TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiséis de mayo de dos mil veintidós Providencia: Sentencia de segunda instancia Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Rodrigo Alonso Mena Bedoya Demandado: Instituto de Movilidad de Pereira Temas: ➢ Vinculación en encargo ➢ Motivación en el acto de insubsistencia ➢ Competencia para determinar la organización administrativa de la entidad, la creación y supresión de los cargos.
Decisión de primera instancia Niega Decisión de segunda instancia Confirma Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el juzgado de instancia, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda. Fueron planteadas como fundamentos de la causa, las siguientes: 1.
PRETENSIONES Según fue indicado en la sentencia de primera instancia, se advierte: 1.1. Declarar nulo el Acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Movilidad de Pereira número 001 de fecha enero 23 de 2017, así como el oficio sin número 26 de enero de 2017, mediante el cual el Director del Instituto de Movilidad le comunica la supresión del empleo. 1.2.
A título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a favor del señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya lo siguiente: 1.3. A realizar el reintegro del señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya en el cargo en provisionalidad que venía desempeñando de técnico administrativo, código 367, grado 02 en iguales condiciones de trabajo a las que poseía al momento de su desvinculación, o en otro de igual o superior categoría. 1.4.
Reconocer y pagar los salarios, sueldos, prestaciones, reajustes, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir en el tiempo comprendido entre la fecha de retiro y aquella en la que sea efectivamente reintegrado al cargo. Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.5.
Que se declare que, para todos los efectos legales y prestacionales, no hay solución de continuidad en los servicios prestados por el demandante por dicho lapso. 1.6. Que se ordene al Instituto de Movilidad de Pereira pagar los aportes a seguridad social a que tiene derecho el demandante (salud, pensión y riesgos profesionales), así como el reconocimiento del pago de seguridad social que tuvo que cancelar durante el período de desvinculación para acceder a los servicios de salud y hasta la fecha efectiva del reintegro. 1.7.
Las condenas impuestas deberán actualizarse con base en el IPC. 2.
HECHOS Se pueden resumir en los siguientes términos: 2.1. Que el señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya, fue nombrado en provisionalidad, mediante Resolución nro. 000426 del 24 de junio de 2015, en el cargo de técnico administrativo, código 367, grado 02 en el Instituto de Tránsito de Pereira hoy Instituto de Movilidad de Pereira, por el término que durara el encargo del titular, tomando posesión del cargo mediante acta de posesión núm. 256 del 1º de julio de 2015. 2.2.
El cargo desempeñado por el demandante en el Instituto de Movilidad de Pereira, bajo nombramiento en provisionalidad durante 1 año, 6 meses y 27 días, fue ejercido con responsabilidad, eficacia, honestidad e idoneidad, cumpliendo las funciones asignadas en debida forma, su conducta siempre estuvo reglada por el respeto a la Constitución, la ley y los reglamentos; ejecutando su labor con el mayor esfuerzo y responsabilidad, de lo cual podrán dar fe sus buenas calificaciones y sus jefes inmediatos. 2.3.
Que la hoja de vida del demandante que reposa en los archivos del Instituto de Movilidad demuestra el cabal y fiel cumplimiento de sus deberes y prueba además, su aptitud y capacidades laborales para desempeñar cargos para los cuales fue nombrado en provisionalidad desde el año 2015. 2.4. Las funciones que estaba cumpliendo el señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya cuando fue informado de la supresión del empleo, eran las siguientes: (i) Despacho de correspondencia de la dependencia a archivo parque automotor;
(ii) Archivar la copia de la correspondencia despachada con su respectivo soporte en cada una de las carpetas de cada vehículo al cual se le había oficiado; (iii) Entrega de carpetas al funcionario competente para solucionar inconsistencias que pudiese tener determinado vehículo en su carpeta y que fuese solicitada por el usuario; (iv) Archivo de matrículas y trámites de vehículos que ingresaban cada día;
(v) Entregar a los usuarios que los solicitaban, la factura y del certificado de la Dirección de Impuestos y Aduanas para el pago de impuestos; (vi) Sacar fotocopias de las carpetas de vehículos solicitadas por los entes judiciales y por los usuarios cuando tenían procesos pendientes. 2.5. Para la fecha de supresión del cargo, el demandante devengaba un sueldo básico mensual equivalente a $1.495.473, de acuerdo con la constancia emitida por la profesional especializada de Gestión de Talento Humano del Instituto de Movilidad de Pereira. 2.6.
Mediante Oficio de fecha 27 de enero de 2017, suscrito por el director general del Instituto, se le comunicó al demandante que su cargo se había suprimido de acuerdo a lo decidido por el Acuerdo número 001 del 23 de enero de 2017 expedido por la Junta Directiva del Instituto de Movilidad de Pereira. Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 2.7.Que la referida junta al expedir el acto administrativo que ordenó la supresión del empleo del señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya, incurrió en falsa motivación del acto e irregularidad en su expedición, pues se adujo en el estudio técnico que realizó la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), previa orden de supresión del empleo, que se necesitaba suprimir unos cargos por falta de presupuesto, por la decisión que tomó el municipio de Pereira de no realizarle más transferencias presupuestales al Instituto, situación cierta pero que no generó una merma presupuestal ya que precisamente para el año 2016 cuando se le dejan de transferir los recursos del nivel central (municipio de Pereira), el Instituto termina ese periodo con superávit de más de tres mil millones de pesos, lo que permite claramente deducir que no se hacía necesaria la supresión de los empleos; por el contrario, en dicho estudio técnico se demostró que la entidad podía subsistir con la planta de personal que venía en funcionamiento sin necesidad de realizar recortes y por ende afectar la buena marcha del Instituto, en lo relacionado con la eficiente y eficaz prestación de los servicios a su cargo. 2.8.
Que el acto administrativo se expidió de manera irregular, pues la dirección y la administración del Instituto de Movilidad de Pereira está a cargo de una Junta Directiva y del director, según lo señalado en el artículo 10 del Decreto 662 de 2006, “Por el cual se modifica la razón social del Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira y se establece su estatuto básico”, expedido por el alcalde municipal, teniendo como función la Junta Directiva el determinar la organización administrativa de la entidad, la creación y supresión de los cargos, este último a iniciativa del director (artículo 13 numeral 4 ibídem), con base en dicha facultad, la Junta Directiva (cuerpo colegiado) expidió el Acuerdo 001 de 2017 con el cual se suprimió el empleo del demandante y se aprobó la nueva planta de personal, decisión que debía cumplir unos trámites y aprobaciones previas por parte de sus miembros, plasmada en la respectiva acta de junta directiva, para lo cual se solicitó dicho documento, recibiendo respuesta por parte de la entidad que el acta de junta directiva se aprueba y se firma en la siguiente reunión de dicha célula administrativa, lo que indica que la decisión de creación y supresión de unos empleos en la entidad demandada, aun no es aprobada ni signada por quienes son competentes; es decir, no hay validez en la actuación, pues se tomó la decisión de suprimir empleos con base en un acto administrativo inexistente. 2.9.
Que el Acuerdo número 001 del 23 de enero de 2017, no fue notificado al demandante, solo se comunicó sobre la decisión tomada por la junta directiva, con lo que considera vulnerados los artículos 29 de la Constitución Política y 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.10. Que la Junta Directiva del Instituto de Movilidad de Pereira, decidió suprimir varios cargos de técnico administrativo, pero se desconocen los criterios o parámetros para establecer qué funcionarios quedaban y quienes salían, sin tener en cuenta la eficiencia y eficaz prestación del servicio que realizaban las personas que fueron retiradas, en comparación con quienes quedaron desempeñando dichos cargos, tanto así que desde la supresión de cargos, el servicio del Instituto de Movilidad de Pereira desmejoró notablemente, de ello dan cuenta las múltiples quejas que se han presentado en este sentido por los usuarios ante la Procuraduría Provincial de Pereira y en el buzón de quejas de la entidad. 2.11.
Que el retiro del demandante del cargo se realizó sin fundamentar ni motivar expresamente la decisión, por el contrario se realizó de manera caprichosa, arbitraria e infundada, tampoco se basó en la necesidad del servicio en razones que propendieran por la modernización de la institución; por lo tanto el acto administrativo demandado está viciado de nulidad; además tampoco se realizó un verdadero estudio de cargas laborales de los funcionarios para establecer real y acertada cuál era la mejor forma de determinar si el empleo se requería o no, tanto en calidad como en cantidad.
Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 2.12. Que el demandante es cabeza de hogar, pues tiene a su cargo el sostenimiento económico de sus dos hijos menores de edad (Emmanuel y Angélica María Mena Agudelo de 9 y 15 años, respectivamente), situación que tampoco fue tenida en cuenta por el Instituto de Movilidad al momento de seleccionar las personas que salían y las que conservaban su empleo, luego de ordenarse la supresión de algunos empleos.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante señala como normas quebrantadas: Constitución Política: artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 25, 29, 53, 58, 83, 90, 122, 124, 125 y 209. -Ley 1437 de 2011: artículos 3°, 36, 84, 67, 137 y 138. -Decreto 662 de 2006: artículos 10 y 13 numeral 4º modificado parcialmente por el Decreto 838 de 2016.
Señala que la primera y más grave irregularidad que se presenta dentro de este asunto tiene relación con el hecho de que la junta directiva del Instituto de Movilidad de Pereira, órgano competente para suprimir empleos de la entidad, desconoció de manera abierta y flagrante el trámite que debió darse para proceder con dicha supresión, pues se tomó la decisión sin que existiera acto administrativo que así lo soportara, ya que el Instituto de Movilidad mediante oficio 4399 del 27 de abril del 2017 manifestó que no aprobó el acta por parte de la junta directiva, es decir que no existía motivación para la emisión del acuerdo 001 del 2017.
Explica que el único competente, según lo señalado en el artículo 10 del Decreto 662 de 2006, modificado parcialmente por el Decreto 838 del 7 de octubre de 2016, es la Junta Directiva, quien debe cumplir unos trámites previos, tales como: citación, quórum, aprobación y suscripción del acta de Junta Directiva, los cuales fueron omitidos, pues si se reunieron y decidieron la supresión de empleos, no existe prueba documental de ello, ya que el Instituto de Movilidad informa que aún no se aprueba ni se firma el acta.
Comenta que la entidad demandada vulneró normas de carácter constitucional y legal, toda vez que en el acto administrativo acusado, no se indicaron los motivos reales por los cuales el Instituto de Movilidad de Pereira, decidió prescindir de los servicios de la parte actora; es decir, fue expedido con falsa motivación, negándole además la posibilidad de que el demandante pudiera controvertir la decisión adoptada, por cuanto sólo le fue comunicado el acto administrativo, sin que se le entregara copia íntegra del Acuerdo número 001 del 23 de enero de 2017, vulnerándose de manera flagrante el derecho de defensa y el debido proceso consagrado en la Constitución Política.
Considera que la decisión de la entidad demandada no tiene proporcionalidad con los hechos que sirvieron de causa y su real motivación es de carácter obligatorio, para que los particulares y la sociedad en su conjunto tengan conocimiento de las razones por las cuales han sido proferidos, pero en este caso se aduce una motivación que no es real, pues en el estudio técnico realizado por la Escuela Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 Superior de Administración Pública – ESAP, se establece que es por falta de recursos para sufragar el pago de los salarios y prestaciones a quienes se les suprimió el empleo, pero realmente a pesar de haberse suprimido los recursos presupuestales por parte del municipio de Pereira para el año 2016, el Instituto de Movilidad de Pereira presentó un superávit de más de $3.000.000.000, dinero suficiente para cubrir el pago de los salarios y demás prestaciones sociales de los funcionarios a quienes se les suprimió el empleo, decisión que en últimas afectó a los usuarios del servicio, pues no sólo se desmejoró notablemente por falta de empleados, sino porque no se hizo una selección clara, transparente y objetiva de quienes debían permanecer en el empleo desempeñado en provisionalidad y quienes se retiraban; es decir; no se tuvieron en cuenta parámetros como estudios, calificaciones, llamados de atención, capacitaciones, reconocimientos, entre otros, aspectos que hubiesen permitido dejar a los mejores empleados con el fin de profesionalizar y mejorar los servicios prestados por la entidad.
Recalca que el retiro de funcionarios que ocupan cargos de carrera administrativa en provisionalidad, debe motivarse expresamente y basarse en la necesidad del servicio o en razones que busquen la modernización de la institución, cuya omisión genera nulidad por ser este un requisito indispensable para su subsistencia. Indica que de conformidad con el artículo 46 de la Ley 909 y el Decreto 1227 del 2005, es claro que todo proceso de modificación de las plantas de personal lleva consiga el desarrollo de actividades esencialmente técnicas, las cuales debe ser planteadas y estructuradas para lograr el objetivo final, es decir, el mejoramiento del desempeño institucional y otras de carácter formal relacionadas con el trámite de la reforma.
Es decir, para la creación de los empleos debe contarse con un estudio técnico que deberá estar sustentado en las necesidades del servicio y/o razones de reorganización administrativa que propendan por la modernización de la institución. Afirma que entonces en el sub judice se tiene que a pesar de que el Instituto de Movilidad de Pereira contrató a la Escuela Superior de Administración Pública y a una persona natural para realizar el estudio técnico y de cargas laborales, se puede afirmar que éste último no se realizó o si se hizo, no cumple con la objetividad, razonabilidad y realidad fáctica que se requería, puesto que ninguno de los empleados que desempeñaban funciones en provisionalidad y que fueron retirados del cargo fue consultado de manera personal y directa para que informaran a quienes estaban el mencionado estudio, cuáles eran sus funciones y cargas laborales que desempeñaban.
Indica que con lo invertido entre los meses de enero a mayo de 2017, por parte del Instituto de Movilidad de Pereira al vincular personal mediante contrato de prestación de servicios, se demuestra que existe presupuesto para el pago de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios que prestaban un buen servicio, situación que desvirtúa la alegada falta de presupuesto para ello.
Reitera que el acto administrativo demandado está viciado de nulidad por falta de competencia, violación al debido proceso y falsa motivación, vulnerando de paso el derecho a la estabilidad laboral reforzada del señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya, Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 su derecho a recibir las prestaciones sociales derivadas de la relación legal y reglamentaria que como empleado público tenía con el Instituto de Movilidad de Pereira, frente a la permanencia en el sistema de seguridad social, vulnera el derecho a la vida y a la salud, ya que las cotizaciones para una futura pensión dependían únicamente de su trabajo, el pago de cotizaciones en salud y riesgos profesionales aseguraban la atención para sus dos hijos menores de edad, quienes dependen económicamente de los ingresos que obtenía el demandante y en general, considera que la entidad demandada transgredió las normas citadas al inició de este acápite, por desconocer las obligaciones allí contenidas respecto de la protección al trabajo como derecho constitucional fundamental, de donde se deriva que los empleados públicos tienen derecho a exigir del Estado que tanto los nombramientos como las remociones de sus servidores se hagan con plena observancia de las normas que regulan la función pública, ya que la omisión genera irregularidades y desviaciones como las que se presentan en este asunto, donde la autoridad nominadora no sujetó sus atribuciones a los cánones supra legales.
4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA 4.1. El Instituto de Movilidad de Pereira dio contestación a través de apoderado, precisando que está demostrado que esa entidad cumplió legalmente al expedir el acto de supresión del cargo que en provisionalidad ocupaba el demandante, pues todos los actos administrativos están dotados de la presunción de legalidad, legitimidad, validez y ejecutividad.
Refiere que aunque el demandante considera que el Acuerdo 001 del 23 de enero de 2017 por el cual la Junta Directiva del Instituto de Movilidad de Pereira, suprime y crea unos empleos y aprueba la planta de personal al servicio de ese instituto, así como las escalas salariales de remuneración correspondiente, carece de las formalidades de orden legal, dicho acto administrativo es totalmente válido, pues fue adoptado por la Junta Directiva de la entidad y suscrito por quien ostenta las funciones de presidente de la Junta Directiva, actuación soportada en los actos correspondientes; así mismo, dicho acuerdo fue adoptado en cumplimiento de las funciones propias de esa célula administrativa, las cuales están establecidas dentro de sus estatutos, especialmente en el artículo 9º del Acuerdo 01 de 1997, así como la legalidad de los acuerdos de dicho organismo con la firma de su presidente y secretario.
Cita jurisprudencia y doctrina sobre la materia para indicar que para determinar si existe irregularidad en la expedición de un acto administrativo, se debe verificar si el requisito de forma omitido se traduce en una garantía para el demandante y que, de haberse cumplido con la formalidad, la decisión adoptada por la administración de adelantar una reorganización administrativa en el Instituto de Movilidad de Pereira, resulta válida.
Precisa que el Acuerdo 001 del 23 de enero de 2017, tiene fundamento jurídico en un estudio técnico adelantado por la autoridad competente como es la Escuela Superior de Administración Pública – E.S.A.P., establecida en el Decreto Ley 019 de 2012 como la entidad competente para adelantar este tipo de estudios, por ello Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 carece de fundamento el afirmar que el estudio técnico adelantado por esa entidad no tuvo en cuenta situaciones de estudios, calificaciones, capacitaciones y reconocimientos, pues el referido estudio se adelanta con la finalidad de revisar la situación general de la entidad con el objetivo de desarrollar la modernización de la administración pública, tal como lo contempla el documento expedido por la E.S.A.P., el cual señala que al dictar las reglas de organización y funcionamiento de la administración se pretende establecer no solo la nueva estructura administrativa del municipio de Pereira, sino además el componente filosófico – dogmático de la reforma, que permita establecer el marco dentro del cual las diferentes dependencias deban desarrollar la función administrativa a fin de dar cumplimiento a sus funciones y competencias, en la que sean acogidos los principios de la función pública y se armonicen con los elementos o principios fundamentales del modelo gerencial de gestión estratégica pública con orientación a resultados por competencias y responsabilidades y dadas las funciones específicas de la entidad, concordantes con las establecidas de manera expresa en el Código de Tránsito, Ley 769 de 2002, artículo 1º (principios) y artículo 7º (funciones), para el cumplimiento de sus funciones, los organismos de tránsito deben someterse a unas condiciones de funcionamiento, sin las cuales no estaría en la capacidad de adelantar adecuadamente las actividades que de acuerdo con sus competencias legales le corresponde, tal como lo dijo la Corte en estudio de constitucionalidad de las disposiciones del Código de Tránsito.
Expone que la máxima corporación de lo contencioso administrativo, ha considerado en sus decisiones que el nombramiento en provisionalidad permite retirar del servicio por supresión del cargo, al empleado que viene desempeñándolo en esa modalidad, sin necesidad de reconocimiento de indemnización, pues esa es una causal de retiro legal que se encuentra justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades a los requerimientos del servicio, con el propósito de hacer más ágil y eficaz su función. Agrega que la misma corporación en sede de tutela ha desarrollado la teoría de la estabilidad relativa o intermedia, en el entendido que el nombramiento en provisionalidad no genera las mismas garantías de los empleados inscritos en carrera administrativa; sin embargo, el retiro, la terminación del nombramiento provisional y en este caso, la supresión del cargo, debe motivarse, lo que efectivamente sucedió, pues la supresión del cargo obedeció a un estudio técnico que así lo concluyó y que fue adelantado por la entidad que de acuerdo con el Decreto 019 de 2012, es competente para desarrollar dicho procedimiento; es decir, la Escuela Superior de Administración Pública.
Puntualmente en el caso de Instituto de Movilidad de Pereira, explica que el Acuerdo 001 del 23 de enero de 2017, adoptado por la Junta Directiva de la entidad, mediante el cual se suprimieron unos puestos y se crearon otros; así mismo, se adoptó la planta de personal y se establecieron las escalas salariales dentro de la entidad demandada, se produjo como resultado del estudio técnico, concienzudo y serio adelantado por la E.S.A.P. y que arrojó como resultado las decisiones que debían tomarse respecto de la organización estructural de la entidad.
Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 Explica frente al cargo de falsa motivación de los actos administrativos, que el Consejo de Estado en providencia del 14 de abril de 2016, precisó que para que una motivación pueda ser calificada de falsa, es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado; es decir, que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la medida tomada, así mismo se indicó en la referida providencia que la falsa motivación es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo; es decir, que las razones expuestas por la administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad.
Considera que con fundamento en lo anterior, la parte demandante no demuestra lo que de acuerdo con su criterio constituye una falsa motivación del acto mediante el cual se materializó la organización administrativa, cuando es evidente que el estudio técnico adelantada por la E.S.A.P. a través del personal profesional designado para ello, lleva implícito las consideraciones de hecho y de derecho aplicables en el caso concreto para materializar la reorganización de la planta de personal del Instituto de Movilidad de Pereira, incluso, en los cargo de nulidad se presentan confusiones respecto a la verdadera situación financiera y presupuestal de la entidad, ya que desconoce los pormenores de la concepción del presupuesto en las dos últimas vigencias, su ejecución y demás circunstancias de orden financiero; por lo que resulta improcedente aceptar una presunta irregularidad, cuando en la demanda no logra aclararse.
Indica que si lo que se pide en nulidad es el acto que ordenó la supresión de unos cargos con fundamento en el estudio técnico de la E.S.A.P., entonces nos encontramos ante un acto perfectamente válido y veraz, pues en el Acuerdo 001 de 2017 en ningún momento están consignadas falacias o está dando aplicación a normas inexistentes o teniendo las normas jurídicas las está poniendo a su amaño, por el contrario, en dicho acto administrativo se encuentra plasmado que “En cuanto al impuesto de vehículos automotores, no se presupuesta valor alguno, dado que la participación que actualmente percibe el instituto sobre este tributo dejará de ser percibido para la vigencia 2017” y comoquiera que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que las reestructuraciones implican una disminución del gasto, no se logra desvirtuar la legalidad del acto administrativo demandado.
5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira denegó las súplicas de la demanda; así quedó definida la parte resolutiva del fallo: “PRIMERO: SE NIEGAN las súplicas de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS, por lo considerado.
TERCERO: EXPÍDANSE a costa de la parte interesada las copias auténticas que sean solicitadas, con las constancias secretariales requeridas, con observancia de Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 los parámetros legales. (Artículo 114 del Código General del Proceso) (…)” Como parte de las consideraciones que fueron tenidas en cuenta por la juez de instancia, se tiene: “En consonancia con lo anterior, encuentra esta cédula judicial que la Junta Directiva del Instituto de Movilidad de Pereira contaba con facultad legal para expedir el Acuerdo número 001 del 23 de enero del 2017, por medio del cual se suprimen y se crean unos empleos, y se aprueba la planta de personal al servicio del Instituto, así como las escalas de remuneración correspondientes, sin que tenga incidencia en su legalidad el cuestionamiento de la fecha de firma y aprobación del Acta nro. 001 de la reunión realizada por la Junta Directiva del Instituto de Movilidad de Pereira, realizada en esa misma fecha.
(…) En consecuencia, el estudio técnico presentó una propuesta de reorganización con el fin de cumplir los objetivos planeados en el Decreto 0838 de 2016, suprimiendo 11 empleos, dentro de los que se señaló el de técnico administrativo (provisional), código 367, grado 02, ocupado por el señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya, cuyos costos anuales de la nómina total se reducen a $7.664.984.887, con una disminución de $464.881.551 anuales, quedando la planta conformada por 188 empleos.
No desconoce este juzgado que la parte demandante afirma que las dificultades administrativas pregonadas, no corresponden a la realidad pues precisamente para la anualidad inmediatamente anterior al retiro la entidad demandada tuvo un superávit presupuestal; sin embargo, tales asertos no fueron acreditados en el caso concreto, careciendo las afirmaciones de las testigos sobre ese particular de la fuerza suasoria necesaria, toda vez que tales apreciaciones hacen parte de los dichos que procuraban obtener una decisión favorable en esta causa y no de las experiencias vividas por las deponentes.
A esa conclusión se llega teniendo en cuenta que no se enunciaron los datos presupuestales o documentos que permitían asegurar tal situación, desconociendo este juzgado el origen del conocimiento de esos datos. Además, la parte actora no allegó a este asunto los soportes financieros o presupuestales que respaldaran tal afirmación o cualquiera otro elemento de convicción que permitiera concluir a esta judicatura que, en efecto, tal superávit existió. Lo propio ocurre con la desmejora en la prestación del servicio y la contratación de personal a través de contratos de prestación de servicios para realizar las labores realizadas por el demandante, atendiendo que aunque se allegaron tres copias de quejas presentadas, referentes a la carencia de personal que atendiera público generando amplios periodos de espera, carece este juzgado de elementos de juicio para establecer si tales reclamos se derivan del proceso de reestructuración y su extensión en el tiempo.
Acerca de la vinculación de personal a través de contratos de prestación de servicios, no existe evidencia alguna que indique que esos negocios se celebraron y que se adelantaron con la finalidad de cubrir las funciones otrora realizadas por el señor Mena Bedoya, no quedando camino distinto al de concluir que tales supuestos fácticos no se acreditaron en el caso concreto.
Se reitera que en este asunto, se encuentra satisfecha la exigencia de la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma de planta de personal del Instituto de Movilidad de Pereira que dio origen a la supresión del cargo Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 que venía desempeñando el demandante con la consecuente desvinculación del servicio y ello es así, porque las razones que motivaron la reorganización de la planta de personal de la entidad se encuentran justificadas en la necesidad del servicio que sirvió de fundamento para la decisión de la administración de reducir los cargos de la planta de personal o modificar la estructura orgánica de la entidad, por lo que la finalidad del estudio técnico fue acreditar la necesidad de suprimir cargos y modernizar la administración con base en la causal invocada para la reforma de la planta de personal.
En ese orden de ideas, los argumentos expuestos por la parte demandante no pueden ser acogidos por este juzgado, pues como se ha discurrido, la Junta Directiva del Instituto de Movilidad de Pereira contaba con competencia Constitucional y legal para modificar su propia planta de personal, que conllevó a la supresión de empleos, afincada en condiciones y criterios relacionados con las necesidades del servicio, resultando objetivas las razones que justifican la reorganización de la planta de personal de la entidad, con fundamento en el estudio técnico elaborado por la entidad competente.
En consecuencia, el acto administrativo enjuiciado se encuentra debidamente motivado, pues como ya se dijo, la reestructuración obedecía a aspectos de déficit presupuestal en los que la entidad se vería afectada a partir de la vigencia del año 2017, sin que el Instituto de Movilidad de Pereira estuviera obligado a respetar el cargo ocupado por el señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya o reubicarlo ya que su vinculación era de carácter provisional y al constituir la supresión de empleos una causa legal para el retiro del servicio, el demandante no goza de la estabilidad de la que son titulares los empleados que superan un concurso de méritos.
(…) De conformidad con lo discurrido, para este juzgado la parte demandante no logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados; por lo que la desvinculación laboral del señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya se ajusta a las normas y la jurisprudencia en las cuales debió fundarse, sin que haya lugar a ordenar reintegro alguno.
6. EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la demandante, interpuso recurso de apelación incorporado al expediente digital (28_RECURSOAPELACIONSENTENCIADEMANDANTE.pdf), en contra de la sentencia proferida por el juzgado de instancia, aduciendo que los motivos de inconformidad radican en que al hacer la revisión legal de las actuaciones adelantadas por el Instituto de Movilidad las consideró legales y ajustadas a la ley, lo cual desconoce las pruebas obrantes y practicadas de manera oportuna, por cuanto no es cierto que el estudio técnico realizado por la ESAP haya sido elaborado con base en lo preceptuado en el Decreto 1083 de 2015 artículo 2.2.12.3, por cuanto, la entidad no cumplió con el requisito establecido en el numeral 3º relacionado con la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, pues a pesar de haberse suscrito un contrato con la ESAP, las personas que tuvieron la responsabilidad de adelantar el supuesto estudio no lo hicieron de la manera correcta y así se expuso en el trámite del proceso, pues no se revisó y analizó cargo por cargo para establecer de manera real cuáles eran las funciones realizadas, el cual era de vital importancia. Sostiene que el estudio de cargas resultaba de vital importancia, en tanto este se constituye en un instrumento para la gestión del talento humano, en cuanto permiten Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 planear y organizar las plantas de personal, apoyar otros procesos en la toma de decisiones como el caso de las reestructuraciones de las plantas de personal, integración a la institución, salud ocupacional, compensación, organización y desarrollo, entre otros.
El Instituto de Movilidad debía determinar de manera técnica el volumen de trabajo que se derivaba del desarrollo de los diferentes procesos y procedimiento de las dependencias que conformaban la estructura orgánica, para establecer que cargos debían ser suprimidos y cuáles no, no hubo un verdadero estudio de cargas laborales y allí es donde se considera que el estudio de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), no cumple a cabalidad con lo preceptuado en el Decreto 1083 de 2015.
Difiere de lo argumentado por el juez de instancia, en tanto consideró ajustado el proceso de supresión, basado en el estudio realizado por la Escuela Superior de Administración Pública, toda vez que afirma, que los cargos suprimidos no se ajustan a lo sustentado en el análisis de la estructura organizacional existencia (pág. 43 Estudio Técnico) donde expresa que existía dentro de la entidad una alta carga de dependencia interna que elevaba los gastos de funcionamiento, resumidos así: NIVEL CANTIDAD DE EMPLEOS Directivo 8 Asesor 1 Profesional 21 Técnico 144 Asistencial 25 Total 199 Sostuvo “Como se puede observar lo que finalmente se propuso difiere mucho con lo planteado, para disminuir el alto costo de funcionamiento, que era no tocar los cargos misionales, pero sucedió lo contrario, según la propuesta para la nueva planta global de empleados (páginas 188, 289 y 190 del Estudio Técnico), que se puede resumir en el siguiente cuadro, así NIVEL CANTIDAD DE EMPLEOS Asignados al despacho del Director 5 Directivo 6 Profesional 18 Técnico 138 Asistencial 21 Total planta de empleos 188 Asegura que una muestra de la no aplicación a las técnicas para la medición de trabajos administrativo que determinaran la cantidad de personal, se logra evidenciar en el hecho de que el Instituto decidió suprimir empleos que si necesitaba, ya que la labor que estos realizaban quedó represada afectando la normalidad en la prestación del servicio, dando fe de ello, la diferentes quejas que Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 se recibieron en el buzón de sugerencias de la entidad y que el Instituto manifestó no haber recibido.
No comparte el criterio del Juez respecto de la legalidad del acto administrativo demandado, esto es, el Acuerdo No. 001 del 23 de enero de 2017, pues como quedó debidamente demostrado en el proceso, este acto no fue firmado por quienes conformaban la junta directiva del instituto, se trataba de un documento en blanco sin firmas para la fecha en que se le comunicó a la demandante, por lo tanto, era una decisión basada en un acto administrativo inexistente que no había nacido a la vida jurídica, se dio validez a un documento aprobado y firmado meses después de la supresión de los cargos, reitera que Movilidad no desvirtuó o aportó prueba del Acta de Junta Directiva 002 de 2017 ya que fue en esta donde se aprueba realmente la decisión, o sea lo consignado en el Acta 001 de 2017.
Agrega que: “Es claro que las entidades públicas pueden adelantar este tipo de actuaciones en pro del interés general, pero las mismas, por el mismo interés que comportan no pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas y deben cumplir con un procedimiento y ritualidades como lo establece el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, al establecer que el debido proceso se observará en toda actuación judicial y administrativa, la administración no puede sustentar su inobservancia aduciendo el interés general, porque no sería legal ni valido éste (sic) argumento, a pesar de encontrarse ante un cargo ostentado por un funcionario en calidad de encargo, y este no genera estabilidad, así como quien se encuentra ostentando el cargo en carrera administrativa, ésta situación no puede servir de soporte para desconocer el debido proceso que debe operar y reinar en toda actuación administrativa.” En cuanto a la irregularidad de la notificación del acto acusado, cuestiona lo señalado por el juzgado de primera instancia, pues indica que no hubo una notificación personal del acto que suprimió el cargo de la demandante, ni tampoco se entregó a la interesada copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente procedían, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo, se trató de una simple y escueta comunicación basada en un acto administrativo inexistente para la fecha de su comunicación. Sostiene que al no habérsele entregado al actor la copia íntegra del Acuerdo No. 001 del 23 de enero de 2017 el cual contenía el fundamento de la supresión del cargo, al momento de la comunicación, no le permitió conocer a la interesado las razones por las cuales el Instituto a través de su Junta Directiva adoptó la decisión de separar del cargo, no se le permitió apreciar las razones de la decisión que afectó en sus derechos fundamentales, para efectos de la eventual interposición de los recursos de la vía administrativa o de las acciones judiciales a que haya lugar, garantizándole así el ejercicio del derecho de defensa consagrado en el artículo 29 Superior.
Considera que existió una falsa motivación del acto, en razón a que si la supresión del empleo del actor se basó supuestamente en un estudio contratado con la ESAP Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 que determinaba la viabilidad de suprimir unos empleos y este no reunía los requisitos del Decreto 1083 de 2015 articulo 2.2.12.3 relacionado específicamente con el estudio de cargas laborales que no fue realizado de la manera como lo exige la ley, pues entonces no se puede hablar de acto administrativo motivado o con motivación real y la consecuencia de ello es que se tomó una decisión soportada en una motivación que no es real.
Finalmente, insiste en la calidad de padre cabeza de familia del actor, condición que la a quo no le reconoció vocación de prosperidad, negando la estabilidad reforzada en la sentencia, pese a que considera, se demostró mediante prueba documental y testimonial, desconociendo el estatus de especial protección. Solicita revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las súplicas de la demanda; y en caso de confirmar abstenerse de emitir condena en costas, atendiendo el criterio objetivo – valorativo que requiere su imposición.
7. ADMISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El recurso de apelación fue admitido mediante auto calendado el 31 de marzo de 2021 (03_AUTOADMITERECURSO.pdf), mismo en el que se negó la prueba documental solicitada por la parte actora con la sustentación del recurso de apelación. Igualmente, se le concedió la oportunidad al Agente del Ministerio Público para rendir concepto, transcurriendo esa oportunidad en silencio.
8. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8.1. Competencia Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8.1.1.
Cuestión Previa. Antes de abordar el análisis del asunto de la referencia, resulta necesario aclarar que la presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las Litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos 1.
Si bien algunos aspectos los diferencian del precedente horizontal, los problemas jurídicos a resolver tienen identidad fáctica y jurídica, en la medida que en este caso el titular demandante se duele de la supresión del cargo que ostentaba vinculado por 1 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, con ponencia del Magistrado Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269- 01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro.
Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 encargo. Entonces, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
8.2. OBJETO DEL LITIGIO 8.2.1. Problema Jurídico 8.2.1.1. Principal: ¿Está incurso en causal de nulidad el acto administrativo que ordena la supresión de cargos de una entidad pública, cuando la decisión afecta a una persona vinculada en encargo? ¿Ostenta el personal vinculado en encargo fuero de estabilidad respecto a actos que ordenan supresión de cargos? 8.2.2.
Asunto a resolver: Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el derecho pretendido, circunscribiendo el estudio al aspecto que es materia de la impugnación formulada por la parte demandante, para determinar si el señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya debe ser reintegrado al cargo de Técnico Administrativo, código 367, grado 02, que venía desempeñando en encargo en el Instituto de Movilidad de Pereira al haber sido desvinculado, con ocasión de la expedición del Acuerdo No. 001 de fecha enero 23 de 2017, emitido por la Junta Directiva del Instituto de Movilidad de Pereira; o si por el contrario, el acto acusado no adolece de nulidad por falsa motivación e indebida notificación, tal y como lo estimó la juez de primera instancia. 8.3.
Análisis Jurídico Normativo y Jurisprudencial. Es preciso indicar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia 2. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en este habrá de proferirse. 2 Ver entre otras: Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.
Sala Cuarta de Decisión. Magistrado Ponente: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO. Sentencia 20 de enero de 2022. Referencia: Radicación: 66001-33-33-007-2017-00212-01 (L-0686-2020) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luis Fernando Toro Orrego; Demandado: Instituto de Movilidad de Pereira. Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.
Sala Primera de Decisión. Magistrado Ponente: FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN. Sentencia 28 de octubre de 2021. Referencia: Radicación: 66001-33-33-005- 2017-00239-01 (F-0632-2021) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: José Luis Tangarife Gallego; Demandado: Instituto de Movilidad de Pereira. Tribunal Contencioso Administrativo De Risaralda.
Sala Primera de Decisión. Magistrado Ponente: FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN. Sentencia 16 de diciembre de 2020. Referencia: Radicación: 66001-33-33- 003-2017-00220-01 (F-0508-2020) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: José Ariel Calderón Rendón; Demandado: Instituto de Movilidad de Pereira. Tribunal Contencioso Administrativo De Risaralda.
Sala Tercera de Decisión. Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA. Sentencia 11 de noviembre de 2021. Referencia: Radicación: 66001-33-33-002- 2017-00202-01 (J-0693-2021) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Olga Liliana García Montoya; Demandado: Instituto de Movilidad de Pereira. Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 8.3.1.
De la vinculación laboral del demandante. El señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya laboró en la entidad desde el 1º de julio de 2015 hasta el 29 de enero de 2017, fecha en que se suprimió el cargo mediante Acuerdo No. 001 del 23 de enero de 2017, expedido por la Junta Directiva. A través de la Resolución 000426 del 24 de junio de 2015 (fl.3 y 4 cuaderno físico), el Instituto Municipal de Tránsito de Pereira, nombró con carácter de provisionalidad al señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya en el cargo de técnico administrativo código 367 grado 02 en vacancia temporal, tomando posesión del cargo mediante Acta de posesión nro. 256 del 1º de julio de 2015 hasta la terminación del encargo de su titular. 8.3.2.
Del proceso de supresión. Entre el Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y la Escuela Superior de Administración Pública “ESAP” se suscribió el convenio interadministrativo N° 112 de 2016, con el objeto de “aunar esfuerzos para el direccionamiento y asesoramiento técnico jurídico al equipo de trabajo que, bajo la orientación sobre los perfiles y competencias de los integrantes de dicho equipo suministre la ESAP, contrate el Instituto Municipal de Transito de Pereira, para realizar el proceso de rediseño y modernización de la estructura administrativa, planta de personal, escalas salariales y manual específico de funciones y de competencias laborales del Instituto Municipal de Tránsito de Pereira”3.
Con ocasión de lo anterior, la ESAP elaboró el estudio técnico de reorganización de la entidad presentado en enero de 2017, en el cual se propone el Rediseño del Modelo de Operación, así como de la estructura general de la entidad, de las escalas de la planta de empleados y del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales (Pág. 101 C. Físico, disco compacto).
El 23 de enero de 2017 el Instituto de Movilidad de Pereira expidió el Acuerdo N° 001 “Por el cual se suprimen y se crean unos empleos y se aprueba la planta de personal al servicio del Instituto de Movilidad de Pereira, así como las escalas de remuneración correspondientes”, el cual es suscrito por el presidente y el secretario de la junta directiva4.
En el artículo 1º del citado Acuerdo se dispuso suprimir de la planta de personal del Instituto de Movilidad, 3 empleos de «Técnico Administrativo, Código 367, Grado 5». El demandante fue desvinculado del servicio y tal decisión fue comunicada mediante oficio sin número de fecha enero 26 de 2017, suscrito por el Director 3 Fl. 101 y s.s. C. Físico 4 Fls. 6-12 y s.s. C.1 Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 General del Instituto de Movilidad de Pereira, en el que se consignó5: «REF: Comunicación supresión de empleo y notificación de retiro del servicio.
Por la presente me permito informarle que mediante Acuerdo No. 001 del 23 de enero de 2017 expedido por la Junta Directiva del Instituto de Movilidad de Pereira, el empleo de TECNICO ADMINISTRATIVO, Código 367, Grado 05, ha sido suprimido de la planta de Empleos de la Entidad. Como quiera que la supresión hace necesario el retorno de la cadena de encargos, conforme a lo establecido en las normas de carrera administrativa, me permito notificarse que al empleo que usted ocupa en calidad de Provisional de TÉCNICO ADMINISTRATIVO, Código 367, Grado 02 regresará su titular que ostenta derechos de carrera administrativa por lo que produce su necesaria desvinculación del servicio.» En ese orden de ideas, se tiene que el cargo de Técnico Administrativo código 367 grado 05 fue suprimido a través Acuerdo 001, lo que motivó la desvinculación del aquí demandante, debido a que al cargo por él ocupado, regresaría su titular, por ostentar derecho de carrera administrativa, culminando así las labores de calidad de encargo que venía desempeñando el señor Mena Bedoya.
Razón por la cual, se procederá a analizar el problema jurídico planteado en esta instancia. 8.3.3. De la falsa motivación En primer lugar, ha de precisarse que, en relación con el proceso de reestructuración administrativa de una entidad del orden nacional o territorial, el Decreto 0019 de 2012, «Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública», ha previsto: “ARTICULO 228.
REFORMAS DE PLANTA DE PERSONAL. Modifíquese el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, el cual quedará así: "ARTÍCULO 46. Reformas de planta de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública” 5 Fl. 13 C.1 Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 Por su parte el Decreto 1083 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública», en su artículo 2.2.12.2 establece: “ARTÍCULO 2.2.12.2.
Motivación de la modificación de una planta de empleos. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 1.
Fusión, supresión o escisión de entidades. 2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios 6.
Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7. Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10.
Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
PARÁGRAFO 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.” A tono con las disposiciones legales citadas, las reformas de plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, habrán de ser motivadas, así como fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.
Se entenderá que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de fusión, supresión o escisión de entidades; cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad; traslado de funciones o competencias de un organismo a otro; supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones; mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios; redistribución de funciones y cargas de trabajo; introducción de cambios tecnológicos; culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad; racionalización del gasto público; mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
El citado artículo señala que la elaboración de estudios técnicos de justificación es un requisito que solo se exige para garantizar la preservación de los derechos de empleados de carrera, empero la supresión de cargos es una causal de retiro del servicio prevista para los empleados públicos indistintamente si son de libre nombramiento y remoción, de período fijo o de carrera administrativa que encuentra justificación en que el interés particular de los empleados públicos está llamado a ceder ante el interés general de mejoramiento del servicio.
Ciertamente el tenor literal del artículo 49 de la Ley 909 de 2004 permite la modificación de una planta de personal siempre y cuando esté fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico del mismo deriven en la creación o supresión de empleos como lo ocurrido en la reestructuración administrativa del Instituto de Movilidad de Pereira, que estuvo basada en un estudio técnico elaborado por la ESAP como lo prevé la norma.
En relación con los estudios que sirven de soporte a la modificación de la planta de personal, el artículo 2.2.12.3. del citado decreto impone que los mismos deben contener el análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y una evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”; consagra la disposición señalada lo siguiente: «ARTÍCULO 2.2.12.3.
Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2. Evaluación de la prestación de los servicios. 3.
Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.» En el sub examine, se cuestiona en el recurso de apelación que el estudio técnico elaborado por la ESAP no cumple con lo preceptuado en el Decreto 1083 de 2015 artículo 2.2.12.3, por cuanto la entidad no acató el requisito establecido en el numeral tercero, relacionado con la “evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”, ya que no se revisó y analizó cargo por cargo para establecer de manera real cuáles eran las funciones realizadas.
En relación con lo indicado, obra en el plenario el Estudio Técnico de Rediseño y Reorganización Administrativa del Instituto de Movilidad de Pereira adelantado por la ESAP, que sirvió de sustento a la expedición del acto acusado, por el cual se propone el Rediseño del Modelo de Operación, así como de la estructura general de la entidad, de las escalas de la planta de empleados y del manual específico de funciones y competencias laborales.
Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 En el citado estudio, en relación con el punto que echa de menos la parte actora se evidencia6, un acápite correspondiente al análisis de cargas de trabajo en los siguientes términos: «4.5.7. Análisis de Cargas de Trabajo. Las cargas de trabajo pueden entenderse como la cuantificación sistemática de las horas dedicadas por las personas en las actividades laborales, al interior de los procesos que se desarrolla en una entidad o empresa.
Entonces, el estudio de las cargas de trabajo permite establecer el número correcto de funcionarios que requiere una entidad, por cada proceso y por cada dependencia, para cumplir con las funciones asignadas a esa entidad. El objetivo general de las cargas laborales es determinar de manera técnica el volumen de trabajo que se deriva del desarrollo de los diferentes procesos y procedimientos propios de cada una de las dependencias o unidades que conforman la estructura organizacional.
En ese sentido, en el levantamiento de las cargas se identifican simultáneamente aquellos empleos que se requieren y los que no, teniendo en cuenta el perfil o la calidad de los empleos identificados como necesarios. A manera de conclusión, podemos decir que el estudio de cargas de trabajo corresponde a la aplicación de técnicas para la medición de trabajos administrativos que determina la cantidad de servidores públicos necesarios para la eficiente realización de las tareas que se originan de las funciones asignadas a cada dependencia. En el siguiente cuadro se muestra el resumen del estudio de cargas de trabajo que arrojó como resultado que existe una adecuada carga laboral en la mayoría de los empleos actuales de la entidad con pocos casos de sobrecarga laboral que deberá permitir una evaluación más detallada para reubicar actividades de los procesos y sus correspondientes procedimientos y evitar que la función administrativa se torne lenta y tardía en perjuicio de los usuarios de los trámites y servicios de la entidad.
CONSOLIDADO CARGAS LABORALES-INSTITUTO DE MOVILIDAD DE PEREIRA Empleos a suprimir DENOMINACIÓN DEL EMPLEO COD GRADO CLAS CANT. Profesional Especializado 222 05 CA 1 Profesional Universitario 219 02 CA 2 Técnico Administrativo 367 05 CA 2 Técnico Administrativo 367 04 CA 3 Técnico Administrativo 367 02 CA 1 Técnico Administrativo 407 07 CA 1 Técnico Administrativo 407 04 CA 1 TOTAL EMPLEOS SUPRIMIDOS 11 …». 6ESTUDIO TÉCNICO REDISEÑO Y REORGANIZACION ADMINISTRATIVA INSTITUTO DE MOVILIDAD DE PEREIRA.
Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 Así mismo en el numeral 4.3.5. se efectuó la “Evaluación de las funciones actuales», la cual quedó plasmada en una tabla en la que se discrimina el cargo, la dependencia de asignación del empleo, la clasificación del cargo, el análisis ocupacional según ubicación real, empleo función principal, de igual forma en el numeral 4.3.6. del estudio se abordó el análisis de los perfiles de los empleos y empleados del instituto, así mismo en el numeral 4.5.4 se analizó la planta de empleos actual.
Igualmente, en el mismo se dejó indicado como motivación del Rediseño de la Planta de empleos propuesta, lo siguiente: «La planta de empleos que se propone, está sustentada en la necesidad de obtener una respuesta rápida al problema estructural identificado de reducir en por lo menos $600 millones de pesos los gastos de personal y por ende de funcionamiento de la entidad.
Adicionalmente se fundamenta en la propuesta de modelo de operación por procesos o cadena de valor, en la propuesta de labores. Para establecer dónde se hacen los recortes en la planta de personal sin afectar la prestación del servicio, sin generar indemnizaciones por supresión de empleos del personal que ostenta derechos de carrera administrativa, se plantearon los siguientes criterios: - Eliminar las vacantes definitivas, aun cuando estén ocupadas en encargo, lo que ocasiona que los encargados regresen al empleo donde ostentan los derechos de carrera administrativa y se devuelva la cadena de encargos hasta el último de la cadena que es un Provisional Temporal que se retira del servicio. - Suprimir los empleos ocupados por provisionales que no sean indispensables para la prestación del servicio, de conformidad con el estudio de cargas laborales. - Darle cumplimiento al mandato de la Ley 87 de 1993, donde se señala que el empleo de Jefe de la Oficina de Control Interno pertenece al nivel Asesor y no al directivo como actualmente se encuentra definido, para lo cual se hace necesario suprimir el actual y crear el empleo en el nivel Asesor, Código 105 con la misma asignación salarial. - Disminuir la categoría salarial del Subdirector del Centro de Enseñanza Automovilística y reducir su asignación salarial a niveles proporcionales con las responsabilidades del cargo, para lo cual se hace necesario suprimir el empleo de Subdirector y crear el de Director Operativo, con menor asignación salarial. - El empleo de Jefe de la Oficina Jurídica, perteneciente al nivel Asesor, se encuentra sobredimensionado salarialmente por lo que se recomienda asignarle un salario equivalente al salario de los empleos directivos.
Con los anteriores criterios, se recomienda la supresión de los siguientes empleos: - Suprimir los empleos de quienes están en edad de retiro forzoso». De acuerdo con lo anterior al verificar el estudio técnico elaborado por la ESAP, específicamente en lo que concierne al estudio de «Análisis de Cargas de Trabajo», se advierte que estuvo precedida de la evaluación de las funciones a cada cargo y cada dependencia, así como el perfil de cada uno de los cargos, y a la aplicación de técnicas para la medición de trabajos administrativos que determina la cantidad de servidores públicos necesarios para la eficiente realización de las tareas que se originan de las funciones asignadas a cada dependencia, conclusión que se reflejó en el cuadro resumen del estudio de cargas de trabajo, concluyéndose que se presenta una adecuada carga laboral en la mayoría de los empleos de la entidad.
Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 En ese orden atendiendo que de acuerdo con el artículo 49 de la Ley 909 de 2004 la modificación de la planta de personal debe fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, de ahí que es precisamente este documento el que contiene todas las razones y motivos que imponen la necesidad de adelantar una reestructuración. En virtud del artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015, debe entenderse que la modificación de la planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras de los mejoramientos de eficacia, economía, eficiencia y celeridad de las entidades.
Aplicando lo anterior al sub judice, advierte la Sala que tales situaciones se encuentran satisfechas, pues se observa que el estudio técnico adelantado por la ESAP, puso de manifiesto, con base en criterios de racionalización del gasto público, redistribución de funciones y cargas de trabajo, la necesidad de llevar a cabo la supresión de empleos y, en general, de modificar la planta de personal del Instituto de Movilidad de Pereira; por lo tanto, no hay elemento de juicio alguno que permita desvirtuar el hecho de que el Acuerdo No. 001 del 23 de enero de 2017, se encontraba debidamente fundamentado en los resultados arrojados en el Estudio Técnico de Rediseño y Reorganización Administrativa, tanto que en dicho acto se acogió la recomendación de supresión de un cargo de Técnico Administrativo código 367, grado 05, y por ende, fue necesario el retorno de la cadena de encargos, lo que provocó el regreso del titular al cargo de Técnico Administrativo Código 367 grado 02, el cual ocupaba el señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya.
De ninguna manera podría considerarse que la modalidad de encargo genera algún tipo de derecho para la persona que ocupa el cargo temporalmente -naturaleza del encargo-, menos aun cuando este fue sugerido suprimir por un estudio técnico y la persona que ocupaba el mismo, ostentaba un cargo de carrera administrativa, el cual sí se encuentra provisto de estabilidad, de ahí que una vez suprimido el cargo de Técnico Administrativo código 367 grado 05, se imponía al funcionario regresar a su cargo de Técnico Administrativo código 367 grado 02-ocupado por el demandante-.
En este punto difiere la Sala de la consideración tenida en cuenta por la a quo, según la cual, la desvinculación del señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya obedece al estudio técnico presentado, que en la propuesta de reorganización recomendó suprimir, entre otros, el cargo de técnico administrativo, código 367, grado 02, ocupado de manera provisional por el aquí demandante.
Lo anterior en la medida que tal como se señaló, el cargo que originó la desvinculación fue el de técnico administrativo código 367 grado 05, ocupado por una persona con derechos de carrera y que debía regresar al cargo que le pertenecía, ocupado por el señor Mena Bedoya, lo que dio por finalizado el encargo. En estas condiciones, resulta evidente que la motivación del acto acusado está Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 inmersa en dicho estudio, por ello la Sala considera que la referencia que se hace en el decreto demandado de su existencia, está incorporando a este los argumentos que se indicaron en él como justificantes de la supresión de unos cargos en el Instituto de Movilidad, por lo cual no resulta de recibo la falsa motivación que se alega por la libelista.
Acerca de la figura de la falsa motivación el Consejo de Estado dejó definido ese vicio en los siguientes términos7: «Falsa motivación La falsa motivación es una causal de nulidad autónoma de impugnación de los actos administrativos. De esta forma fue consagrada en el artículo 84 del C.C.A. al disponer que toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de las decisiones de la administración cuando “(..) infrinjan las normas en que deberían fundarse (..) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. El control jurisdiccional de los actos administrativos permite detectar cuándo la administración, sin atender los fines que se le han encomendado y del contenido que debe dar a todas sus actuaciones, los expide sin que medie un motivo legal que los respalde o con fundamento en razones falsas o inexactas.
Cabe anotar que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y de veracidad, de acuerdo con las cuales se entiende su sujeción al ordenamiento y la certeza de los hechos sobre los cuales descansan, presunción esta indispensable para su ejecución y que impone a quien pretende desconocerlos la carga de desvirtuar su obligatoriedad.
Esta Corporación ha definido el contenido y alcance de la falsa motivación del acto administrativo como constitutivo de vicio de nulidad. Así, en sentencia de 8 de septiembre de 2005 precisó lo siguiente: (..) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se entiende que la existencia real de los motivos de un acto administrativo constituye uno de sus fundamentos de legalidad, al punto de que cuando se demuestra que los motivos que se expresan en el acto como fuente del mismo no son reales, o no existen, o están maquillados, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación. En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquél que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad (..)8.
De igual forma se ha dicho por la jurisprudencia que la falsa motivación, (..) es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la Administración al tomar 7Sección Tercera – Subsección “B”.
Acción Contractual. Exp. Rad. 23-31-000-1999-00291-01 (19.483). Actor: Karina Cabrera Donado. Demandado: Municipio de Chimá (Córdoba). Sentencia del 6 de abril de 2011. CP: Stella Conto Díaz del Castillo. 8 Sección Quinta, sentencia de 8 de septiembre de 2005, expediente 3644, M.P. Darío Quiñones. Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 la decisión, sean contrarias a la realidad9.
En sentencia de 19 de mayo de 1998 la Sección Segunda puntualizó lo siguiente en relación con la falsa motivación de los actos administrativos: (..) La falsa motivación se configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable (..)”10.
En conclusión, la falsa motivación se presenta cuando los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas o porque el autor del acto le ha dado a los hechos un alcance que no tienen11. Por otro lado, habrá ausencia de motivación por falta de fundamentos de hecho en la manifestación de voluntad de la administración y violación directa de la ley cuando hay falta de aplicación o interpretación de la ley, indebida aplicación o interpretación errónea.» De conformidad con lo anterior, para que se evidencie una falsa motivación en el acto administrativo que se impugna, se requiere por parte de la actora acreditar que la administración invocó razones en realidad inexistentes, simuladas, o que dio a los supuestos invocados un alcance que en realidad no tienen, lo que no ocurrió en el presente caso, pues observa esta Corporación que el acto de desvinculación del tuvo su génesis en las conclusiones arrojadas en el estudio técnico y no se logró probar que la decisión de la administración hubiese obedecido a motivos distintos de los relacionados con estrictas necesidades del servicio. 8.3.4.
De la aprobación de la junta directiva a la supresión de cargos de la planta de personal de la entidad. Expone la parte actora como fundamento de impugnación que la decisión adoptada por la junta directiva en el Acuerdo 001 de 2017 se basó en un acto administrativo inexistente que no había nacido a la vida jurídica, ya que para la fecha en que se le comunicó la decisión al actor no había sido firmado por quienes conformaban la junta directiva, y pese a ello le fue comunicada a la demandante la decisión de supresión del cargo.
Respecto de este punto, el Acuerdo 001 del 23 de enero de 2017 expresa en la parte motiva lo siguiente: “La Junta Directiva, en ejercicio de sus facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 13 numeral 4º del Decreto 662 de 2006 y
CONSIDERANDO
Que el Instituto de Movilidad de Pereira, celebró Convenio interadministrativo 9 Sección Cuarta, sentencia de 4 de marzo de 2000, Exp.1998-0503-01-9772, M.P. Daniel Manrique Guzmán. 10 Sección Segunda, sentencia de 19 de mayo de 1998, expediente 10051, M.P. Clara Forero de Castro. 11 Sobre la falsa motivación puede consultarse la sentencia de 25 de febrero de 2009, M.P. Miriam Guerrero de Escobar, Exp. 15797.
Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 con la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, con el objeto de “Realizar alianza con el Instituto de Movilidad de Pereira, con el fin de acompañar el estudio técnico realizado por el equipo vinculado por la entidad a partir del análisis de los procesos de la entidad, para la medición de las cargas laborales, el ajuste de la planta de personal, el ajuste del manual de funciones y competencias, el análisis de las hojas de vida de los empleados de planta, la distribución de empleados por dependencias con el propósito de mejorar la gestión gerencial del Instituto de movilidad de Pereira” Que como resultado del estudio técnico realizado por el equipo vinculado por la entidad, el cual fundamenta técnicamente las decisiones administrativas a tomar, se hace necesario adoptar una nueva planta de personal y la correspondiente escala de remuneración para las distintas categorías de empleos de conformidad con los procesos y la cadena de valor de la organización, siguiendo los lineamientos del departamento (sic) Administrativo de la Función pública.
Que es competencia legal de la junta directiva aprobar la planta de personal al servicio del Instituto de Movilidad de Pereira, así como las escalas de remuneración correspondientes de conformidad con la facultad legal que le confiere el artículo 13º, numeral 4º del Decreto No.662 de 2006. (…)” Obra igualmente en el plenario Acta No. 001 de la reunión de junta directiva del 23 de enero de 2017 en la cual se consignó en el orden del día “3.
Socialización estudio reorganización Administrativa Instituto de Movilidad de Pereira” Ahora bien, el Decreto 662 de 2006 “Por el cual se modifica la razón social del Instituto Municipal de Transporte de Pereira y se establece su estatuto básico”, en lo que concierne a las funciones de la Junta Directiva del Instituto de Movilidad refiere, señala: “ARTÍCULO 13º.- Funciones de la Junta Directiva (..) 4.
Determinar la organización administrativa de la entidad, la creación y supresión de los cargos éste último a iniciativa del Director General.” Así mismo, el Acuerdo 01 de 1997 por el cual se adoptan los estatutos del Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira, previó en su artículo 13: “TRECE. DE LOS ACTOS DE LA JUNTA DIRECTIVA.
Los actos o decisiones de la junta directiva se denominarán Acuerdos, los cuales deberán llevar la firma de quien presida la reunión y del secretario de la misma, dichas decisiones se considerarán actos administrativos. De acuerdo con las disposiciones citadas, la Junta Directiva del Instituto de Movilidad de Pereira es la competente para determinar la estructura orgánica y funcional de la entidad y aprobar o modificar la planta de personal del instituto.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 01 de 1997 las decisiones de la junta directiva se materializan a través de Acuerdos, los cuales únicamente deberán contener la firma de quien presida la reunión y del secretario de la misma. Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 En el sub examine, se advierte que el Acuerdo 001 del 23 de enero de 2017 por el cual se suprimen y se crean unos empleos y se aprueba la planta de personal al servicio del Instituto de Movilidad de Pereira, así como las escalas de remuneración, fue suscrito tanto por el presidente de la junta directiva como por el secretario de la misma, lo cual deja sin sustento las afirmaciones de la parte actora, pues de acuerdo con los estatutos de la misma entidad, está claro que bastaba que el mismo fuera suscrito por ambos, sin que se requiriera de la firma de la totalidad de los miembros de dicho órgano. Adicional a lo anterior, del material probatorio allegado al plenario se concluye que la Junta Directiva del Instituto de Movilidad sí sometió a consideración y aprobación la reforma de la planta de cargos, pues del Acta No. 001 de la reunión de junta de la entidad, realizada el 23 de enero de 2017 se evidencia que en la misma se socializó la modificación de la planta de personal ante la totalidad de los integrantes de la junta directiva, por lo cual no prospera el cargo propuesto. 8.3.5.
De la notificación del Acuerdo No. 001 del 23 de enero de 2017 Refiere la parte demandante que se vulneran los artículos 66 y 67 de la Ley 1437 de 2011, dado que no se surtió la notificación personal de la decisión de suprimir el cargo, ni tampoco se entregó al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del Acuerdo No. 001 del 23 de enero de 2017 el cual contenía el fundamento de la terminación de la provisionalidad, lo cual invalida la notificación. En relación con las actuaciones administrativas el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 3º dispone que se desarrollaran con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, trasparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad, más adelante señala que en virtud del principio de publicidad las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordene la ley.
De otra parte, los artículos 66 y 67 de la Ley 1437 de 2011 invocados como vulnerados por la parte actora, consagran en relación con la notificación de los actos particulares lo siguiente: “ARTÍCULO
66. DEBER DE NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes.
ARTÍCULO 67. NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera.
La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.” De acuerdo con las disposiciones en cita, en tratándose de actos administrativos de carácter particular y concreto, se debe surtir la notificación al interesado atendiendo las formalidades a que alude el artículo 67 de la ley 1437 de 202, esto es, entregando copia del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
Ahora bien, en relación con los actos administrativos de carácter general el artículo 65 ibídem prevé que “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.” Al respecto, el Consejo de Estado precisó que la falta de publicación de los actos administrativos no conlleva su nulidad, en razón a que no es un requisito de validez sino de eficacia. Así, sostuvo: En relación con la publicación de los actos administrativos el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo dispone que los de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el diario oficial, gaceta o boletín destinado a ese objeto.
Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa serán notificadas personalmente de acuerdo con el artículo 44 del mismo estatuto. De otra parte el artículo 84 ibídem, dispone que la nulidad de los actos administrativos procederá cuando infrinjan las normas en que debieron fundarse, cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos sin competencia para el efecto, o en forma Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, con falsa motivación o desviación de las atribuciones propias de quien lo expidió. En este orden de ideas, la falta de publicidad de los actos demandados no genera la nulidad de los mismos, sino que conlleva como consecuencia su inaplicación frente a terceros, en consideración a que la publicidad no es presupuesto para su validez sino para su eficacia.” Por su parte, la Corte Constitucional ha sostenido que la indebida notificación del acto administrativo no implica per se que la decisión administrativa sea contraria al ordenamiento jurídico, es decir, no afecta la validez sino su firmeza y ejecutoriedad: “Como se ve, ese concepto incluye los elementos que la mayoría de autores han señalado como esenciales en la integración del acto administrativo y que, por consiguiente, son indispensables para la plena validez y eficacia del mismo.
De manera que el acto administrativo se perfecciona cuando, cumplido el ciclo de formación, contiene tales elementos, sujeto, voluntad, objeto-motivo, fin-forma, pero puede aparecer afectado en su validez por contrariedad de cualquiera de ellos con los ordenamientos jurídicos positivos.” Adicionalmente, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, de manera reiterada, han precisado que la «no publicación de los (actos generales) no afecta su validez, ni eficacia de los mismos, también debe entenderse que su aplicación puede materializarse aún antes de efectuarse su promulgación sin afectar la validez de los actos de ejecución, y además, tal error queda subsanado con la comunicación de carácter personal que se hace del acto a quienes resultan afectados por el mismo, tal como ocurrió en el caso bajo estudio».
En ese orden de ideas, no le asiste razón a la parte actora cuando señala que el Acuerdo No. 001 de 2017 debió haber sido notificado conforme a lo dispuesto en el artículos 66 y 67, comoquiera que no se trata de un acto de carácter particular y concreto, como lo advirtió el a quo, sino de un acto de carácter general, respecto de lo cual procedía la comunicación respectiva tal como se indicó en el mismo acto, por lo tanto, no era necesario entregar copia del acto a la interesado, pues bastaba con comunicar la decisión adoptada mediante el acto administrativo objeto de demanda, puesto que la norma que se invoca como desconocida por la entidad aplica para la práctica de la notificación de los actos administrativos de carácter particular, y no generales.
En el presente asunto, tal como ya se refirió en líneas precedentes, la comunicación respectiva se surtió mediante el oficio del 26 de enero de 2017 en el cual se le informa al señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya la decisión de supresión del cargo que desempeñaba en la entidad, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 001 del 23 de enero de 2017.
En consideración a lo anterior no hay lugar a afirmar que el Acuerdo No. 001 de 2017 no fuese oponible a la parte actora, pues le fue dado a conocer a través de comunicación personal recibida el 26 de enero de 2017, tal como se observa en el mismo oficio, lo cual desvirtúa lo sostenido por la demandante en cuanto a la falta de comunicación del acto acusado.
Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 De conformidad con lo discurrido, esta Sala de decisión encuentra ajustada a derecho la argumentación esgrimida en la sentencia de primera instancia, para negar las súplicas de la demanda, y teniendo en cuenta que la actora no probó que la decisión de la administración hubiese obedecido a motivos distintos de los relacionados con estrictas necesidades del servicio, este Tribunal procederá a confirmar la decisión desestimatoria recurrida.
Finalmente, insiste la alzada en considerar la condición de padre cabeza de familia que ostenta el actor, desconocida por la entidad al momento de comunicar la desvinculación, sin ofrecer alternativas de ubicación o indemnización, situación que pese a ser considerada como de especial protección por la Corte Constitucional, en el marco de procesos de reestructuración administrativa, no es ilimitada ni absoluta (T-084 de 2018), motivo por el cual el cargo que desempañaba el señor Rodrigo Alonso Mena Bedoya, además de ser ocupado en provisionalidad, se configura una justa causa para el retiro del servicio, en tanto la supresión del cargo se atribuye al mejoramiento del servicio de la entidad pública, y en ese sentido, el amparo de la estabilidad laboral reforzada no tiene vocación de prosperidad, tal como lo sostuvo la a quo.
En esas condiciones, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara al acto acusado, luego las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y, por ende, el proveído impugnado deberá ser confirmado. 9. COSTAS No se condenará en costas a la parte actora vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013- 0002201(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 36»”, ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia Radicado: 66001-33-33-001-2017-00203-01 (L-0234-2022) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en esta instancia. Por lo anterior, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el juzgado de instancia, por las precisas razones expuestas en precedencia. 2.
Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»