TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, diez de junio de dos mil veintidós Providencia: Sentencia de segunda instancia Radicado: 66001-33-33-001-2019-00120-01 (L-0705-2021) Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Accionante: Mario Rafael Giraldo Morales y otros Accionados: Municipio de Pereira – Dirección de Mantenimiento de la Infraestructura, el Instituto de Movilidad de Pereira, Área Metropolitana Centro Occidente y el Terminal de Trasporte de Pereira.
Vinculado: Corporación Autónoma Regional de Risaralda- CARDER Coadyuvante: Cotty Morales Caamaño Temas: ➢ Del principio de congruencia en las acciones populares – el asunto recurrido no tiene relación con el objeto de la acción constitucional. ➢ Del reconocimiento en costas y agencias en derecho. Decisión de primera instancia Niega amparo de los derechos colectivos.
Decisión de segunda instancia Confirma. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la coadyuvante en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, por medio de la cual se niega el amparo de los derechos colectivos. 1.
HECHOS 1.1. Refieren los accionantes que mediante decreto 409 de 2012 emitido por el municipio de Pereira se autorizó el paradero de buses en la calle 16 entre carreras 12 y 13 del municipio de Pereira para recoger pasajeros con destino al municipio de Santa Rosa de Cabal, con lo cual desde el año 2012 se estarían afectando a la comunidad los derechos colectivos descritos en los literales a), b), c), d), e), f), g) y h) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. 1.2.
El 10 de agosto de 2012 el señor Francisco Luis Giraldo y la comunidad elevan petición municipio de Pereira – Secretaría de Tránsito y Transporte-Secretaría de Infraestructura y el Terminal de Trasporte de Pereira informando las afectaciones que genera el paradero satélite de buses referente a la contaminación ambiental y auditiva, congestión vehicular, daño a vehículos particulares, lavadero de vehículos en vía pública, riñas, deterioro de la infraestructura y de servicios públicos y tránsito peatonal de ciudadanos entre el centro y la circunvalar.
Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 2 1.3. El 21 de agosto de 2012 el Área Metropolitana Centro Occidente remite por competencia la petición al Ministerio de Transporte como regulador de la ruta Pereira-Santa Rosa de Cabal, al Instituto municipal de Tránsito de Pereira y al Terminal de Transporte, y que la subdirección de Transporte y Movilidad llevaría concepto al comité de movilidad.
El Ministerio de Transporte por su parte informa que la competencia para la vigilancia, cumplimiento y sanción de la norma radica en el organismo de tránsito y la terminal de transporte de Pereira. 1.4. El 19 de julio de 2013 es radicada petición ante la Secretaría de Infraestructura municipal siendo resuelta el 08 de agosto de igual anualidad, en la que se informa que las adecuaciones necesarias para construcción del pavimento, reposición de andenes y zona verde tendría un costo aproximado de $244.461.698.
Paralelo a ello, la Dirección de Parques y Escenarios Deportivos estudiaría lo referente a los árboles allí ubicados. 1.5. Mediante peticiones radicadas los días 05 y 08 de octubre de 2018 ante el municipio y el Instituto de Movilidad de Pereira respectivamente, se solicita solucionar la problemática y se presentan las siguientes propuestas: integración del sistema masivo con Santa Rosa de Cabal, cerrar la calle 16 con avenida ferrocarril y hacer una bahía sobre la misma, hacer un parqueadero en el parque de la carrera 12 con avenida del ferrocarril con acceso peatonal con el puente de la calle 13. 1.6.
Estima la parte actora que no se ha dado respuesta de fondo a sus pedimentos ni se han realizado gestiones al respecto. 2. INTERESES O DERECHOS COLECTIVOS VULNERADOS Solicita que sean protegidos los derechos colectivos que a continuación se enlistan: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. b) La moralidad administrativa. c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente. d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. e) La defensa del patrimonio público. f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación. g) La seguridad y salubridad públicas.
Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 3 h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. 3. PRETENSIONES Solicita se declare la vulneración de los derechos colectivos descritos en los literales a), b), c), d), e), f), g) y h) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 por parte de las entidades accionadas y como consecuencia a ello adopten las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de cesar la vulneración ocasionada a los habitantes de la calle 16 entre carreras 12 y 13, sector San José, del municipio de Pereira, por el paradero satélite instalado.
4. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Y VINCULADA 4.1. El Área Metropolitana Centro Occidente, mediante escrito visible en el cuaderno 01 documento 001 a folios 167 a 313 del expediente digital, se opuso a lo pretendido por el extremo por activa, indicando que el sector está ubicado entre dos ejes viales principales, lo que implica que la maya asfáltica no solo se vea afectada por el tránsito de vehículos de servicio público, sino de la ciudadanía en general, al tiempo de que el servicio de paradero de buses es de carácter esencial.
Precisa que el paradero de buses se encuentra autorizado desde el año 2008 por medio del artículo 10 del Decreto municipal 485 del 27 de junio de 2008, aclarando que dicha norma previó que no podía ser utilizado como terminal de despacho ni para estacionamiento superior a un minuto. Permiso que fuera igualmente asentado en el Decreto municipal 418 de 2009.
Manifiestan que la medición de la contaminación ambiental y auditiva debe ser realizada mediante concepto técnico emitido por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, las afectaciones por embotellamientos y alto flujo vehicular debe ser determinada por el Instituto de Movilidad de Pereira, las riñas por la Policía Nacional, el deterioro a la infraestructura y de servicios públicos por parte de la Secretaría de Infraestructura local, sin que el Área Metropolitana Centro Occidente tenga competencia alguna en la solución de la problemática del sector, por no ser autoridad de transporte, como sí lo son el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte.
Respecto del derecho al ambiente sano consideran que los actores populares no allegaron soporte probatorio alguno para fundamentar su reproche referente a la contaminación por emisiones de gases, se refiere a los estándares ambientales aplicables al asunto concreto y autoridades que ejercen control y vigilancia, clarificando que el Área Metropolitana Centro Occidente no es autoridad ambiental.
Frente al cargo por afectación a la moralidad administrativa, arguyen que solo se hace alusión a que no se da cumplimiento a la disposición referente a que el estacionamiento no puede superar el lapso de un minuto, sin que se alleguen pruebas al respecto. Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 4 En lo concerniente al equilibrio ecológico, el alegato de los actores populares se refiere al hecho de que los dos parques que se encuentran en el sector están deteriorados por el tránsito de peatones, sin soporte probatorio alguno de la relación de estos con los buses que hace embarco en la zona.
Lo atinente al “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” el reclamo de los actores populares se centra en que la infraestructura está deteriorada por cuanto no está diseñada para el tráfico pesado, al igual que el servicio de alcantarillado, que presenta fugas constantes, sin que se allegue soporte probatorio al respecto.
Por su parte, el reclamo respecto del derecho a la defensa del patrimonio cultural de la Nación se erige sobre las colindancias con la Iglesia San José, hotel Movich y Baladar, perjudicando a los turistas por la congestión, deterioro y daños a la infraestructura del sector, sin ser claro en el nexo causal ni aportar pruebas al respecto.
De lo que concierne a la seguridad y salubridad pública, sustentan los actores populares la afectación en que el flujo de personas genera hurto por delincuentes y afecta la salubridad del sector, sin que se aporten pruebas o datos estadísticos que soporten el argumento. Y, en lo que toca con el acceso a la infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública, argumentan los actores populares la supuesta infracción por la afectación de la infraestructura debido al tráfico pesado, accidentes causados por baches y a la estructura de las viviendas por el paso de vehículos, sin definir debidamente el nexo causal y sin aportar pruebas al respecto.
Propone como excepciones las de: “falta de competencia”, “falta de legitimación material en la causa por pasiva”, “inexistencia de nexo causal entre el hecho dañoso pretendido y la conducta omisiva”, “inexistencia de responsabilidad por parte del Área Metropolitana del Centro Occidente” “genérica”. 4.2. El Instituto de Movilidad de Pereira, mediante escrito visible en el cuaderno 01 documento 002 folios 003 a 015 contesta la demanda esbozando los siguientes argumentos: Refiere que los actores populares no son específicos al detallar en qué consiste la afectación. Que frente a la supuesta afectación al ambiente sano no se allega material probatorio alguno que permita corroborar los dichos de la demanda, además la supuesta contaminación a la que se refieren en el líbelo introductorio no puede endilgarse únicamente a los vehículos de servicios público, dado que también debe considerarse el hecho de denso flujo vehicular de la avenida del Ferrocarril.
También destacan que los buses que aparcan en el sitio cumplen con la revisión anual técnico mecánica. Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 5 En cuanto a la moralidad administrativa, respecto del alegato del incumplimiento de la parada de un minuto, no especifica cuáles autoridades públicas incumplen con dicha disposición, al tiempo que destaca que el instituto de movilidad ejerce controles permanentes en el lugar de los hechos por medio de los guardas de tránsito.
La afectación al equilibrio ecológico por el deterioro de parque y zonas verdes no es específica al tiempo que carece de soporte probatorio que permita evidenciar el deterioro, así como el nexo causal entre el daño, el tránsito de peatones y el estacionamiento de buses. Con relación al goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público por la afectación a la infraestructura de los andenes y alcantarillados debido a que supuestamente no están diseñados para tráfico pesado, el Instituto de Movilidad de Pereira no evidencia afectación alguna, por el contrario, considera que la medida del paradero de bus precisamente propende por garantizar a la ciudadanía el derecho dado el número significativo de pasajeros que se beneficia con el.
De cara al alegato por la transgresión al patrimonio cultural de la Nación, informan que frente a la iglesia del Carmen o el Hotel Movich circulan vehículos particulares y no buses que cubren la ruta Pereira-Santa Rosa. Frente a la inseguridad argüida considera la entidad demandada que no resulta coherente en un estado social de derecho limitar la libre circulación de ciudadanos por la percepción de inseguridad de un sector de la población. Ahora, relativo a la historia clínica aportada para probar la afectación a la salud por la contaminación, consideran que la prueba resulta insuficiente para demostrar el daño, dado que si bien en la misma se constata una afección en salud no establece el origen de la enfermedad.
Respecto a la afectación a una infraestructura de servicios públicos que garanticen la salubridad pública, soportada en las afectaciones a la infraestructura pública y de las viviendas aledañas, con los daños colaterales que ello acarrea, no existe prueba que acredite el nexo causal entre el tránsito y aparcamiento de busetas con las afectaciones a la infraestructura.
Propone como excepciones las de: “primacía del interés general sobre el particular”, “inexistencia de vulneración contra derechos colectivos”, “insuficiencia probatoria del accionante”, “estricto cumplimiento del deber legal”, “inadecuado medio de control” y “genérica”. 4.3. El municipio de Pereira, en su contestación visible en el cuaderno 01 documento 001 folios 026 a 035 del expediente digital, se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: Que mediante el decreto 570 del 30 de julio de 2008 se estructuró el plan de movilidad del municipio de Pereira, y con el decreto 409 del 27 de abril de 2012, se definieron, entre otras cosas, corredores viales para tránsito de vehículos terrestres Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 6 automotores de pasajeros por carretera, describiendo en el numeral 9 del artículo primero la conexión Pereira-Santa Rosa de Cabal.
Explican que con la parada de bus bajo examen se benefician aproximadamente 15.000 usuarios diarios que transitan entre Pereira y Santa Rosa de Cabal, quienes se verían perjudicados en su economía, seguridad y fácil acceso en el evento de que variaran la locación. Destacan también el hecho de que los actores populares no logran demostrar el menoscabo de intereses o derechos colectivos, así como tampoco el nexo causal entre los daños reclamados y la prestación del servicio público de transporte.
Finalmente reprochan lo tardía de la acción, la cual consideran se instauró 7 años posteriores a la entrada en vigor del decreto 409 de 2012. Finalmente reprochan lo tardía de la acción, la cual consideran se instauró 7 años posteriores a la entrada en vigor del decreto 409 de 2012 Propone como excepciones las de: “carencia actual del objeto” e “indebida utilización del medio de control”. 4.4.
El Terminal de Transportes de Pereira S.A., dentro del término del traslado, además de recurrir el auto admisorio, presenta contestación a la demanda visible en el cuaderno 01 documento 002 folios 066 a 091 ibidem, en los siguientes términos: Indican que los reproches contenidos en la demanda son generales y que los actores populares debieron acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir las afectaciones atribuibles al Decreto 409 de 2012.
Refieren que han actuado en el marco de la legalidad al dar aplicación a los preceptos contenidos en el decreto 409 de 2012, remembrando también el plan de movilidad adoptado por el municipio mediante el decreto 507 de 2008, coincidiendo en que las medidas adoptadas por la administración municipal se han ajustado a las necesidades de la población. Informan que han dispuesto de dos empleados para velar por el cumplimiento de las disposiciones legales referidas, quienes cumplen un horario de 8 a.m. a 7 p.m. todos los días, siendo conocedores de las multas de hasta 15 salarios mínimos diarios legales vigentes por las infracciones a la normatividad vigente.
Además, consideran que los actores populares disponen de la acción de cumplimiento para garantizar la efectiva aplicación del Decreto 409 de 2012. Indican que según el CONPES no puede haber paralelismo entre el sistema masivo y el transporte de buses intermunicipal e indican que el punto en el cual la comunidad sugiere se haga una bahía es muy inseguro y en general una modificación a las condiciones actuales afectaría significativamente la economía de los usuarios.
Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 7 Propone como excepciones las de: “falta de agotamiento de los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios adecuados”, “prelación de los intereses generales sobre el interés particular y la función social”, “ausencia del daño”, “desconocimiento de derechos fundamentales protegidos” y “genérica”. 4.5.
La vinculada, Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, en término se pronuncia frente al líbelo introductorio mediante escrito visible en el cuaderno 01 documento 002 folios 241 a 259 del expediente, argumentando lo siguiente: Refiere no haber vulnerado ningún derecho o interés colectivo, al tiempo que tampoco obra prueba de la existencia de daño u afectación ambiental atribuible a la entidad.
Que mediante monitoreo de la calidad del aire en el área urbana de los municipios de Pereira, Dosquebradas y la Virginia entre el 25 de septiembre y el 19 de diciembre de 2018 se obtuvieron buenos resultados. Asimismo indican haber realizado actividades de vigilancia y control de emisiones atmosféricas generadas por vehículos o fuentes móviles en vía pública del parque automotor de las empresas de transporte público urbanas, intermunicipales y de transporte especial que prestan su servicio en el Área Metropolitana Centro Occidente, siendo enviados los resultados a la autoridad de tránsito para que impusiera sanciones a los propietarios de los vehículos que no asistieron a las pruebas y los que resultaron rechazados en las mismas.
Explican que los parqueaderos satélites no requieren licencia ambiental. Propone como excepciones las de: “inexistencia de un derecho legítimo para responsabilizar a la CARDER en la presente Acción Popular-falta de legitimación en la causa por pasiva”, “culpa exclusiva de terceros” y la “genérica”
5. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto del 10 de febrero de 2020 (Cdno. 01 doc. 003 fl. 55) el Despacho convocó a audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se realizó el 28 de febrero de 2020 (Cdno. 01 doc. 003 fl. 74); dicha audiencia fue declarada fallida frente a la ausencia de ánimo conciliatorio entre las partes.
6. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira dispuso en la parte resolutiva de su sentencia: “1. DECLÁRASE no probada la excepción de “inadecuada vía procesal” formulada por el Instituto de Movilidad de Pereira, el municipio de Pereira y el Terminal de Transportes de Pereira S.A., conforme a lo expuesto en la parte motiva del presente proveído. 2.
NIÉGASE el amparo de los derechos e interese colectivos que a continuación se relacionan como invocados por los actores populares: Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 8 a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; 3.
Expídanse a costa de la parte interesada las copias auténticas que sean solicitadas, con las constancias secretariales requeridas, con observancia de los parámetros legales. (Artículo 114 del C.G.P.) 4. Sin costas, por las consideraciones expuestas.” Como sustento para su decisión, y lo que puede señalarse como la ratio decidendi, el juzgado administrativo dejó contemplado en sentencia: “10.5.1.
Argumenta se les transgrede el derecho al goce a un ambiente sano, sobre la contaminación que generan las busetas por las emisiones de gases contaminantes por A.C.P.M. Frente a este aspecto debe destacarse en primera medida que el accionante no aportó prueba alguna que permitiera corroborar el alegato esgrimido. Adicional a esto debe resaltarse el estudio de calidad del aire realizado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER entre el 25 de septiembre de 2018 a 19 de diciembre de 2018 en el área urbana de los municipios de Pereira, Dosquebradas y La Virginia, junto con la declaración rendida por el ingeniero Hugo Alberto Hincapié Zabala en donde concuerdan en concluir que en términos generales la calidad del aire del aire del área Metropolitana Centro Occidente es “BUENA” y las partículas contaminantes no exceden los parámetros fijados por la normatividad nacional.
(…) Frente a las supuestas afectaciones por el ruido basta con indicar que no existe prueba alguna que permita constatar dicha afirmación. Es así que no queda otra vía que concluir que contrario a lo alegado por los actores populares, el acervo probatorio obrante permite colegir que no se están excediendo los límites de emisión de gases reglamentarios al punto de catalogar en forma general la calidad del aire como buena, con lo cual se desestimarán los cargos formulados referente a la afectación del aludido derecho colectivo. 10.5.2.
La moralidad administrativa la consideran flagelada frente al incumplimiento de la duración de parada contenida de en el Decreto 409 de 2012, que dispone que los buses no pueden detenerse por espacio superior a un minuto. Sobre la transgresión a este derecho colectivo, debe concluirse que el expediente carece de soporte probatorio, es decir, los elementos de convicción aportados a este asunto no permiten concluir que la ubicación del paradero satélite objeto de controversia obedece a fines distintos a la satisfacción del interés general y, en Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 9 esas condiciones no es posible concluir que esa garantía constitucional fue violentada o se encuentra en inminente riesgo de violación. Sumado a lo expuesto, es del caso destacar que los declarantes por activa y por pasiva coincidieron que con posterioridad a la instalación de las mesas de diálogo se asignaron agentes de tránsito y empleados de la terminal de transporte que tienen entre sus funciones controlar los tiempos y cantidad de buses estacionados en el paradero satélite, al punto que el máximo de automotores que se aglomeraban en un principio que podían llegar a 13, ahora no superan los 7 por vez.
Aunado a ello, el señor Jorge Iván Posada Hoyos como director operativo de la Terminal de Transportes informó que para la ruta Pereira-Santa Rosa de Cabal se asignaron equipos de comunicación por radio entre la terminal y el paradero satélite, así como cronómetros para controlar el volumen de vehículos y los tiempos de parada. Es por ello que contrario a lo manifestado por los accionantes las pruebas conducen a establecer que la limitación temporal prevista en el decreto 409 de 2012 se está cumpliendo, con lo cual se desvirtúa lo alegado en los hechos de la demanda. 10.5.3.
Respecto del equilibrio ecológico, arguyen se ha visto afrentado por el deterioro de las zonas verdes de los dos parques del sector, que lo atribuyen a flujo peatonal de pasajeros. Frente a este aspecto el Despacho despachará desfavorablemente las pretensiones de la demanda en el entendido que no existe ninguna evidencia que permita constatar los dichos de la demanda, al tiempo que, en el evento de que ello fuera así, no hay pruebas que permitan relacionar la ubicación del paradero satélite con el deterioro de las zonas verdes. 10.5.4.
Lo que toca con el goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público, indican que los andenes y la calle no están acondicionadas para el tráfico pesado, aduciendo que presentan deterioro, al igual que el sistema de alcantarillado y demás servicios públicos que, según dice, presentan fugas constantes. Frente a este punto se configura hecho superado en el entendido que el señor Mario Rafael Giraldo Morales manifiesta que reciente a su declaración la vía había sido repavimentada.
Ahora bien, en el evento de que perdurara alguna afectación estructural a la maya vial o a las unidades residenciales aledañas, no es posible establecer que ello tenga relación directa o significativa con la instalación del paradero satélite, pues, como quedó expuesto, los inmuebles de la calle 16 materia de estudio se encuentran en medio de dos ejes viales de alto flujo vehicular –la avenida del Ferrocarril y la avenida Circunvalar-, sumado a su ubicación céntrica resulta incuestionable que las vibraciones a las que se refieren no solo se originan en el tránsito de busetas hacia Santa Rosa de Cabal, sino a otros vehículos de servicio público y particular con alta frecuencia circulan.
No reposa tampoco prueba en el plenario que permita valorar las fluctuaciones de las vibraciones cuando la vía tiene tránsito paralelo de busetas hacia Santa Rosa y cuando no, para establecer el grado de incidencia del paradero. (…) 10.5.5. En cuanto a la defensa del patrimonio cultural de la nación, refieren ser colindantes de la iglesia San José del Carmen, así como de los hoteles Movich y Baladar, cuyos turistas se ven afectados por la congestión, deterioro y daños de la infraestructura del sector.
Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 10 De estos reclamos se vislumbran dos aspectos: el primero la falta de legitimación por activa para promover defensa de derechos de empresas de carácter privado y eclesiástico con representación legal y capacidad jurídica para comparecer a la administración judicial para promover la defensa de sus derechos en caso de que los consideraran transgredidos; y el segundo, en el entendido que las afirmaciones son meramente especulativas, puesto que ni siquiera las manifestaciones que aluden haber obtenido de turistas pueden ser tratadas como testimonios a oídas al desconocerse la identidad de los presuntos afectados que las realizaron.
(…) 10.5.6. En lo atinente a la seguridad y salubridad pública, afirman que el flujo de personas fomenta el hurto y dentro de los habitantes de la comunidad se están presentando afecciones respiratorias. Este aspecto también resulta especulativo en el entendido que no se tiene un paneo de la evolución de la actividad criminal previo a la instalación del paradero satélite y posterior a el.
Ahora bien, en gracia de discusión, en el hipotético evento de que se constatara el incremento de las conductas delincuenciales en el sector, este hecho no puede ser justificante para la supresión o variación de la ubicación del paradero, pues no puede pretenderse reprimir el tránsito peatonal so pretexto de mayor percepción de seguridad, en la medida que a todas luces dicha medida sería irracional, inconstitucional y violatoria de las libertades fundamentales de los transeúntes.
En lo que toca con la salubridad, si bien en la misma se constata la existencia de afecciones respiratorias no es posible relacionar las mismas a la supuesta contaminación ambiental, máxime cuando, como quedó demostrado, la calidad del aire es buena. 10.5.7. Finalmente, lo referente al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garanticen la salubridad pública, sustentan la afectación en el hundimiento de la calle 16, los accidentes de tránsito originados en los baches y los daños estructurales en las viviendas del sector.
De este aspecto no se allegó registro probatorio alguno de los accidentes ocurridos en la zona de estudio relacionados con los supuestos baches en la vía y como se dijo anteriormente, adicional a la total ausencia de pruebas que permitieran constatar las supuestas afectaciones estructurales a las viviendas, en el evento en que ellas tuvieran lugar, no hay forma de relacionarlas con el aparcamiento de buses en el paradero satélite.
Así ante la imposibilidad de demostrar el nexo causal entre el daño argüido y el supuesto hecho dañoso –el paradero de buses- no hay lugar a declaratoria de transgresión alguna ni a la imposición de medida de restablecimiento. Como última acotación sea del caso precisar que las solicitudes de la coadyuvante Cotty Morales Caamaño distan por completo del objeto de litigio y del examen probatorio que compete a este asunto, por lo que al no estar planteadas en consonancia con el alcance de la demanda y constituir en sí mismas hechos relacionados pero muy diferentes a los analizados, deberán platearse en proceso independiente de considerar que pervive la afectación reclamada.”
7. RECURSO DE APELACIÓN La coadyuvante Cotty Morales Caamaño a través de apoderado judicial, presentó recurso de apelación visible a folio 76 del expediente digital TEAMS, dentro del cual realiza una argumentación extensa sobre la coadyuvancia, el derecho al salario mínimo y al mínimo vital. Señala que existen elementos indefinidos en la sentencia de primera instancia, Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 11 respecto a los siguientes aspectos: 1) Se solicitó que se pronunciara en relación de la corresponsabilidad del municipio y los prestadores del servicio público domiciliario; 2) Se solicitó que se satisficiera la necesidad de adecuar la estructura vial para garantizar la accesibilidad a las personas con movilidad reducida y; 3) Declarar la responsabilidad constitucional de la accionada por la omisión en la accesibilidad de las personas, especialmente con discapacidad PcD; 4) Ordenar la prestación del servicio universal de accesibilidad, comunicación, tránsito, movilidad y seguridad en la vía peatonal de todas las personas (con y sin discapacidades) a las entidades accionadas; 5) Informar al Despacho, el valor pagado por la accionada a su representante judicial, para que, por ejercicio de equidad, se reconozca un valor similar a las partes que actúan en el proceso, en caso de no hacerlo, se condene en costas por agencias en derecho a la accionada, en razón de un salario mínimo por cada mes que duró la acción, o mínimo, 10 salarios mínimos, en esta instancia. Advierte que existe una responsabilidad que subyace en la parte actora, pues se persevera aún después del fallo y es una actividad que demanda gastos económicos, emplea tiempo y conlleva una finalidad importantísima para nuestro bien común. Su ejercicio es acompañado por los funcionarios de entidades que tienen, de igual manera, un requerimiento de gastos económicos en sus vidas, un empleo de tiempo en su gestión y les conlleva un esfuerzo para el logro de las finalidades comunitarias, por lo que les representa una merecida remuneración. Sostiene que la Juez de primera instancia tiene una consideración errada sobre la finalidad de la acción popular, al compararla en su extremo inicial desde la guarda de los derechos colectivos con las consecuencias justas procesales que tiene un buen ejercicio dentro de ellas.
Considera que no hay que involucrar comparando la presunta necesidad de obtener un beneficio pecuniario y particular con la justa tasación que prevén las normas en relación con las tarifas procesales, al determinar que esos dos, el beneficio pecuniario y particular, sean los propósitos buscados por sus accionantes. Si esto fuera así, esa misma presunción de definir desde unos intereses pecuniarios y particulares la labor de los demás participantes de las soluciones a las que se llegan en estas acciones constitucionales, incluidas en ellas los accionados, los representantes del ministerio público, los órganos de control y hasta los funcionarios de la judicatura.
Cuestiona que cómo es posible que, si se le han dado las facultades constitucionales al juez, desde las normas remisorias al Código General del Proceso, para proveer en relación con las costas procesales, por qué se inhiben de hacerlo, verificando de primera mano, por su evidencia directa, los actos positivos en la construcción de las soluciones en las que participa el promotor activo de la acción; y que ese esfuerzo está sometido a unos criterios de garantía administrativos judiciales y procesales que no resultarán ni onerosos ni desproporcionados o irrazonables en esfuerzo (reitera en la palabra esfuerzo, de una manera más universal que con la palabra trabajo, seguramente por imprecisa, al no comulgar con los mismos criterios particulares que las diferencia).
Como efecto de los recursos solicita que se modifique el numeral CUARTO del fallo de primera instancia para que se resuelva, en virtud de su potestad constitucional, Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 12 sobre los derechos ius fundamentales colaterales que han sido vulnerados: los derechos procesales y fundamentales que están comprometidos del salario mínimo y el salario mínimo vital; relativos a la definición del valor, la atribución de los reconocimientos judiciales y a la forma de distribución de las costas por agencias en derecho que fueron reconocidas en el proceso, sin una discriminación, ni individualización, careciendo de una determinación argumental.
Asimismo, solicita modificar en fallo de primera instancia, así: “(…) en lo relacionado con la ausencia total del reconocimiento de las costas, por agencias en derechos, desincentivando las actividades de las partes que impulsaron y construyeron el criterio para conseguir las mejorías de la sentencia en razón del principio de equidad, y no inferiores a los topes tarifarios de los acuerdos administrativos del Consejo Superior de la Judicatura, con concordancia a los derechos reivindicados en la sentencia de primera instancia: al salario mínimo legal, el derecho al reconocimiento por las labores desplegadas y al derecho al salario mínimo vital, que no solo son legales sino de jerarquía constitucional y convencional internacional, por lo que se solicita que se sírvase proveer en corrección en el sentido de estos derechos.
En efecto de lo anterior, a fin de sopesar los esfuerzos en la actividad procesal de los concurrentes a la acción se solicita que se especifique, en relación con el ordinal de la sentencia lo relativo a los reconocimientos económicos de los oficios de las partes actoras y que participaron en el proceso, en cumplimiento del derecho fundamental del salario mínimo, el salario mínimo vital, se informe: en qué proporción serán tasadas las costas, agencias en derecho y la labor de representación técnica de la parte coadyuvante, y no desestimar, por omisión, su actuar social con el efecto de la negación de las costas en su favor.
Para lo anterior, se pide conceder costas por agencias en derecho en cuantía de 14 salarios mínimos legales mensuales vigentes, 10 en primera instancia y 4 en la segunda, como ampara el Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura del 5 de agosto de 2016, sin olvidar que, en virtud del derecho a la igualdad laboral, al principio de: a trabajo igual, salario igual, le debe corresponder a los proponentes de los argumentos jurídicos que se presentan, una remuneración equivalente a la que perciben los apoderados y representantes judiciales de las partes accionadas.
Para esto solicito que se oficie a la entidad accionada para que ésta informe el valor mensual que le ha sido pagado por los trámites procesales en los que ha hecho gestión de este proceso en beneficio de su empleadora, desde el conocimiento de la demanda.” Finalmente, considera que aunque es entendido que la labor social que tiene el actor popular y su representante judicial, con profesión de abogado, no debe estar retribuida por las tarifas económicas de honorarios, por no ser una actividad con fines de lucro, no hay que desligar su similitud con los efectos de sus esfuerzos y el establecimiento de las tasaciones tarifarias que tienen las normas para la ejecución técnica jurídica y del ejercicio que requiere cualquier actividad que demande el desarrollo del talento humano. Es esto tan cierto que, a todos los demás partícipes en la acción, durante el mismo tiempo y para los mismos efectos, se les retribuye en dinero su esfuerzo.
8. ARGUMENTOS PRESENTADOS EN SEGUNDA INSTANCIA Conforme constancia secretarial visible a folio 5 de esta instancia expediente digital TEAMS, que durante el término de ejecutoria del auto de fecha 2 de noviembre de Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 13 2021, que admite el recurso de apelación interpuesto por la parte coadyuvante contra la sentencia de primera instancia, las partes guardaron silencio. 9.
CONSIDERACIONES 9.1. Competencia: Este Tribunal es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la coadyuvante, contra la sentencia proferida en primera instancia por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 y teniendo en cuenta que no se observa causal alguna de invalidez de la actuación que hasta ahora se ha surtido. 9.2.
Objeto de decisión 9.2.1. Problemas jurídicos: ¿En las acciones populares debe existir congruencia entre el objeto de litigio y los aspectos solicitados bajo la figura de coadyuvancia? ¿Procede la condena en costas cuando se niega la protección de los derechos colectivos deprecados como desconocidos? 9.2.2 Asunto a resolver: Con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte coadyuvante contra la sentencia proferida en primera instancia, le corresponde a la Sala determinar, como primera medida, si es procedente resolver sobre aspectos que no tienen relación con los hechos y pretensiones de la presente acción constitucional, por ende es posible que exista una falta de congruencia; en caso de no prosperar lo anterior, se entrará a estudiar el fondo del asunto, para determinar si la prueba recaudada permite inferir la vulneración o amenaza los derechos e intereses colectivos solicitados por la coadyuvante.
Igualmente, le corresponde a la Sala determinar si es procedente la condena en costas a favor de la coadyuvante. 9.3. Del principio de congruencia en las acciones populares – lo solicitado por la coadyuvante no tiene relación con el objeto de la acción constitucional. Según lo dispuesto en el artículo 18 de la ley 472 de 1998, para promover una acción popular la demanda se debe presentar con los siguientes requisitos: “a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición; c) La enunciación de las pretensiones; d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible; e) Las pruebas que pretenda hacer valer; f) Las direcciones para notificaciones; g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción”.
Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 14 Los requisitos enunciados, que no difieren sustancialmente de aquellos que se requieren para la presentación de cualquier otra demanda, constituyen elementos que permiten delimitar el objeto alrededor del cual debe girar el debate del proceso y, por tanto, los aspectos sobre los cuales ha de recaer el pronunciamiento judicial final, es decir, constituyen pilares fundamentales que garantizan el ejercicio, entre otros, del derecho de acción y, correlativamente, del de contradicción y, a su vez, imponen al juez el deber de fallar de manera congruente con lo pretendido en la demanda y su fundamento.
En efecto, el requisito de que habla el literal c) del artículo 18 de la ley 472 de 1998 se refiere al objeto que se persigue con la demanda, es decir, a la pretensión cuya declaración se busca, literal a), mientras que la exigencia del literal b) hace referencia al fundamento de esa pretensión, esto es, a “los hechos, actos, acciones u omisiones” que la motivan o, lo que es lo mismo, a la causa petendi, cuyo conocimiento es el que permite a la contraparte preparar su defensa en aras de enervar la prosperidad de la pretensión que en su contra se erige, aspectos éstos que delimitan la actividad probatoria y concentran el debate sobre el cual debe pronunciarse el juez.
Surge de todo lo anterior que el principio de congruencia también opera en las acciones populares, aunque, debe precisarse, como ya en otras ocasiones lo ha hecho el H. Consejo de Estado, no con la rigurosidad con la que se aplica en procesos ordinarios, porque, en el marco de las facultades que la ley le otorga al juez de la acción popular, éste puede proferir fallos extra o ultrapetita, así como también dar aplicación al principio iura novit curia1, para garantizar la protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados.
Sin embargo, el H. Consejo de Estado no ha sido indiferente frente a la colisión que se presenta entre el principio de congruencia y el derecho de defensa cuando, en ejercicio de sus facultades, el juez de la acción popular profiere decisiones con alcances mayores a los pedidos o por fuera de lo pretendido, por lo cual ha recurrido a la ponderación para establecer una postura intermedia que permita atemperar la confrontación que existe entre la idónea protección a los derechos colectivos amenazados y el derecho fundamental al debido proceso, especialmente, a la defensa.
Con ese propósito, ha admitido la flexibilización del principio de congruencia frente a los siguientes aspectos: - Los derechos colectivos invocados en la demanda (literal a del artículo 18 de la ley 472 de 1998), ya que es posible que el juez popular ampare derechos colectivos diferentes a los indicados en el libelo, “siempre y cuando, se itera, estén vinculados con los supuestos fácticos que fueron debatidos en el proceso”2. - La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan la petición (literal b ibídem), pues se admite que el juez de la acción popular estudie hechos 1 Al respecto se pueden consultar las sentencias de: 16 de mayo de 2007 (exp. 2005-10005) y de 16 de octubre de 2007 (exp. 2002-27149), entre otras. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de septiembre de 2009, exp. 2004-02418-01(AP).
Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 15 que no se plantearon expresamente en la demanda, porque no fueron especificados por la parte actora, pero que aparecen probados en el proceso3, o porque se presentaron a lo largo del proceso4, en uno y otro caso, “siempre y cuando los mismos tengan una relación con la causa petendi fijada en aquella”. - La enunciación de las pretensiones (literal c ibídem), porque el juez puede adoptar medidas diferentes a las deprecadas en la demanda para proteger los derechos colectivos que encuentre amenazados o vulnerados, por cuanto, “de conformidad con el artículo 34 de la ley 472 de 1998, el juez adoptará cualquier orden de hacer, de no hacer, o decretará el pago de perjuicios, con miras a proteger el núcleo del derecho transgredido, razón por la que, constatada la vulneración o el peligro, el juez cuenta con una amplia gama o haz de posibilidades para decretar todas las medidas que estime pertinentes para garantizar el amparo efectivo de los derechos e intereses afectados”5.
Sobre el tema, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de diciembre de 20136, indicó: “Quiere decir, entonces, que en atención a la naturaleza de la acción, su origen constitucional, la clase de derechos e intereses que protege y los efectos de las medidas que puede adoptar, el juez de la acción popular no limita su decisión a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, como se infiere de los poderes que le otorgó la Ley 472 de 1998”7.
En ese mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que el trámite de la acción popular se caracteriza por regirse por un sistema dispositivo especial, en el que el juez goza de la facultad de proferir fallos extra y ultra petita, con fundamento en las siguientes razones (se transcribe como obra en la providencia): “a) La interpretación literal de las disposiciones citadas [se refiere al artículo 88 constitucional y a los artículos 5º y 34 de la ley 472 de 1998], según las cuales, ante la amenaza o vulneración de un derecho colectivo el juez puede adoptar las medidas necesarias para hacer cesar la acción u omisión que dé origen a aquella circunstancia e, incluso, disponer lo necesario para volver las cosas al estado anterior a la transgresión del derecho.
Así pues, en caso de que el operador judicial considere que las medidas solicitadas por el demandante no son suficientes para proteger el derecho colectivo desconocido, podrá adoptar cualquier remedio que estime conducente para restablecer su ejercicio. “b) La interpretación teleológica de las normas mencionadas [se refiere al artículo 88 constitucional y a los artículos 5º y 34 de la ley 472 de 1998], porque de su finalidad se puede establecer que, a pesar de que el actor popular no identifique con suficiencia las circunstancias que dan origen al desconocimiento del derecho colectivo, en caso de que el juez advierta que se probó un hecho transgresor que no había sido alegado 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, exp. 2010-00217-01(AP). 4 Consejo de Estado, sentencias de: 16 de mayo de 2007 (exp. 2005-10005) y de 16 de octubre de 2007 (exp. 2002-27149, entre otras. 5 Ibídem. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de diciembre de 2013 exp. 76001-23-31-000-2005-02130-01(AP). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de diciembre de 2013, exp. 76001-23-31-000-2005-02130-01(AP).
Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 16 específicamente por el demandante, deberá adoptar una determinación para hacerlo cesar. Lo anterior ocurre porque se trata de una acción pública, que tiene como fin la defensa de derechos e intereses colectivos, esto es, de los cuales no es titular un sujeto determinado.
Así pues, mediante esta acción no se plantean pretensiones subjetivas, sino se pone en conocimiento del juez una situación que afecta a la comunidad, pues con ésta se pretende precaver o superar la afectación de bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la colectividad misma, es decir, hacer valer el interés general8. “En ese sentido, en consideración a los fines que persigue la acción popular, es posible afirmar que el juez tiene la obligación de analizar todos los hechos que se deriven de las pruebas aportadas al proceso.
Entonces, en caso de que el material probatorio permita advertir la amenaza o vulneración del derecho colectivo invocado, el operador judicial deberá adoptar las medidas que considere pertinentes para protegerlo, incluso si la circunstancia que se probó en el proceso no fue expresamente alegada por el actor popular. “c) La función del juez constitucional en el Estado Social de Derecho, que implica la obligación a su cargo de adoptar todas las medidas pertinentes para hacer efectivo el derecho cuyo amparo se solicita.
“En términos generales, la función judicial en el Estado Social de Derecho se rige por el principio de prevalencia del derecho sustancial –artículo 228 Superior-, y en particular, la función del juez constitucional se rige también por el valor constitucional de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes -artículo 2° Superior-.
“En ese orden de ideas, el juez constitucional tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias, encaminadas a hacer realidad el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución. En consecuencia, las decisiones que adopte el juez en aras de proteger tales derechos (que corresponden a los colectivos en el caso de las acciones populares), deben conducir a que cese la situación que motivó la solicitud de amparo “Lo anterior implica que el juez de la acción popular tiene el deber de analizar todos los hechos que resulten probados en el proceso y en caso de encontrar probada la amenaza o vulneración de un derecho o interés colectivo, adoptar las medidas que considere pertinentes para restituir las cosas a su estado anterior o hacer cesar la amenaza, y de ese modo hacer realidad su uso y goce”9 (destaca la Sala).
Finalmente, acogiendo la ponderación realizada por el Consejo de Estado entre la flexibilización del principio de congruencia y el debido proceso, la Corte concluyó que “el sistema dispositivo especial por el que se rigen las acciones populares, implica que el juez puede tener en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que se trate de la misma acción u omisión que el actor planteó como transgresora de los derechos o intereses colectivos, puesto que la sentencia 8 Ver sentencia C-622 de 2007. 9 Corte Constitucional, sentencia T-176 del 11 de abril de 2016.
Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 17 debe ser coherente con la conducta vulneradora imputada en el escrito de la demanda10”11. Como se observa, en el marco de las acciones populares el principio de congruencia se flexibiliza frente al interés colectivo, que se expresa a través de los derechos por cuya protección propende esta acción, permitiéndole al juez: i) proteger derechos que no han sido invocados en la demanda, siempre y cuando estén vinculados con los supuestos fácticos que fueron debatidos en el proceso, ii) estudiar hechos que no se expusieron en la demanda, bien sea porque no se alegaron específicamente, pero aparecen probados en el proceso, o porque ocurrieron con posterioridad a la presentación del libelo, en uno y otro caso, siempre que tengan relación con la causa petendi, iii) adoptar medidas diferentes a las deprecadas en la demanda, para proteger los derechos colectivos que encuentre amenazados o vulnerados.
De todo lo anterior surge que, a pesar de que el juez de la acción popular cuenta con amplias facultades para proteger los derechos colectivos, tiene también el deber de velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes12; por ello, sus facultades no son ilimitadas, pues, si bien le está dado amparar derechos colectivos no invocados por la parte actora, estudiar hechos no relacionados en la demanda e, incluso, adoptar medidas de protección diferentes a las deprecadas en el libelo, sólo puede hacerlo si tienen relación con la causa petendi de la demanda, que no puede ser una diferente a la relacionada con la amenaza o transgresión de derechos colectivos, en tanto que otro tipo de imputaciones escapan a la finalidad de la acción popular e impiden que el juicio se surta a través de esta acción13.
Precisado lo anterior, procede la Sala a analizar si en este caso resulta procedente resolver los puntos que aduce la parte coadyuvante no fueron definidos en la sentencia de primera instancia, los cuales refieren a los siguientes: 1) Se solicitó que se pronunciara en relación de la corresponsabilidad del municipio y los prestadores del servicio público domiciliario; 2) Se solicitó que se satisficiera la necesidad de adecuar la estructura vial para garantizar la accesibilidad a las personas con movilidad reducida y; 3) Declarar la responsabilidad constitucional de la accionada por la omisión en la accesibilidad de las personas, especialmente con discapacidad PcD; 4) Ordenar la prestación del servicio universal de accesibilidad, comunicación, tránsito, movilidad y seguridad en la vía peatonal de todas las personas (con y sin discapacidades) a las entidades accionadas. 10 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, sentencia del 9 de agosto de 2012 radicación: 73001-23-31-000-2010-00472-01. En este caso se promovió acción popular contra el Instituto Nacional de Concesiones – INCO y la constructora CSS CONSTRUCTORES S.A., tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, el derecho a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente; por cuanto se consideró que en una carretera había una alcantarilla que podía causar un accidente.
No se probó que la alcantarilla estuviera en las condiciones alegadas por el actor, pero en el proceso la Policía aportó un estudio en el que se demostraba que en ese punto de la vía existía una curva que causaba accidentes. En consecuencia, el juez accedió a las pretensiones y el Consejo de Estado confirmó la decisión, por considerar que no era incongruente, ya que tenía que ver con el mismo derecho colectivo y era una situación que generaba el riesgo alegado por el actor popular. 11 Ibídem. 12 Ley 472 de 1998, artículo 5. 13 Sobre la finalidad de la acción popular y su autonomía frente a otras acciones, consultar Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de diciembre de 2015, exp. 2007-00033-01(AP).
Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 18 Al respecto, el Juzgado de primera instancia consideró que las solicitudes de la coadyuvante Cotty Morales Caamaño distan por completo del objeto de litigio y del examen probatorio que compete a este asunto, por lo que al no estar planteadas en consonancia con el alcance de la demanda y constituir en sí mismas hechos relacionados pero muy diferentes a los analizados, deberán plantearse en proceso independiente de considerar que pervive la afectación reclamada, argumento con el cual concuerda esta Sala ya que como quedó referido en líneas atrás, en este tipo de acciones constitucionales solo se podrán estudiar fundamentos fácticos diferentes de la demanda, y adoptar medidas de protección diferentes a las solicitadas, siempre cuando tengan correlación con el causa petendi de libelo introductorio, es decir, a lo relacionado con la amenaza o transgresión de derechos colectivos.
En el presente caso, la parte actora solicita se declare la vulneración de los derechos colectivos descritos en los literales a), b), c), d), e), f), g) y h) del artículo 4 de la Ley 472 de 199814 por parte de las entidades accionadas y como consecuencia a ello se adoptarán las medidas necesarias y técnicamente viables con el fin de cesar la vulneración ocasionada a los habitantes de la calle 16 entre carreras 12 y 13, sector San José, del municipio de Pereira, por el paradero satélite instalado; lo cual evidencia que las imputaciones que efectúa la coadyuvante sobre la prestación del servicio universal de accesibilidad, comunicación, tránsito, movilidad y seguridad en la vía peatonal de todas las personas (con y sin discapacidades) a las entidades accionadas, no tiene relación con los derechos colectivos que los accionantes invocan como vulnerados, razón por la cual, le asiste razón a la a quo cuando indica que los aspectos solicitados por la señor Cotty Morales, en su calidad de coadyuvante, escapan a los hechos y pretensiones de la presente acción e impiden que el juicio se surta a través de la misma, por ende, deberán plantearse en proceso independiente de considerar que subsiste la afectación reclamada.
La coadyuvante en su ejercicio debió ab initio presentar los hechos que sirven de sustento a su inconformidad al pretender sean valorados los derechos colectivos de las personas con movilidad reducida, sin que dicho aspecto sea pretendido por los actores populares y mucho menos alegado a lo largo del proceso, lo que 14 a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. b) La moralidad administrativa. c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente. d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. e) La defensa del patrimonio público. f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación. g) La seguridad y salubridad públicas. h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 19 sorprendería a los sujetos procesales por pasiva y vulneraría su derecho de defensa, consideraciones que tuvo la a quo para abstenerse de estudiar dichos elementos, y atiende a los postulados del principio de congruencia en las acciones populares.
Así entonces y en consideración que la parte recurrente no atacó la decisión adoptada por el juez de primera instancia, ni los argumentos expuestos por éste como sustento de la misma, en la cual negó el amparo de los derechos e interés colectivos invocados por los actores populares, respecto a los literales a), b), c), d), e), f), g) y h) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, concluye la Sala que a este juez colegiado no le es dado abordar en este aspecto el examen del fallo impugnado, conforme a situaciones de hecho y de derecho planteadas en el recurso de apelación, que no son controvertidas entre las partes en sede jurisdiccional, ante lo cual se impone confirmar en este sentido la sentencia de primera instancia. 9.4.
Reconocimiento en costas y agencias en derecho. Sobre el reconocimiento de la condena en costas, que fue despachada negada por la a quo, es preciso señalar que las costas en acción popular tienen norma especial contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el cual dispone: “ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.
Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” (Negrilla de la Sala).
De la norma en cita se pueden establecer los siguientes aspectos fijados por el legislador en el marco de la acción popular (Art. 88 CP): (i) de manera general remite en materia de costas a las normas del procedimiento civil, hoy contenidas en el Código General del Proceso, y (ii) en relación con el demandante, limita su condena a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada fuere temeraria o de mala fe; además, en caso de mala fe de cualquiera de las partes, prevé la imposición de multa hasta de 20 SMLMV, destinada al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Igualmente, conforme las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la condena en costas debe imponerse siempre y cuando del dosier se encuentre acreditada su causación. Esto señala en cuanto a la condena, liquidación y cobro de las costas, el artículo 365 del Código General del Proceso: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 20 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción” (Negrilla fuera de texto). Al respecto, la disposición procesal indica que las costas se integran por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el proceso y por las agencias en derecho.
En relación con las costas, estas se tasarán y liquidarán con criterios objetivos y verificables en el expediente. De conformidad con la norma anterior, la parte vencida deberá sufragar las costas de la parte contraria, y en casos de dos partes obligadas al pago de costas, se deberá establecer la proporción que debe asumir cada una de ellas, lo anterior, siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En lo referente a la condena en costas en acciones populares, el H. Consejo de Estado en recientes providencias se ha venido pronunciando en favor del criterio de reconocimiento de costas a cargo de las entidades accionadas vencidas y en beneficio de los accionantes populares, tanto respecto de gastos que se acrediten causados, como de agencias en derecho, aun en los casos en que el actor popular hubiere actuado en nombre propio y no a través de apoderado.
Este criterio fue condensado en la reciente Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, proferida por el H. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial No. 27, dictada como Mecanismo de Revisión Eventual en proceso de Acción Popular, en el cual estableció las siguientes reglas en materia de costas, para precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 21 costas, así: • El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectoras de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. • Hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. • Solo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas solo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. • Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. • En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que solo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. • Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 22 • Advertir a la comunidad en general que las reglas de unificación y sus razones de decisión, constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los procesos de acciones populares que se encuentran en curso en la jurisdicción contencioso administrativa y los que a futuro se inicien ante ella.
De las normas transcritas y del precedente jurisprudencial de unificación en cita, es claro que, en materia de costas en acción popular, se aplican de manera armónica los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y las disposiciones del Código General del Proceso que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, de lo cual se destaca entre las reglas de la sentencia de unificación, que la condena en costas será a cargo de las partes así: (i) Se condenará en costas a la parte demandada en favor de la parte actora que obtuvo sentencia estimatoria, y las mismas comprenden, por una parte, lo referente a gastos asumidos para el trámite de la acción popular y, por otra parte, lo referente a las agencias en derecho como parte integrante de las costas junto con los gastos del proceso, que se pueden reconocer, incluso si el demandante no es abogado o no fue representado por un apoderado en la acción constitucional de protección de los derechos colectivos (ii) Se condenará en costas al accionante popular únicamente cuando actuó con temeridad o mala fe.
De esta forma, para el caso concreto en el cual la sentencia es denegatoria de las pretensiones formuladas por los actores populares procede la condena en costa a su cargo, no obstante, tal como lo dispuso la Juez de primera instancia, no se encontró que estos estuvieran incursos en conductas promovidas con mala fe, de manera arbitraria y sin fundamento, que indiscutiblemente los ubicara en la temeridad que se sanciona a través de la condena aludida, además, que no se configuraron los elementos configurativos que fija la ley para su condena, habida cuenta que las partes se limitaron a ejercer el derecho de acción, contradicción y de defensa dentro de los términos de ley (artículo 38 Ley 472 de 1.998), por lo que en este aspecto se confirmará la sentencia recurrida, aclarándose que tampoco habrá lugar a reconocer costas en favor de la coadyuvante de forma independiente, toda vez que su intervención en el presente asunto se deriva del interés propio de la parte accionante y no en forma autónoma respecto de la parte a quien coadyuva, y del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, se desprende que la condena en costas es a favor de las partes y no de terceros, teniendo en cuenta que el coadyuvante tiene tal calidad al tenor del artículo 71 del Código General del Proceso.
La misma suerte corre la petición de condena en agencia en derechos y gastos de expensas; por lo tanto, no hay lugar a modificar el fallo de primera instancia en este aspecto. 10. Costas en segunda instancia Expediente 66001-33-33-001-2019-000120-01 (L-0705-2021) Protección de derechos e intereses colectivos 23 No se condenará en costas en esta instancia procesal por cuanto no se tipifican los presupuestos previstos en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFÍRMASE sentencia proferida dentro del presente proceso el 22 de junio de 2021, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo motivado. 2.
Sin costas en esta instancia. 3. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen. Sin pasos a despacho con memoriales dilatorios o legalmente improcedentes, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia de segunda instancia que resuelve un recurso de apelación, contra la cual no proceden más recursos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Este documento fue firmado electrónicamente y puede consultarse la sentencia con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co