2020, en la medida que no se previeron todos los requisitos establecidos por el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, los cuales son indispensables en el acto que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN Nº 2 Tunja, 22 de junio de 2022 Procede la Sala de Decisión No. 2 de la Corporación a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el Departamento de Boyacá en contra de la validez del Acuerdo nº. 017 del 17 de noviembre de 2020,"POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN NORMAS SOBRE LA CREACIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ESCUELAS DE FORMACIÓN ARTÍSTICA Y CULTURAL DEL MUNICIPIO DE CHITA DENOMINDAS (SIC) “TIERRA DE LACHES”.

ANTECEDENTES Pretende el actor que por esta Corporación se declare la invalidez del Acuerdo nº. 017 del 17 de noviembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Chita. II.

HECHOS El Concejo Municipal de Chita expidió el Acuerdo 017 de 17 de diciembre de 2020, el cual fue radicado en la Dirección Jurídica del Departamento de Boyacá el 27 de noviembre de 2020. Al realizar la revisión jurídica ordenada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, el Gobernador de Boyacá observa que el acto objeto de esta demanda es contrario a la Ley y a la Constitución. Estima como normas violadas los artículos 6, 121, 122 y 313. 6, 315.7 de la Constitución Política, los artículos 39, 49 y 50 de la Ley 489 de 1998, el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, el artículo 3.11 de la Ley 1437 de 2011 y los artículos 2.2.12.2 y 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015.

Para explicar el concepto de violación, tomando como referente la normatividad invocada, manifiesta que el acuerdo objeto de revisión proferido por el Concejo Municipal de Chita, desconoce la norma antes descrita, por las siguientes razones: Propone el cargo denominado “Creación de institución municipal sin el cumplimiento legal” advirtiendo que al hacer el estudio de los considerandos del acuerdo se deduce que no existe justificación técnica que respalde la creación de la escuela de formación artística y cultural “Tierra de Laches”.

Que al revisar la exposición de motivos, que fundamentó el acto demandado, encontraron que tampoco se presentó un estudio acorde con la creación de una entidad pública, más aún cuando se pretende darle una sede propia con dirección particular. Resalta que la Ley 489 de 1998 establece las condiciones que las entidades territoriales deben observar en la creación de entidades municipales, en este caso del nivel central como se menciona en el artículo segundo del acto objetado, los que se asegura brillan por su ausencia. Reitera que la escuela de formación artística y cultural en danza, teatro, literatura, artes plásticas y artes audio-visuales “Tierra de Laches” no se constituye con bases legales que soporten su existencia. Señala que no se especificó claramente dentro del acto demandado, cuál será el régimen aplicable a la nueva dependencia “Tierra de Laches”, “pues no ha determinado la estructura orgánica de la escuela, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos de control.

Como respaldo de los argumentos expuestos, trae a colación el fallo proferido por esta Corporación en única instancia, dentro de la validez de acuerdo radicada con el n.° 15001-23-33-000-2020-01969-00, MP.: Oscar Alfonso Granados Naranjo. III. TRÁMITE PROCESAL 1. La demanda se presentó ante la Oficina Judicial de Tunja el 9 de diciembre de 2020, repartida al despacho el 20 de enero de 2021, siendo admitida por el despacho, sometiéndola a las ritualidades propias del proceso previstas en el artículo 151 del C.P.A.C.A. y en el Decreto 1333 de 1986. 2.

Dentro del término de fijación en la lista, no hubo pronunciamiento del municipio ni del Concejo Municipal de Chita. 3. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría 46 Judicial II Asuntos Administrativos rinde concepto solicitando que se declare la invalidez del acuerdo demandado, en caso de que no se hayan realizado los estudios técnicos previos de que habla el artículo 96 del Decreto 1227 de 2005.

Infiere que la administración está habilitada por la ley para adecuar sus dependencias, es decir para reestructurar su planta de personal, pero, ello siempre en procura de la satisfacción del interés colectivo y atendiendo siembre a razones objetivas que justifiquen la reforma. Reitera que la administración está facultada para adecuar sus dependencias, pero, ello debe siempre erigirse en principios constitucionales y sobre la base del Estado Social de Derecho, en el que la función administrativa se encuentra al servicio del interés general y circunscrito a un marco legal en su actuación. Concluyendo que la facultad de reestructurar la planta de personal de una entidad pública, es discrecional, por cuanto, la decisión de hacerlo o no, se basa en necesidades del servicio o modernización de la Administración, cuestiones que le dan a la administración una margen de discrecionalidad, pues, son asuntos relativos a la gestión económica y social de la Entidad, no obstante, aduce que el procedimiento para llevarlo a cabo es esencialmente reglado, “toda vez, que existen normas que le imponen a la administración cual es el procedimiento a seguir y como debe hacerlo.

Y ello supone la existencia de un estudio técnico que soporte la supresión o creación de la dependencia o empleo”. Explica que el estudio técnico, “es el dictamen que se realiza para evaluar la estructura organizacional de una entidad u organismo de carácter público, que permite determinar si es necesaria su reestructuración, los mecanismos para ejecutarla, los cargos que se van a suprimir y los que se van a crear y el ajuste de la naciente planta de personal a las nuevas necesidades de la Administración”.

Que dependiendo de la causa que origine la propuesta de creación o supresión, el estudio debe contener por lo menos alguno de los siguientes aspectos: “análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios o evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”.

Al respecto, expone que el Consejo de Estado ha precisado que el estudio técnico no necesariamente debe abarcar la totalidad de los aspectos establecidos en la citada norma, sino únicamente los relevantes, dependiendo la causa que origina la reestructuración. Con fundamento en lo expuesto, manifiesta que de la revisión de los antecedentes administrativos allegados con la demanda, no se desprende la existencia de los estudios técnicos necesarios, que hagan mención al análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo de la dependencia y/o cargos a crear, evaluación de la prestación de los servicios o evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo del empleo directos de la Escuela de formación artística. 3.

Mediante providencia del 17 de junio de 2021, se abrió el proceso a pruebas, tomándose con todo su valor probatorio los documentos aportados con el escrito demandatorio y decretando la prueba solicitada por el Ministerio Público. En consecuencia, para la práctica de la citada prueba se señalará un término no superior a diez (10) días. Se decide, previas estas, IV- CONSIDERACIONES 1.

Problema jurídico El debate se contrae a determinar si procede declarar la invalidez del Acuerdo n.° 017 del 17 de noviembre de 2020, “POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN NORMAS SOBRE LA CREACIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ESCUELAS DE FORMACIÓN ARTÍSTICA Y CULTURAL DEL MUNICIPIO DE CHITA DENOMINDAS (SIC) “TIERRA DE LACHES”, ya que, el departamento de Boyacá argumenta que se constituyó sin bases legales que soporten su existencia, pues no se especificó claramente dentro del acto demandado cuál será el régimen que le será aplicable, ni su estructura orgánica, ni sus objetivos, ni sus funciones generales ni la vinculación con otros organismos.

Además, se expone que no existe justificación técnica que respalde la creación de la citada escuela. Con el fin de despejar el anterior interrogante, la Sala analizará previamente i) las competencias para determinar la estructura de la rama ejecutiva del poder público según el ordenamiento jurídico vigente; ii) la competencia a nivel municipal para efectuar reformas a la planta de personal; y la iii) solución del caso concreto. 2.

Competencias para determinar la estructura de la rama ejecutiva del poder público según el ordenamiento jurídico vigente A las asambleas departamentales y a los concejos municipales les compete determinar la estructura de la respectiva administración territorial, crear los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de las sociedades de economía mixta, los cuales requieren de la iniciativa del gobierno nacional, del gobernador o del alcalde, según el caso.

El numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política prescribió que corresponde a los concejos “determinar la estructura de la administración municipal alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. En desarrollo de lo anterior, el legislador expidió la Ley 489 de 1998, donde se definieron los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la administración pública, la cual está integrada “por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano”, según el artículo 39 ibidem.

Ahora bien, tratándose de la creación, fusión, supresión y reestructuración de organismos y entidades públicas, los artículos 49 y 50 de la Ley 489 de 1998 dispusieron lo siguiente: «ARTICULO

49. CREACIÓN DE ORGANISMOS Y ENTIDADES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la ley, por iniciativa del Gobierno, la creación de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y los demás organismos y entidades administrativas nacionales. Las empresas industriales y comerciales del Estado podrán ser creadas por ley o con autorización de la misma.

Las sociedades de economía mixta serán constituidas en virtud de autorización legal.

PARÁGRAFO. Las entidades descentralizadas indirectas y las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta se constituirán con arreglo a las disposiciones de la presente ley, y en todo caso previa autorización del Gobierno Nacional si se tratare de entidades de ese orden o del Gobernador o el Alcalde en tratándose de entidades del orden departamental o municipal.

ARTICULO

50. CONTENIDO DE LOS ACTOS DE CREACIÓN. La ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica, así mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos: La denominación. La naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico.

La sede. La integración de su patrimonio. El señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y El Ministerio o el Departamento Administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.

PARÁGRAFO. Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

En concordancia con lo anterior, en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 se indicó que debían ser consideradas como “entidades descentralizadas” todas aquellas “creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio” (Subrayado fuera de texto).

Asimismo, en el parágrafo 1° del citado artículo, se precisó que “de conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico (…) previsto para las entidades descentralizadas era aplicable a las de las entidades territoriales, sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial” (Subrayado fuera de texto).

Por su parte, en el artículo 69 ibidem, se estableció que las entidades descentralizadas, “en el orden departamental, distrital y municipal”, debían ser creadas “por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad con las disposiciones de la presente ley». Además, se prescribió que “…el proyecto respectivo debería acompañarse del estudio demostrativo que justificara la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

De otro lado, en lo relativo a los establecimientos públicos, el artículo 70 de la Ley 489 de 1998 indicó que los mismos eran “organismos encargados (…) de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público, que reunían las siguientes características: a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa y financiera; y c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, y/o tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes” (Subrayado fuera de texto).

Tratándose de este último aspecto, el artículo 71 ibidem agregó que “la autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos se ejercería conforme a los actos que los rijan y, en el cumplimiento de sus funciones, se ceñirían a la ley o norma que los creó o autorizó y a sus estatutos internos”, precisándose que no podrían «desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos, ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos”.

Finalmente, con respecto a la importancia de definir la naturaleza jurídica de las entidades públicas que se creen a nivel territorial, este Tribunal ha dicho que es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica, relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico, ya que estas normas son las que guiarán el desarrollo de su actividad y, además, constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida la nueva entidad, aspectos que resultan sustanciales y necesarios.

Al respecto, la doctrina especializada considera que una determinada denominación debe tener algunas implicaciones, porque las clasificaciones deben tener alguna utilidad o producir algún efecto: así llamarse entidad pública o entidad privada debe tener algunas incidencias en su régimen, por ello, la relación entre régimen jurídico y naturaleza jurídica de una entidad no son tan distantes, pese a que la tendencia del derecho administrativo colombiano es diferente.

En el mismo sentido, tampoco se aprecia en el Acuerdo en mención el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración, ni, si se trata de una entidad adscrita o vinculada, conceptos que según la Corte Constitucional hacen referencia al grado de autonomía de que gozan las entidades en tanto “la vinculación supone una mayor independencia respecto de los órganos del sector central de la Administración” (sentencia C-666 de 2000), razón por la cual, igual que los anteriores presupuestos, al disponerse la creación de un órgano o entidad administrativa son esenciales para establecer en un determinado momento algún tipo de responsabilidad y consecuente régimen teniendo en cuenta su grado de independencia frente a la entidad a la que se encontraría adscrita o vinculada, sin embargo, también se echan de menos por la Sala en el acuerdo demandado.

Así las cosas, si bien es cierto el Concejo Municipal de Briceño contaba con la competencia constitucional y legal para, a iniciativa de la alcaldesa, crear la Escuela de Formación en Danzas Folclóricas "Escuela de Danzas Puripi" del Municipio de Briceño– Boyacá”, también lo es que, en el Acuerdo 008 de 20 de mayo de 2020, por el cual fue creada, no se previeron todos los requisitos consagrados en el artículo 50 de la Ley 489 de 1994 los cuales, se reitera son indispensables en el acto que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa y en esas condiciones habrá que declararse la invalidez del acuerdo mencionado” (Subrayado fuera de texto). 3.

Competencia para efectuar reformas a la planta de personal en el nivel municipal Conforme el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, la competencia de establecer la estructura administrativa del municipio le corresponde a los concejos. No obstante, de forma extraordinaria, dichas corporaciones pueden desprenderse de esa facultad y otorgársela extraordinariamente a los alcaldes, de manera temporal, según lo previsto por el numeral 3° del artículo 313 ibidem.

46. REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL. <Artículo modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012> Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública- ESAP-.

El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 1227 de 2005, el cual fue compilado en el Decreto 1083 de 2015 ―Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública―, prescribiéndose lo siguiente: “ARTÍCULO 2.2.12.1. Reformas de las plantas de empleos. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.

Parágrafo. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.

ARTÍCULO 2. 2.12.2 Motivación de la modificación de una planta de empleos. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: Fusión, supresión o escisión de entidades.

Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

Introducción de cambios tecnológicos. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. Racionalización del gasto público. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

Parágrafo 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.

ARTÍCULO 2. 2.12.3. Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. Evaluación de la prestación de los servicios.

Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”. De acuerdo con lo expuesto, la Sala de Decisión n.° 4 de esta Corporación en sentencia de 23 de noviembre de 2021, MP.: Dayan Alberto Blanco Leguizamo, proferida dentro de la validez de acuerdo 15001 2333 000 2021-00492-00, concluyó lo siguiente: “La autoridad competente para adelantar un proceso de modificación de la planta de personal de la administración central municipal, es el alcalde.

No obstante, sí resulta imperativo que los entes territoriales se funden en las necesidades del servicio y se basen “en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren”, los cuales deberán cumplir con los parámetros expuestos en acápites anteriores”. 4. Solución del caso concreto En el caso bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si procede declarar la invalidez del Acuerdo n.° 017 del 17 de noviembre de 2020, “POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN NORMAS SOBRE LA CREACIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ESCUELAS DE FORMACIÓN ARTÍSTICA Y CULTURAL DEL MUNICIPIO DE CHITA DENOMINDAS (SIC) “TIERRA DE LACHES”, ya que, el departamento de Boyacá argumenta que se constituyó sin bases legales que soporten su existencia, pues no se especificó claramente dentro del acto demandado, cuál será el régimen que le será aplicable, ni su estructura orgánica, ni sus objetivos, ni sus funciones generales ni la vinculación con otros organismos.

Además, se expone que no existe justificación técnica que respalde la creación de la citada escuela. De encontrar probado el primer cargo, y declarar en consecuencia la invalidez del acuerdo demandado, no habrá lugar a analizar el último cargo, relacionado con que no existe justificación técnica que respalde la creación de la Escuela de formación “TIERRA DE LACHES”.

Con la finalidad de resolver el citado problema jurídico se analizará el Acuerdo n.°017 de 2020. El citado acto administrativo dispone en la parte considerativa y resolutiva lo siguiente: “… La escuela de formación artística y cultural del municipio de Chita comprende la cultura como un derecho humano inalienable consagrado en la Constitución Política en los artículos 61 70 y 71, convirtiéndose en generadora de cambios que contribuyen a mejorar las condiciones de vida de las personas y las comunidades… En este sentido, la Escuela de Formación Artística es un proyecto social, artístico y educativo, que ofrece a la comunidad espacios de formación y creación que contribuyen con el buen aprovechamiento del tiempo libre y que a su vez brinda la oportunidad de conocer, ampliar y desarrollar sus aptitudes de creación, expresión y sensibilidad artística de los niños, niñas, jóvenes, adultos y adultos mayores de Chita teniendo siempre como pilar el fundamento de la formación ciudadana, enfocado en la integridad como preponderancia humanística, de proyección y progreso con responsabilidad social comunitaria.

Que, a fin de poder gestionar mayores recursos y proyectos ante las entidades de carácter nacional, en necesario que cada escuela se encuentre debidamente creada e institucionalizada en el municipio. Los anteriores argumentos y principalmente la necesidad de presentar al honorable Concejo para su debate, discusión y aprobación un articulado ajustado a las últimas disposiciones o normas emitidas con posterioridad me motivan a presentar esta iniciativa.

ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Créanse las Escuelas de Formación Artística y Cultural en Danza, Teatro, Literatura, Artes Plásticas y Artes Audio-visuales del Municipio de Chita denominadas “Tierra de Laches”, con la misión de desarrollar y fomentar el talento, las actitudes y aptitudes artísticas de los niños, niñas, adolescentes y adultos del municipio, mediante el proceso de educación no formal.

ARTÍCULO SEGUNDO: Naturaleza de las Escuelas de Formación: Las Escuelas de Formación Artística y Culturales del Municipio de Chita denominadas “Tierra de Laches” creadas, serán bienes de interés social y artístico que fomenten en buen aprovechamiento del tiempo libre en todas aquellas manifestaciones culturales de la comunidad, brindando espacios de formación, práctica y conocimiento en las áreas de educación artística.

Así mismo será una dependencia de la administración central del Municipio y contará con un director que comprenda las diferentes disciplinas artísticas con estudios profesionales, contratado por la administración.

PARÁGRAFO: El Director contratado por el municipio hará las veces de Director y Coordinador de la escuela y se encargará de tareas administrativas que no impliquen la ordenación del gasto, facultad que se reserva el alcalde municipal.

ARTÍCULO TERCERO: Financiación: Para la financiación y funcionamiento de las Escuelas de Formación Artísticas y Culturales de Municipio de Chita denominadas “Tierra de Laches”, podrán destinarse recursos del sistema general de participaciones correspondientes al sector cultural o de fortalecimiento institucional, recursos provenientes de la estampilla pro cultura, aportes de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, municipales, departamentales, nacionales o internacionales, sin perjuicio de los aportes que haga la organización de padres de familia de los estudiantes de la escuela municipal.

ARTICULO CUARTO: Objetivos: Las Escuelas de Formación Artísticas y Cultural del Municipio de Chita denominada “Tierra de Laches”, tendrá como propósito: Se pretende desde la formación la creación de grupos infantiles y juveniles representativos de cada área como: coro, banda, grupo de teatro, grupo de danza, etc., que busquen hacer presencia e intercambios culturales a nivel local y nacional en diferentes eventos como: concursos, encuentros festivales, etc.

Promover la creación de enlaces interinstitucionales para la promoción de procesos de formativos y artísticos e individuos y grupos pertenecientes a la región. Se brinda apoyo y asesoría artística y cultura de las actividades y eventos que programe el municipio en este sentido, así como también gestar eventos de apertura de la comunidad, tales como: conciertos, clases abiertas, exposiciones, muestras y otras que se sugieran.

Generar eventos artísticos y culturales locales como; festivales, encuentros, concursos de música, teatro, danza, pintura, cerámica, fotografía, video y otros.

ARTICULO QUINTO: Programas de formación y ciclos de aprendizaje: Las áreas que se contemplan son; Danza, música, teatro, Literatura, Artes Plásticas, y Artes Audio-visuales, con la posibilidad de ampliar los programas de acuerdo a las necesidades de la comunidad y los requerimientos que al respecto realice el Ministerio de Cultura. Estas áreas se dividen en niveles: NIVEL DE INICIACION: Cada una de las áreas ofrecerá un nivel básico que tiene como objetivo darle al estudiante una oportunidad de conocerles sus aptitudes y posteriormente profundizar en el área que más destaque.

NIVEL DE ESPECIALIZACION: En este nivel el estudiante con el acompañamiento de su instructor, podrá elegir la disciplina artística en la que podrá desarrollar sus destrezas y talentos. … ARTICULO SEXTO: Vigencia y Derogatoria: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.

Revisada la exposición de motivos del acuerdo demandado se advierte que el mismo fue iniciativa del alcalde municipal, en el que se plasman las mismas consideraciones atrás relacionadas y contenidas en el Acuerdo 017 de 2020. También se debe advertir que mediante el auto de 17 de junio de 2021 se ofició al Concejo Municipal del Chita – Boyacá, con el fin de que indicara si para la expedición del Acuerdo n.º 017 de 2020, se realizaron estudios técnicos previos de que habla el artículo 96 del Decreto 1227 de 2005, otorgando para la práctica de la citada prueba un término no superior a diez (10) días, no obstante, dentro del mencionado término no se allegó la información solicitada.

Así pues, se resolverá si la creación de la escuela de formación artística y cultural “Tierra de Laches” se hizo con el lleno de los requisitos legales. En el escrito de la demanda, el Departamento de Boyacá señaló que el Acuerdo n.° 017 de 2020 era inválido porque el Concejo del municipio de Chita había dispuesto la creación de un nuevo ente sin que previamente se hubiera cumplido con los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para ello.

Así las cosas, el vicio de invalidez advertido ataca la totalidad del acuerdo demandado y así se declarará. En mérito de lo expuesto, el Tribunal contencioso Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo 017 de 17 de noviembre de 2020, proferido por el Concejo Municipal de Chita, por las razones expuestas.

SEGUNDO. Comuníquese esta determinación al Departamento de Boyacá, al presidente del Concejo y al alcalde municipal de Chita. En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión ordinaria de la fecha. LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA   Magistrado   JOSÉ ASCENSIÓN FERNÁNDEZ OSORIO   Magistrado    DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUIZAMO    Magistrado