15001-33-33012-2018-00219-02 · Tribunal Administrativo de Boyacá

FIJACIÓN DEL LITIGIO/Principio de Congruencia/Su objeto es centrar el debate/No es congruente que en la fijación del litigio se reconozca la cosa juzgada sobre algunas pretensiones y en la sentencia haya pronunciamiento sobre las mismas/Cosa juzgada como garantía del derecho al debido proceso/ La Sala precisa que el objeto o finalidad de la fijación del litigio es centrar el debate frente al cual este girará, por lo que determina los temas que serán estudiados en la sentencia. De hecho, es tal su importancia que aquélla condiciona las pruebas y la postura procesal que en adelante adoptarán las partes como estrategia de defensa, y ello, de suyo, implica que los sujetos procesales tienen la carga y el deber de velar para que dentro del problema jurídico acordado queden incluidos todos los temas objeto de debate.

Y es que, si bien las pretensiones que no hayan quedado cobijadas en el litigio, no obstante ello, podrán ser resueltas en la sentencia, sin que se desborde el principio de congruencia (toda vez que el motivo que habilita su decisión no estriba en que hubieran quedado contenidas en la fijación de litigio, sino en que se hubieran formulado expresamente en la demanda), la Sala no encuentra acorde al dicho principio, que habiendo obedecido y cumplido lo ordenado por esta Corporación en el sentido de declarar parcialmente probada la excepción de cosa juzgada frente a la pretensión de declarar una relación laboral entre las partes por el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1990 y el 31 de enero de 2006, el despacho judicial a quo haya procedido a examinar nuevamente tal circunstancia (mismos tiempos de servicio) y a emitir una decisión de fondo frente a ella, máxime cuando -se itera- ya había indicado en la fijación del litigio, que la misma sería excluida del debate.

( ) Debe recordarse en este punto, que el fenómeno de la cosa juzgada se ha asimilado al principio del ‘non bis in idem’ y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior, por cuanto, lo ya resuelto obliga a las partes dado su carácter vinculante y obligatorio y, por ende, es inmutable al tener plena eficacia jurídica.

Ciertamente, los principios que rigen el Estado Social de Derecho les exigen a los jueces “ser consistentes con las decisiones que adoptan, impidiendo que un mismo asunto sea estudiado y fallado nuevamente por la autoridad judicial, en oportunidad diferente y de distinta manera”. SOLEMNIDAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL/Exigencia del contrato escrito es requisito ad probationem/ Por su parte, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define los contratos estatales como los actos jurídicos generadores de obligaciones celebrados con entidades del Estado previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad.

A su vez, el artículo 39 ibidem establece que los mismos constarán por escrito, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 41, conforme al cual, tales contratos se perfeccionarán cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y, éste se eleve a escrito. Los contratos estatales son -pues- solemnes (art. 1500 CC), y según el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, se rigen por las normas del derecho común, salvo en las materias que particularmente hayan sido reguladas por el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública.

De suerte que, en materia de contratación estatal, la exigencia del contrato escrito constituye: i) un requisito ad substantiam actus, en tanto, un contrato de la Administración sólo surge al ámbito jurídico en la medida en que las partes efectivamente lo suscriban y cumplan los requisitos de perfeccionamiento que la ley exige; y ii) un requisito ad probationem, pues para acreditar su existencia sólo es admisible la aportación del documento contentivo del contrato escrito.

Consecuentemente, fuerza concluir que se encuentran proscritos los contratos verbales, como el que alega el demandante, ya que ni siquiera la creencia de estar actuando de acuerdo al ordenamiento jurídico, enerva los mandatos imperativos de la ley, ni mucho menos, justifica su elusión. APORTES A LA SEGURIDAD SOCIAL EN UN CONTRATO REALIDAD/Tales reclamaciones están exceptuadas de la prescripción y la caducidad/El IBC será el monto de los honorarios pactados/ En ese entendido, concretamente en lo que tiene que ver con las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, deberá anotarse que por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), lo que de suyo significa, que pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.

Tal circunstancia además de haber sido consentida por las partes en la primera instancia, no fue objeto de reproche alguno en sede de apelación. (…) No cabe duda que tal como lo consideró la a quo, en atención a que los aportes al sistema de seguridad social inciden en el derecho pensional, que es imprescriptible, y conforme se explicó en precedencia, la accionada deberá tomar el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para efectos de lo anterior, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. CONDENA EN COSTAS/Se condena bajo un régimen objetivo valorativo según el artículo 188 del CPACA/Hay condena si hay pruebas de que tales costas se causaron/ En ese orden, lo primero que debe indicar la Sala que el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 (que entró a regir el 25 de enero de 2021), adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

De suerte que, comoquiera que no se advierte que tal circunstancia haya ocurrido en el sub judice, no se estima procedente la condena en costas en los términos de la mencionada norma.(…)Precisamente, a través del artículo 188 del CPACA, se acogió el régimen objetivo valorativo de la condena en costas establecido para el procedimiento civil, actualmente regulado por el Código General del Proceso, quedando pues, sujeta su imposición al hecho de ser vencido en juicio, siempre y cuando “en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” (Numeral 8º Art. 365).

NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.

Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No 5 Magistrada Ponente: Dra. Beatriz Teresa Galvis Bustos Tunja, abril seis (6) de dos mil veintidós (2022) OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la sentencia de primera instancia proferida el 3 de junio de 2021 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Demanda y subsanación (Archivo No. 01 – Págs. y 166 a 191) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por conducto de apoderada judicial, la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez solicitó la anulación del acto administrativo ficto negativo, derivado del silencio en que incurrió el Municipio de Sotaquirá al no resolver la petición por aquel formulada el 6 de junio de 2015.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, requirió: “(…) Segunda. – Que se declare la existencia de una relación laboral de empleada pública entre el MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ, para efecto del pago de aportes a pensión, entre el 26 de julio de 1989 al 10 de enero de 2006, o el que resulte probado. Tercera. – Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho a la demandante, al reconocimiento (sic) pago de los aportes a pensión a la señora ROSA ELENA ROJAS RODRÍGUEZ desde el 26 de julio de 1989 al 10 de enero de 2006.

Cuarta. – Que se condene al Demandado a reconocer y a pagar a la demandante, con destino a COLPENSIONES los aportes a pensión que no se le pagaron desde el 26 de julio de 1989 al 10 de enero de 2006, con base en el actuarial que expida COLPENSIONES. Quinta. – Se condene en Costas y Agencias en Derecho al Demandado (sic) (…)” (Pág. 168). Fundamentos fácticos 3.

Como hechos relevantes, expuso que: → Prestó sus servicios en favor del Municipio de Sotaquirá del 26 de julio de 1989 al 10 de enero de 2006, como líder de la botica comunal del centro de salud de dicho ente territorial, mediante contratos sucesivos de prestación de servicios. → No se afilió en ningún momento al Sistema de Seguridad Social Integral, particularmente en lo que tiene que ver con pensiones. → Durante el referido interregno, desempeñó las actividades a su cargo, de manera continua e ininterrumpida en el Centro de Salud del Municipio de Sotaquirá, cumpliendo un horario de 8:00 a.m. a 1:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 5:00 p.m., como cualquier otro empleado del reseñado ente territorial. → En un primer momento prestó sus servicios como líder de la botica comunal del centro de salud del municipio, pero “a medida que iba transcurriendo el tiempo se le cambió la denominación hasta que se llamó Regente de Farmacia” (Pág. 169). → La única interrupción que presentó la prestación personal de sus servicios, tuvo lugar a partir del 30 de julio de 1992 y hasta por 20 días, en atención al nacimiento de uno de sus hijos. → En el año 2009, por conducto de apoderado judicial, tramitó ante esta Corporación el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 15001-23-31-000-2006-02876-00 en contra del Municipio de Sotaquirá, a efecto de solicitar el reconocimiento y pago de las acreencias laborales y prestacionales derivadas de su vinculación mediante sucesivos contratos de prestación de servicios al Municipio de Sotaquirá. Sin embargo, en el referido proceso, no se elevó pretensión alguna en relación con el pago de los aportes en seguridad social. → Mediante sentencia de 21 de octubre de 2009, la Sala de Decisión No. 2 este Tribunal ordenó el pago en su favor, de “las prestaciones sociales adeudadas del 26 de julio de 1996 hasta el 31 de diciembre de 2005 en forma ininterrumpida, que se le cancelaron en el año 2006” (ib.). → A partir del año 2003, el Centro de Salud del Municipio de Sotaquirá se transformó en una Empresa Social del Estado, denominada Centro de Salud Manuel Alberto Fonseca Sandoval. → Continuó prestando sus servicios en las mismas condiciones en las que fue vinculada en el año 1989, hasta el 10 de enero de 2006, sin recibir el pago de prestaciones sociales y seguridad social.

Fundamentos de derecho En esas condiciones, invocó como normas vulneradas los artículos 13, 25, 29, 53 y 83 de la Constitución Política; 10, 14, 22 y 23 del Código Sustantivo del Trabajo; 32 de la Ley 80 de 1993 y; 2 del Decreto 2400 de 1978; para señalar que: “(…) como se decidió en sentencia del 21 de octubre de 2009, la Sala de Decisión No. 2, del Tribunal Administrativo de Boyacá, con la Ponencia del Magistrado JORGE ELIECER FANDIÑO GALLO, en el proceso radicado con el No. 15001-2331-000-2006-02876-00, declaró el contrato realidad, la relación laboral realidad, similar a la de empleada pública, sobre algunos periodos de tiempo, condenando a pagar algunas prestaciones sociales, sin que se hubiese tocado el tema de la seguridad social.

Con los mismos argumentos se debe declarar la relación laboral realidad de todo el tiempo que ROSA ELENA ROJAS RODRÍGUEZ trabajó para el MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ, para efectos del reconocimiento y pago de los aportes a salud y pensión, con énfasis de esta dado que la PENSIÓN es un derecho que tiene todo ciudadano colombiano que preste sus servicios a entidad pública o privada bajo la existencia de los elementos del contrato realidad, y en este caso los requisitos se cumplieron (…)” (Pág. 177) – Resalta la Sala –.

En esas condiciones, sugirió que en su relación con el Municipio de Sotaquirá, se encuentran acreditados todos los elementos de una relación laboral. De ahí, que, en virtud del principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos contractuales, con independencia de la denominación que las partes le hayan dado a la misma, dicha relación reviste carácter laboral.

II. TRÁMITE PROCESAL Radicación y admisión de la demanda 6. La demanda fue radicada el 24 de octubre de 2018, correspondiéndole por reparto al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja (Archivo 01 – Pág. 162), despacho que, mediante auto de 24 de enero de 2019, procedió a admitirla y ordenó notificar al representante legal de la entidad demandada, el Agente del Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Págs. 193 a 197 ib.).

La diligencia de notificación se surtió en debida forma el 19 de febrero siguiente, como se observa a páginas 201 y 202 ibidem. Contestación de la demanda 7. El Municipio de Sotaquirá, pese a encontrarse debidamente notificado, no contestó la demanda. Audiencia inicial (Págs. 208 a 210 ib.) La audiencia inicial fue realizada el 2 de septiembre de 2019, oportunidad en la que se agotó la etapa de saneamiento del proceso.

A su turno, en lo que tiene que ver con la decisión de excepciones previas, se consideró de manera precisa, lo siguiente: “(…) a folios 41 a 75 del expediente reposa copia de sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, donde se constata que la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez, ya había demandado en esta Jurisdicción al municipio de Sotaquirá, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el radicado número 15001-2332-000-2006-02876-00, donde solicitó se declarara la existencia de la relación laboral entre ella y el municipio de Sotaquirá y como consecuencia a ello el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales y demás acreencias laborales devengadas entre el 26 de julio de 1990 y el 31 de diciembre de 2005, en el cargo de auxiliar de farmacia en la botica comunal del municipio, acción que culminó con sentencia de fecha 21 de octubre de 2009.

Ahora bien, la parte actora en el presente medio de control pretende se declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo surgido con la reclamación radicada ante el ente territorial demandado el 06 de junio de 2015, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de los aportes de pensión a que la demandante tiene derecho por haber trabajado mediante OPS desde el 26 de julio de 1989 al 10 de enero de 2006, o el tiempo que resulte probado como líder de la botica comunal y después como regente de farmacia del Centro de Salud del municipio de Sotaquirá, y que se declare la existencia de una relación laboral de empleada pública entre la demandante y el municipio demandado entre el 26 de julio de 1989 al 10 de enero de 2006 o el que resulte probado y como consecuencia a las anteriores declaraciones se condene al ente territorial demandado a pagar a favor de la demandante los aportes a pensión desde el 26 de julio de 1989 al 10 de enero de 2006 con base en el actuarial que expide COLPENSIONES” (Pág. 209).

En esas condiciones, se advirtió la necesidad de establecer si en el caso concreto operó el fenómeno de cosa juzgada, respecto de la pretensión de reconocimiento de una relación laboral entre las partes objeto de la litis, por el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1990 y el 31 de diciembre de 2005, razón por la cual, se decidió suspender diligencia y oficiar a esta Corporación para que se allegara en calidad de préstamo el expediente 15001-23331-000-2006-02876-00.

Por su parte, el 24 de febrero de 2020 se reanudó la audiencia y se dispuso declarar parcialmente probada la excepción de cosa juzgada, argumentando que al efectuar una comparación entre el proceso adelantado en el año 2009 y el que ahora nos ocupa, se estableció sin mayor dificultad: i) identidad de partes, ii) identidad de fundamentos facticos y; iii) similitud en el acápite de pretensiones, especialmente en lo que a la pretensión segunda del libelo se refiere, en la medida en que se persigue el reconocimiento de una relación laboral entre Rosa Elena Rojas Rodríguez y el Municipio de Sotaquirá, por el lapso comprendido entre el 26 de julio de 1990 y el 31 de enero del 2006.

De ese modo, que comoquiera que en el presente asunto la demandante solicitó que se declarara la existencia de la relación laboral por el periodo transcurrido entre el 26 de julio de 1989 y el 10 de enero de 2006, los lapsos reclamados en ambos procesos coinciden, concretamente en lo que al periodo del 26 de julio de 1990 al 10 de enero del 2006 se refiere, por lo que el interregno por el cual se pretende la declaratoria de existencia de la relación laboral al interior del sub judice, se afectó por el fenómeno de cosa juzgada, al haber sido objeto de pronunciamiento dentro del proceso con radicación No. 15001-23-31-000-2006-02876-00.

Con todo, que como el lapso del 26 de julio de 1989 al 25 de julio de 1990 no había sido objeto de pronunciamiento en el proceso mencionado; si debía ser objeto de análisis en el presente trámite, junto con la pretensión de pago de los aportes a pensión, en tanto, los mismos no fueron reclamados en el proceso 2006-02876. Inconforme con lo resuelto, la apoderada de la parte demandante presentó recurso de apelación y, en sede de segunda instancia, mediante auto proferido el 2 de julio de 2020, se confirmó lo decidido por el a quo (Págs. 241 a 257).

Finalmente, el 24 de noviembre de 2020 se reanudó nuevamente la audiencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, oportunidad en la que se llevaron a cabo las etapas de saneamiento, fijación del litigio, conciliación, medidas cautelares y decreto de pruebas. Particularmente, en lo que tiene que ver con el decreto de pruebas, se dispuso tener como tal las documentales aportadas con la demanda y se decretaron a instancias de la parte demandante, los testimonios de los señores Primo Antonio Motta;

Manuel Humberto Sandoval Patiño; Omaira Sanabria Pire; Emma Sánchez de Sánchez y; Paola Yadira Monroy Mateus. Audiencia de pruebas (Archivo No. 16) El 9 de diciembre de 2020, se llevó a cabo la audiencia de pruebas, en la que se recibieron los testimonios de las señoras Paola Yadira Monroy Mateus y Emma Sánchez de Sánchez. De la misma manera, frente al testimonio del señor Primo Antonio Motta, se dispuso fijar nueva hora y fecha para su recepción. Consecuencia de lo anterior, el 26 de enero de 2021 se reanudó la audiencia en la que se recibió la declaración del mencionado testigo.

Seguidamente, por encontrar recaudado en su totalidad el acervo probatorio, se declaró evacuada la etapa correspondiente y, se dispuso prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, ordenando a las partes la presentación de sus alegatos de conclusión en forma escrita. Sentencia de primera instancia 17. Mediante sentencia proferida el 3 de junio de 2021 (Archivo No. 24), el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, resolvió: “(…)

PRIMERO. -DECLARAR la nulidad del acto ficto o presunto producto de la no resolución de la petición radicada el 02 de junio de 2015, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. -DECLARAR la existencia de la relación laboral entre la señora ROSA ELENA ROJAS RODRIGUEZ y el MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ, por los periodos comprendidos entre: el 01 de agosto al 31 de diciembre de 1990; del 01 de enero al 31 de diciembre de 1991; del 01 de febrero al 30 de marzo de 1992 y del 01 de septiembre al 31 de diciembre de 1992; del 01 de enero al 30 de noviembre de 1993; del 01 de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; del 01 de enero al 30 de septiembre de 2001 y del 01 de enero de 2002 al 10 de enero de 2006.

TERCERO. -A título de restablecimiento del derecho el Municipio de Sotaquirá reconocerá y pagará a la señora ROSA ELENA ROJAS RODRIGUEZ los porcentajes de cotización correspondientes a pensión que deberá trasladar a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones; causados entre los periodos comprendidos entre: el 01 de agosto al 31 de diciembre de 1990; del 01 de enero al 31 de diciembre de 1991; del 01 de febrero al 30 de marzo de 1992 y del 01 de septiembre al 31 de diciembre de 1992; del 01 de enero al 30 de noviembre de 1993; del 01 de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; del 01 de enero al 30 de septiembre de 2001 y del 01 de enero de 2002 al 10 de enero de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CUARTO.-A título de restablecimiento del derecho el Municipio de Sotaquirá deberá tomar el ingreso base de cotización, es decir, los honorarios, mes a mes entre los periodos comprendidos entre: el 01 de agosto al 31 de diciembre de 1990; del 01 de enero al 31 de diciembre de 1991; del 01 de febrero al 30 de marzo de 1992 y del 01de septiembre al 31 de diciembre de 1992; del 01 de enero al 30 de noviembre de 1993; del 01 de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; del 01 de enero al 30 de septiembre de 2001 y del 01 de enero de 2002 al 10 de enero de 2006, y cotizar a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, la suma faltante por aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía al empleador.

QUINTO. -Las sumas que resulten a favor de la demandante serán indexadas mes a mes con fundamento en lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplicando para ello la formula citada en la parte motiva de la presente providencia.

SEXTO. -Denegar las demás pretensiones de la demanda.

SÉPTIMO. -La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en el artículo 192, 194 y 195 del CPACA y reconocerá intereses en la forma prevista en el artículo 192 ibidem.

OCTAVO. - NO CONDENAR en costas, conforme se expuso en la parte motiva de esta providencia (…)” (Págs. 33 y 34). A ese efecto, luego de examinar de manera minuciosa el marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad; descendió al análisis del caso concreto. En primera medida, se ocupó de determinar la existencia del acto ficto o presunto negativo alegado por la demandante, indicando que se encuentra acreditado dentro del plenario, que el 2 de junio de 2015 la demandante presentó una petición dirigida al alcalde del Municipio de Sotaquirá, sin que, a la fecha de presentación de la demanda, haya recibido respuesta alguna en lo relacionado.

Entonces, que como transcurrieron más de tres (3) meses contados a partir de la fecha de presentación de la petición en comento, sin que a la demandante le haya sido notificada decisión alguna que la resuelva, no cabe duda que operó el silencio administrativo, en virtud del cual, y en los términos del artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, se entiende que la administración adoptó una decisión negativa a su requerimiento, contenida en el acto administrativo ficto o presunto que se alega en la demanda.

Establecido lo anterior, se refirió detalladamente a los hechos que se encontraron probados en el proceso, y procedió a verificar la concurrencia efectiva de los elementos propios de la relación laboral en el caso concreto, así: En cuanto a la prestación personal del servicio, indicó que, revisadas las órdenes de prestación de servicios, así como las cuentas de cobro y los comprobantes de egresos suscritos entre las partes, no se advirtió que se hayan plasmado las funciones a cargo de la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez, pero si el valor que se le pagaría a manera de contraprestación por los servicios prestados.

Que, a través de algunas órdenes se contrataron sus servicios como líder comunitaria de la botica comunal, como líder de la farmacia del centro de salud, e incluso como promotora de salud de la botica del municipio. Asimismo, que, en las cuentas de cobro y comprobantes de egreso, se consignó que el pago se realizaba concepto de reconocimiento a quien atendía la farmacia municipal y/o a la auxiliar de la botica o farmacia municipal y, particularmente, en el contrato de prestación de servicios No. 008 de 1999, se estableció por objeto que la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez prestaría sus servicios como líder comunitaria de la botica comunal del centro de salud de Sotaquirá desde el 1° de febrero al 31 de diciembre de 1999, debiendo cumplir en forma eficiente y oportuna la totalidad de los trabajos a ella encomendados, así como las obligaciones que se generaran de acuerdo a la naturaleza del servicio contratado.

De ese modo, que el cargo desempeñado por la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez consistía en atender la farmacia del Municipio de Sotaquirá, función que permaneció en el tiempo, “lo que quiere significar que su operatividad se necesitaba de forma permanente y continua” (Pág. 21). En relación con la remuneración, señaló que reposan en el expediente las cuentas de cobro y los comprobantes de egreso donde constan los dineros cancelados a la demandante por razón del cumplimiento de las actividades requeridas en la botica del Municipio de Sotaquirá, de manera tal que se encuentra demostrado que, en los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, se pactó el pago de honorarios -mayoritariamente- en mensualidades vencidas durante el plazo de ejecución. Finalmente, respecto al elemento subordinación, manifestó que a partir del análisis conjunto de las pruebas documentales y testimoniales recaudas en el proceso, logró acreditarse en el caso concreto.

Así, que de las declaraciones de los testigos Paola Yadira Monroy Mateus, Emma Sánchez de Sánchez y Primo Antonio Mota López, se extrajo con claridad que la demandante prestó sus servicios de forma personal y subordinada, cumpliendo un horario estricto de lunes a sábado de 8:00 a.m. a 12:00 p.m. y de 1:00 p.m. a 5:00 p.m. Igualmente, que aquella desempeñó actividades permanentes del ente territorial demandado, referidas a la entrega de medicamentos en la botica o farmacia municipal, las cuales, requerían de tiempo completo para su desarrollo, tal como se señaló en el comprobante de egreso del mes de julio de 1997.

De otra parte, que, en atención a las actividades ejecutadas por la demandante, se coligió sin mayor esfuerzo, que aquella no contó con independencia y/o autonomía en relación con la ejecución de las mismas, al punto que dependían directamente del alcalde de turno, como se infiere de la lectura del contrato de prestación de servicios No. 008 de 1999.

Incluso, que se allegó al expediente 2006-02876-00 comunicación remitida el 29 de noviembre de 2005 por el entonces alcalde municipal a la aquí demandante, en la que se le solicitó que, en su condición de boticaria municipal, se sirviera colaborar los días 3, 4 y 5 de 2005 en la elaboración y actualización del inventario correspondiente a la botica, para que esta fuera entregada en comodato a la ESE Centro de Salud.

En esas condiciones, concluyó que la vinculación contractual de señora Rosa Elena Rojas Rodríguez durante los años de 1990 a 2005 -con algunas interrupciones- para el ejercicio de funciones de carácter permanente de la entidad territorial demandada, subsistió en el tiempo por más de 15 años, plazo durante el cual no existió en la planta de personal del municipio, un cargo que tuviera asignada la actividad desarrollada por la actora.

Y, concluyó: “(…) dando respuesta al problema jurídico planteado concluye el Despacho que se declarará que entre la señora ROSA ELENA ROJAS RODRIGUEZ y el MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ, existió una relación laboral, y por tanto, tiene derecho al reconocimiento de un “contrato realidad” por el periodo laborado, bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios durante los siguientes tiempos: Del 01 de agosto al 31 de diciembre de 1990; del 01 de enero al 31 de diciembre de 1991; del 01 de febrero al 30 de marzo de 1992 y del 01 de septiembre al 31 de diciembre de 1992;del 01 de enero al 30 de noviembre de 1993; del 01 de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; del 01 de enero al 30 de septiembre de 2001 y del 01 de enero de 2002 al 10 de enero de 2006, lo anterior, por configurarse los elementos de una relación laboral atinentes a la prestación personal del servicio, subordinación y retribución (…)” (Pág. 29) – Negrilla original –.

Consecuencia de lo anterior, dispuso que, a título de restablecimiento del derecho, el municipio accionado reconociera a la actora los porcentajes de cotización correspondiente a pensión que debían trasladarse a Colpensiones, por los periodos precitados. Esto, tomando como ingreso base de cotización los honorarios pactados, mes a mes entre las fechas señaladas, y cotizando al fondo de pensiones la suma correspondiente en el porcentaje que le incumbía al empleador, sin perjuicio que el porcentaje a cargo de la demandante le fuera exigible por la entidad.

En materia de costas, decidió abstenerse de imponer condena alguna. Recursos de apelación 31. Inconformes con la decisión de primera instancia, las partes presentaron recursos de apelación, a partir de los siguientes argumentos: Municipio de Sotaquirá (Archivo No. 26) Afirmó que resulta incongruente que a través del numeral segundo del proveído impugnado, se declare la existencia de una relación laboral entre la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez y el Municipio de Sotaquirá, por los periodos comprendidos entre el 1° de agosto al 31 de diciembre de 1990; 1° de enero al 31 de diciembre de 1991; 1° de febrero al 30 de marzo de 1992; 1° de septiembre al 31 de diciembre de 1992; 1° de enero al 30 de noviembre de 1993; 1° de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; 1° de enero al 30 de septiembre de 2001 y; 1° de enero de 2002 al 10 de enero de 2006; toda vez que en el trámite de la audiencia inicial (etapa de decisión de excepciones previas), se declaró probada parcialmente la excepción de cosa juzgada, respecto del periodo comprendido entre 26 de julio de 1990 y el 31 de enero del 2006, reclamado en la demanda.

Aunado a ello, que tampoco deviene jurídicamente aceptable la declaratoria de existencia de la relación laboral invocada por la demandante en lo que tiene que ver con el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1989 y el 25 de julio de 1990 (único pasible de pronunciamiento al no estar cobijado por la excepción de cosa juzgada), por cuanto, corresponde a un lapso en el que, si bien se alega que se prestaron servicios personales en favor de la demandada, no se acredita tal circunstancia dentro del presente proceso.

Y, agregó: “(…) tampoco era posible que se condenará al Municipio de Sotaquirá a reconocer y pagar “( ) los porcentajes de cotización correspondientes a pensión que deberá trasladar a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones; causados entre los periodos comprendidos entre: el 01 de agosto al 31 de diciembre de 1990; del 01 de enero al 31 de diciembre de 1991; del 01 de febrero al 30 de marzo de 1992 y del 01 de septiembre al 31 de diciembre de 1992; del 01 de enero al 30 de noviembre de 1993; del 01 de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; del 01 de enero al 30 de septiembre de 2001 y del 01 de enero de 2002 al 10 de enero de 2006”; tal como se indicó en el numera (sic) tercero del fallo recurrido, puesto que respecto al periodo comprendido entre el 26 de julio de 1990 al 31 de enero del 2006 opero el fenómeno de cosa juzgada, y en el proceso en que se analizó la existencia de la relación laboral, es decir en el proceso radicado bajo el No. 15001-23-31-000-2006-02876-00 en sentencia de 21 de octubre de 2009, se declaró la existencia de la relación laboral para los periodos comprendidos entre: 1 de abril a 30 de octubre de 1996, 1 al 30 de diciembre de 1996, 1 de enero al 30 de mayo de 1997, 1 al 30 de septiembre de 1997, 1 al 30 de diciembre de 1997, 1 de enero al 31 de diciembre de 1998, 1 de enero al 31 de diciembre de 1999, 1 de febrero al 30 de septiembre de 2000, 1 al 30 de noviembre de 2000, 1 de enero al 31 de julio de 2001, 1 al 30 de septiembre de 2001, 1 de mayo al 31 de diciembre de 2002, 1 de enero al 31 de diciembre de 2003, 1 de marzo al 31 de diciembre de 2004, 1 de enero al31 de marzo de 2005, 1 de mayo al 31 de agosto de 2005, 1 de octubre al 31 de diciembre de 2005 (…)” – Destaca la Sala –.

En ese panorama, consideró que la decisión judicial de primera instancia debe ser revocada, en tanto: i) no se acreditó la existencia de una relación laboral entre las partes en litigio para el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1989 al 25 de julio de 1990 y; ii) se configuró el fenómeno de cosa juzgada frente al interregno comprendido entre 26 de julio de 1990 y el 31 de enero de 2006.

Puntualizó en todo caso, que en efecto resultaba procedente la condena al municipio para que pagara los aportes al sistema de seguridad social en pensiones en favor de la demandante, pero que ello únicamente lo era en relación con los periodos “que dentro del proceso radicado bajo el No.15001-2331-000-2005-02876-00, se probó que existió la relación laboral entre las partes” (Pág. 7).

Rosa Elena Rojas Rodríguez (Archivo No. 27) Aseguró que en la providencia apelada se omitió incluir la totalidad de los tiempos por aquella servidos en favor del Municipio de Sotaquirá, pues como logró acreditarse al interior del presente proceso, se desempeñó como líder de la botica o farmacia del centro de salud del ente territorial demandado, de forma continua e ininterrumpida, desde el 26 de julio de 1989 y hasta el 10 de enero de 2006.

En ese orden de ideas, que la jueza de primera instancia debió declarar la existencia de una verdadera relación laboral, no sólo por los periodos que aquella precisó en la parte resolutiva de su sentencia, sino por los comprendidos entre el 26 de julio y el 31 de julio de 1990; “enero y abril a agosto de 1992”; “diciembre de 1993”; “diciembre de 2000” y;

“octubre a diciembre de 2001” (Pág. 2), durante los cuales, se desempeñó en la botica del municipio accionado. Anotó que, si bien no allegó la totalidad de los documentos que dan cuenta de la existencia de la relación laboral a lo largo de los periodos de prestación de servicios en comento, ello obedeció a que el Municipio de Sotaquirá no le hizo entrega de los mismos, siendo esta, una afirmación que no requiere prueba por parte del extremo accionante.

Esto, en la medida que la carga de la prueba se traslada al demandado, a quien corresponderá demostrar que la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez, no ejerció las funciones como líder de la botica municipal, durante los interregnos previamente referidos (cuya inclusión se solicita a través del presente recurso de alzada). Resaltó, asimismo, que incluso dentro del expediente obra prueba de que previo a acudir a la administración de justicia en ejercicio del medio de control de la referencia, la aquí demandante debió impetrar una acción de tutela con el objeto de obtener “los documentos que el Municipio entregó en relación con el tema que nos ocupa” (Pág. 2).

Por otra parte, argumentó que la autoridad judicial de primera instancia no valoró en debida forma la prueba testimonial recaudada en el proceso, la cual, si bien no reemplaza la pertinencia y utilidad de las pruebas documentales, si “contribuyó a reforzar y a demostrar que la prestación del servicio personal por la demandante fue en forma continua en estos tiempos no reconocidos en la sentencia” (Pág. 3).

De ese modo, destacó que las testigos Emma Sánchez de Sánchez y Paola Yadira Monroy, dieron cuenta -en su orden- de que la demandante: i) inició la prestación de sus servicios en favor del municipio a partir del mes de julio de 1989 y, ii) se encontraba vinculada al mismo, con anterioridad al mes de febrero de 1998. Manifestó que en la sentencia apelada se ordenó el reconocimiento de aportes a pensión, teniendo como base de cotización el monto que se cancelaba a la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez por la prestación de sus servicios en favor del municipio, lo cual, en su criterio, desconoce las garantías mínimas que emanan del articulo 53 de la Constitución Política, en la medida que ningún empleador puede cotizar por debajo del salario mínimo mensual vigente para cada año. Añadió en ese aspecto, que, si bien para la a quo “basta que se pague con indexación, no se puede desconocer el salario mínimo en los años en que fue inferior, esto es, en los años 1989 (julio) a diciembre de 1997” (ib.).

A su turno, en lo que tiene que ver con la condena en costas, aseguró que aun cuando en los términos del artículo 365 del CGP, en caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, lo cierto es que en el caso concreto corresponde condenar al municipio accionado al pago de agencias en derecho, en la medida que no contestó la demanda.

Esto, toda vez que, si bien el hecho de que la entidad no se haya pronunciado, no constituye un indicio de responsabilidad en su contra, si demuestra la “falta de responsabilidad de la administración municipal, en contraposición de la actividad de la demandante” (Pág. 5) Por lo anterior, solicitó que se revoquen los numerales sexto y octavo de la providencia apelada, y se modifique su numeral cuarto, a efecto de que se incluyan en la orden correspondiente, los tiempos de servicio comprendidos entre el 26 de julio y el 31 de julio de 1990;

“enero y abril a agosto de 1992”; “diciembre de 1993”; “diciembre de 2000” y; “octubre a diciembre de 2001”. Igualmente, que se disponga: i) tomar como base de cotización el salario mínimo legal mensual vigente para los años en que el pago de la demandante fue inferior al mismo y, ii) condenar en costas al ente territorial demandado. Trámite de segunda instancia Admisión de los recursos (Archivo No. 34) El 2 de septiembre de 2021, se admitieron los recursos de apelación presentados por las partes y, se ordenó la notificación al Ministerio Público delegado ante esta Corporación. Asimismo, se estableció que cumplido lo anterior, ingresara el expediente al despacho, bien para proveer sobre pruebas (en caso de que fuere necesario su decreto), bien para proferir sentencia; de acuerdo con lo previsto en el numeral 5º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Ulteriormente, el 4 de noviembre de 2021 ingresó el proceso al despacho para proferir sentencia. III. CONSIDERACIONES Competencia 45. El artículo 328 del Código General del Proceso, prevé: “(…) Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella (…)” - Negrilla y subraya fuera del texto original -.

Así pues, en principio, la competencia del juez de segunda instancia se encuentra determinada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. Sin embargo, establece la norma transcrita, que cuando las dos partes se opongan a lo resuelto, el ad quem podrá resolver sin limitaciones, esto es, sin necesidad de circunscribir su análisis a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados en los recursos de apelación. Entonces, comoquiera que contra la sentencia de primera instancia proferida el 3 de junio de 2021 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, tanto la parte actora, como la Municipio de Sotaquirá, presentaron oportunamente recursos de apelación; no habrá lugar a establecer en el caso concreto la garantía de la “non reformatio in pejus”, prevista exclusivamente en favor del apelante único.

Bajo los anteriores parámetros entonces, serán decididos los recursos de apelación formulados por las partes. Problemas jurídicos 49. En los términos que motivan la alzada, corresponde a la Sala dilucidar si debe modificarse y/o revocarse la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia, se resumen en las siguientes preguntas: → ¿La sentencia de primer grado desconoció el principio de congruencia de las providencias judiciales al declarar la existencia de una relación laboral entre la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez y el Municipio de Sotaquirá por los periodos en que lo hizo; aun cuando en el trámite del proceso se declaró parcialmente probada la excepción de cosa juzgada respecto a la pretensión de declaratoria de una relación laboral entre las partes por el interregno comprendido entre el 26 de julio de 1989 y el 31 de enero de 2006? → ¿Resulta jurídicamente procedente ordenar el pago en favor de la demandante de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social respecto de los periodos señalados en el numeral tercero de la sentencia apelada, o, por el contrario, como lo enunció el extremo demandado en sede de impugnación, habrán de tenerse en cuenta – únicamente – los periodos frente a los cuales se reconoció la existencia de una relación laboral entre las partes, en el marco del proceso 15001-2331-000-2005-02876-00? → ¿Para efectos de la respectiva condena (pago de aportes a pensión), debe tomarse como base de cotización el valor pactado por concepto de honorarios en los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, o como lo aduce la demandante, el valor del salario mínimo en aquellos eventos en que se le haya cancelado como contraprestación un valor inferior al mismo? → ¿Deben incluirse en las ordenes impartidas por la falladora de primera instancia, los periodos comprendidos entre el 26 de julio y el 31 de julio de 1990;

“enero y abril a agosto de 1992”; “diciembre de 1993”; “diciembre de 2000” y; “octubre a diciembre de 2001”, por tratarse de interregnos en los que la aquí demandante se desempeñó de manera efectiva como líder de la botica del centro de salud del ente territorial demandado? → ¿Deviene procedente la revocatoria del numeral sexto de la providencia apelada, para en su lugar condenar en costas al Municipio de Sotaquirá por advertirse en el trámite del proceso la “falta de responsabilidad de la administración municipal, en contraposición de la actividad de la demandante”? 50.

Al efecto, la Sala abordará el análisis del caso concreto, en los términos precisos de los problemas jurídicos planteados y en el orden propuesto. Tesis de la Sala Al prosperar parcialmente los argumentos de disenso formulados por el Municipio de Sotaquirá en sede de apelación, la Sala: i) revocará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, que declaró la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes en litigio; ii) modificará los numerales tercero y cuarto de la misma a efecto de precisar los periodos concretos respecto de los cuales procederá el pago, en favor de la demandante, de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social tomando como ingreso base de cotización los honorarios pactados en cada contrato suscrito entre las partes (mes a mes) y; iii) confirmará en lo demás lo decidido por la jueza de primera instancia. A ese efecto, sostendrá que le asiste razón a la entidad recurrente en aseverar que la sentencia de primer grado desconoció el principio de congruencia de las providencias judiciales, en la medida que a través de la misma no podía declararse la existencia de una relación laboral entre el Municipio de Sotaquirá y la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez por los periodos comprendidos entre el 1° de agosto al 31 de diciembre de 1990; 1° de enero al 31 de diciembre de 1991; 1° de febrero al 30 de marzo de 1992; 1° de septiembre al 31 de diciembre de 1992; 1° de enero al 30 de noviembre de 1993; 1° de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; 1° de enero al 30 de septiembre de 2001 y; 1° de enero de 2002 al 10 de enero de 2006; por encontrarse tales tiempos afectados por el fenómeno de cosa juzgada.

Asimismo, indicará que el objeto de la litis se contrae exclusivamente a determinar si entre las partes del proceso existió una verdadera relación laboral por el lapso comprendido entre el 26 de julio de 1989 y el 25 de julio de 1990 (concretamente); así como a dilucidar si resulta procedente ordenar el pago de los aportes a pensión en favor de la demandante durante toda la relación laboral, esto es, del 26 de julio de 1989 al 10 de enero de 2006, en los términos en los que se solicitó en la demanda.

Al respecto, se indicará entonces, en lo que tiene que ver con el periodo transcurrido del 26 de julio de 1989 y el 25 de julio de 1990, que la actora a quien correspondía la carga de demostrar la existencia de los contratos de prestación de servicios que, a su juicio, encubrieron una relación laboral, omitió acreditar con documento idóneo la existencia del contrato que dice haber celebrado, circunstancia que imposibilita examinar para ese período, las pretensiones de la demanda.

Por su parte, sobre los tiempos sobre los cuales se deberán efectuar los pagos de aportes a pensión en favor de la demandante, se dirá que serán únicamente aquellos sobre los cuales se reconoció la existencia de una relación laboral entre las partes, dentro del expediente 15001-23-31-000-2006-02876-00. Esto, en la medida que las cotizaciones por el mencionado concepto, derivan fundamentalmente de la relación laboral existente entre las partes, al punto que frente a los periodos en que la misma no se encontró comprobada en el proceso 2006-02876-00 (en el que fue reclamada por primera vez) y por consecuencia no fue declarada, no nace en cabeza municipio obligación alguna en ese sentido.

Finalmente, se indicará que conforme a lo señalado en la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 del 25 de agosto de 2016, ingreso base de cotización (IBC) a tener en cuenta por la entidad demandada para realizar los mencionados aportes, corresponderá a los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios. De la falta de congruencia de la sentencia impugnada y la pretensión de reconocimiento de una relación laboral Tal como se advirtió, en el escrito contentivo del recurso de apelación que da lugar a la instancia, el Municipio de Sotaquirá puso de presente una situación que denotaría una presunta incongruencia de la decisión de primera instancia. Esto, en la medida que aseguró que no resulta acertado que se declare la existencia de la una relación laboral entre la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez y el Municipio de Sotaquirá, por los periodos comprendidos entre el 1° de agosto al 31 de diciembre de 1990; 1° de enero al 31 de diciembre de 1991; 1° de febrero al 30 de marzo de 1992; 1° de septiembre al 31 de diciembre de 1992; 1° de enero al 30 de noviembre de 1993; 1° de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; 1° de enero al 30 de septiembre de 2001 y; 1° de enero de 2002 al 10 de enero de 2006; toda vez que en el trámite de la audiencia inicial (etapa de decisión de excepciones previas), se declaró probada parcialmente la excepción de cosa juzgada, respecto del periodo comprendido entre 26 de julio de 1990 y el 31 de enero del 2006.

Al respecto, lo primero que debe indicar la Sala, es que el juez al momento de dictar sentencia, debe definir el correspondiente problema jurídico, esto es, el objeto sobre el cual se centrará la decisión de fondo del asunto. Dicho problema se encuentra integrado por el objeto (pretensión) y la causa petendi (hechos y fundamentos de derecho) que se ventilan en el proceso, los cuales, a su vez, integrarán de manera precedente -en la respectiva etapa procesal- la llamada fijación del litigio, de tal suerte que los sujetos de la litis tengan absoluta certeza de que es sobre ello y nada más que ello, sobre lo cual el operador judicial deberá pronunciarse cuando emita el correspondiente fallo.

Lo anterior se encuentra ligado además al principio de congruencia, que es una garantía del derecho al debido proceso, cuyo objeto no es otro diferente a asegurar que en la sentencia únicamente sean abordados aspectos relacionados con los hechos y pretensiones o excepciones aducidas en la demanda y su contestación, así como en las demás oportunidades procesales previstas en el ordenamiento jurídico para las partes alleguen argumentos que deban ser tratados en la sentencia, e incluso de excepciones que el juez pueda declarar de oficio.

Sobre el particular, el artículo 281 del CGP dispuso: “(…) Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. (…)” – Se resalta –.

Por tanto, la congruencia que obliga al juez a reconocer en su sentencia únicamente lo pedido, constituye una manifestación del derecho al debido proceso, una expresión del sistema dispositivo (en el que incumbe a las partes impulsar el proceso) y, un reflejo del principio de justicia rogada. Así, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido dicho principio, como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, “en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”.

Establecido lo anterior, y en orden a decidir el cargo de apelación bajo estudio, lo primero que deberá señalar la Sala, es que, revisado el expediente, se evidenció que en el curso de la audiencia inicial llevada a cabo el 24 de febrero de 2020, el despacho de primera instancia resolvió: (i) declarar probada parcialmente la excepción de cosa juzgada frente a la pretensión de declarar una relación laboral por el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1990 y el 31 de enero de 2006; y (ii) continuar con el trámite del proceso respecto a las demás pretensiones de la demanda, en los términos solicitados por la parte actora.

Lo anterior, al advertir que al efectuar un cotejo entre el proceso adelantado dentro del expediente con radicación No. 15001-23-31-000-2006-02876-00 tramitado por esta Corporación y el que ocupa ahora la atención de la Sala (15001-33-330122018-00219-02), se evidenció: i) identidad de partes, ii) identidad de fundamentos facticos y; iii) similitud en el acápite de pretensiones, particularmente en lo que a la pretensión segunda de la demanda se refiere, en cuanto, se los dos se persigue el reconocimiento de una relación laboral entre la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez y el Municipio de Sotaquirá, por el lapso comprendido entre el 26 de julio de 1990 y el 31 de enero del 2006.

Sobre el particular, se explicó que como quiera que en el presente asunto la demandante solicitó la declaratoria de existencia de una relación laboral entre ella y el Municipio de Sotaquirá por el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1989 y el 10 de enero de 2006, no cabe duda que los lapsos reclamados resultan coincidentes con los debatidos en el proceso 15001-23-31-000-2006-02876-00, concretamente en lo que al periodo del 26 de julio de 1990 al 10 de enero del 2006 se refiere; razón por la cual, este último se encuentra afectado por el fenómeno de la cosa juzgada.

Esto, se precisa, al haber sido objeto de pronunciamiento de fondo en sentencia de 21 de octubre de 2009, que -sea dicho desde ahora- se encuentra debidamente ejecutoriada e hizo tránsito a cosa juzgada. En todo caso, se dejó establecido en la referida diligencia, que como el lapso comprendido entre el 26 de julio de 1989 y el 25 de julio de 1990 (alegado ahora por la demandante) no había sido objeto de pronunciamiento dentro del expediente 1500123-31-000-2006-02876-00; bien podía ser objeto de análisis en el presente proceso, junto con la pretensión relativa al pago de los aportes a pensión durante toda la relación laboral, en tanto, la misma no fue ni reclamada, ni mucho menos examinada en dicho proceso.

Tal determinación, fue recurrida por la parte actora, y confirmada en segunda instancia por este Tribunal a través de auto de 2 de julio de 2020 (Págs. 241 a 257 – Archivo No. 001), el cual, fue obedecido y cumplido por el juzgado de primera instancia mediante auto de 5 de noviembre de 2020 (Págs. 1 a 3 – Archivo No. 07). Seguidamente, como consecuencia de lo dicho y a efecto de continuar con el trámite procesal correspondiente, el 24 de noviembre de 2020 se reanudó la audiencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, oportunidad en la que -entre otras cosas- se fijó el litigio u objeto de controversia, en los siguientes términos: “(…) Corresponde a este Despacho, determinar si entre el Municipio de Sotaqurá (sic) y la demandante señora ROSA ELENA ROJAS RODRIGUEZ debe declararse: la existencia de una relación laboral por el lapso comprendido entre el 26 de julio de 1989 al 25 de julio de 1990, y el reconocimiento y pago de los aportes a pensión en favor de la demandante, entre el 26 de julio de 1989 al 10 de enero de 2006.

(…)” - Destaca la Sala –. De manera que, la a quo como directora del proceso y con la anuencia de las partes, determinó el alcance de las pretensiones, así como el de los fundamentos de hecho y de derecho que las sustentaban, atendiendo a lo decidido en materia de excepciones previas (concretamente la de cosa juzgada), a fin de determinar aquellos puntos que resultaban, en realidad, objeto de debate dentro del presente proceso contencioso.

No obstante, a partir de la lectura atenta de la providencia apelada, evidencia la Sala que pese a haber fijado el litigio del proceso en los términos transcritos, la a quo resolvió, entre otras cosas, lo siguiente: “(…)

Nótese entonces, que aun cuando en el trámite de la audiencia inicial se circunscribió el objeto de la litis a determinar si entre las partes del proceso existió una verdadera relación laboral por el lapso comprendido entre el 26 de julio de 1989 y el 25 de julio de 1990 (concretamente); al momento de proferir sentencia de primera instancia, se emitió pronunciamiento no sólo respecto al periodo definido en la audiencia inicial (26 de julio de 1989 al 25 de julio de 1990), sino sobre la totalidad del tiempo solicitado en la demanda, este es, el comprendido entre el 26 de julio de 1989 y el 10 de enero de 2006.

Es así, que en la parte resolutiva se reconoció la existencia de la relación laboral entre la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez y el Municipio de Sotaquirá por los periodos transcurridos entre el 1° de agosto al 31 de diciembre de 1990; el 1° de enero al 31 de diciembre de 1991; el 1° de febrero al 30 de marzo de 1992; el 1° de septiembre al 31 de diciembre de 1992; 1° de enero al 30 de noviembre de 1993; el 1° de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; el 1° de enero al 30 de septiembre de 2001 y; el 1° de enero de 2002 al 10 de enero de 2006; lapsos que ciertamente desbordaron el límite temporal establecido en la fijación del litigio.

Lo anterior, sea del caso precisar, aun cuando mediante auto de 2 de julio de 2020, esta Corporación confirmó íntegramente el proveído de 24 de febrero de 2020 que declaró probada parcialmente la excepción de cosa juzgada frente a la pretensión relativa a la existencia de una relación laboral por el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1990 y el 31 de enero de 2006; y continuar con el trámite del proceso respecto a las demás pretensiones de la demanda, en los términos solicitados por la parte actora.

A propósito de esta cuestión, la Sala precisa que el objeto o finalidad de la fijación del litigio es centrar el debate frente al cual este girará, por lo que determina los temas que serán estudiados en la sentencia. De hecho, es tal su importancia que aquélla condiciona las pruebas y la postura procesal que en adelante adoptarán las partes como estrategia de defensa, y ello, de suyo, implica que los sujetos procesales tienen la carga y el deber de velar para que dentro del problema jurídico acordado queden incluidos todos los temas objeto de debate.

Debe recordarse en este punto, que el fenómeno de la cosa juzgada se ha asimilado al principio del ‘non bis in idem’ y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior, por cuanto, lo ya resuelto obliga a las partes dado su carácter vinculante y obligatorio y, por ende, es inmutable al tener plena eficacia jurídica.

Ciertamente, los principios que rigen el Estado Social de Derecho les exigen a los jueces “ser consistentes con las decisiones que adoptan, impidiendo que un mismo asunto sea estudiado y fallado nuevamente por la autoridad judicial, en oportunidad diferente y de distinta manera”9. En ese entendido, para la Sala no resulta de recibo que la jueza de primera instancia, a través de la providencia objeto de apelación, haya procedido a pronunciarse al interior del sub judice, frente un asunto que conforme se explicó con suficiencia en los autos de 2 de julio y 24 de febrero de 2020 (previamente referidos), ya había sido resuelto con antelación mediante sentencia judicial de 21 de octubre de 2009 (Exp. 15001-23-31-000-2006-02876-00), la cual, se encuentra ejecutoriada e hizo tránsito a cosa juzgada.

La funcionaria judicial debió abstenerse de emitir pronunciamiento alguno sobre los hechos, conductas o asuntos previamente finiquitados en otro proceso judicial, como es el caso de la declaratoria de existencia de una relación laboral entre la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez y el Municipio de Sotaquirá por el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1990 y el 10 de enero del 2006, en virtud de los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y non bis in ídem.

Su conocimiento se debió limitar exclusivamente al análisis y decisión de las cuestiones que no habían sido debatidas y resueltas en el proceso judicial anterior (2006-02876-00), que como se señaló en las decisiones que dispusieron la prosperidad parcial de la excepción de cosa juzgada, se refirieron únicamente a la existencia de una relación laboral por el lapso comprendido entre el 26 de julio de 1989 y el 25 de julio de 1990; así como al pago de los aportes a pensión durante toda la relación laboral, esto es, del 26 de julio de 1989 al 10 de enero de 2006.

En ese orden de ideas, no queda duda a la Sala, que le asiste razón a la entidad recurrente en aseverar que la sentencia de primer grado desconoció el principio de congruencia de las providencias judiciales, en la medida que a través de la misma no podía declararse la existencia de la una relación laboral entre el Municipio de Sotaquirá y la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez por los periodos comprendidos entre el 1° de agosto al 31 de diciembre de 1990; 1° de enero al 31 de diciembre de 1991; 1° de febrero al 30 de marzo de 1992; 1° de septiembre al 31 de diciembre de 1992; 1° de enero al 30 de noviembre de 1993; 1° de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; 1° de enero al 30 de septiembre de 2001 y; 1° de enero de 2002 al 10 de enero de 2006; por encontrarse tales tiempos afectados por el fenómeno de cosa juzgada.

Ahora bien, en cuanto tiene que ver con el lapso del 26 de julio de 1989 al 25 de julio de 1990 (que no se encuentra afectado por el fenómeno de cosa juzgada), deberá precisar la Sala que no fue reconocido como constitutivo de una relación laboral por parte de la autoridad judicial de primer grado. Tampoco en relación con el mismo, se ordenó el pago de cotizaciones por concepto de seguridad social en pensiones a favor de la demandante.

En ese entendido, se estima incongruente que el Municipio de Sotaquirá asegure en el recurso que da lugar a la alzada, que no se acreditó la existencia de una relación laboral entre las partes en litigio para el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1989 al 25 de julio de 1990, pues justamente a esa fue la conclusión a la que arribó la falladora de primer grado, al no haber accedido a la pretensión declarativa correspondiente.

Ahora, en relación con este mismo tópico, deberá indicarse que si bien la parte actora no se pronunció de manera específica en su recurso de apelación sobre el interregno del 26 de julio de 1989 al 25 de julio de 1990, si manifestó que la providencia recurrida debió haber reconocido la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes teniendo en cuenta todo el tiempo en que ella se desempeñó como líder de la botica o farmacia del centro de salud del ente territorial demandado, esto es, del 26 de julio de 1989 hasta el 10 de enero de 2006.

De modo que, como dicho rango temporal, evidentemente incluye el lapso comprendido entre el 26 de julio de 1989 y el 25 de julio de 1990, colige la Sala que, si se formuló un reparo concreto en relación con su negativa, por lo que corresponde examinar en esta instancia, si se configuró o no la relación laboral alegada por la actora durante dicho periodo.

A ese efecto, precisa la Sala que en los términos del artículo 1500 del Código Civil, los contratos pueden ser solemnes, consensuales o reales, siendo los primeros, aquellos en los que para su perfeccionamiento es necesaria una solemnidad expresamente prevista por el legislador. De ahí, que cuando el negocio jurídico es solemne, la solemnidad exigida amén de perfeccionarlo o hacerlo surgir a la vida jurídica, cumple la función de demostrar su existencia, al punto que, si dicha solemnidad consiste en un escrito o documento, el mismo adquiere la característica de ser la única prueba admisible para ello por disposición legal.

Lo anterior, por cuanto, en tales eventos, el documento cumple no sólo una función constitutiva sino además una función probatoria, con ocasión de la cual, se convierte en el único medio probatorio pertinente para ello. Por su parte, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define los contratos estatales como los actos jurídicos generadores de obligaciones celebrados con entidades del Estado previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad.

Consecuentemente, fuerza concluir que se encuentran proscritos los contratos verbales, como el que alega el demandante, ya que ni siquiera la creencia de estar actuando de acuerdo al ordenamiento jurídico, enerva los mandatos imperativos de la ley, ni mucho menos, justifica su elusión. En esas condiciones, revisado el plenario, observa la Sala que las ordenes de trabajo y/o de prestación de servicios debidamente aportados e incorporados al proceso, datan del 31 de marzo de 1995 en adelante, advirtiéndose ausencia de prueba en relación con la vinculación contractual que se alega para el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1989 y el 25 de julio de 1990, lo cual, no puede pasarse inadvertido por esta instancia, dada la exigencia de esta formalidad como prueba ineludible de la existencia de los contratos celebrados por las entidades del Estado, regidos por el Estatuto de Contratación Estatal.

Así las cosas, discurre la Sala que la demandante, a quien correspondía la carga de demostrar la existencia de los contratos de prestación de servicios que, a su juicio, encubrieron una relación laboral por el periodo que ahora se estudia (26/07/1989 a 25/07/1990), omitió acreditar con documento idóneo la existencia del contrato que dice haber celebrado, circunstancia que imposibilita a la Sala examinar para ese período, las pretensiones de la demanda.

Aserto que adquiere mayor firmeza, si se tiene en cuenta que, para demostrar la celebración de un contrato solemne, cuando la solemnidad constitutiva consiste en un documento, no es admisible ningún otro medio probatorio, como pretende sugerirlo la parte actora en sede de apelación. Y es que, no pasa por alto la Sala, que, conforme al dicho de la demandante en sede de apelación, no le fue posible allegar los documentos (ordenes de trabajo y/o prestación de servicios) que dan cuenta de su vinculación laboral al servicio del ente territorial demandado, en la medida que este último no le hizo entrega de los mismos.

Sin embargo, considera que en el evento en que ello hubiese sido así, bien podía la actora haberle solicitarle al juez la consecución de documentos concretos que directamente o por medio del ejercicio del derecho de petición no hubieren podido conseguir, sin embargo, no fue así. En esas condiciones, no resulta de recibo para la Sala, el reproche aludido por la demandante en el sentido antedicho.

Del pago de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social Tal como se señaló, corresponde a la Sala determinar si resulta procedente ordenar el pago de aportes pensionales adeudados al sistema de seguridad social integral por los periodos señalados por la a quo en el numeral cuarto de la providencia apelada, o si, por el contrario, como lo señaló el extremo demandado en su recurso de apelación, han de tenerse en cuenta – únicamente – los periodos reconocidos como de duración de la relación laboral en el marco del proceso 15001-2331-000-200502876-00.

Sobre el particular, lo primero que habrá que mencionar, es que conforme quedó establecido en el acápite precedente, mediante el 24 de febrero de 2020 el despacho judicial de primera instancia además de declarar probada parcialmente la excepción de cosa juzgada frente a la pretensión de declarar una relación laboral por el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1990 y el 31 de enero de 2006; ordenó continuar con el trámite del proceso respecto a las demás pretensiones de la demanda, en los términos precisos solicitados por la parte actora.

Esto, claramente incluye, aparte de la pretensión de reconocimiento de una relación laboral entre las partes por el interregno del 26 de julio de 1989 al 25 de julio de 1990, la relativa al pago de los aportes a pensión durante todo el tiempo de relación laboral, que, en voces de la demandante, se prolongó del 26 de julio de 1989 al 31 de enero de 2006.

En ese entendido, concretamente en lo que tiene que ver con las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, deberá anotarse que por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), lo que de suyo significa, que pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.

Tal circunstancia además de haber sido consentida por las partes en la primera instancia, no fue objeto de reproche alguno en sede de apelación. Sin embargo, asegura el Municipio de Sotaquirá en su recurso de apelación, que no resultaba posible que se le condenara a reconocer y pagar “( ) los porcentajes de cotización correspondientes a pensión que deberá trasladar a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones; causados entre los periodos comprendidos entre: el 01 de agosto al 31 de diciembre de 1990; del 01 de enero al 31 de diciembre de 1991; del 01 de febrero al 30 de marzo de 1992 y del 01 de septiembre al 31 de diciembre de 1992; del 01 de enero al 30 de noviembre de 1993; del 01 de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000; del 01 de enero al 30 de septiembre de 2001 y del 01 de enero de 2002 al 10 de enero de 2006”; tal como se indicó en el numera (sic) tercero del fallo recurrido, puesto que respecto al periodo comprendido entre el 26 de julio de 1990 al 31 de enero del 2006 opero el fenómeno de cosa juzgada” – Se destaca –.

A su juicio, la condena de pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones adeudados en favor de la demandante, únicamente sería posible plausible en relación con los periodos “que dentro del proceso radicado bajo el No.15001-2331-000-2005-02876-00, se probó que existió la relación laboral entre las partes” (Pág. 7), los cuales, destacó, fueron diferentes a los ordenados por la jueza de primera instancia. Frente al primero de tales argumentos, bastará con señalar que conforme se ha referido de manera insistente a lo largo de la presente sentencia, el fenómeno de cosa juzgada declarado al interior del presente proceso, no cobijó de ninguna manera la pretensión de pago de aportes a pensión respecto a todo el periodo de vinculación laboral de la demandante en favor del Municipio de Sotaquirá, que según se afirma en la demanda, se extendió del 26 de julio de 1989 al 31 de enero de 2006.

Tan ello es así, que en los mencionados autos de 2 de julio y de 24 de febrero de 2020, se dejó establecido de manera literal, que la pretensión de pagar lo correspondiente a pensión no fue ni reclamada, ni mucho menos examinada al interior del proceso 15001-23-31-000-2006-02876-00, de manera que no se encontraba afectada por los efectos de la cosa juzgada.

Por tal razón, no le asiste razón a la entidad apelante en afirmar que en materia de reclamación del pago de las cotizaciones a pensión en favor de la demandante por el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1990 al 31 de enero del 2006, se declaró la excepción de cosa juzgada. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo de los argumentos esbozados, se deberá indicar que en la medida que operó en el caso concreto la excepción de cosa juzgada respecto a la declaratoria de existencia de una relación laboral entre la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez y el Municipio de Sotaquirá por el periodo comprendido entre el 26 de julio de 1990 y el 10 de enero del 2006, por tratarse de un asunto definido en un proceso anterior (Exp. 15001-23-31-000-200602876-00), a través de sentencia de 21 de octubre de 2009, lo allí resuelto obliga a las partes dado su carácter vinculante y obligatorio, siendo inmutable al tener plena eficacia jurídica.

Pues bien, en el caso concreto, la demandante solicita el pago de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social, derivados de la relación laboral sostenida con el Municipio de Sotaquirá por el periodo en que se desempeñó como líder de la botica comunal de dicho ante territorial vinculada a través de múltiples contratos de prestación de servicios, el cual, conforme a su dicho, se extendió del 26 de julio de 1989 al 31 de enero de 2006.

En primera medida, respecto al lapso transcurrido entre el 26 de julio de 1990 y el 10 de enero del 2006 (reclamado por la actora en el proceso 2006-02876-00), se dirá que en efecto se encuentra declarada judicialmente la existencia de una relación laboral entre las partes, que da lugar al pago de las cotizaciones en pensión que ahora reclama la demandante.

Empero, ha de tenerse en cuenta, necesariamente, que, en la sentencia de 21 de octubre de 2009, la Sala de Decisión No. 2 de esta Corporación no declaró la existencia de la referida relación de manera ininterrumpida, sino que, al advertir periodos de interrupción en la vinculación durante el mencionado interregno, la encontró acreditada únicamente en relación con los siguientes periodos (numeral tercero): Del 1° de abril al 30 de octubre de 1996 Del 1° al 30 de diciembre de 1996 Del 1° de enero al 30 de mayo de 1997 Del 1° al 30 de septiembre de 1997 Del 1° de noviembre al 30 de diciembre de 1997 Del 1° de enero al 31 de diciembre de 1998 Del 1° de enero al 31 de diciembre de 1999 Del 1° de febrero al 30 de septiembre de 2000 Del 1° al 30 de noviembre de 2000 Del 1° de enero al 31 de julio de 2001 Del 1° al 30 de septiembre de 2001 Del 1° de mayo al 31 de diciembre de 2002 Del 1° de enero al 31 de diciembre de 2003 Del 1° de marzo al 31 de diciembre de 2004 Del 1° de enero al 31 de marzo de 2005 Del 1° de mayo al 31 de agosto de 2005 Del 1° de octubre al 31 de diciembre del 2005 De suerte que, será respecto de esos periodos y no otros diferentes, que el entonces empleador, Municipio de Sotaquirá deberá efectuar los pagos de aportes a pensión en favor de la demandante.

Esto, en la medida que las cotizaciones por el mencionado concepto, derivan fundamentalmente de la relación laboral existente entre las partes, al punto que frente a los periodos en que la misma no se encontró comprobada en el proceso 2006-02876-00 (en el que fue reclamada por primera vez) y por consecuencia no fue declarada, no nace en cabeza municipio obligación alguna en ese sentido.

Consecuentemente, en lo concerniente al lapso transcurrido entre el 26 de julio de 1989 al 25 de julio de 1990, frente al cual la demandante solicitó también el pago de cotizaciones a pensiones, bastará con señalar que en la medida que no se advirtió demostrada la configuración de una verdadera relación laboral entre aquella y el Municipio de Sotaquirá, ciertamente no resulta procedente acceder a lo solicitado.

No podría ordenarse al extremo demandado, que realizara cotizaciones en materia de pensiones en favor de la actora, respecto de un periodo en que aquella no acreditó haber prestado sus servicios personales en beneficio del mismo, en virtud de un verdadero contrato realidad. Ahora bien, en el numeral tercero de la providencia apelada, la a quo condenó al Municipio de Sotaquirá a reconocer y pagar en favor de la aquí demandante, los “porcentajes de cotización correspondientes a pensión que deberá trasladar a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones”; causados en los siguientes periodos: Del 1° de agosto al 31 de diciembre de 1990 Del 1° de enero al 31 de diciembre de 1991 Del 1° de febrero al 30 de marzo de 1992 Del 1° de septiembre al 31 de diciembre de 1992 Del 1° de enero al 30 de noviembre de 1993 Del 1° de enero de 1994 al 30 de noviembre 2000 Del 1° de enero al 30 de septiembre de 2001 Del 1° de enero de 2002 al 10 de enero de 2006 Y de manera correlativa dispuso en el numeral cuarto ibidem, que para efectos de llevar a cabo el pago ordenado en el numeral precedente, el ente territorial demandado debía tomar como ingreso base de cotización el valor de los honorarios cancelados a la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez, mes a mes, en los citados periodos, los cuales, sea dicho de paso, no resultan coincidentes respecto de aquellos frente a los cuales se reconoció la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes (esto, mediante sentencia de 21 de octubre de 2009, dentro del expediente 2006-02876-00).

En esas condiciones, como quiera que conforme se indicó, será sobre los tiempos en que se reconoció la relación laboral entre las partes, que se deberán efectuar los pagos de aportes a pensión en favor de la demandante, se impone modificar el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, a efecto de precisar los mencionados periodos, acorde con los reconocidos en la sentencia de 21 de octubre de 2009, proferida por esta Corporación dentro del expediente 15001-23-31000-2006-02876-00.

La misma suerte correrá el numeral cuarto de la mencionada providencia, en tanto, al desarrollar supuestos secundarios del numeral tercero (valor base de la cotización para cada periodo), constituye una unidad funcional secundaria o parcial de la primera unidad normativa. De la base de cotización de los aportes a pensión ordenados En este punto de la providencia, corresponde a la Sala dilucidar si para efectos de la respectiva condena (pago de aportes a pensión), debe tomarse como base de cotización el valor pactado por las partes como honorarios en los contratos de prestación de servicios suscritos, o si como lo aduce la demandante, ha de considerarse el valor del salario mínimo, respecto de los periodos en que a la entonces contratista se le canceló un valor inferior al mismo.

Lo anterior, en la medida que, en el escrito de alzada, la parte demandante manifestó que la orden de reconocimiento de aportes a pensión, teniendo como base de la cotización el monto que se cancelaba por concepto de honorarios a la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez, desconoce las garantías mínimas que emanan del artículo 53 de la Constitución Política, ya que ningún empleador puede cotizar por debajo del salario mínimo mensual vigente para cada año. Al respecto, aduce que, si bien para la a quo “basta que se pague con indexación, no se puede desconocer el salario mínimo en los años en que fue inferior, esto es, en los años 1989 (julio) a diciembre de 1997” (ib.).

Sobre el particular, lo único que habrá de señalarse, es que según la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 del 25 de agosto de 2016, el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir, corresponderá a los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios. Criterio reiterado de manera reciente por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia SUJ025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, y que, por consecuencia, resulta de obligatoria observancia por parte de esta Corporación. En ese entendido, y sin consideración adicional alguna, no cabe duda que tal como lo consideró la a quo, en atención a que los aportes al sistema de seguridad social inciden en el derecho pensional, que es imprescriptible, y conforme se explicó en precedencia, la accionada deberá tomar el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

De la inclusión de tiempos de servicios En voces de la aquí demandante, la providencia apelada omitió incluir la totalidad de los tiempos por aquella servidos en favor del Municipio de Sotaquirá, en tanto, tal como logró acreditarse al interior del presente proceso, se desempeñó como líder de la botica o farmacia del centro de salud del ente territorial demandado, de forma continua e ininterrumpida, desde el 26 de julio de 1989 y hasta el 10 de enero de 2006.

En ese orden de ideas, consideró que la jueza de primera instancia debió declarar la existencia de una verdadera relación laboral, no sólo por los periodos que aquella precisó en la parte resolutiva de su sentencia (que como ya se explicó, tampoco resultan procedentes), sino por los comprendidos entre el 26 de julio y el 31 de julio de 1990;

“enero y abril a agosto de 1992”; “diciembre de 1993”; “diciembre de 2000” y; “octubre a diciembre de 2001” (Pág. 2), durante los cuales, desempeñó sus funciones en la botica del municipio accionado. En lo tocante a tal argumento, es del caso reiterar la argumentación hasta aquí esbozada, para afirmar que los tiempos a los que hace referencia la señora Rosa Elena Rojas Rodríguez en su escrito de apelación, ciertamente se encuentran afectados por la excepción de cosa juzgada parcial, declarada al interior del presente proceso.

Tal como se indicó, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 15001-2332-000-2006-02876-00, la aquí demandante solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral entre ella y el Municipio de Sotaquirá por el interregno comprendido entre el 26 de julio de 1990 y el 31 de diciembre de 2006, en el que se desempeñó como líder de la botica municipal de dicho ente territorial, para que, como consecuencia a ello, se dispusiera el reconocimiento y pago en su favor, de las prestaciones laborales causadas durante el referido lapso.

Tal pretensión, fue estudiada y fallada por la autoridad judicial a la que correspondió el conocimiento del proceso, a través de la mencionada sentencia de 21 de octubre de 2009, en la que como se vio, se declaró la existencia de la relación laboral pretendida, pero no de manera continua e ininterrumpida en los términos en que se solicitó en la demanda, sino en consideración a los periodos de vinculación e interrupción del servicio, que se encontraron plenamente demostrados dentro del proceso.

De ese modo, se tuvieron en cuenta en la referida sentencia, los extremos temporales precisados en el párrafo noventa del presente proveído, los cuales, claramente no incluyeron los comprendidos entre el 26 de julio y el 31 de julio de 1990; “enero y abril a agosto de 1992”; “diciembre de 1993”; “diciembre de 2000” y; “octubre a diciembre de 2001”, en los que afirma ahora la demandante que se desempeñó de manera efectiva como líder de la botica o farmacia del centro de salud del ente territorial demandado.

Entonces, ante ese panorama, lo único que podrá señalar la Sala, es que no resulta procedente al interior del sub judice, declarar la existencia de una verdadera relación laboral por los periodos que alega la parte actora en su impugnación (acabados de referir), en tanto, los mismos fueron objeto de decisión y análisis al interior del proceso 15001-2332-000-2006-02876-00 (al encontrarse incluidos en el lapso del 26 de julio de 1990 a 1 de diciembre de 2006).

Por tal razón, en línea con la argumentación hasta aquí expuesta, constituye un asunto que no puede ser estudiado y fallado nuevamente por esta autoridad judicial, menos aún para proferir una decisión ciertamente distinta como la que se pretende. Si la demandante consideraba que tales plazos debían ser incluidos en la orden de reconocimiento de la relación laboral con el Municipio de Sotaquirá, así debió solicitarlo de manera oportuna al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho respectivo (2006-02876-00), haciendo uso de las herramientas procesales que, para ese momento, el ordenamiento jurídico tenía a su disposición. No es este el momento, ni el canal jurídico adecuado, para formular reparos respecto de una situación que ya fue resuelta de manera definitiva en un juicio anterior, so pena de contrariar principios de rango constitucional, tales como el non bis in ídem, la seguridad jurídica, la cosa juzgada, el debido proceso y la confianza legítima, entre otros.

Razonablemente, dichos periodos tampoco podrán ser incluidos en la orden relativa al pago de aportes a pensión en favor de la demandante, por cuanto, de una parte, no hacen parte de la relación laboral efectivamente declarada, y de otra, los tiempos de servicios que se deben computar para efectos pensionales, deben excluir los periodos de interrupción de la vinculación. Consecuentemente, no está llamado a prosperar el cargo de apelación examinado.

IV. COSTAS En la sentencia de primera instancia, la A quo se abstuvo de condenar en costas. Sin embargo, en su recurso de apelación el extremo demandante aseguró que aun cuando en los términos del artículo 365 del CGP, en caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, lo cierto es que en el caso concreto corresponde condenar al municipio accionado al pago de agencias en derecho, en la medida que no contestó la demanda.

Y, precisó que, si bien el hecho de que la entidad no se haya pronunciado en relación con el líbelo, no constituye un indicio de responsabilidad en su contra, si demuestra la “falta de responsabilidad de la administración municipal, en contraposición de la actividad de la demandante” (Pág. 5) En ese orden, lo primero que debe indicar la Sala que el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 (que entró a regir el 25 de enero de 2021), adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y, dispuso que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

De suerte que, comoquiera que no se advierte que tal circunstancia haya ocurrido en el sub judice, no se estima procedente la condena en costas en los términos de la mencionada norma. En todo caso, y en atención a los cuestionamientos precisos esbozados por el extremo apelante en relación con el cargo examinado, advierte este Tribunal que, en este caso, no se allegaron medios de prueba que acreditaran44 que con ocasión del presente proceso la demandante haya tenido que asumir gastos, o cualquier otra expensa susceptible de ser reconocida, como lo afirma ahora en sede de alzada.

Tampoco se allegó contrato de prestación de servicios profesionales o algún otro documento que demostrara la causación de agencias en derecho en el curso del proceso, razón de más, por la que sin perjuicio de lo que se aseguró en el recurso, no resultaba procedente la imposición de costas. Y es que, si bien la demandante asegura que el hecho de que la entidad accionada no haya contestado la demanda, da cuenta de la “falta de responsabilidad de la administración municipal, en contraposición de la actividad de la demandante” y, justifica por ello, que el mismo deba ser condenado en costas, debe tenerse en cuenta que al expedirse la Ley 1437 de 2011, se dejó de lado el régimen subjetivo del Decreto 01 de 1984, que determinaba la condena en costas a la parte vencida en el proceso, con el ingrediente de tener en cuenta su conducta procesal, ya fuera esta dilatoria, abusiva o temeraria.

Precisamente, a través del artículo 188 del CPACA, se acogió el régimen objetivo valorativo de la condena en costas establecido para el procedimiento civil, actualmente regulado por el Código General del Proceso, quedando pues, sujeta su imposición al hecho de ser vencido en juicio, siempre y cuando “en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” (Numeral 8º Art. 365).

Por consecuencia, permanecerá incólume la decisión de la jueza de primera instancia, y por las mismas razones, esto es, toda vez que no logró comprobarse la causación de costas en el proceso, ni mucho menos que la demanda haya sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, tampoco se condenará en costas por esta instancia. Conclusión 125.

Al prosperar parcialmente los argumentos de disenso formulados por el Municipio de Sotaquirá en sede de apelación, la Sala: i) revocará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, que declaró la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes en litigio; ii) modificará los numerales tercero y cuarto de la misma a efecto de precisar los periodos concretos respecto de los cuales procederá el pago, en favor de la demandante, de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social tomando como ingreso base de cotización los honorarios pactados en cada contrato suscrito entre las partes (mes a mes) y; iii) confirmará en lo demás lo decidido por la jueza de primera instancia, en atención a las consideraciones expuestas en precedencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Revocar el numeral segundo de la sentencia de primera instancia proferida el 3 de junio de 2021 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, por las razones expuestas en esta providencia Segundo. Modificar los numerales tercero y cuarto de la providencia apelada, los cales, quedarán de la siguiente manera: “TERCERO. -A título de restablecimiento del derecho el Municipio de Sotaquirá reconocerá y pagará a la señora ROSA ELENA ROJAS RODRIGUEZ los porcentajes de cotización correspondientes a pensión que deberá trasladar a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones; causados entre los periodos comprendidos: del 1° de abril al 30 de octubre de 1996; del 1° al 30 de diciembre de 1996; del 1° de enero al 30 de mayo de 1997; del 1° al 30 de septiembre de 1997; del 1° de noviembre al 30 de diciembre de 1997; del 1° de enero al 31 de diciembre de 1998; del 1° de enero al 31 de diciembre de 1999; del 1° de febrero al 30 de septiembre de 2000; del 1° al 30 de noviembre de 2000; del 1° de enero al 31 de julio de 2001; del 1° al 30 de septiembre de 2001; del 1° de mayo al 31 de diciembre de 2002; del 1° de enero al 31 de diciembre de 2003; del 1° de marzo al 31 de diciembre de 2004; del 1° de enero al 31 de marzo de 2005; del 1° de mayo al 31 de agosto de 2005 y; del 1° de octubre al 31 de diciembre del 2005; por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CUARTO.-A título de restablecimiento del derecho el Municipio de Sotaquirá deberá tomar el ingreso base de cotización, es decir, los honorarios, mes a mes entre los periodos comprendidos: del 1° de abril al 30 de octubre de 1996; del 1° al 30 de diciembre de 1996; del 1° de enero al 30 de mayo de 1997; del 1° al 30 de septiembre de 1997; del 1° de noviembre al 30 de diciembre de 1997; del 1° de enero al 31 de diciembre de 1998; del 1° de enero al 31 de diciembre de 1999; del 1° de febrero al 30 de septiembre de 2000; del 1° al 30 de noviembre de 2000; del 1° de enero al 31 de julio de 2001; del 1° al 30 de septiembre de 2001; del 1° de mayo al 31 de diciembre de 2002; del 1° de enero al 31 de diciembre de 2003; del 1° de marzo al 31 de diciembre de 2004; del 1° de enero al 31 de marzo de 2005; del 1° de mayo al 31 de agosto de 2005 y; del 1° de octubre al 31 de diciembre del 2005; y cotizar a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, la suma faltante por aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía al empleador.

En caso de no haber sido verificados los aportes que por ley correspondían a la entidad demandada durante los periodos antes indicados, será su deber efectuarlos, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador y sin perjuicio que el porcentaje a cargo de la ahora demandante le sea exigible por la entidad demandada”. Tercero. Confirmar en lo demás la sentencia de primera instancia proferida el 3 de junio de 2021 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, por las razones expuestas en esta sentencia. Cuarto. Sin costas en esta instancia. Quinto. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso.

Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Virtual, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado HOJA DE FIRMAS Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rosa Elena Rojas Rodríguez Demandado: Municipio de Sotaquirá Expediente: 15238-33-33-003-2018-00137-01