TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dieciséis de junio de dos mil veintidós Referencia: Radicación: 66001-33-33-007-2020-00305-01 (F-0219-2022) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Edilberto Henao Gaitán Demandado: Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR.
Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. I.
ANTECEDENTES El demandante, a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente a la Policía Nacional y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, en procura de las siguientes: II.
PRETENSIONES Pueden abreviarse así: 2.1. Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 559207 del 22 de abril de 2020, por medio del cual CASUR negó el reajuste y la reliquidación de mesadas salariales, desde el año 1997 a 2004, solicitados por la parte actora, del tiempo que laboró como miembro activo de la Policía Nacional conforme al I.P.C. 2 2.2 Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. S-2020- 035873 del 14 de agosto de 2020, por medio del cual la Policía Nacional negó el reajuste y la reliquidación de mesadas salariales, desde el año 1997 a 2004, solicitados por la parte actora, del tiempo que laboró como miembro activo de la Policía Nacional conforme al I.P.C. 2.3 Se ordene el reajuste del salario del demandante para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003, 2004 y a partir del año 2005 profiera una nueva base salarial, la cual se actualizará y reajustará desde el año 2005 hasta la fecha que se ordene su respectivo pago, reliquidación y reajustes, con todas las primas, bonificaciones y subsidios devengados en actividad. 2.4 Se condene a las entidades demandadas a reconocer la cuantía de la solicitud conforme lo ordenan los Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990, con prescripción cuatrienal de las mesadas salariales. 2.5 Que se ordene modificar la hoja de servicios del demandante, la cual es expedida por la Policía Nacional con la nueva base salarial, como resultado de actualizar los salarios conforme al I.P.C. III.
HECHOS Se resumen de la siguiente manera: 3.1 En la actualidad el demandante cuenta con asignación de retiro desde el año 2019 conforme a la Resolución No. 4386 del 25 de mayo del año 2019, en el grado de intendente jefe. 3.2 En el año 1997 el incremento fue del 18.64% cuando el IPC para el año 1996 fue de 21.63% produciéndose un decremento de 2.99%.
En el año 1999 el incremento fue del 14.91% cuando el IPC del año 1998 del 16.70% produciéndose un decremento del 1.79%. En el año 2001 el aumento fue del 8.00% cuando el IPC del año 2000 fue del 8.75% generándose un decremento del 0.75%. En el año 2002 el incremento fue del 6.00% cuando el IPC del año 2001 fue del 7.65% causándose un decremento de la asignación en 1.65%.
Para el año 2003 el incremento fue del 6.38% cuando el IPC del año 2002 fue del 6.99% con un decremento en el poder adquisitivo de 0.61%. En el año 2004 el incremento de la asignación fue del 5.45% cuando el IPC del año 2003 fue del 6.49% con un decremento de 1.04%. 3 3.3 Señala que le ajustaron el sueldo básico correspondiente al grado en porcentajes inferiores a los establecidos por el Gobierno Nacional para los años inmediatamente anteriores a los referidos. 3.4 Indica que mediante escrito radicado ante la entidad el día 27 de febrero de 2020, solicitó el ajuste de los salarios percibidos durante los años 1997 a 2004 conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE, en virtud de lo ordenado en la Ley 238 de 1995. 3.5 Refiere que, a través del Oficio No. 559207 del 22 de abril de 2020, la Jefe de Oficina Asesora Jurídica, negó el ajuste salarial solicitado por la parte actora. 3.6 Arguye que, a través de Oficio No. S-2020-035873 del 14 de agosto de 2020, suscrito por el Jefe de Grupo de Liquidación de Nómina, se negó el ajuste salarial solicitado a la Policía Nacional.
IV. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte actora señala como normas violadas las siguientes: Los artículos 2, 13, 22, 25, 48 y 53 de la Constitución Política, Artículos 1 y 2 de la Ley 4ª de 1992, Artículo 1º de la Ley 238 de 1995 Artículos 1º y 2º de la Ley 923 de 2004. Refiere que las entidades convocadas niegan el reajuste salarial con el argumento que los aumentos de la Fuerza Pública se hacen con la escala salarial y porcentual y que es el mecanismo legal para hacer dichos ajustes, argumentos que no son suficientes frente a la real situación, donde se demuestra que los aumentos realizados fueron por debajo de la inflación y por lo tanto la supuesta escala porcentual no ha garantizado los derechos laborales de los trabajadores de la Policía Nacional a un salario justo e irrenunciable.
Manifiesta que las entidades demandadas incumplen los preceptos de la Ley 4ª de 1992, ya que es su obligación aumentar periódicamente los salarios a sus trabajadores, así como mantener el poder adquisitivo de las mesadas y que la escala salarial porcentual que constituye el mecanismo legal para hacer los reajustes anuales de los salarios de la Fuerza Pública, desconocen la verdadera revaluación salarial en cuanto es inferior al índice de inflación. 4 Señala que se viola el derecho a la igualdad, ya que anualmente el Gobierno Nacional expide los decretos de aumento salarial de los miembros de las Fuerzas Armadas, Fuerza Militar y cuerpo civil; sin embargo durante los períodos 1996, 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, existió una clara y flagrante vulneración a los preceptos internacionales, constitucionales, legales y jurisprudenciales, toda vez que a los miembros activos no se les otorgó igual trato que al personal retirado y pensionado, sin considerar que los oficiales y suboficiales que se encuentran en condición de retirados tienen los mismos derechos que los activos, de donde ser deriva el trato desigual entre los mismos grados.
Agrega que esa desigualdad se proyectó al año 2005 y en todos los grados de los vinculados al Ministerio de Defensa –Fuerza Pública y cuerpo civil, pues si bien los salarios conservaron la línea de mantener el poder adquisitivo monetario frente al factor de mediación del I.P.C., es irrefutable que los salarios posteriores a 2005 están inmersos en un perjuicio pasado y futuro que de no haber existido, tendrían en la actualidad otro tipo de afectación monetaria tanto en los salarios de actividad como en las consecuentes asignaciones de retiro o pensiones.
V. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS 5.1 La Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional, allegó pronunciamiento obrante en el documento No. 036 del expediente digital en el cual se opone a todas las pretensiones de la demanda, manifestando no ser responsable de violación alguna a la legalidad, ni tampoco acudirle derecho a la parte demandante.
Manifiesta que, si bien es cierto que en el caso particular, el Director General de la Policía Nacional fue el nominador, no es menos cierto, que no es este quien determina la escala salarial de los funcionarios de la institución, porque ésta es fijada por el Departamento Administrativo de la Función Pública de acuerdo a las políticas económicas del Gobierno Nacional y atendiendo la situación fiscal de la Nación, por lo anterior considera que no es procedente endilgarle responsabilidad administrativa y patrimonial a la Policía Nacional.
Señala que no existe causal de nulidad que invalide la actuación administrativa adelantada por la Policía Nacional, sobre el incremento y pago del salario del demandante por los años 1997 hasta el 2004, siendo que todos los incrementos se dieron apegados a los Decretos que para tal fin expidió el Gobierno Nacional. 5 Indica que la Policía Nacional ha venido pagando los salarios del personal activo de conformidad con lo establecido en la normatividad aplicable; en este caso, se trata de los salarios cancelados en su momento durante los años 1997 al 2004, habiéndose efectuado año a año el mismo incremento del personal en servicio activo, mandato cumplido a cabalidad mediante los Decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004, normas contentivas de la fijación de los salarios para el personal activo de la Fuerza Pública expedidas por el Presidente de la República, en uso de las facultades establecidas en la Ley 4ª de 1992, ley marco para el régimen prestacional especial de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Precisa que la Ley 238 de 1995 se refiere a funcionarios y empleados que ostenten la calidad de pensionados en el régimen general y no puede aplicarse al caso del demandante porque pertenece a un régimen especial, y además, porque para los años 1997 al 2004 se encontraba en servicio activo devengando salario y no pensión. Manifiesta una ausencia de perjuicio, precisando que no es cierto que la Policía Nacional le haya irrogado los perjuicios materiales al demandante, puesto que este se incorporó a la Policía Nacional y desde que inició a devengar salario se le canceló el mismo con fundamento en los decretos ordenados por el Gobierno Nacional, no por liberalidad de la Policía Nacional más aun cuando al contrastar la jurisprudencia citada en la demanda y la realidad el actor, la jurisprudencia versa sobre salario mínimo y el actor pertenece en la actualidad a un régimen especial y devengaba un salario especial tan especial que su régimen prestacional es diferente al de los demás ciudadanos, por el hecho de pertenecer a una institución de la fuerza pública, indicando que incluso su salario siempre ha sido muy superior al salario mínimo legal, por ello considera que las citas jurisprudenciales no pueden ser atendidas para este caso pues son abiertamente distintas y estudian, analizan, desarrollan y definen sobre un caso totalmente distinto, es decir de personas y normas del régimen general no de un régimen salarial especial como el de la policía nacional.
Señala que las pretensiones del demandante se resumen en una sola, la cual consiste en exigir un reajuste de los salarios recibidos entre 1997 al 2004 con base en el I.P.C., sin embargo precisa que debe tenerse de presente, que para los años en mención el demandante se encontraba en servicio activo como bien lo manifiesta en su escrito de demanda, el extracto de la hoja de vida, en la que se vislumbra que el actor estaba activo durante los años 1997 al 2004, lo que de manera simple 6 demuestra, que no se le puede aplicar a este asunto el reajuste y reliquidación del salario, ni tan siquiera aplicando lo normado por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y mucho menos el artículo 1 de la Ley 238 de 1995, leyes encargadas de regular el incremento de las pensiones de acuerdo al Índice de precios al consumidor (IPC), pues según el resumen anterior, para los años que pretende reclamar la demandante, este no se encontraba con el derecho adquirido de pensión o beneficio de asignación de retiro.
Propuso las excepciones de (i) inexistencia del derecho pretendido y (ii) la falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.2 La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional allegó escrito que reposa en el documento No. 025 del expediente digital en el cual manifiesta que no ha transgredido ningún régimen laboral como pretende endilgarle el demandante, por cuanto no es ésta la que condiciona el reajuste a las asignaciones de retiro, ya que se basa en las normas especiales y vigentes para el caso en concreto, junto con la hoja de servicios del actor, la cual es expedida por la Policía Nacional, en acatamiento a los artículos 104 y 105 del Decreto 1091 de 1995.
Manifiesta que le reconoció y está pagando asignación mensual de retiro al señor Edilberto Henao Gaitán, mediante Resolución 4386 de fecha 27 de mayo de 2019, con un porcentaje del 85% del sueldo básico de actividad para el grado y partidas legalmente computables, por haber laborado en la institución policial 25 años, 11 meses y 10 días.
Señala que, el libelista en el escrito de la demanda, da a entender que para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, el señor Intendente Jefe ® Edilberto Henao Gaitán, aún se encontraba en servicio activo en la Policía Nacional, de tal suerte que no le corresponde a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, cancelar algún emolumento en lo concerniente al índice de precios al consumidor para estas fechas y que por el contrario es la Policía Nacional de Colombia quien debe determinar si le asiste o no el derecho deprecado por el actor.
Refiere que, una vez revisado el expediente administrativo del demandante, se constató que, en virtud de lo certificado en su hoja de servicios 18395464, expedida por la Policía Nacional, se le reconoció la asignación mensual de retiro de acuerdo a los Decretos 1091 de 1995, 4433 de 2004, 1858 de 2012 y demás normas concordantes en la materia. 7 Agrega que la asignación mensual de retiro del demandante fue reajustada periódicamente mediante el sistema constitucional y legal denominado PRINCIPIO DE OSCILACIÓN, contemplado en los Decretos que rigen al personal de la Fuerza Pública.
No cabe comparación alguna pues el reajuste de las pensiones normales y la asignación mensual de retiro tiene diferentes connotaciones, tanto así que la Corte Constitucional ha considerado que el sistema de seguridad social integral y el especial, son diferentes, no puede tener las mismas características y por ende los beneficiarios de uno y otro sistema no pueden hacer una mixtura de los beneficios de cada régimen.
Agrega que el demandante pretende la aplicación indiscriminada de normas en beneficio personal y en desconocimiento del principio de inescindibilidad de la norma, el cual consiste en dar aplicación a la norma más favorable, pero de manera integral, no fragmentada. De igual forma la Ley 797 del 29 de enero de 2003, reafirmó el principio de oscilación declarado exequible por la Corte Constitucional, por ende, hay unidad de materia respecto al principio de OSCILACIÓN. Si el actor no está conforme con la movilidad de su asignación de retiro, este no es el ámbito ni la jurisdicción para ventilarlo, debe acudir a la jurisdicción constitucional, demandando la norma que consagra el principio especial de ACTUALIZACIÓN – OSCILACIÓN, con todo y estando vigentes las normas que regulan el tema, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, ha dado estricto cumplimiento a las normas citadas; por lo anterior no proceden las condenas que pretende el actor.
Propuso como excepciones que denominó: (i) Inexistencia del derecho, (ii) Prescripción del derecho y (iii) Aplicación del sistema de oscilación. VI. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira negó las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Indica que el acto administrativo No. S-2020-035873/ANOPA-GRULI 1.10 de fecha 14 de agosto de 2020 proferido por la Policía Nacional es legal, toda vez que el régimen salarial de la Fuerza Pública, en especial Policía Nacional y sus incrementos, se encuentra regulado de manera expresa en la normatividad estudiada en el Decreto 1212 de 1990, Ley 923 de 2004 y Decreto 4433 de 2004, sin que los incrementos realizados durante las anualidades de 1997 a 2004 hayan 8 atentado en contra de la progresividad en materia de seguridad social, por el simple hecho de ser inferiores al Índice de Precios al Consumidor aplicable a tales fechas.
En tal virtud, asegura que resultaría improcedente acceder a los pedimentos realizados por el demandante, pues los incrementos efectuados durante los años demandados, pese a que pudieron ser inferiores al Índice de Precios al Consumidor, no atentan contra la legalidad o constitucionalidad de derechos laborales, lo que desvirtuaría eventualmente que la asignación de retiro que a la postre fue reconocida al demandante en el año 2019, tenga que ser objeto de algún tipo de reajuste o reliquidación por alteración de la base salarial mensual para las anualidades pretendidas en la adenda.
Respecto a las pretensiones dirigidas en contra de CASUR, manifiesta que no declara la nulidad del Oficio 559207 del 21 de abril de 2020, toda vez que conforme quedó acreditado en el plenario, al señor Edilberto Henao Gaitán como Intendente Jefe en retiro de la Policía Nacional, tan solo por Resolución No. 4386 del 27 de mayo de 2019, le fue reconocida asignación de retiro a partir del 18 de abril de 2019, resultando determinante precisar y sin mayores elucubraciones, que para los años demandados, es decir, 1997, 1999, 2001 a 2004, el señor Henao Gaitán se encontraba en servicio activo en la Policía Nacional, sin que conforme fue peticionado en sede administrativa y reclamado en sede judicial, exista lugar a reajustar una asignación de retiro que para las anualidades pretendidas no había sido causada y reconocida al accionante, argumento adicional, para negar las pretensiones de la demanda.
VII. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante, a través de archivo No. 56 del expediente digital, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el juzgado de primera instancia, aduciendo que para regular los salarios del personal en actividad de la Fuerza Pública, el Gobierno nacional aplica la escala gradual, y para calcular las asignaciones de retiro se basa en el principio de oscilación, a fin de mantener el equilibrio entre los incrementos efectuados al personal activo y los realizados al personal retirado que disfrutan de una pensión o asignación de retiro.
Por lo anterior, considera que se sigue teniendo un grado de discriminación el cual proviene desde el preciso momento que la Nación a través de del Ministerio de Defensa Nacional y la caja de retiro reconocieron al personal pensionado y retirado el derecho que hoy se le niega al demandante, por lo que existió y sigue existiendo 9 una infracción a las normas constitucionales, en virtud de las cuales el salario del demandante debe ser reajustado anualmente en un porcentaje no inferior al IPC del año inmediatamente anterior, lo cual fue desconocido por las entidades demandadas, a través de los actos administrativos mencionados, afectando de manera considerativa el mantenimiento del poder adquisitivo del salario.
Indica que, si las mesadas pensionales se ajustan teniendo en cuenta el salario de los militares activos, sería injusto no aplicar ese mismo principio para igualar las asignaciones de los militares activos, dado que las mesadas pensionales son muchos más altas, por la ruptura que hubo en los años de 1997 al 2004 en la cual el ejecutivo ajusto las asignaciones del personal militar activo por debajo del IPC.
Es por esto, que el demandante bajo el PRINCIPIO DE OSCILACIÓN, DE IGUALDAD, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, DERECHO DE FAVORABILIDAD, soporta lo pedido, en tal sentido esboza las siguientes consideraciones: El principio de oscilación tiene su fuente en el decreto 1211 de 1990, artículo 90 y es un mecanismo que el régimen de excepción adoptó para garantizar el reajuste periódico de las asignaciones de retiro y de las pensiones, teniendo como referente las variaciones de las asignaciones en actividad, de manera discriminatoria se está cometiendo una injusticia con los militares activos, pues no se les han respectado las expectativas legítimas que se originan una vez que el constituyente, instauro las reglas de juego.
Sosteniendo de manera errónea que este reajuste solo debe hacerse al personal retirado y pensionado, dejando por fuera al personal que se encontraba activo como es el caso en concreto, para el periodo comprendido entre los años 1997 y 2004, situación tal que afecta de manera considerativa el salario mínimo vital y móvil de estos militares.
Reitera que, el personal activo de las Fuerzas Militares tiene derecho al ajuste en sus salarios, en la cuantía indispensable para compensar la pérdida de poder adquisitivo del dinero, con ello se viola el principio de igualdad, frente a los militares retirados o pensionados a quienes se les ajusto sus mesadas, teniendo en cuenta el ajuste por IPC.
De esta misma manera hay una vulneración del artículo 53 de la norma superior la cual dispone el principio de la movilidad de todos los salarios de los trabajadores, en razón de que los empleadores ya sean del sector público o privado, deben reajustar periódicamente la remuneración de sus empleados, ajuste que es justo y necesario dado que evita la disminución de sus ingresos laborales. 10 Finalmente, concluye que los sueldos de los miembros de las Fuerzas Militares activos dado que al reconocérsele el reajuste a la asignación de retiro y pensiones, al personal militar retirado o pensionado por vía de conciliación prejudicial, prejudicial, o por medio de sentencia debidamente ejecutoriada, sus sueldos de retiro y pensión quedan más altos que los de personal Militar activo, situación que produjo y sigue produciendo desigualdad disminución efectiva de los ingresos laborales de los militares activos.
Así las cosas, desde este punto de vista la pregunta cuál es la diferencia entre estos militares si realizan la misma actividad y laboran o laboraron y actualmente dependen de la misma institución y a los militares retirados o pensionados se les corrigió tal situación entonces, en que radica la diferencia, porque los militares activos no tienen derecho a ser tratados en igual condición, porque se hace caso omiso a su justo reclamo.
VIII. PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante proveído del 23 de marzo de 2022 (archivo No. 004 del expediente digital), se admitió el recurso de apelación interpuesto, y de conformidad con la constancia que antecede (archivo No. 006 del expediente diital) el término de ejecutoria transcurrió en silencio.
IX. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda el Tribunal la decisión sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.
CUESTIÓN PREVIA. Antes de abordar el análisis del asunto de la referencia, resulta necesario aclarar que la presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos.
Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: 11 «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.» Entonces, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN. El análisis del asunto litigioso se circunscribe a establecer si al demandante le asiste el derecho al reajuste y reliquidación de la asignación de retiro con base en el salario y prestaciones percibidos como miembro activo de la Policía Nacional, durante los años 1997 a 2004, conforme al Índice de Precios al Consumidor –IPC-; o si por el contrario, no hay lugar al reajuste deprecado por cuanto las entidades demandadas ha venido pagando los salarios del personal en actividad, de conformidad con lo establecido en la normatividad aplicable que expide anualmente el Gobierno Nacional.
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. En el presente caso se ha solicitado declarar nulidad del Oficio No. 559207 del 22- 04-2020 proferido por Casur, así como el Oficio No. S-2020-035873 del 14-08-2020 proferido por el Ministerio de Defensa -Policía Nacional-, con los cuales se negó tanto el reajuste de los salarios entre 1997 y 2004, como la reliquidación de la asignación de retiro.
Para abordar el estudio de lo que es objeto de controversia, es preciso indicar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia1. En 1 Ver entre otras, sentencias del 15 de octubre de 2021, Referencia: Radicación: 66001-33-33-001-2020-00278-01 (J-0646- 2021). Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Harold Ramírez Arana. Demandado: CASUR y Otro.con ponencia del M.P Juan Carlos Hincapié Mejía. 12 los mencionados fallos se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. Ahora, para efectos de resolver el problema jurídico planteado, el Tribunal examinará la normativa invocada en la demanda, referente al reajuste de los salarios del personal de la fuerza pública, así: La Ley 4ª del 18 de mayo de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, precisó que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en dicha Ley, fijaría el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros de la Fuerza Pública (art. 1 literal d); tales objetivos y criterios aparecen señalados en el artículo 2º de dicha ley, entre los cuales se destaca para el asunto en estudio, el respeto a los derechos adquiridos por los servidores del Estado, y la prohibición de desmejorar sus salarios y prestaciones sociales.
En materia pensional, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyó, entre otros, a los integrantes de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, del régimen general del sistema integral de seguridad social contenido en dicha Ley 100, excepción normativa que comprendía el “reajuste de pensiones” contemplado en el artículo 14 ibídem, teniendo en cuenta la variación porcentual del índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
Esta norma es del siguiente texto: ARTICULO. 14.- Reajuste de pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el gobierno” (resaltado fuera del texto) 13 No obstante, el régimen de excepción a la aplicación de la ley de seguridad social integral –Ley 100 de 1993- fue modificado por la Ley 238 de 1995 “Por la cual se adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”, en cuanto dispuso adicionar el siguiente parágrafo al mencionado artículo 279, con la finalidad de extender a las pensiones o asignaciones de retiro el derecho al reajuste anual de la prestación con el IPC: "Parágrafo 4.
Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados". (resaltó el Tribunal) Posteriormente, en la misma línea de la Ley 4ª de 1992 ya referida, y específicamente en materia pensional, la Ley 923 de 2004 invocada por el actor, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política” (resalta la Sala), en sus artículos 1 y 2 indicó que el Gobierno Nacional debe fijar el régimen de las distintas pensiones «correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública», esto es, «la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas», conforme a los objetivos y criterios de dicha ley, entre los cuales se destaca como relacionado con el objeto del presente asunto «el mantenimiento del poder adquisitivo de las asignaciones de retiro y de las pensiones legalmente reconocidas».
De las normas en cita se desprende, en materia de reajuste anual de emolumentos laborales, como es lo pretendido por el demandante para el período en que tuvo la condición de miembro activo de la Policía Nacional, las siguientes obligaciones a cargo del Estado y correlativos derechos de los servidores públicos: - La obligación del Gobierno Nacional de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos, los integrantes de la Fuerza Pública, conforme a los criterios previstos en la Ley 4ª de 1992, para garantizar, entre otros fines, el mejoramiento de los salarios y prestaciones sociales de manera progresiva y el respeto por los derechos adquiridos por concepto laboral. - El derecho de los integrantes de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, al «reajuste de pensiones» contemplado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, conforme a la variación porcentual del índice de Precios al Consumidor, en virtud 14 de la modificación que introdujo el artículo 1º de la Ley 238 de 1995 al artículo 279 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que el régimen de excepción de la Ley 100 en el que se encuentran incursos los miembros de la Fuerza Pública, no obsta para el derecho al reajuste anual de las pensiones o asignaciones de retiro con el IPC, consagrado de manera general en el mencionado artículo 14.
A la luz del anterior contenido normativo de las disposiciones citadas por la parte actora, estima este juez colegiado que carece de fundamento la pretensión de reajuste con el IPC, del salario que el actor devengó como miembro activo de la Policía Nacional, durante el período que reclama, con la consecuencial incidencia en la asignación de retiro, toda vez que la alusión de tales normas al derecho de reajuste anual conforme al índice de precios al consumidor, refiere únicamente a las mesadas pensionales o de asignaciones de retiro.
Existe clara diferencia entre las acreencias salariales y las pensionales, en cuanto «El salario es una noción amplia que para el sector público comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios, tales como primas, sobresueldos, bonificaciones, gastos de representación, etc., además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio (Decreto - ley 1042 de 1978, art. 42)»2, y que en todo caso corresponde a la contraprestación por el servicio en actividad, mientras que la noción de mesada pensional concierne a la retribución o «prestación central del sistema y busca otorgar un ingreso adecuado a las personas que por su avanzada edad han disminuido o agotado su capacidad productiva, permitiendo su digna subsistencia y descanso luego de una vida dedicada al trabajo»3.
Luego no puede entenderse que el derecho al reajuste anual de las mesadas correspondientes a las pensiones y asignaciones de retiro conforme al índice de precios al consumidor sea aplicable indistintamente a esta prestación y a los emolumentos salariales que se devengan en actividad, menos aun cuando para estos últimos se encuentra expresamente señalado el mecanismo de actualización del monto, a través del incremento anual por decreto del Gobierno Nacional. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B. CP Gerardo Arenas Monsalve.
Sentencia del 28 de junio de 2012. Expediente: 050012331000200102260 01 (0584-2010). Actor: Gloria Inés Fernández Cardona. Demandado: ESE Hospital Manuel Uribe de Envigado. 3 Corte Constitucional. Sentencia T-774/15. MP Luis Ernesto Vargas Silva. 15 En efecto, el sistema de aumento de las remuneraciones que se controvierte en el presente plenario, tiene su génesis en el artículo 150 de la Constitución Política, que reza: “ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…). 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: ( ) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.”.
Con base en esta facultad, el Congreso expidió la mencionada Ley 4ª de 1992, que, en lo atinente a los salarios de los servidores públicos, dispuso: “Artículo 4º.- Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2, el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1 literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.
Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados. Los aumentos que decrete el Gobierno Nacional conforme a este artículo, producirán efectos fiscales a partir del primero de enero del año respectivo” (resalta la Sala) De esta forma la obligación del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, de aumentar periódicamente los salarios de los servidores públicos, se concreta en la Ley 4ª de 1992, específicamente en los artículos 1º, 2º y 4º, en cuanto dicha ley le impone al Gobierno la obligación de aumentar anualmente el valor de los referidos salarios, a lo cual ha procedido el ejecutivo durante el período que reclama la parte actora -1997 a 2004-, con la expedición de los Decretos 62 de 1999 y 745 de 2002 y que quiere se tenga en cuenta a efectos de reliquidar la asignación de retiro.
Es así como las disposiciones citadas en la demanda permiten a los pensionados acceder al reajuste de sus mesadas pensionales, teniendo en cuenta la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE, en la forma dispuesta por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; sin embargo, como en este caso el actor se encontraba activo en el servicio de la Policía Nacional en el período cuyo reajuste solicita4, y durante dicho lapso percibió los incrementos salariales dispuestos en los mencionados Decretos 62 de 1999 y 745 de 2002 -pues no obra 4 Pág 34 archivo 007 exp dig. 16 elemento de prueba que permita inferir lo contrario-, estima esta Magistratura que no se configura la infracción normativa señalada en el libelo inicial, ni la consecuente violación del derecho a la igualdad o del principio de favorabilidad en materia laboral, pues de un lado las normas cuya transgresión se invoca no resultan aplicables en el tema de salarios y, de otro, el demandante percibió el aumento salarial que correspondía durante los años a los que se contrae la pretensión de reajuste salarial, de tal manera que como para los integrantes activos de la Policía Nacional existían disposiciones que regían los incrementos salariales, no resulta procedente recurrir a normas distintas que no regulan dicho reajuste, amén de que no se configura la alegada desmejora salarial.
Ahora bien, argumenta la parte demandante que los aludidos aumentos salariales efectuados por el Gobierno Nacional o escala salarial porcentual, desconoce la verdadera revaluación salarial, en cuanto los aumentos son inferiores al índice de inflación. Al respecto, resulta pertinente traer a cita las sentencias C-1433 de 2000, C- 1064 de 2001 y C-931 de 2004, en las cuales la Corte Constitucional examinó el tema del poder adquisitivo en relación con la obligación de ajuste salarial impuesta en la Ley 4ª de 1992, como desarrollo concreto de los mandatos de la Constitución y, específicamente, del contenido en el artículo 150-19-e), señalando lo siguiente en la primera de tales providencias: “Estima la Corte que el ajuste del salario, desde la perspectiva señalada, no corresponde propiamente a su incremento, pues, para que exista un incremento en la remuneración, verdadero y efectivo, se requiere que ésta se revise y modifique, aumentándola, luego del ajuste por inflación, teniendo en cuenta los factores reales de carácter socioeconómico que inciden en su determinación y, especialmente, la necesidad de asegurar el mínimo vital y la equivalencia con lo que corresponde al valor del trabajo.
(…) “En realidad, en una economía inflacionaria, la progresiva pérdida del poder adquisitivo de la moneda causa necesariamente la disminución real en los ingresos de los trabajadores en la medida en que, año por año, permanezcan inmodificados sus salarios. Cada período que transcurre sin aumento implica una disminución real de la remuneración y, por tanto, un enriquecimiento sin causa de parte del patrono, quien recibe a cambio la misma cantidad y calidad de trabajo, pagando cada vez menos”.
De las normas de la Constitución surge el deber constitucional del Estado de conservar no sólo el poder adquisitivo del salario, sino de asegurar su incremento teniendo en cuenta la necesidad de asegurar a los trabajadores ingresos acordes con la naturaleza y el valor propio de su trabajo y que les permitan asegurar un mínimo vital acorde con los requerimientos de un nivel de vida ajustado a la dignidad y la justicia. En 17 efecto, la exigencia de dicho deber surge: i) de la necesidad de asegurar un orden social y económico justo (preámbulo); ii) de la filosofía que inspira el Estado Social de Derecho, fundada en los principios de dignidad humana, solidaridad y de la consagración del trabajo como valor, derecho subjetivo y deber social (art. 1); iii) del fin que se atribuye al Estado de promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (arts. 2, 334 y 366); iv) del principio de igualdad en la formulación y aplicación de la ley (art. 13); v) de la necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas y la remuneración mínima, vital y móvil (art. 53); vi) del reconocimiento de un tratamiento remuneratorio igual tanto para los trabajadores activos como para los pasivos o pensionados (arts. 48, inciso final y 53, inciso 2); vii) del deber del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (art. 334) y viii) de la prohibición al Gobierno de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, entre los cuales se encuentra naturalmente el salario, durante el estado de emergencia económica, lo cual indica que en tiempo de normalidad mucho menos puede disminuir los referidos derechos.
El deber de preservar el valor de los salarios y de hacer los reajustes periódicos para satisfacer las necesidades vitales del trabajador, se deduce también del art. 187 de la Constitución. En efecto, si la asignación de los miembros del Congreso se debe ajustar cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, es porque el Constituyente consideró que los fenómenos económicos y particularmente la inflación afectan la estabilidad de los ingresos laborales y que resultaba necesario preservar el poder adquisitivo de éstos, para asegurar unas condiciones de vida dignas y justas.
(…) Estima la Corte en consecuencia que las disposiciones de la ley 4ª de 1992, en cuanto desarrollo concreto de los mandatos de la Constitución y, específicamente, del contenido en el art. 150-19-e), atan al Gobierno y al Congreso, y les imponen el deber jurídico de aumentar anualmente el salario de los servidores públicos. No se trata propiamente de constitucionalizar las normas de la ley 4ª de 1992, pues el referido deber emana directamente de la Constitución y se desarrolla y operativiza en aquéllas.
Dicho de otra manera, las referidas normas constituyen el instrumento para hacer efectivos los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea digna, justa, vital y móvil. (…) No es argumento suficiente para desconocer el ajuste del salario a los servidores públicos la situación fiscal del país, pues ésta requiere de un manejo ajustado a los ordenamientos constitucionales y de éstos surge, con claridad meridiana, el deber constitucional para el Gobierno de conservar el valor real del salario, haciendo como lo determine la ley, los ajustes periódicos por inflación, así como los incrementos 18 adicionales que se justifiquen, atendiendo los diferentes factores de orden político, social y económico.(…)”5 El criterio expresado por la Corte en la providencia que acaba de ser transcrita en apartes, consiste en que el ajuste salarial anual que efectúa el Gobierno Nacional debe obedecer a la realidad inflacionaria del país, la cual debe establecerse en forma previa al ajuste de los aumentos salariales, toda vez que estos “deben corresponder, por lo menos al monto de la inflación del año anterior, porque sólo de esta manera se cumple a cabalidad con los mandatos constitucionales que exigen conservar el poder real de los salarios de los trabajadores”.
Posteriormente, en la sentencia C- 1064 de 2001 la Corte dejó claro que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, no debe entenderse como un derecho absoluto y señaló que se aparta en algunos aspectos de su precedente citado, «para respetar otros precedentes», por lo cual anunció que: “(i) no impartirá una orden específica contentiva de una fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores públicos, (ii) ni aplicará un concepto formal y matemático del principio de igualdad, (iii) ni sujetará la ley de presupuesto principalmente a la Ley 4 de 1992, (iv) ni se partirá de la premisa según la cual los derechos son absolutos, (v) ni se abstendrá de ponderar otros derechos y fines constitucionales, analizados a la luz del contexto constitucional y real colombiano. Tanto en este fallo como en la Sentencia C-931 de 2004, sintetizó el alto tribunal constitucional que: «El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado mas no desmejorado, desconocido o vulnerado», que «Los reajustes deben ser anuales, cobijar a todos los servidores y acatar los criterios de equidad, progresividad y proporcionalidad» y que «No le corresponde a la Corte fijar las escalas ni imponer un porcentaje de aumento», ya que la Constitución atribuye esa competencia al Ejecutivo de conformidad con la ley.
De conformidad con las disposiciones normativas y jurisprudenciales que han quedado analizadas, señala el Tribunal que, si bien a los servidores públicos, como lo era el demandante en el período cuyo reajuste salarial reclama, les asiste el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario a través del ajuste salarial anual, tal derecho se garantiza acatando «los criterios de equidad, progresividad y proporcionalidad» que no han sido desvirtuados en el presente asunto en relación con el aumento salarial que, como quedó visto, ha percibido el demandante en los 5 Corte Constitucional.
Sentencia C- 1433 de 2000. MP Antonio Barrera Carbonell. Demanda de inconstitucionalidad de la Ley 547 de 1999 (de presupuesto de rentas vigencia fiscal 2000). 19 años 1997 a 2004, sin que ese derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por parte de los servidores públicos se traduzca en un incremento salarial en cifras o porcentajes determinados y exactos, como se desprende de la sentencia C-1064 de 2001, en la cual la Corte replanteó los argumentos de la sentencia C-1433 de 2000, en la que se había señalado que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario llevaba ineludiblemente a la conclusión de que «todos los salarios del sector público debían ser reajustados anualmente con base en la inflación causada en el año inmediatamente anterior, o sea, que se había establecido un método específico y una fórmula precisa de indexación salarial en términos iguales para todos los servidores», para adoptar una postura en que la fijación del incremento dependa de un conjunto de factores que deben ponderarse.
De conformidad con lo discurrido, por cuanto no logró la parte actora acreditar los cargos de nulidad sustancial formulados frente a la actuación administrativa acusada, permanece incólume la legalidad que se presume de los actos administrativos, teniendo en cuenta que el pretendido ajuste de los salarios de la Fuerza Pública se encuentra expresamente regulado en los decretos anuales que expide el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 4 de 1992, como efectivamente tuvo lugar con incidencia en el incremento progresivo de los salarios del demandante, y que el ajuste señalado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 no es aplicable a los salarios, sino únicamente a las asignaciones de retiro o pensiones - y la asignación de retiro del demandante le fue otorgada en el mes de mayo de 2019- no siendo el actor beneficiario de alguna de ellas ante lo cual este Tribunal confirmará la sentencia de primer grado, en cuanto negó las súplicas de la demanda.
5. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. No se condenará en costas de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la 20 conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», ha proferido sin número de sentencias6 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en el sub lite. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, X. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018. Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 21 FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»