15238 33 33 003 2018 00418 - 01 · Tribunal Administrativo de Boyacá

CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / Solo son susceptibles de estudio en sede judicial aquellos que definen una situación jurídica / Noción jurisprudencial. (…) Luego, dicho control jurisdiccional no recae sobre cualquier acto o manifestación unilateral de la voluntad de la administración, tal como lo ha definido el Consejo de Estado al señalar: “…Sea lo primero advertir que son actos definitivos, susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

Así pues, un acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular, es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado.

CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / Por regla general el acto administrativo de ejecución no define situaciones jurídicas / Control de legalidad excepcional del acto administrativo de ejecución / Noción jurisprudencial. (…) en punto del estudio de legalidad de los actos de ejecución ha precisado: “(…) los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones.

No obstante, esta Corporación ha admitido que si el supuesto “acto de ejecución” excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer el medio de control de nulidad y de restablecimiento, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible del control de legalidad.” Se tiene entonces que en los casos en que, a través de un acto de ejecución, entendido éste como aquel cuyo objeto es dar cumplimiento a lo ordenado en una ley, en un acto administrativo definitivo, o a lo dispuesto por un juez en una providencia judicial, se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular y concreta, sería pasible de control judicial.

CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / Por regla general el acto administrativo de ejecución no define situaciones jurídicas / Control de legalidad excepcional del acto administrativo de ejecución / Acto administrativo de ejecución que ordena re liquidar pensión gracia en cumplimiento de fallo judicial si define situación jurídica y es susceptible de control de legalidad / Revoca primera instancia ante improcedencia de fallo inhibitorio.

(…) Ahora bien, bajo las anteriores precisiones considera la Sala que en el caso concreto el numeral 2° de la Resolución No. 002525 del 24 de noviembre de 2008 proferida por la Caja Nacional de Previsión E.I.C.E. (…) si definió, en parte, la situación concreta de la demandada MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO y si tiene la virtualidad de producir efectos jurídicos en relación con su mesada pensional, tal como concluyó recientemente esta Corporación al resolver de fondo sobre asunto de similares contornos. Así entonces, a juicio de la Sala el A quo ha debido resolver de fondo sobre tal pretensión, lo que conlleva la revocatoria del numeral 1° de la sentencia recurrida, pasando la Sala a resolver tal pretensión (…) PENSIÓN GRACIA / Improcedencia de restitución de sumas erróneamente liquidadas / Principio de buena fe / Noción jurisprudencial / Desestima pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho – lesividad.

(…) dirá la Sala que la pretensión de nulidad del artículo 2° de la Resolución No. 002525 del 24 de noviembre de 2008 no se acogerá por la Sala con fundamento en las previsiones del Art. 164 numeral 1° literal c), en cuanto dicha norma refiere que no habrá lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe, disposición que resulta concordante con el Art. 83 Superior al prever que todas las actuaciones, tanto de los particulares como de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual además, se presumirá en todas las gestiones que realicen los particulares.

Lo anterior, en la medida en que la parte actora no acreditó un actuar determinado por la mala fe de la demandada MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO. Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado al indicar: “Es necesario precisar que en situaciones como las que ocupa la atención de la Sala, es carga de la administración cuando impugna su propio acto, y en tanto invoca como tema de la controversia un error que le es imputable, no solo demostrar el fenómeno de la ilegalidad dentro del que se contextualiza el error que hace anulable el acto, sino además la ausencia de la buena fe en el sujeto del derecho que a la sazón se beneficia del error…”. –Resalta la Sala.

Como consecuencia de todo lo anterior, se revocará el numeral primero de la sentencia apelada y en su lugar, se negará tal pretensión. NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original.

Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FELIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, siete (07) de abril de dos mil veintidós (2022) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - LESIVIDAD DEMANDANTE: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP DEMANDADO: MARÍA OTILIA PINTO RADICADO: 15238 33 33 003 2018 00418 - 01 ASUNTO A RESOLVER Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el día 08 de julio de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP en contra de la señora MARÍA OTILIA PINTO.

ANTECEDENTES 2.1.- La demanda Por conducto de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES presentó demanda solicitando que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i). Resolución No. 21426 del 05 de agosto de 2002 proferida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E., por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia reconocida a la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO por retiro definitivo del servicio oficial y ii).

Art. 2° de la Resolución No. 2525 del 24 de noviembre de 2008 por medio de la cual la extinta CAJANAL dio cumplimiento a un fallo judicial y reliquidó la pensión gracia de la demandada por nuevos factores salariales, ordenando aplicar el principio de favorabilidad. A título de restablecimiento, la entidad demandante solicitó que se ordene a la señora MARÍA OTILIA PINTO devolver todos los dineros recibidos por concepto de la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio oficial, al haberse realizado la reliquidación sin el cumplimiento de los requisitos legales.

Finalmente, solicita que el pago indexado de las sumas adeudadas, así como el pago de intereses comerciales y moratorios, y que se emita condena en costas y agencias en derecho. Como fundamento fáctico de las pretensiones, señaló lo siguiente: Que la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO nació el día 18 de septiembre de 1945 y prestó sus servicios al Estado en la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ desde el día 15 de febrero de 1964 hasta el 15 de diciembre de 2001.

Que el último cargo desempeñado por la demandada fue el de Docente en la Concentración Urbana del Municipio de Guacamayas – Boyacá. Que la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO adquirió el status de pensionada el día 18 de septiembre de 1995 y por medio de la Resolución No. 006901 del 28 de abril de 1997, la extinta CAJANAL le reconoció una pensión gracia en cuantía de $290.726.44, efectiva a partir del 18 de septiembre de 1995.

Que a través del Auto No. 108825 del 25 de noviembre de 1999 la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, negó la revisión de la pensión gracia de la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO; luego, por Auto No. 109611 del 20 de diciembre de 1999, CAJANAL declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la señora PINTO DE PATIÑO contra el Auto No. 108825 del 25 de noviembre de 1999.

Que a través del Decreto No. 1798 del 14 de diciembre de 2001, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá, fue aceptada la renuncia presentada por la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO al cargo de Docente de la Concentración Urbana del Municipio de Guacamayas - Boyacá, a partir del 15 de diciembre del año 2001. Que mediante Resolución No. 16670 del 02 de julio de 2002, la extinta CAJANAL reliquidó la pensión gracia a favor de la señora SOFÍA GARCÍA DE MEDINA por retiro definitivo del servicio oficial, elevando la cuantía de la misma a la suma de $993.011.25 efectiva a partir del 01 de febrero de 2002.

Que a través de la Resolución No. 21426 del 05 de agosto de 2002, CAJANAL reliquidó la pensión de la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO, en cuantía de $1.415.082.50 efectiva a partir del 15 de diciembre de 2001. Que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, dentro del expediente de Tutela con radicado 2004 - 00113, dictó sentencia el 28 de abril de 2004 ordenando: “SEGUNDO: ORDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL que en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de este fallo proceda si ya no lo hubiera hecho a reliquidar en forma definitiva la pensión de los accionantes MARIA OTILIA PINTO DE PATIÑO conforme a lo consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, en concordancia a lo consagrado en el artículo 4 de la Ley 4° de 1996 Incluyendo todos los factores de salarlo sin prescripción ( )" Que luego, por Resolución No. 18184 del 24 de junio de 2005, CAJANAL dio cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Primero Penal de Bogotá, para lo cual, reliquidó la pensión gracia de la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO por nuevo factor salarial, con el promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status de pensionada, en cuantía de $405.194.33 M/cte., efectiva a partir del 18 de septiembre de 1995.

Que posteriormente, el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado No. 2001 - 1897, dictó sentencia de fecha 14 de junio de 2007 disponiendo: “TERCERO: Ordenar a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL reliquidar la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia reconocida a MARIA OTILIA PINTO DE PATIÑO reconocida mediante la resolución No. 006901 del 28 de abril de 1997 proferida por la subdirección de prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión, incluyendo como factores salariales para obtener el monto base de liquidación, lo percibido por la citada docente por concepto de prima de alimentación, prima de grado, quinquenio 25%, prima de movilización y prima de navidad para los años 1994 y 1995 a partir del 18 de septiembre de 1995 pero con efectos fiscales a partir del 21 de abril de 1996, por prescripción de las mesadas pensiónales”; sentencia que quedó ejecutoriada el día 04 de julio de 2007.

Que por Resolución No. 002525 del 24 de noviembre de 2008, CAJANAL dio cumplimiento al fallo anterior y en consecuencia, reliquidó la pensión gracia de la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO, con el promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status de pensionada, en cuantía de $386.846.77 M/cte., efectiva a partir del 18 de septiembre de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 21 de abril de 1996 por prescripción trienal, de conformidad con lo ordenado en el fallo referido.

Que en el artículo 2° de la Resolución No. 002525 del 24 de noviembre de 2008, se ordenó aplicar el principio de favorabilidad y de contera permitir que la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO continuara en nómina con la Resolución más favorable; orden que conllevó que, a la fecha, la demandada se encuentre incluida en nómina con la Resolución No. 21426 del 05 de agosto de 2002. 2.2.- Sentencia de primera instancia Se trata de la providencia proferida el día 08 de julio de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo Transitorio del Circuito de Duitama por la cual el juez de inhibió para emitir pronunciamiento de fondo sobre la pretensión de nulidad del artículo 2° de la Resolución No. 2525 del 24 de noviembre de 2008 y negó las demás pretensiones de la demanda.

Para arribar a tal decisión, el juez de primer grado se refirió a los antecedentes del caso y a la evolución jurisprudencial del Consejo de Estado, explicando que con posterioridad al año 2005 el Órgano de Cierre ha señalado que la reliquidación de la pensión gracia solo es posible respecto de los factores devengados al momento de la consolidación del status pensional y no los de la época del retiro, señalando que tal criterio ha sido reiterado según providencia del 05 de marzo de 2019.

Luego, al analizar el caso concreto el juez señaló que a la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO inicialmente se le reconoció la pensión gracia mediante Resolución No. 006901 del 28 de abril de 1997, en cuantía de $290.726.44 y efectiva a partir del 18 de septiembre de 1995 fecha en que adquirió el status, habiéndose aceptado su renuncia a partir del 15 de diciembre de 2001 mediante Decreto 1798 del 14 de diciembre de 2001.

Explicó que mediante Resolución No. 21426 del 05 de agosto de 2002 se le reliquidó la pensión gracia incluyendo la asignación básica devengada en el último año de servicios; luego, el A quo indicó que, con posterioridad, según Resolución No. 18184 del 24 de junio de 2005, en cumplimiento de fallo judicial, CAJANAL reliquidó nuevamente la pensión de la demandada incluyendo la totalidad de factores salariales devengados durante el año anterior a la fecha de adquisición del status de pensionada y que finalmente, CAJANAL en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 25 de Julio de 2007, mediante Resolución No. 002525 del 24 de noviembre de 2008, reliquidó la pensión gracia reconocida a la demandada por nuevos factores salariales.

A renglón seguido, el A quo precisó que, de acuerdo con el criterio jurisprudencial vigente, a la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO, en principio no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de lo devengado en el año anterior al retiro del servicio, por cuanto lo precedente era su liquidación teniendo en cuenta lo devengado en el año anterior a la adquisición del status.

No obstante, precisó que esta Corporación en asunto de similares contornos, en el año 2018 indicó que si bien existían algunas Sub Secciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado que avalaban la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de los factores percibidos en el último año de servicios, ello generó una situación favorable para la parte demandada que devino del principio de confianza legítima y se tradujo en su reliquidación pensional en el año 2002, ello en aplicación de la tesis del Consejo de Estado vigente hasta el año 2005.

Sumado a lo anterior, el juez explicó que desde la reliquidación de la pensión gracia efectuada mediante Resolución No. 21426 del 05 de agosto de 2002 han transcurrido más de 17 años, lo que permite concluir que la señora MARÍA OTILIA encuentra sustentado su proyecto de vida teniendo para ello los recursos que obtiene de su reliquidación pensional, razón por la cual proceder en este momento a retirar de su patrimonio tal beneficio desconocería los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica, por lo que resolvió negar las pretensiones de la demanda.

En cuanto a la pretensión de nulidad del numeral 2° de la Resolución 002525 de 2008 “Por la cual se da cumplimiento a un fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá”, el A quo señaló que no era un acto definitivo sino un acto de ejecución que no es cuestionable por vía judicial, por lo que se declaró inhibido en cuanto a esta pretensión. 2.3.- Recurso de apelación – Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP Inconforme con la decisión de primera instancia, la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP presentó recurso de apelación en los siguientes términos: Señala que no es procedente la inhibición declarada por el A quo y que los actos acusados sí son susceptibles de control de legalidad por modificar la situación jurídica de la pensionada.

Explicó que en la sentencia se confunden los actos de cumplimiento con los actos de trámite, siendo estos últimos los que no son susceptibles de control de legalidad; enfatizó en que el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho es procedente contra los actos administrativos que definen directa o indirectamente el fondo del asunto y que para este caso “…no le es dable al juez inhibirse de proferir pronunciamiento, pues la Resolución N° 21426 de 05 de agosto de 2002 y el artículo segundo de la Resolución N° 2525 del 24 de noviembre de 2008, proferidas por CAJANAL, crean una nueva y definitiva situación jurídica a la demandada, esto es, reliquidan la pensión gracia de la señora MARIA OTILIA PINTO DE PATIÑO, quedando EN FIRME la decisión administrativa, siendo totalmente susceptible de control de legalidad judicial.” En cuanto a las costas del proceso solicitó que se condene a la parte demandada al haberse causado costas y agencias por el ejercicio de la defensa de la entidad en los estrados judiciales y por haber requerido la contratación de un profesional en derecho para ejercer la defensa de la entidad, la reunión del Comité de Conciliación, la remisión del expediente administrativo, entre otros gastos generados a la entidad.

Frente a las costas de segunda instancia, dijo que no son procedentes por tratarse de la demanda de una entidad pública contra su propio acto. Reiteró que “no se podrá decretar la nulidad de autos de trámite, pero sí de los actos definitivos, pues éstos últimos modifican la situación jurídica de la demandada, tal como lo hace la Resolución N° 21426 de 05 de agosto de 2002 y el artículo segundo de la Resolución N° 2525 del 24 de noviembre de 2008, proferidas por CAJANAL, ya que reliquidan la pensión gracia de la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATINO.” Seguidamente, se refirió al principio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional para referir que se vulneraron las disposiciones constitucionales relativas a la sostenibilidad financiera, la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo y la primacía de la realidad.

En consecuencia, solicitó se revoque la providencia impugnada y en su lugar se decrete la nulidad de los actos acusados, condenando en costas a la parte demandada. 2.4.- Trámite en segunda instancia Mediante auto de fecha 22 de enero de 2021 se dispuso la admisión del recurso de apelación y sin pronunciamiento de las partes, ingresó al Despacho para sentencia. III.

C O N S I D E R A C I O N E S 3.1.- Competencia. El Art. 153 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. En consonancia con lo anterior, el artículo 328 del Código General del Proceso, establece que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio.

En ese contexto, procederá la Sala al análisis de los argumentos que sustentan los recursos de apelación, previo planteamiento del problema jurídico, tal como se sigue. 3.2.- Problema jurídico De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación, advierte la Sala que la entidad recurrente plantea su inconformidad con la sentencia de primer grado señalando que no es procedente una inhibición para resolver sobre el fondo de la controversia, explicando que los actos acusados, a saber: la Resolución No. 21426 del 05 de agosto de 2002 y el artículo 2° de la Resolución No. 2525 del 24 de noviembre de 2008, si son susceptibles de control judicial por corresponder a actos definitivos que modificaron la situación particular y concreta de la demandante señora MARIA OTILIA PINTO y no corresponden a actos de trámite, sino a actos definitivos de cumplimiento que pusieron fin a la actuación administrativa.

En ese contexto, desde ya precisará la Sala que en atención a que los argumentos que sustentan el recurso de apelación solamente se refieren a la inhibición resuelta por el a quo, ese será el objeto de pronunciamiento en esta instancia, toda vez que según las previsiones del citado Art. 328 del CGP en la segunda instancia la competencia de la autoridad judicial se limita a los argumentos de apelación, si se trata de apelante único, sin que pueda pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso, tal como lo ha precisado el Consejo de Estado en sentencia proferida el 23 de febrero de 2017, al indicar: “… el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida « únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».

En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 2007. «Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación … la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso.

En primer lugar, la Sala advierte que se encuentra limitada para fallar sólo frente a los argumentos del recurso de apelación de la parte actora, en razón a que el poder del Juez Administrativo se restringe cuando es un apelante único el que impugna la decisión de primera instancia. -Resalta la Sala 3.3.- De los actos administrativos susceptibles de control judicial Sea lo primero indicar que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que la jurisdicción contencioso administrativa está instituida para conocer, además de los dispuesto en la Constitución Política y en las leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Luego, dicho control jurisdiccional no recae sobre cualquier acto o manifestación unilateral de la voluntad de la administración, tal como lo ha definido el Consejo de Estado al señalar: “…Sea lo primero advertir que son actos definitivos, susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo …” De acuerdo a lo anterior, se tiene entonces que los actos administrativos pasibles de control de legalidad ante esta jurisdicción son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica. 4.- CASO CONCRETO Recuerda la Sala que de acuerdo a los argumentos del recurso de apelación, en esta instancia nada se discute en relación con el cumplimiento de los requisitos de la demandada para acceder a la pensión de gracia de la demandada MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO, sino que la controversia gira entorno a la decisión inhibitoria proferida en la primera instancia. En este punto es del caso precisar que el juez de primer grado no se inhibió para resolver sobre la legalidad de los actos administrativos en su totalidad, como parece haberlo entendido la entidad recurrente al señalar en la sustentación del recurso lo siguiente: ““…no le es dable al juez inhibirse de proferir pronunciamiento, pues la Resolución N° 21426 de 05 de agosto de 2002 y el artículo segundo de la Resolución N° 2525 del 24 de noviembre de 2008, proferidas por CAJANAL, crean una nueva y definitiva situación jurídica a la demandada, esto es, reliquidan la pensión gracia de la señora MARIA OTILIA PINTO DE PATIÑO, quedando EN FIRME la decisión administrativa, siendo totalmente susceptible de control de legalidad judicial. … En consecuencia, no se podrá decretar la nulidad de autos de trámite, pero sí de los actos definitivos, pues éstos últimos modifican la situación jurídica de la demandada, tal como lo hace la Resolución N° 21426 de 05 de agosto de 2002 y el artículo segundo de la Resolución N° 2525 del 24 de noviembre de 2008, proferidas por CAJANAL, ya que reliquidan la pensión gracia de la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATINO.” -Resalta la Sala Lo anterior, adquiere relevancia si se verifica el contenido de la sentencia impugnada, que en su parte resolutiva señaló: “FALLA PRIMERO: Inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo sobre la pretensión de nulidad del artículo segundo de la Resolución No. 2525 del 24 de noviembre de 2008, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Negar las demás pretensiones de la demanda, conforme a la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas.” Luego, se advierte que la inhibición declarada por al A quo solamente se refirió a la pretensión de nulidad del artículo segundo de la Resolución No. 2525 del 24 de noviembre de 2008, habiéndose resuelto de fondo la pretensión de nulidad de la Resolución No. 21426 del 05 de agosto de 2002 por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia de la demandada.

Así las cosas, como de advirtió en el planteamiento del problema jurídico en esta instancia se restringe al estudio de la decisión inhibitoria declarada por el A quo, esto es lo relacionado con el artículo 2° de la Resolución No. 002525 del 24 de noviembre de 2008, respecto de lo cual, esta Sala dirá lo siguiente: Revisada la Resolución No. 002525 del 24 de noviembre de 2008 proferida por la Caja Nacional de Previsión E.I.C.E. “Por la cual se da cumplimiento a un fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá” se advierte que en su parte resolutiva se determinó:

ARTICULO PRIMERO: Dar cumplimiento a una sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá y en consecuencia reliquidar por nuevos factores salariales la pensión de jubilación gracia al señor (a) MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO, ya identificado (a), en cuantía de, TRESCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS CON 77/100 M/CTE, ($ 386.846.77), efectiva a partir del 18 de septiembre de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 21 de abril del 1996 por prescripción trienal, de conformidad con lo ordenado en el fallo al cual se está dando cumplimiento en esta providencia.

ARTICULO SEGUNDO: Efectuar por el Grupo de Nómina las operaciones aritméticas a que haya lugar, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 177 y 178 del C.C.A y liquidar las diferencias que resulten entre la resoluciones (s) No. 006901 de 28 de abril de 1997 y 21426 del 05 de agosto de 2002,18184 del 24 de junio de 2005 y lo ordenado por el fallo al cual se da cumplimiento en esta providencia, teniendo especial cuidado en deducir las sumas canceladas por vía ejecutiva y/o administrativa, previo el trámite de que da cuenta el artículo Séptimo de la presente Resolución y si es el caso aplicando el principio de favorabilidad, continuar en nómina con la Resolución más favorable.” Síguese de ello que el juez de primer grado se declaró inhibido para resolver la pretensión de nulidad del artículo 2° de la Resolución No. 002525 antes citado, fundando su decisión en las siguientes consideraciones: “…los actos administrativos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son aquellos que producen efectos jurídicos directos o indirectos, es decir, los que crean, reconocen, modifican o extinguen situaciones jurídicas hacia el exterior o el interior de la entidad.

Pues bien, resulta evidente que el acto acusado no es un acto definitivo, por cuanto ha sido proferido con la finalidad de dar cumplimiento de una orden judicial, lo que lo configura como un acto de cumplimiento o ejecución. … únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de esta jurisdicción, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables vía judicial, a menos que el "acto de ejecución" exceda, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer control de legalidad frente al mismo.” Al respecto, dirá la Sala que la distinción de los actos administrativos definitivos, de trámite y de ejecución ha sido ampliamente analizada por el Consejo de Estado al precisar lo siguiente: "De otro lado, se encuentra la distinción entre los "actos resolutorios (definitivos)" y los de "trámite" la cual se origina en el procedimiento administrativo para su expedición: mientras que los actos de trámite son aquellos que se profieren en el curso de la actuación administrativa, le dan impulso y agotan cada una de sus etapas, siendo necesarios para llegar a la decisión; los actos definitivos son los que resuelven de fondo la cuestión, y con los cuales se concluye o finaliza el trámite.

Esta distinción incide en análisis de la "impugnabilidad" de los actos en sede judicial, pues en principio los actos de mero trámite no son demandables, salvo que afecten un derecho particular, y los actos definitivos por regla general se pueden impugnar judicialmente. Sumado a lo anterior, en punto del estudio de legalidad de los actos de ejecución ha precisado: “(…) los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones.

Ahora bien, bajo las anteriores precisiones considera la Sala que en el caso concreto el numeral 2° de la Resolución No. 002525 del 24 de noviembre de 2008 proferida por la Caja Nacional de Previsión E.I.C.E. al disponer “Efectuar por el Grupo de Nómina las operaciones aritméticas a que haya lugar, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 177 y 178 del C.C.A y liquidar las diferencias que resulten entre la resoluciones (s) No. 006901 de 28 de abril de 1997 y 21426 del 05 de agosto de 2002,18184 del 24 de junio de 2005 y lo ordenado por el fallo al cual se da cumplimiento en esta providencia, teniendo especial cuidado en deducir las sumas canceladas por vía ejecutiva y/o administrativa, previo el trámite de que da cuenta el artículo Séptimo de la presente Resolución y si es el caso aplicando el principio de favorabilidad, continuar en nómina con la Resolución más favorable”, si definió, en parte, la situación concreta de la demandada MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO y si tiene la virtualidad de producir efectos jurídicos en relación con su mesada pensional, tal como concluyó recientemente esta Corporación al resolver de fondo sobre asunto de similares contornos. Así entonces, a juicio de la Sala el A quo ha debido resolver de fondo sobre tal pretensión, lo que conlleva la revocatoria del numeral 1° de la sentencia recurrida, pasando la Sala a resolver tal pretensión, haciendo previamente alusión a la situación concreta de la demandada en cuanto al reconocimiento de su pensión gracia y lo que resultó probado en el plenario, como a continuación se explica.

La señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO nació el 18 de septiembre de 1945 y de acuerdo con la certificación de tiempo de servicios expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá, laboró como docente al servicio del Departamento de Boyacá, desde el 15 de febrero de 1964 y hasta el 15 de diciembre de 2001. Mediante Resolución No. 006901 del 28 de abril de 1997, CAJANAL le reconoció pensión gracia en cuantía de $290.726.44 efectiva a partir del 18 de septiembre de 1995.

Una vez la señora MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO se retiró del servicio, su pensión gracia fue reliquidada mediante Resolución No. 21426 del 5 de agosto de 2002, teniendo en cuenta la asignación básica devengada en el último año de prestación de servicios. Más adelante, a través de Resolución No. 18184 del 24 de junio de 2005, la pensión gracia de la demandada se reliquidó por nuevos factores salariales y finalmente, en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 25 de Julio de 2007, mediante Resolución No. 002525 del 24 de noviembre de 2008, se reliquidó la pensión gracia reconocida a la demandada por nuevos factores salariales al retiro.

Reseñado lo anterior, dirá la Sala que la pretensión de nulidad del artículo 2° de la Resolución No. 002525 del 24 de noviembre de 2008 no se acogerá por la Sala con fundamento en las previsiones del Art. 164 numeral 1° literal c), en cuanto dicha norma refiere que no habrá lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe, disposición que resulta concordante con el Art. 83 Superior al prever que todas las actuaciones, tanto de los particulares como de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual además, se presumirá en todas las gestiones que realicen los particulares.

Como consecuencia de todo lo anterior, se revocará el numeral primero de la sentencia apelada y en su lugar, se negará tal pretensión. 4.- Condena en costas En relación con la condena en costas, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-20 proferida el 11 de junio de 2020, dentro del expediente No. 05001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14), señaló: “(…) 124.

Al respecto, la Sala de Sección indica que si bien no existe criterio único que gobierne su condena, ha de señalarse que ambas subsecciones acuden al de causación, en la medida que el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, impone al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso(…)”.

No obstante, en el evento de que una entidad pública demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, el Consejo de Estado, en armonía con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, definió la siguiente regla en materia de costas: “(…)En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.

Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño (…) –Resalta la Sala Así las cosas, en asuntos como el de la referencia, no es procedente la condena en costas en la medida en que corresponde a un proceso donde se encuentran en litigio un interés público.

Sumado a lo anterior, el inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al Art. 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, cuestión que no se advierte en el asunto de la referencia. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral primero de la sentencia dictada el día 08 de julio de 2020, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, de acuerdo a las motivaciones precedentes.

En su lugar se dispone:

PRIMERO: NEGAR la pretensión de nulidad del artículo segundo de la Resolución No. 2525 del 24 de noviembre de 2008, de acuerdo a lo antes expuesto.

TERCERO: Sin condena en costas, por las razones antes expuestas.

CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, POR SECRETARÍA envíese el expediente al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS FABIO IVAN AFANADOR GARCÌA LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA HOJA DE FIRMAS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEMANDANTE: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP DEMANDADO: MARÍA OTILIA PINTO DE PATIÑO RADICADO: 15238 33 33 003 2018 00418 - 01