13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 Cartagena de Indias D. T. y C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiuno (2021). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES.
Medio de control Acción popular Radicado 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Demandantes Jorge Luís Jiménez Julio Demandado Municipio de Turbaco – IGAC Magistrado Ponente Edgar Alexi Vásquez Contreras Asunto Violación a los derechos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la seguridad y salubridad públicas, goce del espacio público y otros II.- PRONUNCIAMIENTO Decide la Sala en primera instancia la acción popular de la referencia.1 III.- ANTECEDENTES 3.1.
Demanda. a) Pretensiones: El señor Jorge Luís Jiménez Julio presentó acción popular contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC y Municipio de Turbaco, en la que solicitó las siguientes declaraciones y condenas: “Primero. Sea amparado el derecho a un desarrollo urbano ordenado de toda la comunidad del Municipio de Turbaco.
Segundo. Se ordene a las entidades accionadas a que diseñe e implemente un sistema unificado de nomenclatura en el Municipio de Turbaco para las vías públicas, y los predios o edificaciones del mismo. Tercero. Se ordene a las entidades accionadas a realizar el levantamiento topográfico en las zonas del Municipio de Turbaco donde no se haya realizado y que a su vez se ordene la actualización de los planos de este Municipio. 1 Esta decisión se toma virtualmente en aplicación del artículo 4 del ACUERDO PCSJA20- 11521 de 19 de marzo de 2020 del CSJ que autorizó a los Tribunales del país para hacer reuniones de trabajo y sesiones virtuales. 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 Cuarto. Se ordene a la entidad o entidades competentes la implementación de un sistema de señalización de todas las vías públicas del Municipio de Turbaco.
Quinto. Se ordene la creación de la Comisión de Nombres Geográficos del Municipio de Turbaco. Sexto. Se fije incentivo a los accionantes al mayor monto legal permitido por la ley, teniendo en cuenta la trascendencia de la presente acción. Séptimo. Se condene en costa a las entidades accionadas liquidándose las mismas teniendo en cuenta lo dispendioso y complejo del proceso de recopilación de información, tramite al interior de las entidades y demás actividades que fueron necesarias para elaborar la presente acción. Todo esto teniendo como fundamento el artículo 38 de la ley 472 de 1998 así;
( )” b) Hechos. El demandante sostuvo que el Municipio de Turbaco está conformado por numerosas calles, viviendas, lotes y edificaciones sin nomenclatura, y carece de un sistema unificado de nomenclatura. Agregó que cada calle tiene su propio sistema de nomenclatura, que en unos se corresponde con los códices de carreras y calles y, en otro con los códices de etapa, manzana y lote, haciéndose por extremadamente confusa tanto para el ciudadano como para las entidades públicas. c) Derechos colectivos vulnerados.
El demandante afirmó que se encuentran vulnerados los derechos colectivos (i) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público (ii) la seguridad y salubridad pública (iii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública (iv) la libre competencia (v) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna (vi) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 3.2.
Trámite procesal. La demanda se repartió al Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena, quien mediante auto de 13 de octubre de 2010 la remitió a este Tribunal por 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 competencia (fs. 20-21); mediante auto de 14 de diciembre de 2010 este Tribunal admitió la demanda (fs. 23-24); el 3 de marzo de 2015 se llevó a caba la audiencia especial de pacto de cumplimiento (f. 99); por auto de 9 de abril de 2019 se abrió a pruebas el proceso (fs. 106-107), y por auto del 23 de octubre de 2020 se requirió a la demandada para que remitiera los documentos solicitados (f.123); mediante auto de veinte (20) de abril de 2021, se corrió traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión y el Agente del Ministerio Público rindiera concepto. 3.3.
Contestación El ICAG (fs. 36-), contestó oportunamente la demanda, y se opuso a las pretensiones. Manifestó que, de acuerdo con las normas vigentes, corresponde al Municipio de Turbaco el diseño e implementación de su nomenclatura, y una vez implementada una nueva o un nuevo sistema unificado de nomenclatura, se le debe comunicar al IGAC - Territorial Bolívar, para proceder a incorporarla a la Base de Datos Catastral (Sistema Catastral y Fichas Prediales) y a la Cartografía Oficial del IGAC.
Solicitó que se tengan en cuenta las normas que regulan de manera especial la materia, especialmente “los postulados del derecho al desarrollo urbano ordenado (DUO)’’ y la “Planificación Urbana”, sin descuidar la normatividad sobre la información geográfica y georeferenciación; la Ley 388 de 1997 (Ley de Ordenamiento Territorial); y los artículos 32 de la Ley 136 de 1994 y 5º de la La ley 142 de 1994. 3.4.
Audiencia especial de pacto de cumplimiento. En aplicación del artículo 27 de la Ley 472 de 1998 se celebró audiencia de pacto de cumplimiento el 3 de marzo de 2015 y se declaró fallida porque no se allegó propuesta de arreglo (f. 99). 3.5. Alegatos de conclusión. Agotada la etapa probatoria, por medio de auto del 20 de abril de 2021, se corrió traslado a las partes por el término de cinco (5) días para que alegaran de conclusión. 3.5.1.
La parte demandante no presentó alegatos de conclusión. 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 3.5.2. El IGAC, manifestó que tiene a su cargo producir el mapa oficial y la cartografía básica de Colombia; elaborar el catastro nacional de la propiedad inmueble; realizar el inventario de las características de los suelos; adelantar investigaciones geográficas como apoyo al desarrollo territorial; capacitar y formar profesionales en tecnologías de información geográfica y coordinar la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE); y que el Sistema Unificado de Nomenclatura, no está entre sus ejes misionales, por consiguiente, es el Municipio de Turbaco el ente Territorial competente para implementar el sistema solicitado.
Por otra parte, señaló que para iniciar el proceso de formación catastral en cualquier Municipio se requiere la existencia de los respectivos documentos cartográficos, el límite de la unidad orgánica catastral, del perímetro urbano y de la nomenclatura general. En el caso en que no se haya definido el perímetro urbano o no se haya elaborado la nomenclatura oficial por parte de la autoridad administrativa de la correspondiente unidad orgánica catastral, la autoridad catastral, dentro del proceso de formación, elaborará un proyecto de perímetro y/o nomenclatura para fines catastrales, lo cual no puede confundirse con la nomenclatura oficial y general cuya competencia para elaboración le corresponde al correspondiente Municipio IV.
CONTROL DE LEGALIDAD Agotado el trámite descrito sin que se adviertan impedimentos procesales ni causales de nulidad que invaliden la actuación, procede este Tribunal a decidir en primera instancia la acción popular de la referencia. V. CONSIDERACIONES 5.1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Municipio de Turbaco, tiene implementado el sistema de unificación de nomenclatura y, en caso contrario, si su omisión vulneran los derechos colectivos (i) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público (ii) la seguridad y salubridad pública (iii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública (iv) La libre competencia (v) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna (vi) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Deberá igulamente determinar si el IGAC está obligado a la implementación del sistema unificado de nomenclatura urbana y, en caso negativo, si se debe declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.2. Tesis La Sala accederá parcialmente a las pretensiones del demandante, pues quedó demostrado en el proceso que la entidad demandado vulneró el derecho colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por haber omitido la implementación del sistema de nomenclatura oficial de dicho municipio a que está obligado legalmente.
Y negará la pretensión de amparo de los demás derechos invocados en la demanda porque no se probó su vulneración. Por otra parte, se declarará que el IGAC no está legitimado en la causa por pasiva, porque ninguna norma en nuestro ordenamiento le impone el deber de implementar el siustema unificado de nomenclatura urbana. 5.3. Consideraciones generales sobre la acción popular Las acciones populares son el mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos y difusos relacionados con el ambiente sano, la moralidad administrativa, el espacio público, el patrimonio cultural, la seguridad y salubridad pública, los servicios públicos, consumidores y usuarios, la libre competencia económica, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, entre otros; por lo cual reviste gran importancia tanto para el Estado como para los asociados.
Estas acciones se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la Ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Se trata de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 colectivos; 2 y están reguladas por el primer inciso del artículo 88 de la Constitución que señala: "La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella." Estas acciones pueden ser instauradas por toda persona natural o jurídica, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas o de índole similar, las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y Municipales en lo relacionado con su competencia, los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.
Una vez utilizado este mecanismo se considera agotado y no puede ser interpuesto nuevamente en una jurisdicción igual o similar por los mismos hechos, sujetos, y objetos. La Ley 472/98, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, tiene por objeto regular las acciones populares y de grupo señaladas en el artículo 88 superior (artículo 1º) y define la acción resaltada como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos (artículo 2º). - En el artículo 4º ibídem señala que son derechos e intereses colectivos. 5.4.
Derechos colectivos invocados. 5.4.1. Derechos colectivos al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público. Sobre la protección al espacio público, la Constitución Política en su artículo 82, dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece 2 CONSEJO DE ESTADO, Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil trece (2013).
Radicación número: 15001-23-31-000-2010-01166- 01(AP), Actor: JAIME ASDRUBAL FORERO GUERRERO 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”.
En concordancia con lo anterior, el Decreto 1504 de agosto 4 de 19983, sobre el espacio público y su destinación señala en su artículo primero que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”.
En relación con el del derecho colectivo relacionado con el goce del espacio público, la Corte Constitucional se ha pronunciado en el siguiente sentido: “[…] En cuanto a la utilización del espacio público, no es cierto que su utilización constituya un derecho constitucional fundamental, pues su ubicación dentro del cuerpo de la Carta Política, la relación que guarda con el interés general y el hecho de no ajustarse a ninguno de los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional para tenerlo por fundamental, claramente sugieren la idea de que se trata de un derecho constitucional colectivo y del ambiente, que se desprende de la obligación del Estado colombiano de velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso común. La forma en que se utilice el espacio público, en cambio, puede incidir en la violación de un derecho constitucional fundamental, de manera tal que afecte su núcleo esencial, evento en el cual esa facultad puede protegerse mediante la acción de tutela, no tanto para rescatar la utilización del espacio público en sí, sino para defender aquellos derechos constitucionales fundamentales amenazados o efectivamente vulnerados.
En principio, el uso del espacio público, en tanto derecho constitucional de carácter colectivo, solamente puede protegerse por vía de acciones populares y no en ejercicio de la acción de tutela ya que ésta fue establecida por el Constituyente como medio excepcional de defensa de los derechos constitucionales fundamentales de las personas […]”4.
Se destaca que el espacio público además de ser interés colectivo, constituye derecho fundamental atado a la locomoción, por lo que requiere atención urgente y la protección por parte de todas las autoridades públicas, dentro de las cuales están incluidos los jueces de la república. 3 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”. 4 Sentencia T-537/97 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 Debe precisarse que por “espacio público” ha de entenderse en principio como el conjunto de inmuebles públicos y elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes5.
En desarrollo de lo dispuesto en la Ley 472 de 1998, el Consejo de Estado6 ha sostenido que es deber del Estado, y, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público; velar por su destinación al uso común; asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular; ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros; es un derecho e interés colectivo; este constituye el objeto material de las acciones populares y es uno de los bienes jurídicamente garantizables a través de ellas. 5.4.2.
Derecho a la seguridad y salubridad públicas. Sobre este derecho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: Sobre el concepto de “salubridad pública” ha sostenido esta Sección, de manera coincidente con la Corte Constitucional: “En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.” “…Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria. 5 Definición consignada en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, Bogotá D.C. 25 de marzo de 2010,, radicación Número: 25000-23-27-000-2004-02676-01(AP) 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados” 5.4.3.
Derecho a la libre competencia económica. Con relación a este derecho, el Consejo de Estado7 lo ha definido en diferentes pronunciamientos desde una perspectiva particular, como una atribución propia del agente económico que participa en el mercado, y desde una perspectiva pública, como el derecho que propugna por la defensa del mercado, de la libertad de oferta y demanda en sí, con los límites y restricciones correspondientes a la iniciativa particular, así: “La libre competencia económica es la posibilidad que tiene cualquier persona de participar en determinada actividad económica como oferente o demandante, con libertad de decidir cuándo entrar y salir de un mercado sin que exista nadie que pueda imponer, individual o conjuntamente, condiciones en las relaciones de intercambio.
“…la libre competencia económica es la capacidad de desenvolverse en términos pacíficos en un mercado evitando alteraciones provenientes de conductas de los agentes económicos competidores” Respecto de la protección que le puede ser dada a este derecho mediante las acciones colectivas, se exige a las autoridades judiciales que en el momento de descender al caso concreto la afectación trascienda del ámbito individual al colectivo.
“…para que resulte procedente una acción popular por violación o puesta en peligro del derecho a la libre competencia económica, se hace necesario evidenciar la dimensión colectiva de este. Como consecuencia de ello no basta la demostración de la afectación que de este derecho le haga un agente económico a otro, sino que se hace necesario demostrar y evidenciar una afectación a una colectividad indeterminada o determinable.
Los derechos de los consumidores de las actividades económicas, por una parte, y por la otra el orden y corrección del mercado en sí mismo considerado, constituyen entonces los bienes jurídicos protegidos con el derecho colectivo a la libre competencia económica” 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Bogotá, D.C., 24 de agosto de 2001, Radicación: 54001-23-31-000-2000-1749-01(AP-124), Actor: Orlando Rueda Vera; demandado: Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta y otros, C.P. Dario Quiñónez Pinilla 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 5.4.4.
Derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. El derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública se encuentra consagrado en el literal h) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, entendiéndose como aquel derecho consistente en la protección de la vida e integridad de los habitantes del territorio nacional a través de prestaciones realizadas por el Estado, de forma tal que sea posible asegurar una atención básica y una prestación de servicios mínima que permita asegurar la calidad de vida de la comunidad, especialmente en lo que respecta a servicios de salud, los cuales, inicialmente, se deben prestar de manera gratuita y obligatoria.
De tal manera, contar con una adecuada infraestructura que garantice la salubridad pública implica la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de centros de salud, y servicios de la misma naturaleza, tanto preventivos como de rehabilitación, a la vez que no se encuentre algún tipo de restricción en términos de acceso. El Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del diecinueve (19) de abril de dos mil siete (2007), Consejero Ponente Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicado 54001-23-31-000-2003-00266-01(AP), definió el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, como la posibilidad que tiene la comunidad en general de acceder a las instalaciones y organizaciones que velen y garanticen su salud, en otras palabras, que se garantice la estructura sanitaria, de manera que no se confundan con el derecho a la salud, toda vez que, se hace referencia es al acceso a infraestructuras que protejan y prioricen la salud. 5.4.5.
Acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado,8 el derecho de acceso a los servicios públicos, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos.
Esta sola condición, sin embargo, no basta; a esta capacidad debe agregársele el cumplimiento de unos requisitos que deben cumplir los prestadores de estos servicios: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2007, Rad. No. 54001-23-31-000-2003-00266-01(AP). C.P.: Alier Eduardo Hernández Enriquez. 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 eficiencia y oportunidad.
Por eficiencia, que como se anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos.
La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna. 5.5. Caso concreto. 5.5.1. Pruebas relevantes para decidir. - Memoriales de 15 de julio de 2009, mediante el cual el demandante solicitó al alcalde y al Concejo Municipal de Turbaco información de si se ha dado trámite de algún acuerdo referente a la implementación de un Sistema de Nomenclatura Oficial para el Municipio y, de ser así, facilitar copia del mismo (f. 11, 13). - Memorial de 4 de agosto de 2009, mediante el cual el Secretario General del Concejo Municipal de Turbaco dio respuesta a la solicitud anterior y le informó al demandante que no ha implementado programa para la nomenclatura oficial del municipio; y no se encontró en los archivos generales documentación al respecto (f. 14). - Memorial de 11 de agosto de 2009, mediante el cual el Secretario General del Concejo Municipal de Turbaco dio respuesta a la solicitud anterior y le informa al demandante que, una vez revisado los archivos de la entidad, no se encontró aprobado ningún acuerdo referente a la implementación de nomenclatura oficial del municipio (f. 12). - Memorial de 15 de julio de 2009, mediante el cual el demandante le solicitó a SURTIGAS, información sobre el mecanismo utilizado para ubicar las direcciones de los inmuebles de las personas que son usuarios del servicio (fs. 15-16). 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 - Oficio de 23 de julio de 2009, mediante el cual el Coordinador Comercial Zona Norte de SURTIGAS, dio respuesta a la petición anterior informándole que su base de datos es igual a la del IGAC (f. 17). - Memorial de 29 de abril de 2009, mediante el cual el IGAC da respuesta a una solicitud del demandante y le informa, entre otras cosas, que la información de la dirección o nomenclatura de los predios no los crea o establece el IGAC, por ser de competencia exclusiva de los municipios (fs. 18). - Copia del Acuerdo No. 005 de 30 de mayo de 2015, "Por medio del cual se revisa el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Turbaco, Bolívar, se modifican contenidos estructurales, y se compila su estructura normativa, Acuerdo No. 016 de 2002, estudio de la zona de conurbación con el Distrito de Cartagena del año 2002, y anexo al PBOT- normas urbanísticas y de construcción” (fs. 48-115 y del 118-123). - Oficio OJU-100-0283-2021 de 11 de febrero de 2021, mediante el cual el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Turbaco, solicitó al presidente del Concejo Municipal información relacionada con la aprobación o no de acuerdo municipal relacionado con la implementación y diseño del sistema de unificación de nomenclatura de dicho municipio (f. 116). - Certificación suscrita por el Secretario General del Concejo Municipal de Turbaco, mediante el cual hace constar que para aprobar el acuerdo se surtieron los dos debates reglamentarios (f. 124). - Constancia de la sanción realizada por el alcalde del municipio demandado al Acuerdo N° 005 de 30 de mayo de 2015 (f.125). 5.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. En el presente caso el accionante solicitó la protección de algunos derechos colectivos que considera vulnerados por el IGAC y el Municipio de Turbaco, con ocasión a la presunta falta de implementación del Sistema Unificado de Nomenclatura Urbana. 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 La nomenclatura urbana9 es un elemento fundamental de orden y planeación de la ciudad, que facilita la ubicación de los predios y vías urbanas, a partir la aplicación del modelo de ejes estructurantes de nomenclatura vial que reorientan y facilitan la asignación de nomenclatura al contexto de la ciudad.
La nomenclatura está diseñada para la orientación espacial por parte de sus habitantes y el registro de predios por parte de las autoridades públicas, y debe cumplir las siguientes características: universalidad, unicidad y no repetición, ser flexible y expandible, clara y auto contenida. La nomenclatura vial, es el conjunto de caracteres alfanuméricos que se emplean para identificar una vía; se compone de la nomenclatura de la vía principal y el nombre común para aquellas vías que el Concejo determine a través de acuerdo; y la nomenclatura domiciliaria, por su parte, es el identificador alfanumérico único asignado a un predio.
Ahora bien, en los términos del artículo 30 de la Ley 472 de 1998, la carga de la prueba corresponde al demandante, por lo que tanto la amenaza como la vulneración de los derechos colectivos que se invoquen por el actor popular, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que, en realidad se perciba la potencialidad de esa amenaza y/o vulneración. De acuerdo con el artículo 160 del C. G. P., aplicable al sub lite, incumbe a las partes, por regla general, probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
No hay duda de que en el proceso quedó demostrada la falta de un sistema unificado de nomenclatura en el Municipio de Turbaco, y ello se infiere de manera concreta de las manifestaciones tanto del alcalde como del presidente del Concejo Municipal, descritas en el acápite de pruebas, quienes reconocieron que no figura en sus archivos acto admiministrativo alguno que acredite la implementación de dicho sistema.
No obstante, el accionante no explicó y menos aún demostró, la relación que existía entre dicha omisión y la presunta violación de los derechos 9 La definición del concepto de nomenclatura urbana, su contenido y características se toman de la siguiente página web del catastro de Bogotá D. C: http://www.catastrobogota.gov.co/recurso/nomenclatura#:~:text=La%20nomenclatura% 20urbana%20es%20un,al%20contexto%20de%20la%20ciudad. 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la libre competencia y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
La relación entre la omisión referida y la violación de los derechos colectivos enunciados no resulta evidente, no salta a la vista por sí misma. Constituye, como se dijo previamentem una carga de la parte accionante describir los hechos o explicar las razones de las cuales se infiere dicha violación, nada de lo cual hizo el demandante.
Por otra parte, de la sola descripción del contenido de los derechos colectivos mencionados y de las sub – reglas establecidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de cada uno de ellos, que de manera breve se comentaron en el acápite correspondiente al marco normativo y jurisprudencial de esta sentencia, tampoco se infiere la violación alegada.
En efecto, es posible en principio gozar del espacio público o utilizar y defender los bienes de uso público aunque falte la nomenclatura unificada que reclama el accionante, atendiendo v.gr. su identificación catastral; y solo de manera forzada puede alegarse que la implementación de la nomenclatura referida garantiza los derechos a la seguridad y salubridad públicas, porque permite prevenir delitos, contravenciones, accidentes naturales o calamidades humanas, o mejorar las condiciones sanitarias impidiendo, v.gr., focos de contaminación, epidemias, etc.
No puede defenderse razonablemente el argumento de que sin la nomenclatura unificada se impide o amenza el derecho a la libre competencia económica, porque los agentes económicos no podrían acceder al mercado en condiciones de libertad de oferta y demanda, o participar en determinada actividad económica como oferente o demandante, con libertad de decidir cuándo entrar y salir de un mercado sin que exista nadie que pueda imponer, individual o conjuntamente, condiciones en las relaciones de intercambio. 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 Menos aún podría sostenerse válidamente que la falta de implementación de la nomenclatura referida impida el acceso a infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Sin embargo, lo dicho previamente no impide reconocer, como lo hizo el Consejo de Estado en sentencia de la Seccion Primera de 16 de agosto de 2007, radicación número: 08001-23-31-000-2000-00678-01(AP),, C.P: Camilo Arciniegas Andrade, igualmente citada con anterioridad, que uno de los derechos que la parte accionante consideró violados, esto es, el de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, resulta amenazado por la falta de implementación del sistema de nomenclatura de viviendas, que los municipios tienen el deber de suministrar de manera eficiente y oportuna.10 Lo anterior, porque la nomenclatura urbana permite una mejor localización e identificación de los inmuebles de la ciudad, lo cual contribuiría incluso a localizar y hacer un censo de las personas y empresas, administrar mejor las redes de servicios públicos domiciliarios y facilitar el trabajo de las empresas que los prestan.
En efecto, la Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, establece en su artículo 5º lo siguiente: Artículo 5. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.5.
Establecer en el municipio una nomenclatura alfa numérica precisa, que permita individualizar cada predio al que hayan de darse los servicios públicos Así mismo, la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece en su artículo 32, lo siguiente: 10 En la sentencia comentada se ordenó al Municipio de Soledad “implantar la nomenclatura de las viviendas de los Barrios «Don Bosco», «Don Bosquito», «San Bernardo 3 y 4» y «Villa Muvdi» que asegure la individualización de los suscriptores o usuarios de los servicios públicos domiciliarios en las respectivas viviendas”. 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 ARTÍCULO 32.- Atribuciones.
Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 5. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. Como está probado que en el municipio de Turbaco no hay un sistema uficado de nomenclatura, y que ello impide tanto la identificación de las calles como de los inmuebles de los usuarios de servicios públicos en la citada entidad territorial, y que dicha circunstancia configura una amenaza al derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, previsto en el literal J) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, se impone declarar su vulneración y ordenar medidas orientadas a su restablecimiento.
Las órdenes que se adopten en esta providencia deben ser cumplidas por el Municipio de Turbaco en cabeza del alcalde y del concejo municipal, quienes son los responsables de ejecutar las actividades necesarias para la implementación del sistema de nomenclatura oficial del municipio, conforme a las normas mencionadas con anterioridad. De otro lado, es clara la falta de legitimación en la causa por pasiva del IGAC en relación con el interés colectivo referido en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, al no tener competencia ni responsabilidad en la implementación del sistema de nomenclatura objeto de la presente acción popular, de acuerdo con las funciones que le compete realizar en aplicación del artículo 6º del Decreto Ley 2123/1992.11 11 ARTÍCULO 6º.
FUNCIONES DEL INSTITUTO. - De conformidad con lo establecido en el artículo anterior, el Instituto tendrá las siguientes funciones: 1. Realizar las operaciones de deslinde y amojonamiento de las entidades territoriales, y elaborar y actualizar el mapa oficial de la República; 2. Elaborar los mapas y planos militares y la cartografía básica del país en las escalas requeridas para el ordenamiento del territorio urbano y rural; responder por la creación, mantenimiento y actualización de la información cartográfica básica, en la forma más conveniente para su utilización por parte del Instituto y por otras entidades que la requieran para el desarrollo de sus funciones; 3.
Determinar las especificaciones mínimas para adelantar trabajos aerofotográficos, (sic) fotogramétricos, cartográficos, geodésicos y edafológicos; 4. Mantener actualizado un sistema de información sobre el material aerofotográfico, (sic) cartográfico y de imágenes existente en el país y servir como centro de información en esta materia para racionalizar su producción y uso por parte de las entidades públicas y privadas; 5.
Adelantar en todas las regiones del país el inventario y estudio de los suelos; identificar la vocación, uso y manejo de las tierras; establecer la calidad y extensión de éstas, clasificándolas y zonificándolas con el fin de apoyar los procesos de planificación y ordenamiento territorial; 6. Realizar labores de investigación y de apropiación tecnológica en los campos de la percepción remota y los sistemas de 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 5.2.4.
De la condena en costas. El Consejo de Estado, a través de una sentencia de unificación12, señaló que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada. Ello siempre que la sentencia resulte favorable a las pretensiones protectoras de los derechos colectivos.
Se manifestó que hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. Igualmente, precisó que solo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código información georreferenciados; 7. Ejercer las funciones de autoridad máxima catastral en el país; reglamentar, formar, actualizar y conservar el catastro en el territorio nacional, elaborando el inventario de la propiedad inmueble con sus atributos físicos, económicos, jurídicos y fiscales y expedir las normas que deberán seguir las autoridades locales cuando les correspondan las funciones de formación, actualización y conservación catastrales; 8.
Servir como entidad de última instancia en la determinación del avalúo de los bienes inmuebles de interés para el Estado, en los términos en que disponga la Ley; 9. Producir, procesar y divulgar información geográfica básica con el fin de dar soporte a los planes de desarrollo nacional y de los entes territoriales en sus componentes urbano y rural; 10.
Promover la investigación y el desarrollo de metodologías de ordenamiento territorial y planificación ambiental aplicables a las entidades territoriales del país; 11. Desarrollar las actividades de investigación que se requieran para garantizar el avance tecnológico en la realización de todas las funciones del Instituto, y promover la transferencia de conocimientos en estas áreas, a nivel nacional e internacional; 12.
Garantizar la adecuada divulgación de los resultados de la actividad del Instituto, de acuerdo con las necesidades del país; 13. Servir de órgano consultivo del Gobierno, en todas las áreas de competencia del Instituto; 14. Determinar y reglamentar la información jurídica y catastral básica que deberá contener la ficha única de información de inmuebles y dictar las medidas necesarias para asegurar su debida actualización. 15.
Desarrollar las demás funciones previstas en la Ley, o que le corresponda ejecutar por la naturaleza propia del Instituto y que no estén atribuidas a otras entidades. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial No. 27, sentencia de revisión-Acción Popular- del 6 de agosto de 2019, radicado No. 15001333300720170003601. 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. Conforme a la posición jurisprudencial que se cita, no se condenará en costas ni multa a la entidad demandada, al haberse accedido solo parcialmente a las pretensiones, y no evidenciarse en el actuar del Municipio accionado comportamientos temerarios o de mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del IGAC.
SEGUNDO: Declarar vulnerado por parte del Municipio de Turbaco el derecho colectivo al acceso, prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, por haber omitido la implementación del sistema unificado de nomenclatura urbana.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y como medidas afirmativas de protección, ORDENAR: a) El Concejo Municipal de Turbaco, dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, deberá presentar, estudiar y aprobar un proyecto de acuerdo de implementación del Sistema Unificado de Nomenclatura del Municipio de Turbaco. b) El Alcalde contará con un plazo de doce (12) meses, contados a partir de la sanción y publicación del Acuerdo anterior, para la implementación efectiva del Sistema de Nomenclatura, sea directamente por el Municipio o a traves de terceros, mediante contratos o convenios.
CUARTO: CONFORMAR un Comité para la verificación del cumplimiento de lo decidido, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Bolívar a través del Magistrado Ponente, quién lo presidirá; por el demandante; el 13-001-23-31-001-2010-00834-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 036/2021 SALA DE DECISIÓN No. 005 Alcalde Municipal de Turbaco, el Presidente del Concejo Municipal de Turbaco, por el Agente del Ministerio Público ante este Despacho, y por un delegado de la Sociedad de Arquitectos de Colombia experto en temas urbanísticos, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten.
Por Secretaría, se oficiará al capítulo de la Sociedad de Arquitectos de Colombia en la ciudad de Cartagena, a quien se le solicitará designar el delegado que conforme el Comité descrito previamente. Remítasele copia de la presente sentencia.
QUINTO: Remítase copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo para lo pertinente, según lo estipulado en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO: Sin condena en costas.
SÉPTIMO: En caso de no ser apelada, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS