66001-33-33-007-2017-00246-02 (F-0085-2021) · Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, diecinueve de mayo de dos mil veintidós Referencia: Exp. Rad. 66001-33-33-007-2017-00246-02 (F-0085-2021) Reparación Directa. Demandante: Fundación Cero Colombia.

Demandado: Municipio de Pereira. Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, frente a la sentencia proferida en el proceso de la referencia, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES La parte actora, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, consagrado en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Municipio de Pereira en procura de las siguientes: I. PRETENSIONES A folios 38 (AE.001) se solicita: 1.1.

Se declare administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de Pereira (Risaralda), por los perjuicios causados a la Fundación Cero Colombia por no haber pagado la prestación del servicio a través del programa atención de la población habitante de 2 calle y en riesgo de calle, desde el 1° de enero al 14 de julio de 2015. 1.2.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicita se condene a la demandada a pagar a la Fundación Cero Colombia, la suma de $80.000.000 correspondiente a los 6 meses de prestación de servicios consistentes en la alimentación, cuidado y protección de la población habitante de calle. 1.3. Se condene a la demandada a pagar a la Fundación Cero Colombia, por concepto de perjuicios morales la suma de 100 SMLMV. 1.4.

Que una vez se profiera la condena, se acualicen el pago de los perjuicios materiales y morales conforme lo establece el artículo 92 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011. 1.5. Que se condene en costas a la parte demandada. II.HECHOS A folios 31 y siguientes (ídem), se narraron los siguientes: 2.1 El municipio de Pereira suscribió el 12 de septiembre de 2014, contrato No. 2309, con el fin de brindar apoyo a la Fundación Cero Colombia, objeto: “brindar apoyo a una entidad sin ánimo de lucro cuyo objeto es ofrecer programas de atención requerida para la población habitante de la calle y en riesgo de calle con problemáticas sociales como abandono vulnerabilidad y exclusión” por un término de 3 meses y quince días, sin excederse del 31 diciembre de 2014, por un valor de $ 40’000.000; las partes no suscribieron un nuevo contrato escrito para la vigencia 2015. 2.2.

La señora Laura Viviana Gallego Rendón, Contratista de la Secretaría de Desarrollo Social y Político del municipio de Pereira, el 19 de marzo, 15 de abril y 21 de mayo de 2015 dirigió oficios al señor Carlos Andrés Pérez Toro, representante legal de la Fundación Cero Colombia, solicitándole el ingreso de los habitantes de la calle, señores José Alcides Guapacha, Jhon Alejandro Bedoya y Aníbal Taborda respectivamente. 2.3.

La fundación continuó por sus propios medios prestando el servicio, ya que el representante legal confiado en lo manifestado por el secretario de desarrollo comprometió recursos de terceros en aras de garantizar el programa, no obstante, ante la ausencia de presupuesto el Ente Territorial incumplió con lo convenido. III. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El municipio de Pereira dio contestación a la demanda, manifestando que para la prosperidad de las pretensiones de una actio in rem verso se requieren entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma 3 imperativa, para el caso de ahora, con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, que imponen como solemnidad de los contratos estatales, que sean por escrito, significando con ello que son de orden público y por consiguiente, inmodificables e inderogables por la voluntad de las partes.

Señaló que la persona natural o jurídica que pretenda celebrar un contrato con el Estado tiene la obligación de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar el contrato estatal. Manifiesta que el contratista de la administración que acepte prestar un servicio, con pleno conocimiento de que está actuando en contra del ordenamiento jurídico, no puede aprovecharse posteriormente de su propia culpa, para pedir que le sea reintegrado lo que ha perdido como causa de la violación de la Ley.

Afirmó que la Fundación Cero Colombia tenía el pleno conocimiento de que al 31 de diciembre del año 2014 finalizaba el contrato de apoyo con la Alcaldía de Pereira, sin que el mismo se prorrogara automáticamente, pues las partes están sujetas al vencimiento del contrato estatal y los hechos que se desarrollen con posterioridad a su culminación no pueden entenderse sujetos a él, y por tanto, las pretensiones que de tales eventos se desprenden no encuentran sustento en el contrato.

Señala que no es permitido jurisprudencialmente alegar en este tipo de demandas la buena fe y la confianza legítima para prestar sus servicios sin mediar un contrato por escrito, pues la actio de in rem verso no puede ser el medio para eludir las normas contractuales y presupuestales, ni para desconocer o dejar de lado el deber de lealtad de las partes en la ejecución de las obligaciones del contrato.

IV. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, negó las súplicas de la demanda, indicando que es claro que a través del contrato No. 2309 de 2014, denominado de apoyo a la gestión, el Municipio de Pereira coadyuvó al desarrollo del objeto social de la Fundación Cero Colombia, con miras a apoyar a la población habitante de calle y en riesgo de calle, observándose que en dicho contrato la Fundación adquirió la obligación de “invertir los recursos objeto de apoyo en las actividades que hacen parte del objeto social de la Fundación, indicado en la solicitud de apoyo”, sin que de las pruebas recopiladas o dentro de las obligaciones 4 previstas en el clausulado contractual, se encontrara que la Fundación Cero Colombia se haya obligado a recibir única y exclusivamente a todos los habitantes de la calle remitidos por el municipio, pues a través de los testimonios obrantes en el plenario, se colige que la entidad demandante tenía la potestad de decidir si aceptaba o no dichas remisiones, y por otro lado, el municipio de Pereira contaba con la potestad de solicitar la colaboración de la Fundación para habitantes de la calle dado que este es una actividad inherente al objeto social de la fundación, lo cual no implicaba una camisa de fuerza, máxime cuando ante la negativa de la Fundación Cero Colombia el municipio podía buscar otro destino para la persona necesitada del servicio.

En ese orden sostuvo que, no es de recibo para esa Judicatura que la parte actora señale que el detrimento de su situación económica se produjo por los pacientes remitidos por el municipio de Pereira sin que mediara contraprestación económica alguna, toda vez que el giro ordinario de su objeto social es precisamente el de ayudar y trabajar con los habitantes de la calle, reiterándose que podría haberse negado a seguir recibiendo pacientes ante la imposibilidad de brindar el servicio por falta de cobertura, y no obrar bajo la expectativa de un contrato de apoyo que el municipio no estaba en la obligación de suscribir.

En relación con lo anterior, observa esta Judicatura que el contrato de apoyo suscrito entre las partes fue realizado el 12 de septiembre de 2014, y adicionalmente de la relación de usuarios atendidos en la Fundación Cero Colombia, remitidos por el Municipio de Pereira obrante a folio 11 del expediente, se observa que varios de ellos fueron recibidos en febrero, marzo y abril del año 2014, lo que implica que la recepción de pacientes remitidos por la administración municipal a la Fundación Cero Colombia no estaba supeditada a la existencia de un contrato de apoyo, sino que se trata de un compromiso plasmado en el objeto social de la entidad demandante, por lo que por tratarse de actividades propias de su actuar como fundación, no es aceptable que pretenda un resarcimiento por perjuicios morales argumentando la afectación del buen nombre de la Fundación, debido al incumplimiento en el pago de canon de arrendamiento y demás gastos de funcionamientos propios de la entidad sin ánimo de lucro. 5 Señala que, no se observa enriquecimiento alguno por parte del municipio de Pereira, toda vez que no obtienen réditos al efectuar un apoyo a una Fundación sin ánimo de lucro, como tampoco se evidencia un empobrecimiento por parte de la misma, toda vez que su objeto social se enmarca en la atención de población vulnerable y en condiciones desfavorables de sus necesidades básicas.

Razón por la cual, concluye que el proceso de marras no se encuentra enmarcado dentro de aquellos eventos en los cuales debió declararse una situación de urgencia manifiesta, ni se acreditó un constreñimiento por parte del ente público para la prestación del servicio; y mucho menos que el servicio se realizó con el fin de evitar una amenaza o lesión inminente e irreversible a derechos como la salud, vida o integridad personal, pues aún sin relación contractual la fundación continuaba su curso, debiendo en virtud de su objeto social, continuar desarrollando su misión que era atender la población habitante de calle.

Dicho de otra forma, el servicio prestado por la fundación no estaba supeditado a la celebración de un contrato, luego no es posible que se encuadre causal alguna de excepción en el sub judice. V. DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora (AE.006) interpuso y sustentó recurso de apelación en contra de la sentencia manifestando que el municipio de Pereira para la fecha contaba con un gran número de personas en condición de calle o en riego de calle, las cuales a la fecha de la firma del convenio y que fueron recibidos por la Fundación Cero Colombia, presentaban diversas enfermedades como tuberculosis, problemas pulmonares, enfermedades de transmisión sexual, entre otras, que no solo amenazaban la vida de los portadores, sino que también del resto de la población, y en la fundación lo que se hizo fue mediante atención médica y cuidado en el hogar tratar a estas personas para que dejaran de ser una amenaza a la comunidad y mejoran su calidad de vida.

Esta fue la razón, por medio de la cual la alcaldía firmó el convenio inicial donde invirtió la suma de Cuarenta Millones de Pesos ($40.000.000). En este orden de ideas, sostiene que no tendría sentido que la Alcaldía de Pereira firmara un contrato o convenio donde no recibiría ninguna contraprestación, debido 6 a que en el momento en que el ente territorial realice una inversión sin contraprestación alguna, se vería abocado a una investigación de tipo fiscal.

Es por esta razón que afirmó que el municipio con la ejecución del contrato y con la prestación del servicio por parte de la Fundación Cero Colombia, recibió una contra prestación por la cual se comprometió elaborar un contrato para el pago de dicha contraprestación; contrato que jamás la entidad elaboró. Aduce, que si el Ente Territorial Alcaldía de Pereira, firmó un convenio con la Fundación y le envió unos pacientes para su correspondiente tratamiento y atención y dicho contrato o convenio se terminaba el día 31 de diciembre de 2014, la administración municipal debió retirar a los pacientes ese día a o más tardar al día siguiente, pero no imponer una carga a una persona jurídica, mediante promesas de continuidad para que este continuara con el tratamiento de estas personas, no obstante, el ente territorial omitió retirar los pacientes y liquidar el contrato de acuerdo con los parámetros establecidos por la ley 80 del 93.

Señala que, la fundación responde por los pacientes que ella voluntariamente trate de acuerdo con su capacidad económica y locativa, pero no por los que le envié la alcaldía, mediante el pretexto que próximamente se firmaría el convenio, resaltando que las fundaciones son organizaciones sin ánimo de lucro, las cuales subsisten con donaciones u otras actividades, que realizan para su sostenimiento, estas ONG, no reciben aporte del estado, en este sentido no se puede suponer que la entidad tenía la obligación de abrogarse de manera gratuita una obligación que es directamente del ente territorial, a la cual se le adjudica un presupuesto de los impuesto y contribuciones que pagan los ciudadanos para a tender esta población. En ese orden de ideas, sostiene que a simple vista se dilucida un enriquecimiento sin causa, puesto que el municipio recibió un servicio de un tercero, el cual consistió en ofrecer programas de atención requeridas para para la población habitantes de calle o en riesgo de calle, con problemáticas sociales, como abandono vulnerabilidad y exclusión, atención que la fundación inicialmente sin el convenio de apoyo Nº 2309 de 2014, no hubiera sido capaz atender, al igual que una vez terminado dicho convenio y la fundación conocer que no se renovaría el convenio tampoco hubiera dado trámite a la ejecución del programa la cual la llevo a incurrir 7 en un déficit económico que la conllevo a problemas judicial como lanzamiento y demandas, a fin de pagar lo que dicha prestación del servicio le generó. VI.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto calendado 21 de febrero de 2021 (AE.004), y la parte demandante (AE.006) alegó en conclusión aduciendo que la Fundación presta el servicio a personas particulares que de una u otra forma buscan ayuda para un familiar que ha caído en el flagelo del consumo de sustancias que producen dependencia, al igual que otras personas que se encuentra en condición de abandono, por tal motivo y dado lo hechos y argumentos esbozados, el cumplimiento o prestación del servicio por parte de la Fundación Cero Colombia, el empobrecimiento para la entidad debido a los gastos sufragados con la prestación del servicio y el enriquecimiento para el ente territorial debido a que dada esta prestación del servicio por parte de la fundación no solo cumplió unas metas sino que también cumplió con el plan de desarrollo, sin erogación de un pesos, encontrándose esta actividad programada con unos montos definidos.

El Municipio de Pereira (AE.007) se pronunció manifestando que no se puede aceptar el hecho de que la Fundación Cero Colombia reclame dineros al Municipio de Pereira por atención de habitantes de calle, cuando éstos bien pudieron entrar por sus propios medios, remitidos por un ente hospitalario, o por un ente privado o público, ya que de la lista de los supuestos habitantes de calle atendidos allí, tienen fecha de ingreso incluso antes de la celebración del contrato de apoyo del año 2014, lo que comprueba una vez más que desde hace tiempo hacen efectivo el objeto social por el cual fue creado la fundación demandante, y que tiene recursos para ello.

De conformidad con lo citado, no hay prueba en el plenario que demuestre fehacientemente que la Alcaldía de Pereira, sin participación y sin culpa del particular afectado, haya impuesto al particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo, porque como se dijo antes, no existe prueba en el plenario que sea suficiente para aceptar la tesis demandatoria. 8 VII.

CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 243 Ibídem. Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que imponga dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede la Sala a decidir en esta instancia sobre el asunto planteado, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por por las partes y la llamada en garantía.

2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Procede la Sala a analizar en esta instancia, conforme a la impugnación formulada por la parte actora, si se configuró un enriquecimiento sin causa, por parte del municipio de Pereira, y una correlativa disminución del patrimonio de la demandante, derivado de la prestación de servicios en la atención de habitantes de la calle remitidos por el ente territorial accionado a la Fundación Cero Colombia, sin mediar entre las partes vínculo contractual; o si, por el contrario, en el caso de marras no se configuran los presupuestos para que prospere la actio in rem verso, tal y como lo estimó el a quo. 3.

ACERVO PROBATORIO. Documentales: -Contrato de apoyo No. 2309 del 12 de septiembre de 2014, suscrito entre la Alcaldía de Pereira y la Fundación Cero Colombia, cuyo objeto fue: “brindar apoyo a una entidad sin ánimo de lucro cuyo objeto es ofrecer programas de atención requerida para la población habitante de la calle y en riesgo de calle con problemáticas sociales como abandono vulnerabilidad y exclusión” por un término de 3 meses y quince días, sin excederse del 31 diciembre de 2014, por un valor de $ 40’000.000 (fs. 2 y ss.). 9 - Certificado de existencia y representación legal de la entidad sin ánimo de lucro de la Fundación Cero Colombia (fs. 26 y ss.) - Copia de Compromiso presupuestal No. 4994 del 12 de septiembre de 2014 por valor de $40.000.000 (fl. 7). - Oficio del 19 de marzo de 2015, suscrito por la señora Laura Viviana Gallego Rendón, en calidad de Contratista Profesional de la Secretaría de Desarrollo Social y Político de la Alcaldía de Pereira, dirigido a la Fundación Cero Colombia, solicitando el ingreso a la Fundación del señor José Alcides Guapacha, habitante de la calle (fl. 8). - Oficio del 15 de abril de 2015, suscrito por la señora Laura Viviana Gallego Rendón, en calidad de Contratista Profesional de la Secretaría de Desarrollo Social y Político de la Alcaldía de Pereira, dirigido a la Fundación Cero Colombia, solicitando el ingreso a la Fundación del señor Jhon Alejandro Bedoya, habitante de la calle (fl. 9). - Oficio del 21 de mayo de 2015, suscrito por la señora Laura Viviana Gallego Rendón, en calidad de Contratista Profesional de la Secretaría de Desarrollo Social y Político de la Alcaldía de Pereira, dirigido a la Fundación Cero Colombia, solicitando el ingreso a la Fundación del señor Aníbal Taborda, habitante de la calle (fl. 10). - Relación de usuarios atendidos en la Fundación Cero Colombia con fecha de ingreso y de salida, entre los años 2013 y 2015, señalando que son pacientes atendidos en virtud del contrato suscrito con la Alcaldía de Pereira (fs. 11). - Constancias de retiros de habitantes de la calle de la Fundación Cero Colombia, por orden de la Alcaldía de Pereira del 14 de julio de 2015 (fs. 16 y ss.) - Copia de los contratos de prestación de servicios de los señores Hugo de Jesús Velásquez, Luz Patricia Marulanda Peña, Leidy Johana Henao, Patricia Llanos de López, Carlos Andrés Pérez Toro, del 5 de enero de 2015, quienes desempeñaban cargos dentro de la Fundación Cero Colombia del cinco de enero de 2015 y 6 de abril de 2015 (fs. 5 y ss.

Cdno. 2). - Copia de los comprobantes de egreso mediante los cuales la Fundación Cero Colombia señala que acredita el pago por los servicios contratados para la atención de los habitantes de calle (fs. 31 y ss.) - Contrato de arrendamiento de bien inmueble del 2 de marzo de 2011, por un término de 5 años, por valor de $2.500.000 mensual, en el cual se estipula que el inmueble será destinado a la Fundación para la atención de jóvenes con problemas de drogadicción, arrendatario: Martha Cecilia Toro Otalvaro, arrendador: Fanny de Jesús Taborda Ríos, soportados con letras de cambio (fs. 43 y ss.). 10 - Historia de pagos del servicio de energía eléctrica del bien inmueble donde señala la parte actora funciona la Fundación Cero Colombia, del 26 de enero de 2010 al 23 de marzo de 2016.

(fs. 50 y ss.) - Informe presentado por el Director Ejecutivo del Fundación Cero Colombia, en el que señala que dicha entidad atendió un total del 34 paciente desde octubre de 2013 en convenio con la Alcaldía de Pereira. Testimoniales: - Testimonios de las señoras Laura Viviana Gallego Rendón, Carmen Helena Echeverri Orozco, y Leidy Johana Henao Bermúdez, rendidos en audiencia de práctica de pruebas del 8 de octubre de 2019, quienes se pronunciaron de la siguiente manera.

4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Es preciso indicar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia1. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. Para resolver el problema jurídico que ha quedado planteado, y comoquiera que las pretensiones invocadas corresponden a la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin justa causa, ha de atenderse lo dispuesto por el Consejo de Estado que ha indicado que esta es la vía para alcanzar la declaratoria de la responsabilidad del Estado, en los siguientes eventos: 1) cuando el afectado, a solicitud de la Administración, ejecutó prestaciones a su favor luego de que ésta le adjudicara un contrato, pero antes de su celebración2;

(ii) cuando un contratista de la Administración, luego de terminado un contrato, sigue ejecutando prestaciones a su favor ante la perspectiva de la futura celebración de otro contrato con el mismo objeto3; (iii) cuando un contratista ha ejecutado obras por fuera o más allá del objeto contractual con el visto bueno de la entidad contratante4;

(iv) por la prestación de 1 Ver entre otras, TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA. SALA TERCERA DE DECISIÓN. MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA. Aprobado por la Sala en sesión de hoy. Pereira, Sentencia del 11 de marzo de 2022. Referencia: Radicado: 66001-33-33-001-2015-00330-00 (F2020-858). Reparación Directa Demandante: Paola Andrea Joaqui Pulgarín / Publiexpertos eventos y Marketing.

Demandado: Municipio de La Virginia. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de diciembre de 1984, exp. 4070, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de septiembre de 1991, exp. 6306, C.P. Daniel Suárez Hernández. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de octubre de 1991, exp. 6103, C.P. Daniel Suárez Hernández 11 un servicio ordenado por la entidad estatal sin haberse celebrado el contrato respectivo y que no es cancelado5;

(v) por la ejecución de obras que han debido contar con un contrato adicional y éste no se perfeccionó6; y (vi) por el suministro de bienes y servicios sin mediar contrato7. En este sentido, en el caso de la prestación del servicio en ausencia de contrato estatal – eventos aplicable en el sub examine -, se deberá analizar si la misma se enmarca dentro de alguna de las situaciones excepcionales de aplicación de la actio In rem verso, estipuladas de manera expresa en la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, lo que daría lugar a revocar la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda. 4.1.

Desarrollo jurisprudencial de la teoría del enriquecimiento sin causa- procedencia de la actio in rem verso. La teoría del enriquecimiento sin causa y su reclamación a través de la actio in rem verso se concreta en que el enriquecimiento sin causa es un principio general de derecho que prohíbe incrementar el patrimonio sin razón justificada; para lo cual, la actio in rem verso es la figura procesal a través de la cual se maneja la pretensión de reclamación de los efectos de la vulneración de dicho principio general.

La prohibición del enriquecimiento injustificado tiene soporte en el artículo 8º de la Ley 153 de 18878, en virtud del cual: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulan casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, y las reglas generales del derecho”9 Es así como, la norma no contempla de manera expresa la institución, pero han sido otras fuentes del derecho (doctrina y jurisprudencia), las que han formulado la regla, tal como se conoce hoy en día. Sin embargo, con el paso del tiempo, el 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de octubre de 1991, exp. 5686, C.P. Julio César Uribe Acosta. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de febrero de 1991, exp. 5618, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, exp. 15662, C.P.: Myriam Guerrero de Escobar. 8 Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887. 9 Esta norma fue demanda ante la Corte Constitucional, y fue declarada exequible mediante el fallo No. D-665, del 1o. de marzo de 1995, con Ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz 12 derecho comercial positivizó la figura en el artículo 831, al señalar que “nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro".

La justicia contencioso administrativa y la civil se han servido de este principio general del derecho para resolver supuestos en los cuales una persona se enriquece a costa de otra, sin causa justificada para ello. Esta situación, sin embargo, no ha tenido desarrollos uniformes en una y otra jurisdicción, desde el punto de vista de los elementos y requisitos de la figura.

El principal asunto en torno al cual la Sección Tercera del H. Consejo de Estado ha discurrido sobre el enriquecimiento sin causa es el relacionado con la ejecución de actividades en favor de una entidad estatal sin que medie un contrato entre ésta y el ejecutor, por lo general cuando éste último es un particular. La jurisprudencia del H. Consejo de Estado venía señalando, con base en tesis adoptada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, los elementos de la teoría del enriquecimiento sin causa, así10: “La Sección Tercera del Consejo de Estado no ha resuelto en forma coherente las cuestiones jurídicas que se derivan de situaciones como las que ahora analiza la Sala11, como tampoco las que se suscitan cuando entre el particular y el Estado no existe un vínculo contractual.

En ocasiones ha encontrado procedente la aplicación del principio de enriquecimiento sin causa y en otras ha considerado que la misma no es aplicable por la falta de concurrencia todos los requisitos exigidos por el ordenamiento. “En aplicación del principio del no enriquecimiento sin justa causa, ha considerado que el Estado no puede enriquecerse con los bienes, obras o servicios provenientes del particular y, por ende, debe reparar todos los daños causados a éste por no recibir, en forma oportuna, el pago correspondiente a la prestación ejecutada.

“Para negar su procedencia, la Sala afirmó que la aplicación de dicha fuente supone la inexistencia de otras acciones y que, como el enriquecimiento del Estado y el correspondiente empobrecimiento del particular debe producirse sin una causa jurídica, en los casos propuestos, si la hay. “7. 1 Los elementos de la teoría El no enriquecimiento sin causa es un principio general del derecho cuya aplicación en nuestro ordenamiento se ha realizado por vía jurisprudencial, a partir de la interpretación del artículo 8 de la Ley 153 de 1887. 1213 10 Antecedentes que se traen de la Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012.

CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). Actor: Manuel Ricardo Pérez Posada. Demandado: Municipio de Melgar 11 Cita textual del fallo: La Sala ha verificado la aplicación del principio del no enriquecimiento sin causa, respecto de pretensiones que, según el contratista forman parte del objeto contratado y según la entidad no, entre otras, en el auto del 18 de julio de 2002, expediente 22178 y en las sentencias 25561 del 15 de abril de 2004 y 12849 del 31 de agosto de 1999. 12 Cita textual del fallo: Dispone el artículo: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales del derecho.” 13 Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-655 del 1º de marzo de 1995. 13 “Jurisprudencial y doctrinalmente, la teoría del “enriquecimiento sin causa” parte de la concepción de justicia como el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado del patrimonio de un sujeto al de otro, sin que exista una causa eficiente y jurídica que lo sustente.

“Aunque el artículo 831 del Código de Comercio lo regula al señalar que “nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro” y de lo previsto en el numeral 1, del artículo 95 de la Constitución, se ha aplicado en consideración a que se trata de un principio, mas que de una disposición legal que rige las relaciones entre las personas14, en el entendido de que su vigencia no está condicionada a una consagración normativa puesto que ello restringiría su aplicación. “Es así como la construcción de dicha teoría, se ha producido mediante la definición de sus elementos, realizada especialmente por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en numerosas sentencias15.

Estos son: “1º) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa. Esto es, no solo en el sentido de adición de algo, sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio. 2º) Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento.

Es necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede derivar de la desventaja del empobrecido, o a la inversa, la desventaja de éste derivar de la ventaja de aquél. Lo común es que el cambio de la situación patrimonial se opere mediante una prestación dicha por el empobrecido al enriquecido, pero el enriquecimiento es susceptible de verificarse también por intermedio de otro patrimonio.

El acontecimiento que produce el desplazamiento de un patrimonio a otro debe relacionar inmediatamente a los sujetos activo y pasivo de la pretensión de enriquecimiento, lo cual equivale a exigir que la circunstancia que origina la ganancia y la pérdida sea una y sea la misma. 3º) para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica.

En el enriquecimiento torticero, causa y título son sinónimos, por cuyo motivo la ausencia de causa o falta de justificación en el enriquecimiento, se toma en el sentido de que la circunstancia que produjo el desplazamiento de un patrimonio a otro no haya sido generada por un contrato o un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito, como tampoco por una disposición expresa de la ley. 4º) Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasicontrato, un delito, un cuasidelito, o de las que brotan de los derechos absolutos.

Por lo tanto, carece igualmente de la acción el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho. El debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia. 5º) La acción no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley. 14 Al efecto cabe consultar sentencia proferida por el Consejo de Estado el 8 de mayo de 1995, expediente 8118. 15 Ver, entre otras, sentencias de 6 de septiembre de 1935; 6 de septiembre de 1940, M.P. Hernán Salamanca; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo; 11 de enero de 2000, M.P. Manuel Ardila Velásquez; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo. 14 El objeto del enriquecimiento sin causa es el de reparar un daño, pero no el de indemnizarlo.

Sobre la base del empobrecimiento sufrido por el demandante, no se puede condenar sino hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado ”.16 (Se subraya). “El referido concepto de enriquecimiento, debe entenderse no sólo cuando ingresen bienes al patrimonio de un sujeto, sino también cuando se evita una erogación. Y especialmente porque el enriquecimiento no se deduce a partir de un mero análisis material, es necesaria su prueba jurídica.

“En efecto, conforme lo ha señalado la doctrina, “la prestación ineficaz o infructífera no sirve de causa para pedir” 17, como sucede por ejemplo cuando se construye en terreno ajeno, pues el hecho material no produce per se el enriquecimiento del propietario del inmueble, es necesario un juicio de valor respecto de su situación particular, porque dicha circunstancia bien puede representarle una pérdida, cuando su perspectiva económica exigiera un terreno libre de edificaciones.

“En cuanto al elemento alusivo a la ausencia de causa jurídica, cabe precisar que supone “que no haya otra fuente de la obligación como un contrato o un hecho ilícito y que no exista otra acción por la que se pueda restablecer el equilibrio perdido ”.18 “Resulta igualmente necesario advertir que no se aplica la teoría cuando el empobrecimiento tiene por causa el hecho exclusivo del sujeto que lo padece, pues en estos casos debe soportar las consecuencias de sus acciones u omisiones, como lo impone la máxima según la cual a nadie le es dable alegar su culpa en beneficio propio.

“La Sala resalta finalmente, que la teoría del enriquecimiento no puede utilizarse para regular situaciones derivadas de la violación del ordenamiento jurídico o para solucionar eventos determinados por la ineficiente gestión administrativa. De allí que su aplicación no conduzca a la indemnización del daño, sino a la correspondiente compensación, que se define en consideración al empobrecimiento sufrido por el demandante hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado”.

La jurisprudencia del H. Consejo de Estado venía sosteniendo entonces que cuando se acudiera a la jurisdicción contencioso administrativa a través de la actio in rem verso, le corresponde al juez verificar: que exista un enriquecimiento del obligado y un correlativo empobrecimiento de la parte afectada; que este desequilibrio patrimonial no tenga causa jurídica; que el afectado carece de una acción para reclamar su derecho; que la situación no desconoce normas legales.

Advirtió así que es necesario el cumplimiento de todos los elementos para reconocer el enriquecimiento y ordenar la compensación, en cuanto el traslado sin causa del patrimonio, por sí solo, no es suficiente para aplicar la teoría. Independientemente al hecho de que la acción de reembolso se rija por los postulados normativos del Código Civil, esto no impide que el juez de lo contencioso administrativo pueda conocer de la misma, para definir, en cada caso concreto, 16 Gaceta Judicial XLIV, 474. 17 Fábrega Ponce, El Enriquecimiento sin causa, tomo 1, Ed. Plaza y Janes, Bogotá, 1996, pág. 238. 18 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, del 28 de agosto de 2001.

Expediente: 6673. M.P. Jorge Santos Ballesteros. 15 de acuerdo a las particularidades presentadas, si las pretensiones de desequilibrio patrimonial injustificado, en las cuales interviene una entidad estatal, tienen o no vocación de prosperar. La teoría del enriquecimiento sin justa causa ha sido desarrollada en diferentes oportunidades por el Consejo de Estado, y desde un criterio de equidad, ha dispuesto que no se admite el enriquecimiento de un patrimonio correlativo al empobrecimiento de otro, sin que medie una causa jurídica, y además, sin que pueda verse en esta tesis la oportunidad para eludir la normatividad vigente ni para permitir actuaciones surtidas con mediación de culpa o negligencia. En tal sentido, dicha Corporación19 precisó: “En primer lugar, el enriquecimiento sin causa y la acción in rem verso son dos instituciones distintas, cuya diferencia se concreta en la idea de que el enriquecimiento sin causa es un principio general de derecho, que prohíbe incrementar el patrimonio sin razón justificada; mientras que la actio in rem verso es la figura procesal a través de la cual se maneja la pretensión que reclama los efectos de la vulneración de dicho principio general.

La prohibición del enriquecimiento injustificado tiene soporte en el artículo 8 de la ley 153 de 1887, en virtud del cual: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulan casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, y las reglas generales del derecho.”20 De esta manera, el origen de la figura ha sido doctrinario y jurisprudencial, pues, como puede verse, la norma no contempla de manera expresa la institución, pero han sido estas otras fuentes del derecho quienes han formulado la regla, tal como se conoce hoy en día. Sin embargo, con el paso del tiempo, el derecho comercial positivizó la figura en el artículo 831, de la siguiente manera: “Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro".

No obstante, ni el derecho civil ni el derecho administrativo han consagrado normas similares, lo cual no ha constituido un obstáculo para que éste último la utilice: i) en unos casos por analogía, ii) en otros por aplicación directa del art. 831 –como en materia contractual, pues la ley 80 de 1993 incorpora los preceptos del derecho privado para su complementación-, iii) en otros de forma directa de los principios generales del derecho y, finalmente, iv) en virtud de la jurisprudencia, que es fuente auxiliar del derecho –art. 230 CP. -.

Como se advierte, se tiene claridad con respecto a la aplicación de este principio general del derecho, pero las razones que a lo largo de los años han decidido las cosas así varían sustancialmente. Sin embargo, hasta ahora no se ha considerado la razón por la cual existe la figura que prohíbe el enriquecimiento sin causa. Al respecto se puede decir que se dan varias justificaciones: 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Enrique Gil Botero, providencia del veintidós (22) de julio de dos mil nueve (2009), dentro del expediente número 850012331000200300035 01. 20 Esta norma fue demanda ante la Corte Constitucional, y fue declarada exequible mediante el fallo No. D-665, del 1o. de marzo de 1995, con Ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz 16 De un lado, la equidad pues esta manda que los derechos y las obligaciones entre las personas, en sus relaciones, se desarrollen de manera armónica, y ajustando las cargas entre estos de forma proporcionada.

Pues bien, para la equidad resulta inadmisible que una persona se empobrezca a causa de otra, sin que esta esté dotada de un título suficiente que justifique su enriquecimiento. De otro lado, y recientemente, el artículo 95 de la Carta Política formuló como un derecho constitucional sobre el cual puede descansar este principio general del derecho.

En virtud de esta norma, que consagra los deberes y las obligaciones de las personas, los colombianos deben respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios –numeral 1-. Ahora bien, tanto la justicia contencioso administrativo y civil se han servido de este principio general del derecho para resolver supuestos en los cuales una persona se enriquece a costa de otra, sin causa justificada para ello.

Esta situación, sin embargo, no ha tenido desarrollos uniformes en una y otra jurisdicción, desde el punto de vista de los elementos y requisitos de la figura, conforme lo analizaremos más adelante. Pese a lo anterior, sí es bueno precisar, en este momento, que en materia contractual, o por lo menos en relación con hechos que afectan la normatividad que rige los contratos estatales, han existido normas que inciden sobre la figura del enriquecimiento sin causa y la actio in rem verso.

Se trata de disposiciones que han limitado la ejecución de contratos estatales sin el cumplimiento de ciertos requisitos esenciales, o de normas que prohíben el pago de hechos cumplidos, es decir, de situaciones que ocurren de facto, o sea sin la observancia de los preceptos que regulan la materia. (…) De lo anterior, se colige que según la doctrina y la jurisprudencia (tanto civil como contencioso administrativa), son varios los requisitos para que se pueda aplicar la teoría del enriquecimiento sin causa como fuente de las obligaciones: i) el enriquecimiento de un patrimonio, ii) un empobrecimiento correlativo de otro patrimonio, iii) que tal situación de desequilibrio adolezca de causa jurídica, esto es que no se origine en ninguno de los eventos establecidos en el artículo 1494 del C.C., y iv) como consecuencia de lo anterior, se debe carecer de cualquier acción para reclamar dicha reparación patrimonial (motivo por el cual se abre paso la actio de in rem verso).

En el caso de los contratos estatales regulados por la ley 80 de 1993, es claro que para determinar su existencia debe acreditarse el cumplimiento de una serie de requisitos establecidos en el inciso primero del artículo 41 de dicho estatuto contractual; ante la ausencia de alguno de ellos, la consecuencia lógica y jurídica es la inexistencia del negocio jurídico, como quiera que son elementos sustanciales para su perfeccionamiento.21 (Negrillas fuera del texto original) Del anterior referente jurisprudencial, se infiere que la teoría del enriquecimiento sin causa puede ser aplicada cuando 1) existe un aumento patrimonial a favor de una persona 2) Un empobrecimiento correlativo, lo que implica una relación de causalidad entre el enriquecimiento y el empobrecimiento, 3) ausencia de causa, esto, que el enriquecimiento no tenga justificación jurídica, 4) Que el empobrecido haya actuado de buena fe. 21 “Art. 41. - Del perfeccionamiento del contrato.

Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito…” 17 En relación a los primeros requisitos de procedencia de la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa se ha dicho que: “el solo traslado o desequilibrio patrimonial –enriquecimiento y correlativo empobrecimiento – más la verificación de ausencia de sustento contractual, resulta insuficiente para efectos de concluir acerca de la existencia de un enriquecimiento sin justa causa que dé lugar al reconocimiento de un compensación, por cuanto en estos casos es necesario analizar también la conducta de las partes de la relación negocial, así como determinar las circunstancias en medio de las cuales se produjo la ejecución de las prestaciones sin soporte contractual; debiéndose determinar la buena fe con la que han actuado, para descartar de esta manera que el empobrecimiento de quien reclama haya obedecido a circunstancias sólo imputables a su propia conducta, como cuando por su cuenta y riesgo decide adelantar la prestación sin contar con la instrucción o con el visto bueno de la administración pública, pues en tal caso estará llamado a soportar la disminución patrimonial que sufra.22 Así entonces el requisito de la buena fe constituye un límite a la aplicación de esta teoría en tanto el Juez debe hacer un análisis de la conducta del demandante que, sin asentimiento de la Administración, ejecuta obras o presta servicios que no están amparados por un contrato, con el fin de dilucidar si dicha conducta se debió a una actuación abusiva o, si las circunstancias que la rodearon permitían concluir que no le era exigible otra conducta distinta a la que da origen al enriquecimiento.

La Sala destaca que la buena fe debe informar no sólo la conducta del particular sino también de las autoridades públicas. Buena fe concebida no sólo como creencia o convicción de actuar bien, sino con diligencia, esto es, como aquellos comportamientos, trabajos, obras o servicios desarrollados o prestados por el particular con la convicción de necesidad o perentoriedad de tal actividad, sin que pueda atribuirse a la mera liberalidad.

En este orden de ideas, el Juez Contencioso Administrativo estudiará cada caso en concreto para determinar si bajo los correspondientes presupuestos hay lugar al reconocimiento del enriquecimiento sin causa o, si por el contrario, la actuación desplegada vulnera el ordenamiento jurídico, en tal virtud, qué conducta fue la 22 Consejo de Estado, sección tercera, sentencia del 11 de abril de 2012 Radicación interna 21186 Cp Mauricio fajardo Gómez. 18 directa desencadenante del detrimento patrimonial, circunstancia en la cual el mismo estaría justificado de acuerdo con su propio comportamiento.

Ahora bien, se ha considerado que la acepción de enriquecimiento sin justa causa es igual a la actio in rem verso, sin embargo la jurisprudencia ya reseñada ha diferenciado estos dos conceptos, precisando que son dos instituciones distintas, cuya diferencia se concreta en la idea de que el enriquecimiento sin causa es un principio general de derecho, que prohíbe incrementar el patrimonio sin razón justificada; mientras que la actio in rem verso es la figura procesal a través de la cual se maneja la pretensión que reclama los efectos de la vulneración de dicho principio general.

En efecto, la actio in rem verso es un mecanismo idóneo, aceptado doctrinal y jurisprudencialmente, para invocar la ocurrencia del fenómeno de enriquecimiento sin causa, es de naturaleza subsidiaria, por cuanto solo procede cuando el demandante no cuente con ningún otro tipo de instrumento para pretender el restablecimiento del patrimonial deprecado, luego dicha figura jurídica, adicional tiene un carácter excepcional, en consideración a que el traslado patrimonial injustificado no debe tener nacimiento u origen en ninguna de la fuentes de las obligaciones estipuladas en el Estatuto Civil.

En igual sentido, se trata de un medio de índole compensatorio, esto es, a través de aquella no se puede incoar pretensiones indemnizatorias o de reparación de un perjuicio, toda vez que su contenido y alcance se limita al concepto en que se enriqueció sin causa el patrimonio del demandado, que debe estar ligado a la disminución que padeció la parte actora.

Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado23 se ha pronunciado así: 11.1.1.1 La actio in rem verso ha sido definida por la jurisprudencia del Consejo de Estado, como aquella que debe interponerse para obtener el restablecimiento de la situación que ha sido alterada por un enriquecimiento sin causa, y que ostenta, por un lado, la característica de ser un mecanismo procesal subsidiario que sólo es procedente si el interesado no cuenta con otras vías de acción. Del mismo modo, la acción bajo estudio cuenta con la cualidad de ser compensatoria –no resarcitoria-, en la medida en que con ella no se busca la indemnización de 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente (E): Danilo Rojas Betancourth, sentencia del tres (3) de mayo de dos mil trece (2013), expedida dentro del proceso con radicación número: 73001-23-31-000-1999-02511- 01(26847). 19 perjuicios, sino el restablecimiento de un acrecimiento patrimonial injustificado24. 11.1.1.2.

En relación con el carácter subsidiario de la actio in rem verso, la Sección Tercera ha sido enfática en precisar que la procedibilidad de aquélla está condicionada a que el interesado no cuente con otra vía de defensa judicial, de tal forma que sólo el enriquecimiento carente de causa, y correlativo al empobrecimiento del demandante, da lugar al ejercicio de la referida acción. En ese orden, no le es dable el interesado utilizar la acción de enriquecimiento sin causa cuando ha dejado transcurrir la oportunidad para ejercer otras vías de demanda, o para evadir los requisitos que deben reunirse para el ejercicio de otros tipos de acciones25. 11.1.1.3 En lo atinente al carácter compensatorio de la acción por enriquecimiento injusto, la Sección Tercera ha tenido la oportunidad de precisar que aquélla no tiene por finalidad lograr una indemnización o un resarcimiento, sino simplemente buscar un restablecimiento de la situación patrimonial de las partes interesadas, eliminando el acrecimiento de un patrimonio para, a su vez, eliminar el decrecimiento del otro.

En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia, no es posible mediante la acción de in rem verso pretender el reconocimiento de frutos o indemnizaciones de perjuicios. Ello se dejó establecido, entre otras, en la sentencia del 22 de julio de 2009, en la cual se dijo en relación con el carácter compensatorio de la actio in rem verso: (…) 11.1.1.4 En las más recientes sentencias de las Subsecciones, se ha determinado que, a pesar de que la actio in rem verso no tiene carácter indemnizatorio, es posible incoar una acción de reparación directa para alegar la existencia de un enriquecimiento sin causa, aunque ésta tendría un carácter compensatorio y no indemnizatorio26. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, C.P. Myriam Guerrero de Escobar, radicación n.° 07001-23-31-000-1997-00705- 01(15662), actor: Droguería Santa Fe de Arauca, demandado: Instituto de Seguros Sociales –ISS-.

En otras providencias, la Sala ha destacado, además de los rasgos antes aludidos, el carácter objetivo de las verificaciones que deben hacerse en el marco de una acción de enriquecimiento sin causa. Al respecto, en la sentencia del 16 de abril de 1994 (expediente 7356, C.P. Juan de Dios Montes Hernández), había dicho la Sección Tercera: “La Sala no comparte con el a quo la tesis de la obligación solidaria deducida de la aplicación del artículo 2344 del C.C., por cuanto la acción de in rem verso no es una acción indemnizatoria o resarcitoria, sino compensatoria.

El asunto se refieren a una pretendida obligación cuya única fuente es el enriquecimiento sin causa, vale decir, que en su origen no existe ni el acuerdo de voluntades, ni el acto ilícito, ni el precepto legal; de allí que para su deducción no haya necesidad de indagar si existe una actuación injusta o equivocada o ilegal; es suficiente constatar un fenómeno claramente objetivo: el enriquecimiento de la entidad pública; el empobrecimiento correlativo del actor; y la inexistencia de causa que justifique ese transvase patrimonial…”. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de mayo de 2010, C.P. Gladys Agudelo Ordóñez, radicación n.° 25000-23-26-000-2003-00616- 01(29402), actor: Sociedad Subatours Ltda., demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Armada Nacional.

En dicha providencia se dijo al respecto: “Con base en los planteamientos consignados líneas atrás se afirma que la actio de in rem verso, es subsidiaria, es decir, procede sólo cuando el empobrecido no tenga ninguna otra acción para restablecer el patrimonio, de manera que tampoco es procedente cuando el demandante por su negligencia ha dejado precluir la oportunidad para instaurar la acción procedente y pretende luego, para suplir su negligencia, acudir a través de la actio de in rem verso para reclamar la satisfacción de un derecho que podía ser satisfecho a través de una acción específica determinada por el orden jurídico”. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 12 de mayo de 2011, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación n.° 47001-23-31-000- 2001-00399-01 (26758), actor: Sociedad Cuarto Frío, demandado: Instituto de Seguros Sociales.

En dicha providencia se consigna que “…la acción de reparación directa ejercida en este caso en virtud de la actio in rem verso resulta improcedente, por cuanto existe una incongruencia entre lo que aduce la parte actora en los diferentes momentos procesales surtidos a lo largo de este litigio y las pruebas arrimadas al proceso… por manera que el ejercicio de la acción de reparación directa resultó indebido, máxime si se tiene presente que la condición indispensable para que se abra paso 20 11.1.1.5 En el orden de ideas anteriormente expuesto, para la Sala es claro que, independientemente de la discusión en torno al tema de la posibilidad de solicitar la indemnización de perjuicios en el marco de un alegado enriquecimiento sin causa, resulta procedente y adecuado que la alegación de la denominada actio in rem verso se haga a través de una acción de reparación directa, tal como fue unificado el criterio en reciente pronunciamiento de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el cual se dijo: Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restituitoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución, esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro.

Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental. Así el asunto, resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con solo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique, está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más. Puestas así las cosas, aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique27.

(Negrillas fuera del texto original). A tono con lo señalado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación28, la pretensión de compensación de los perjuicios causados por cuenta de un enriquecimiento sin causa y la respectiva actio in rem verso debía presentarse por conducto de la acción de reparación directa, sin que perdiera sus características, específicamente, cuando indica “debe la reparación que se depreca debe consistir en la ausencia total de causa que pudiere servir de justificación o al menos de explicación al enriquecimiento que se pretende reprochar a la entidad demandada, asunto que de modo alguno se verifica en el presente caso, en el cual, muy por el contrario, sí existe una causa evidente, jurídica, que serviría de título al aludido enriquecimiento cual es el contrato estatal celebrado entre las partes…”. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –en pleno-, sentencia del 14 de noviembre de 2012, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación n.° 73001-23-31- 000-2000-03075-01(24 897), actor: Manuel Ricardo Pérez Posada, demandado: Municipio de Melgar. 28 Consejero Ponente Orlando Santofimio Gamboa.

Expediente 73001-23-31-000-2000-03075- 01(24897) Actor: Manuel Ricardo Pérez Posada Vs. Municipio de Melgar. 21 entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental.” 4.2 De la procedencia de la actio in rem verso, en los eventos de ejecución material de un trabajo o servicio sin contrato estatal – sentencia unificación. En Sentencia de Unificación29 del 19 de noviembre de 2012, la Sala Plena de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, al advertir sobre la pluralidad de posiciones frente a la configuración del enriquecimiento sin causa que finalmente se traducían en una situación de ambigüedad e inseguridad jurídica, consideró necesario unificar la jurisprudencia aplicable a este tipo de asuntos en cuanto a las causales de procedencia, la naturaleza y la vía procesal de la actio in rem verso para alegar el enriquecimiento sin causa, precisando que en eventos en los que se ejecuten prestaciones a favor de una entidad estatal sin que se hubiese celebrado el respectivo negocio jurídico con las formalidades que la ley exige, lo que se pretende es desconocer el cumplimiento de normas imperativa, de acuerdo con la cual los contratos estatales se celebran por escrito, agotando los procedimiento de selección, al respecto indicó:.

“(..) 12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia30 a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83131 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.

Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).

En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. 29 Sentencia del 19 de noviembre de 2012.

CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación número: 73001-23-31-000- 2000-03075-01(24897). Actor: Manuel Ricardo Pérez Posada. Demandado: Municipio de Melgar. 30 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322. 31 Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro. 22 En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al márgen de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.

En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, en lo que se conoce como buena fe objetiva.

Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados.

Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte32, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”,33 cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.

Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.” Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho ”constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario.”34 Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la 32 En este sentido cfr. M.L. NEME VILLARREAL.

Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. No. 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 73. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836. 34 Inciso final del artículo 768 del Código Civil. 23 administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador. 12.2.

Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.

El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.

Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales”. (Negrillas de la Sala subrayas del texto original) En este orden, estableció el Consejo de Estado a través de sentencia de unificación como regla general que el enriquecimiento sin causa no puede aplicarse a situaciones que desconocen la normatividad sobre contratación administrativa, en cuanto es deber de las partes contratantes acatar el ordenamiento jurídico y las exigencias que de él se deriven, sin que sea admisible alegar la ignorancia como excusa de la inobservancia. Explicó el alto tribunal que la teoría que invoca la buena 24 fe de la persona afectada para justificar la procedencia de la actio in rem verso y ordenar la compensación del patrimonio cuando se han ejecutado obras, prestado servicios o suministrado bienes, sin existir contrato, no es la apropiada, en cuanto la buena fe que debe orientar todo el proceso contractual, debe ser la objetiva y no la subjetiva.

En consecuencia, estableció que el enriquecimiento sin causa puede invocarse de manera excepcional y por razones de interés público o general, cuando sin contrato se ejecutan prestaciones o el suministro de bienes o servicios, entre otros, en los siguientes eventos: i) cuando se presenta constreñimiento o imposición por parte de una entidad pública a un contratista particular; ii) cuando es urgente y necesario para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible del derecho a la salud; iii) cuando debiéndose declarar la urgencia manifiesta, ésta no se declara; sucesos estos que se aceptan en procura del interés general, y en los que tan sólo se puede buscar una compensación sin procurar el pago de utilidades o frutos civiles, lo cual escapa a la esencia de la mencionada acción. Bajo tal interpretación jurisprudencial, se concluye que no procede la actio in rem verso para reclamar acreencias patrimoniales sin una relación contractual, pues con ello se desconocería una norma imperativa, como lo son aquellas que consagran requisitos para la existencia, validez y ejecución de los contratos estatales, pues recalcó que la buena fe objetiva debe guiar a las partes contractuales antes, durante y después del negocio jurídico, por ende los contratantes tienen el deber jurídico de acatar la exigencia legal del acuerdo previo y escrito sobre el objeto y la contraprestación, para que se perfeccione el contrato estatal, sin que la ignorancia de la ley sirva de excusa para su inobservancia, razón por la cual, resulta inadmisible utilizar dicha acción especial para reclamar el pago de servicios u obra ejecutadas a favor de la administración, sin contrato alguno o al margen de éste. 4.3 Caso concreto.

Conforme a las pautas expuestas, se ocupará la Sala de realizar el análisis correspondiente, tendiente a verificar la configuración o no de un enriquecimiento sin causa en cabeza de la entidad demandada con ocasión de los hechos ya 25 conocidos, que impone al juzgador el deber de estudiar como primera medida si existió un servicio prestado por el particular al Estado en ausencia de un contrato estatal, y verificada tal situación, establecer si se está ante la presencia de uno de los casos establecidos por la mencionada sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio in rem verso para pretender y por ende declarar, en caso de encontrarse probado, la existencia del enriquecimiento sin causa en los términos alegados por la entidad demandante, previo el análisis del material probatorio obrante en el expediente de conformidad con la normatividad que regula la materia, y la jurisprudencia que desarrolla la misma.

Del dossier, concretamente del certificado de existencia y representación legal de la Fundación Cero Colombia se observa que su objeto social es el siguiente: “Investigación, diseño e implementación de planes y/o proyectos de alto impacto social; que incidan de manera proactiva en el mejoramiento de la calidad de vida y en salud mental, en población vulnerada y vulnerable y/o en condiciones desfavorables de sus necesidades básicas”.

De igual forma, se evidencia que el día 12 de septiembre de 2014, el Municipio de Pereira suscribió Contrato de Apoyo N°2309 con la Fundación Cero Colombia, cuyo objeto era “BRINDAR APOYO A UNA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO CUYO OBJETO ES OFRECER PROGRAMAS DE ATENCIÓN REQUERIDAS PARA LA POBLACIÓN HABITANTE DE LA CALLE Y EN RIESGO DE CALLE CON PROBLEMÁTICAS SOCIALES COMO ABANDONO VULNERABILIDAD Y EXCLUSIÓN”, por el término improrrogable de tres (3) meses y quince (15) días; el valor del aporte y transferencia del recurso de fue de 40’.000.000.

Así: “4 )En el banco de programas y proyectos de inversión de la secretaria de planeación del municipio de Pereira se encuentra debidamente inscrito “ASISTENCIA SOCIAL PARA HABITANTE DE CALLE Y EN RIESGO DE CALLE DEL MUNICIPIO DE PEREIRA, RISARALDA, OCCIDENTE”, el cual está enmarcado dentro del Plan de Desarrollo “POR UNA PEREIRA MEJOR 2012-2015”. 5.) Que el municipio de Pereira recibió solicitud de apoyo a la entidad privada sin ánimo de lucro denominada La Fundación Cero Colombia del 21 de agosto de 2014 por un valor de CINCUENTA MILLONES DE PESOS $50.000.000 M/cte para desarrollar sus programas dirigidos a la 26 población habitante de la calle y en riesgo de calle con problemáticas sociales como abandono vulnerabilidad y exclusión. 6.

Que teniendo en cuenta dicha solicitud, y una vez revisada la experiencia e idoneidad del proponente, reconocida mediante Resolución Anexa, la entidad considera viable conceder apoyo a LA FUNDACIÓN CERO COLOMBIA, por un valor de CUARENTA MILLONES DE PESOS ($40.000.000) (…) CLÁUSULA SEGUNDA: OBLIGACIONES DE LAS PARTES: 1. DEL MUNICIPIO: a) Apoyar a LA FUNDACION CERO COLOMBIA con la suma de CUARENTA MILLONES DE PESOS $40.000.000 M/Cte para el desarrollo de su objeto social y conforme a lo indicado en su solicitud de apoyo b) verificar que los recursos objeto del presente apoyo sean invertidos en el desarrollo de la ONG c) Realizar la vigilancia en la correcta ejecución del presente contrato e inversión de los recursos aportados por la Entidad Municipal, para lo cual se asignara un supervisor para el efecto.

2. OBLIGACIONES DE LA FUNDACION CERO a) Brindar cuidados especializados para la población habitante de la calle y riesgo de la calle que se encuentre en estado de desprotección, que no pueda valerse por sí mismo o presente cuadros clínicos que generen exclusión y vulnerabilidad. b)Realizar restitución de derechos para la población habitante de la calle en estado de desprotección que así lo requiera. c) Invertir los recursos objeto de apoyo en las actividades que hacen parte del objeto social de la Fundación, indicado en la solicitud de apoyo.

CLÁUSULA TERCERA: VALOR DEL APORTE Y TRANFERENCIA DEL RECURSO: El valor total y legal del presente Contrato de apoyo es de CUARENTA MILLONES DE PESOS $40.000.000 M/Cte los cuales serán transferidos mediante pagos parciales de acuerdo a la programación del PAC. CLÁUSULA CUARTA: PLAZO DE EJECUCIÓN: El plazo del presente contrato será de TRES (03) MESES Y QUINCE (15) DIAS, contados a partir de la suscripción del acta de inicio y en todo caso el término del Contrato no podrá exceder la vigencia al 31 de diciembre de 2014.

(…) ” Del tenor del referido clausulado, se desprende de manera diáfana para esta Corporación que de conformidad con el artículo 355 de la Constitución Política y el Decreto 777 de 1992, el Ente Territorial decidió impulsar programas y actividades de interés públicos acordes al Plan Seccional de Desarrollo respectivo, y por ende, apoyó a la entidad privada sin ánimo de lucro denominada La Fundación Cero Colombia para desarrollar sus programas dirigidos a la población habitante de la calle y en riesgo de calle con problemáticas sociales como abandono vulnerabilidad y exclusión; quedando obligada la Entidad Municipal a desembolsar los dineros y realizar la vigilancia en la correcta ejecución del presente contrato e inversión de los recursos aportados, para lo cual LA FUNDACION CERO se obligó a invertir los 27 recursos objeto de apoyo en las actividades que hacen parte del objeto social de la Fundación, indicado en la solicitud de apoyo.

En lo que respecta a la dinámica del negocio jurídico de fomento celebrado, de la prueba testimonial recaudada se extracta, en lo pertinente lo que a continuación se relaciona: Declaración de la psicóloga Laura Viviana Gallego Rendón, contratista de la Secretaría de Desarrollo Social y Político de la Alcaldía de Pereira.

“(…)PREGUNTADO: En atención a que usted era cercana al programa habitante de calle, usted podría por favor precisarle al Despacho cual era el propósito en remitir a esas personas en ese estado de vulnerabilidad a la Fundación Cero Colombia, que servicios le prestaba por ejemplo la Fundación a esas personas. CONTESTADO: inicialmente restablecer el derecho a la salud y de vivienda de un habitante de calle que estaba en condiciones de alta vulnerabilidad, y el servicio prestado allí era de cuidado, recuerdo que se decía post quirúrgico y post hospitalario, y que esta cubría alimentación, cuidadores, enfermera para entregar medicamento o tratamiento que necesitaba el paciente en su momento, una cadena básica de servicios, que es eso para nosotros, alimentación, techo, cuidador, ropa, restablecimiento de los derechos que de pronto en su momento estaban vulnerados, como documento de identidad, servicio de salud, iniciaban como ese proceso allí. PREGUNTADO: Cuando el municipio de Pereira le realiza por escrito una petición de ingreso a un habitante de la calle a la Fundación Cero Colombia, esta Fundación lo puede rechazar o lo tiene que aceptar obligatoriamente.

CONTESTADO: yo no sé si pueda o no pueda, pero me acuerdo que era voluntario, es que con las fundaciones, pues yo todavía trabajo en lo mismo, se les cuenta, mira la persona está en estas condiciones, pasa esto, muchos de estos nos dicen no lo podemos recibir porque está muy delicado, nos parece difícil, bajo ninguna circunstancia se le dice tiene que recibirlo, es obligación recibirlo, se hace como un acuerdo…PREGUNTADO: Cuando determinada fundación, como es el caso Cero Colombia, no recibía el paciente que se hacía con él. CONTESTADO: Iniciábamos un trámite con las trabajadoras sociales, las trabajadoras sociales de los hospitales y nosotras psicólogas del municipio, trabajamos de manera conjunta porque el paciente no puede estar en riesgo biológico mucho tiempo después del ingreso de un hospital allí, vuelve y se enferma, sigue un circulo de enfermedad, entonces rápido hay que buscar una solución, normalmente las hermanas Calcutas, normalmente fundaciones de la iglesia católica, no recuerdo el nombre de otra que los recibe, o también otra fundación en Cartago de hermanitas de la caridad, son aliados nuestros que cuando no tenemos contratos o se nos llenan los cupos en fundaciones nos reciben a estos pacientes y búsqueda de familiares también, red familiar que se supone son en primera instancia quienes deben apoyar a estos pacientes. …” 28 Declaración de la psicóloga Carmen Helena Echeverri Orozco, empleada de la Secretaría de Desarrollo Social y Político de la Alcaldía de Pereira.

“PREGUNTADO: Usted podría precisarle al Despacho si con la Fundación Cero Colombia se realizaron varios de esos contratos de apoyo a la gestión. CONTESTADO: Si, varios si se celebraron eso si recuerdo. PREGUNTADO: Usted podría por favor precisarle al Despacho cual era el objeto que se pretendía con esos contratos de apoyo a la gestión que se celebraron con la Fundación Cero Colombia.

CONTESTADO: Si señora, la Fundación tenía como misión u objetivo brindar atención a población pobre o vulnerable del municipio de Pereira que se encontrara con situaciones de enfermedades que representaran un riesgo para la salud pública y así mismo se celebraba con ellos el contrato de apoyo y se les hacía la abertura para que ellos cumplieran con esa misión o ese objetivo y así mismo se celebraba contrato de apoyo para atender a la población pobre vulnerable del municipio de Pereira que se encontrara con enfermedades que significaran un riesgo para la salud pública en el municipio de Pereira… CONTESTADO: Ese cupo al que usted hace mención como se solicitaba, con quien ustedes dialogaban en la Fundación, o como era el trámite para obtener ese cupo.

RESPONDIDO: Normalmente los cupos se trabajaban con la subsecretaria o el subsecretario, el su momento el que estuviera, se le mencionaba, se le refería el caso, y ellos entonces telefónicamente o en una de las camionetas de la alcaldía desplazaban con un funcionario o con un contratista de la alcaldía, que estuviera designado para recorridos de calle y para atender la población vulnerable iban y los llevaban allá a la fundación. PREGUNTADO: En atención a esto, se dejaba algún tipo de constancia o actas de remisión de las personas que se enviaban la fundación para que fueran atendidas.

CONTESTADO: No necesariamente tendría que haber una remisión, porque como era un contrato de apoyo no se trabaja con un número de personas, sino simplemente nosotros los apoyábamos y como esa es su misión entonces nosotros llevamos la gente que tiene ese riesgo de salud pública, pero no necesariamente se tendría que tener una remisión, si en algunos momentos los hacían, pero no porque necesariamente tuviera que haber una remisión, porque para eso se denomina contrato de apoyo, si yo estoy apoyado una fundación que esa es su labor, ósea atender la población enferma del municipio de Pereira, que tengan enfermedades que sean un riesgo para la salud púbica, pues se supone que entonces la alcaldía con un contrato de apoyo lo que hace es apoyar esa labor que ya viene desarrollando esa entidad por eso se denomina contrato de apoyo… PREGUNTADO: Usted tiene conocimiento si cuando terminaban esos contratados que usted supervisaba de la Fundación Cero Colombia, en algún momento la fundación continuó recibiendo habitantes de calle para prestarles el servicio sin que existieran esos contratos de apoyo a la gestión a los que usted hace mención. CONTESTO: Yo diría que sí, porque si la fundación, de hecho, cuando se apoya a la fundación para tener allá personas vulnerables, normalmente cuando no existe contrato de apoyo la fundación continúa apoyando a esas personas porque esa es su misión, o sea ellos tienen dentro de su misión atender a esas personas, entonces si 29 tenían habitantes de calle porque esa era la misión de la fundación, si los atendía. PREGUNTADO: …Si no tenían contrato con la fundación igual ustedes los remitían y la fundación les recibía a las mencionadas personas.

CONTESTADO: En algunos momentos si, en otros momentos nos mencionaban que no tenían cupo, que no tenían camas, que estaba llenos, que no tenían alimentos que tal cosa, en algunos momentos si, todas las entidades que trabajaban con la alcaldía, digo para esa época, porque no sé en estos momentos, porque no estoy vinculada en procesos de población vulnerable, pero para ese momento todas las entidades que trabajaban bajo la modalidad de contrato de apoyo cuando no tenían el contrato de apoyo continuaban colaborando con esa misión de atender la población vulnerable.

(…) PREGUNTADO: …Qué respuesta obtenían por parte de la fundación, cuando no habían esos contratos, ustedes comenzaban la gestión para que atendiera esas personas, que decía la fundación. CONTESTADO: En algunos casos nos decían no, no se los vamos a atender porque es que nosotros necesitamos que la alcaldía nos ayude y en este momento no tenemos contrato de apoyo, entonces no se lo vamos a recibir, otras veces aceptaban, si listo envíalo y bueno inclusive a veces nos decían envíalo, pero está pendiente, me ayuda a lo que es llevarlo muchas veces al médico, entonces uno hasta personalmente se comprometía, listo yo le colaboro, pero recíbamelo, también se hacían gestiones desde lo personal de conseguir ropa, porque no tiene ropa, entonces colocábamos un mensaje por alta voz en la alcaldía que necesitábamos ropa que necesitábamos alimentos para ayudarle a estas fundaciones…cuando nosotros pedíamos los cupos algunas veces nos decían no, hasta que no esté el contrato no le recibimos la gente, otra veces nos decían listo mándelo, entonces era como relativo cierto, no siempre nos decían si y no siempre encontrábamos un no, inclusive de algunas fundaciones nunca encontramos un no, de otras algunas veces sí…PREGUNTADO:..Que rubro económico gana el municipio de Pereira con la celebración de esos contratos.

CONTESTADO: Ninguno, porque como es que va a ganar, no gana, simplemente estaba apoyando a través de un rubro de población vulnerable a muchas fundaciones en un municipio…en lo que tiene que ver por lo económico pues no, al contrario, es un rubro que sale, que ni es perdida ni es ganancia, simplemente es una inversión que el estado hace.” De igual forma, se extracta que las partes tenían pleno conocimiento de que al 31 de diciembre de 2014 finalizaba el contrato de apoyo, sin que el mismo se prorrogara automáticamente, pues las partes están sujetas al vencimiento del contrato estatal, y por ende lo hechos que se desarrollen con posterioridad no se encuentran supeditados al mismo, máxime cuando las remisiones no fueron realizadas con fundamento al Contrato de apoyo o dentro de un plazo razonable 30 para ser tenidas como de aquellas que dan continuidad a las obligaciones previamente pactadas en el mismo, ya que como se desprende de su contenido las mismas obedecían a la condición de habitante de la calle y de vulnerabilidad en la que se encontraba cada uno de los usuarios, y distan de manera considerable al plazo final del contrato.

Veamos: 31 Así las cosas, a juicio de la Sala el presente Contrato de Apoyo suscrito entre las partes no generaba relación contractual con el contratista más allá que al valor acordado en la cláusula tercera, y éste último únicamente debía “invertir los recursos objeto de apoyo en las actividades que hacen parte del objeto social de la Fundación, indicado en la solicitud de apoyo”, sin que dentro de las obligaciones previstas en el clausulado contractual se encontrara pactada de manera indefectible recibir todos los habitantes de la calle remitidos por el municipio, pues tal colaboración podía ser limitada por la Fundación, ya que a través de los testimonios quedó establecido que tenía la potestad de decidir si aceptaba o no dichas remisiones, ya fuese de acuerdo a la gravedad del cuadro clínico, o en su defecto a su capacidad presupuestal, por lo que, esa liberalidad desdibuja la coerción en la ejecución de tales servicios en beneficio del particular, en tanto su negativa lo único que acarreaba era que el Ente Municipal recurriera a otra entidad que propugnara por el restablecimiento de los derechos a que hubiere lugar.

En ese orden de ideas, queda claro que el negocio jurídico celebrado entre las partes alude a un contrato de apoyo que tiene como finalidad la de impulsar programas y actividades de interés público, e implica que el objeto contractual determine claramente la prevalencia del interés general, razón por la cual, la pretensión mayor del Ente Territorial era apoyar económicamente por el lapso pactado a una persona sin ánimo de lucro para desarrollar una actividad social propia de su objeto social, y por ende a diferencia de lo sostenido por la parte recurrente, no puede reflejarse en una contraprestación directa a favor de la entidad 32 pública, en consideración a que no generan una relación conmutativa.

Así, el artículo 355 de la Constitución Política establece que "ninguna de las ramas y órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado// El gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia". En efecto, a juicio de esta Colegiatura los contratos de apoyo no son negocios en los cuales la entidad estatal contrata un bien o la prestación de un servicio a cambio de un precio, pues persiguen un fin distinto, verbi gracia, el impulso de programas que, aunque tienen origen en la iniciativa privada, redundan en el beneficio del interés público, donde radica la contraprestación; no hay, por ello, una relación patrimonial de orden conmutativo, porque el particular no obra con el ánimo de obtener una remuneración, sino, estrictamente, con el propósito de juntar sus esfuerzos con los de la administración para el desarrollo de las actividades que a ella corresponden, que es, como se ha indicado, el lugar donde se explica la ausencia de contraprestación. Así, lo ha considerado el Consejo de Estado35, en su jurisprudencia: “El propósito de impulsar programas y actividades de interés público es, precisamente, el fundamento que justifica la celebración de los contratos de que trata el artículo 355 de la C.P., de allí que también se dispone que los mismos deben celebrarse con una clase particular y específica de personas jurídicas [las entidades que realicen tales actividades o programas, que no tengan ánimo de lucro y que tengan reconocida idoneidad].

El hecho de que los contratos del artículo 355 de la C.P. sólo puedan celebrarse con entidades sin ánimo de lucro, sin duda, excluye la posibilidad de que los aportes estatales realizados afecten la libre competencia, pues, por la naturaleza de las entidades destinatarias de tales aportes, se concluye que no participan como competidoras en el mercado.” 35 CONSEJO DE ESTADO.SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A.MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA.Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019).Radicación: 11001-03-26-000-2018-00113-00 (62003).

Actor: Martín Bermúdez Muñoz.Demandado: Departamento Nacional de Planeación y otros.Acción: Nulidad por inconstitucionalidad. 33 Ahora, el Consejo de Estado36 también ha delimitado el marco en el que es posible la contratación con las entidades sin ánimo de lucro, con miras a llevar a cabo la actividad de fomento, en los siguientes términos: “El artículo 355 de la Carta contiene una disposición de doble propósito y alcance: (i) por una parte, un precepto prohibitivo general aplicable a la totalidad de las ramas y órganos estatales para destinar recursos públicos a favor de particulares por mera liberalidad, concebido, según dan cuenta los anales de la Asamblea Nacional Constituyente, con la finalidad de proscribir la práctica política perniciosa de desviación de dineros públicos al beneficio personal o ‘auxilios parlamentarios’ (inc. 1°), y (ii) por otra, una disposición permisiva y de autorización de celebración de contratos con entidades sin ánimo de lucro y de destinación de recursos presupuestales, con el fin impulsar programas y actividades de interés público, todo ello sujeto a la reglamentación del Gobierno (inc. 2°).

“… Si bien esta norma constitucional establece el marco normativo, las condiciones, características y régimen complementario,(sic) están contenidos en decretos reglamentarios -principalmente en los Nos 777 y 1403 de 1992- que pueden calificarse de autónomos, en cuanto sólo están sometidos a la Constitución y no a la ley y, por tanto, sustraídos del alcance del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (art. 150 in fine), pues el constituyente tuvo a bien reservar a la competencia del gobierno la regulación de esta materia contractual, de manera que han de tenerse en cuenta los elementos que en aquellos se precisan, para analizar, a continuación, la procedencia de celebración de los contratos por los que inquiere la consulta” En ese orden de ideas, el propósito de impulsar programas y actividades de interés público es, precisamente, el fundamento que justifica la celebración de los contratos de que trata el artículo 355 de la C.P., de allí que también se dispone que los mismos deben celebrarse con una clase particular y específica de personas jurídicas [las entidades que realicen tales actividades o programas, que no tengan ánimo de lucro y que tengan reconocida idoneidad].

Conforme a lo expuesto se encuentra acreditada que una vez superado el plazo pactado para el fomento de la actividad social ejercida, la Fundación Cero Colombia continuó ejecutando la prestación de un servicio que es propio de su objeto, y si bien los funcionarios requerían a la Fundación la recepción de algún habitante de la calle, ello obedecía a las actividades y programas allí ejecutados de acuerdo a la capacidad presupuestal, tanto así que en algunas oportunidades podía ser 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1710 del 23 de febrero de 2006. 34 rechazada, sin que se estableciera que no hubo un constreñimiento por parte del Municipio de Pereira para la prestación de un determinado servicio sin que medie un contrato por escrito para perfeccionarlo.

Por el contrario, se pudo verificar que no existe una prestación directa en beneficio del municipio de Pereira, como tampoco se puede hablar, que la Fundación demandante tiene gastos que deben ser retribuidos por la Administración Municipal para la atención de esta población, cuando esta sociedad sin ánimo de lucro fue creada desde el año 2011 para tal fin, y con dicho negocio jurídico lo que se pretendía era la fomentación de su objeto social.

De acuerdo con lo anterior, encuentra la Sala que el tema objeto de debate, en el presente asunto, relacionado con el incumplimiento de la obligación económica que reclama el demandante, surge a raíz de la inobservancia de los trámites y procedimientos administrativos y legales que debían realizar las partes, para legalizar la situación presentada, la misma que tuvo acontecer en el tiempo, durante varios meses, sin que la entidad territorial gestionara y perfeccionara los trámites contractuales establecidos legalmente para tal efecto, lo que a la luz de la sentencia de unificación citada precedentemente, se traduce en una «inobservancia a los mandatos imperativos de la ley, razón por la cual la transgresión de ésta, no puede traerse ahora como una causa para reclamar»37, por lo que el enriquecimiento sin causa no puede ser admitido en el presente caso, pues se trata en primer término, de un evento en el cual se está pretendiendo subsanar la irregularidades en que incurrieron las partes, al omitirse los procedimientos y trámites administrativos y contractuales correspondientes, no obrando como lo haría una persona diligente respecto de sus propios bienes, sin que las circunstancias que rodearon el caso particular puedan encuadrarse dentro de los casos excepcionales determinados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los que resultaría procedente la actio in rem verso sin que medie contrato alguno, pues no se observa en el caso particular ninguna de las hipótesis allí contenidas, esto es: No se encuentra acreditado de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium, constriñó 37 Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012.

Exp. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897); CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 35 o impuso al particular, la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo, pues aunque en el recurso se insista que funcionarios de la Alcaldía decían que se necesitaba el servicio y que le indicaron al representante legal de la Fundación que prestaran el servicio mientras se proporcionaban los recursos para legalizarlo, dicha circunstancia no acredita que su voluntad se hubiera visto doblegada o sometida a la supremacía del funcionario que solicitó la colaboración, por lo que no se encontraba frente a una situación en la que no se hubiera podido negar a la prestación del servicio.

Tampoco se trata el presente, de un caso en el que resultare urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras, con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, por lo que se haya imposibilitado de manera absoluta la celebración de los correspondientes contratos.

Por el contrario, fue el demandante quien libremente, sin apremios ni constreñimientos de ninguna índole, accedió a ejecutar prestaciones a favor de los habitantes de la calle de conformidad con el objeto social que desarrollada y su capacidad presupuestal. Por último, debe decirse que tampoco se trata de un evento en el cual, debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración haya omitido tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, lo cual se encuentra supeditado, a la acreditación de una verdadera situación de urgencia manifiesta, que se debió declarar legalmente pero la administración omitió su respectiva declaratoria, pues, según se infiere del contenido del mentado fallo de unificación, este supuesto excepcional de la actio in rem verso” sin causa procede “En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria”, circunstancia subrayada que, a juicio de esta Sala de Decisión no ocurrió. Así las cosas, teniendo en cuenta que el asunto objeto de debate, no se encuentra contenido en ninguno de los casos excepcionales que el precedente de unificación contempla, pues no hay medio probatorio que así lo demuestre, forzoso es concluir que, en el presente caso, no resulta procedente declarar la existencia del 36 enriquecimiento sin causa.

Lo anterior con fundamento en la multicitada sentencia de unificación, de la cual se extrae lo siguiente: «En efecto, el sustento de las pretensiones está precisamente en que se realizaron obras sin contrato alguno o, lo que es lo mismo, inobservando los mandatos imperativos de la ley, razón por la cual la transgresión de ésta no puede traerse ahora como una causa para reclamar.

(…) Este petitum así aducido y con tales fundamentos ya lo hacen impróspero puesto que en términos sencillos el demandante reclama derechos económicos derivados de contratos que nunca existieron por haberse omitido la solemnidad que la ley imperativamente exige para su formación o perfeccionamiento, lo que en otros términos significa que si no existieron los contratos tampoco se produjeron los efectos que les serían propios y por ende nada puede reclamarse con base en lo inexistente.” (…) Ahora como el asunto que aquí se debate no se encuentra en ninguno de los casos excepcionales que esta providencia mencionó, ya que no hay medio probatorio que así lo demuestre, es evidente que el reconocimiento del enriquecimiento sin causa no resultaba procedente en este caso.

En efecto, no aparece probanza alguna que enseñe que la administración constriñó o impuso al contratista la ejecución de esas obras adicionales para que ahora con fundamento en esto pueda admitirse el enriquecimiento sin causa por quedar comprendida la situación dentro de ese caso excepcional. Tampoco aparece rastro probatorio alguno que indique que se trata de aquellos otros dos casos de excepción en los que está envuelta la protección al derecho a la salud o la urgencia manifiesta con las condiciones que esta providencia exige.

En síntesis, como el enriquecimiento sin causa no puede pretenderse para desconocer o eludir normas imperativas y como quiera que el Tribunal acogió las pretensiones de la demanda con fundamento en un enriquecimiento incausado, sin que ello fuera procedente, la sentencia apelada será revocada para en su lugar negar la totalidad de las pretensiones de la demanda…» Finalmente, es del caso resaltar la obligación que le asiste a las Administraciones Municipales de ejecutar los respectivos trámites legales y administrativos tendientes a legalizar, en todos los casos, situaciones como la presentada en el particular.

Lo anterior a efectos de evitar inconsistencias como la que se analiza en el particular, y prescindir de las relaciones de hecho que, debido a la ineficiente gestión administrativa, conllevan a eludir y soslayar disposiciones normativas. 37 Para el Tribunal es claro entonces que en el presente caso, fue la demandante quien libremente, sin apremios ni constreñimientos de ninguna índole, accedió a ejecutar prestaciones a favor de los usuarios conforme su objeto social, no se observa un enriquecimiento por parte del municipio de Pereira, y un correlativo empobrecimiento de la fundación demandante, pues la primera solo está apoyando el objeto social de una entidad sin ánimo de lucro; y la segunda, solo está ejecutando lo descrito en su objeto social registrado en Cámara de Comercio, por lo que, con independencia de la celebración de un contrato estatal entre las partes, la parte demandante debe seguir con su objeto social enmarcado en la atención de población vulnerable y en condiciones desfavorables de sus necesidades básicas, de manera que la acción que se ha promovido carece de soporte y fundamento, pues fue la misma demandante quien al haber aceptado voluntariamente prestar un servicio sin que mediara contrato, aceptando con su conducta pretermitir el cumplimiento de normas imperativas, lo que descarta la procedencia de un enriquecimiento sin causa, pues, ella misma puso a su disposición el servicio a sabiendas que no mediaba contrato, aspecto que constituye la causa del mismo y que, por lo mismo, desdice de la exigencia de la acción que ha ejercido.

Para el Tribunal es claro entonces que en el presente caso, la parte actora no acreditó los presupuestos requeridos para la configuración del enriquecimiento sin causa, de acuerdo con las hipótesis planteadas en la sentencia de unificación, pues como se indicó la afectación del patrimonio de la sociedad demandante derivada de la prestación del servicio que, sin contraprestación, ejecutó su objeto social a favor de los usuarios, se produjo por su propia culpa, al ejecutar tales prestaciones con el conocimiento cierto de la inexistencia de un soporte escrito que debía darse por parte del ente territorial para su justificación, razón por la cual, considera la Sala que no hay lugar a efectuar reconocimiento alguno en su favor, tal y como lo consideró el Juez de primera instancia; en consecuencia se confirmará la sentencia en cuanto negó las súplicas de la demanda

5. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. En lo que corresponde a la condena en costas, esta Sala acoge los planteamientos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente radicado número: 76001-23-33-000-2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019 en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la 38 facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.

Es de resaltar que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas», por lo que, se debe decidir por parte del juez, bajo un criterio valorativo y con base en presupuestos objetivos, la imposición de la condena en costas, debiéndose valorar en el expediente la prueba de causación de expensas que justifiquen su imposición. Así las cosas, al evaluarse en el presente caso la causación de las costas en esta instancia, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no aparecen en el expediente la prueba de expensas que justifiquen su imposición, y, por ende, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VIII.

FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en el presente asunto por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expuestas en precedencia. 2. Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO 39 DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»