1 REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, cinco de mayo de dos mil veintidós Referencia. Radicación: 66001-23-33-000-2020-00009-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Sistema Universitario del Eje Cafetero -SUEJE- Demandado: Municipio de Pereira La entidad sin ánimo de lucro Sistema Universitario del Eje Cafetero -SUEJE-, a través de apoderado judicial, ha instaurado demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, frente al municipio de Pereira, con la pretensión de declaratoria de nulidad de la Resolución No. 769 del 04 de junio de 2019, por medio de la cual se aclara la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019 “Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración y se concede la exención de pago de impuesto de industria y comercio”, en relación con la identificación de las actividades no sujetas al impuesto; y, a título de restablecimiento del derecho, se conceda la exención del impuesto de industria y comercio.
I.
HECHOS En páginas 4 a 11 (documento 7) del expediente digital, sostiene la parte actora1: 1.1. Que a través de emplazamiento por no declarar No. 21499, el municipio de Pereira ofició al Sistema Universitario del Eje Cafetero -SUEJE-, para que "cumpla con la obligación de presentar la declaración anual de Industria y Comercio, Avisos y Tableros y Sobretasa Bomberil por el período del año fiscal 2013 la cual debió ser presentada hasta el 31 de marzo de 2014 o presente las objeciones y/o pruebas que estime pertinentes”. 1 Archivo digital “1_001EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 7” Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.2. En respuesta al requerimiento anterior, el Sistema Universitario del Eje Cafetero -SUEJE-, mediante escrito de fecha 5 de junio de 2018, solicitó la expedición de resolución de exención en materia del impuesto de industria y comercio y complementarios, con fundamento en que dicha entidad es una asociación de universidades públicas. 1.3.
Con oficio No. 32880 del 7 de julio de 2018, el municipio de Pereira negó la solicitud presentada; decisión contra la cual fue interpuesto recurso de reconsideración, el cual fue decidido mediante la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019, que revoca el oficio No. 32880 del 17 de julio de 2018, proferido por la Subsecretaría de Asuntos Tributarios del municipio de Pereira y concede la exención solicitada por SUEJE, por encontrarse en la situación de actividades no sujetas del impuesto de industria y comercio señaladas en el numeral 4º del artículo 58 del Acuerdo municipal No. 029 de 2019 (Estatuto Tributario Municipal). 1.4.
Pese a que mediante la Resolución No. 514 de 2019, se había revocado el primer acto administrativo que negó la exención al impuesto de industria y comercio y, en su lugar, se exoneró a la demandante del pago de dicho tributo, el municipio de Pereira, mediante la Resolución No. 769 de 2019, dispuso aclarar la Resolución No. 514 de 2019, en el sentido de precisar que la exención del impuesto de industria y comercio era frente a la actividad 8560 –actividades de apoyo a la educación- y que si el contribuyente realiza una actividad económica diferente gravada debía tributar por ésta.
II. PRETENSIONES En las páginas 11 y 12 (documento 7), depreca la parte actora2: 2.1. Declarar la nulidad de la Resolución No. 769 del 04 de junio de 2019, por medio de la cual se aclara la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019 “Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración y se concede la exención de pago de impuesto de industria y comercio”. 2 Archivo digital “1_001EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 7” Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 2.2. A título de restablecimiento del derecho, se conceda la exención del impuesto de industria y comercio, tal como había quedado establecido en la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019. III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Haciendo una interpretación integral del libelo introductorio se señala como violadas la Ley 1437 de 2011, artículos 45 y 97.
Como concepto de violación se formularon los siguientes cargos de nulidad: Falsa motivación: Se expone que las razones que utilizó el municipio de Pereira para proferir la Resolución No. 769 de 2019 y modificar de manera unilateral y arbitraria la Resolución No. 514 de 2019, no son ciertas y no era aplicable el artículo 45 de la Ley 1437 para realizar, no una corrección, sino una modificación de fondo, ya que en la Resolución 514 de 2019 se reconoce la exención del impuesto de industria y comercio a SUEJE sin discriminar ninguna de las actividades que la entidad desarrollara.
Basta con una simple lectura de las dos resoluciones, para darse cuenta que los motivos utilizados por la demandada, más que “aclaraciones de los actos administrativos correspondientes con la finalidad de que el operador jurídico tenga plena certeza y claridad ”, son en realidad una verdadera modificación del fondo, de la sustancia de la Resolución 514 de 2019, en cuanto SUEJE ya no está exento por todas las actividades que pueda llegar a desarrollar, sino únicamente de la actividad 8560, todo por la modificación de manera unilateral de un acto administrativo que fue debidamente notificado y que ya se encontraba surtiendo efectos jurídicos.
Falta de competencia: Expone que la facultad de modificar el fondo de un acto administrativo, según reza el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, necesita un consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho anteriormente reconocido. En ese sentido argumenta que el acto demandado adolece del vicio de falta de competencia, por cuanto el municipio de Pereira carecía de ésta para modificar el fondo de una decisión que goza de presunción de legalidad.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 Ilegalidad: Que la Resolución No. 769 de 2019 se fundó en el artículo 45 de la Ley 1437 de 2011, para modificar de manera unilateral la Resolución No. 514 del 2 de abril de 2019, es decir, se basó en una norma errónea puesto que para modificar el fondo de un acto administrativo la norma aplicable es el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, que exige autorización previa, expresa y por escrito del titular.
Es por lo anterior que el acto administrativo acusado, a su juicio, es ilegal porque no se fundó en las normas en que debía, y porque su formación contraría el ordenamiento jurídico, por no acatar los requisitos previstos en el artículo 97 del CPACA. IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El municipio de Pereira, presentó oportunamente3 escrito de contestación (documento 7)4, mediante el cual se pronuncia sobre cada uno de los hechos y se opone a las pretensiones, exponiendo como argumentos de defensa que, si bien es cierto que la Resolución No. 769 de 2019 aclara la Resolución No. 514 de 2019, mantiene la exención solicitada, lo que significa que ningún derecho se ha desconocido al contribuyente; que se trata de una aclaración, no solo innecesaria, sino intrascendente para los intereses de la demandante, puesto que es apenas elemental y obvio que si SUEJE sólo realiza actividades de apoyo a la educación, conforme su objeto social, la aclaración no tendría efecto nocivo alguno, salvo, claro está, que decida realizar actividades no enmarcadas en su objeto social, caso en el cual tendría que contribuir por las que estén gravadas, supuesto para el cual no era necesaria aclaración alguna.
Que es cierto que cuando un acto administrativo de carácter particular y concreto reconoce un derecho no puede ser revocado ni modificado sin el consentimiento de su titular, como también lo es que cuando se trata de aclaraciones que no afectan el derecho reconocido, la autorización a la que se refiere el artículo 97 del CPACA, se torna inexigible, como sucede en el presente caso en el que el acto administrativo 3Según constancia secretarial obrante en el documento 7 – Archivo digital “3_003CONSTANCIADESPACHO(.pdf) NroActua 7”. 4 Archivo digital “2_002CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 7”.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 acusado no revoca, ni modifica, ni extingue la exención decretada por el municipio de Pereira. V. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante auto de fecha 16 de julio de 2021, se dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión (documento 8), oportunidad dentro de la cual las partes guardaron silencio5.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Por cuanto no se observa causal alguna que deje sin valor la actuación procesal que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir lo que en derecho corresponda dentro del asunto debatido, lo que hará en única instancia, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1º6 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, antes de la modificación introducida por la Ley 2080 de 20217. 2.
CUESTION PREVIA. Procede la Sala a dictar sentencia anticipada dentro del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, que permite proferir decisión definitiva antes de practicar audiencia inicial. Esta figura procesal tiene 5 Documento 12 del expediente digital. 6 “Artículo 151.
Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1.De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal”. 7 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”, en cuyo artículo 87 establece el régimen de vigencia de la misma así: “ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley…”. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 como finalidad sustraer el proceso de todas las etapas de un proceso judicial cuando se encuentran demostrados los presupuestos, e impone al juez terminar de forma antelada un juicio que se somete a su conocimiento cuando se encuentra incurso en cualquiera de las causales que estipula el artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Al respecto la H. Corte Suprema de justicia ha señalado que: “Por supuesto que la esencia del carácter anticipado de una resolución definitiva supone la pretermisión de fases procesales previas que de ordinario deberían cumplirse; no obstante, dicha situación está justificada en la realización de los principios de celeridad y economía que informan el fallo por adelantado en las excepcionales hipótesis que el legislador habilita dicha forma de definición de la litis” 8 Conforme lo antedicho, le es dado a la Sala de Decisión resolver el presente asunto sin sujeción al orden cronológico de turno.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN. Corresponde al Tribunal en la presente providencia, de conformidad con los cargos de nulidad sustancial propuestos en la demanda, el análisis de juridicidad de la Resolución No. 769 del 04 de junio de 20199 expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, por medio de la cual se aclara la Resolución No. 514 del 02 de abril de 201910, en el sentido de precisar que la exención concedida por el impuesto de industria y comercio en favor de la actora alude a la actividad 8560 “actividades de apoyo a la educación”, señalada en el numeral 4 del artículo 58 del Acuerdo Municipal No 029 de 2015 (Estatuto Tributario Municipal); para lo cual debe establecer esta magistratura si, como lo argumenta la parte demandante, el acto contiene, no una aclaración, sino una modificación de fondo que hacía necesario contar con el consentimiento previo, expreso y escrito de la demandante y, en últimas, definir si ello tiene alguna incidencia en la exención del impuesto de industria y comercio concedida inicialmente en la Resolución No. 514 de 2019; a lo cual opone la entidad demandada que la resolución acusada fue expedida de 8 Sentencia SC18205-2017 de 3 de noviembre de 2017.
M.P. Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo). 9 Páginas 45 a 49 archivo digital “1_001EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 7”). 10 “Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración y se concede la exención de pago de impuesto de industria y comercio”. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 manera legal por cuanto la aclaración es intrascendente y mantiene la exención solicitada, sin desconocer ningún derecho a la parte actora en sus actividades de apoyo a la educación, salvo que decida realizar actividades no enmarcadas en su objeto social, caso en el cual tendría que contribuir por las que estén gravadas, supuesto para el cual no era necesaria aclaración alguna. 4.
ACERVO PROBATORIO. Reposan en el expediente digital (documento 7) las siguientes pruebas que se consideran relevantes para la decisión que habrá de adoptarse: • Escrito de fecha 5 de junio de 2018, mediante el cual el representante legal de SUEJE, en respuesta a requerimiento efectuado el 07 de mayo de 2018 por parte del municipio de Pereira, para la presentación de declaración del impuesto de industria y comercio por la vigencia 2013, solicitó la expedición de resolución de exención en materia del impuesto de industria y comercio y complementarios (páginas 65 a 71 archivo digital “1_001EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 7”). • Oficio No. 32880 del 7 de julio de 2018, suscrito por la Secretaría de Asuntos Tributaritos del municipio de Pereira, mediante el cual niega la solicitud de exoneración anterior (páginas 62 a 64 ídem). • Recurso de reconsideración presentado por el representante legal de la demandante, con radicación No. 49259-2018 de fecha 18 de septiembre de 2018, a través del cual solicita la revocatoria del oficio anterior No. 32880 del 7 de julio de 2018, con fundamento en que SUEJE es una asociación de entidades públicas, cuyo régimen lo determinan las entidades que la conforman, incluidos sus beneficios tributarios (páginas 59 a 61 ídem). • Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019, expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, por medio de la cual resuelve el recurso de reconsideración, revocando el oficio No. 32880 y concediendo la exención solicitada (páginas 49 a 57 ídem).
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 • Resolución No. 769 del 04 de junio de 2019, expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira con fundamento en el artículo 45 del CPACA, por medio de la cual aclara la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019, en el sentido de precisar que la exención concedida es por encontrarse desarrollando una actividad económica específica, excluida del citado impuesto, esto es, la 8560 actividades de apoyo a la educación, indicando que si el contribuyente realiza una actividad diferente que se encuentre gravada, deberá tributar por esta, sin tener en cuenta su naturaleza jurídica o su no sujeción. • Certificado de existencia y representación legal o de inscripción de documentos de SUEJE Sistema Universitario del Eje Cafetero, como entidad sin ánimo de lucro (páginas 72 a 83 ibidem).
5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Teniendo en cuenta que la Resolución 514 del 02 de abril de 2019 se señaló aclarada por la resolución acusada No. 769 del 04 de junio de 2019, en el sentido de precisar que la exención concedida es por la actividad 8560 -actividades de apoyo a la educación- no sujetas al impuesto de industria y comercio en los términos del numeral 4º del artículo 59 del Acuerdo municipal No. 029 de 2015 (Estatuto Tributario Municipal), la discusión se contrae a determinar si la resolución enjuiciada en realidad modificó una situación jurídica para limitar la exención que fue inicialmente reconocida en favor de la actora, o si se constituye en una aclaración que no tiene incidencia en dicho beneficio tributario, por lo que para este aspecto se encuentra habilitada la Sala para pronunciarse de fondo en este medio de control.
Delimitado lo anterior, abordará esta corporación judicial el análisis de los cargos de nulidad sustancial formulados en el libelo introductorio por la parte demandante, en relación con el acto administrativo enjuiciado, esto es, la Resolución No. 769 del 04 de junio de 2019, expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, por medio de la cual se aclara la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019, cargos que, en síntesis, imponen a la Sala establecer si la entidad demandada contaba o no con la atribución legal para disponer dicha aclaración y/o corrección, o si constituye una modificación sustancial o de fondo del acto primigenio que conlleve una revocatoria del mismo y, por tanto, era preciso contar Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 con el consentimiento previo del titular del derecho o beneficio tributario de la exención. Para efectos de lo anterior, analizará la Sala: i) la naturaleza del acto administrativo y la corrección de los mismos, ii) la revocatoria de los actos de carácter particular y concreto y iii) el asunto sub examine. 6.1.
Naturaleza del acto administrativo y su corrección. El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, que produce efectos jurídicos. La teoría del acto administrativo decantó la clasificación de éste con la finalidad de delimitar su objeto de control jurisdiccional.
En tal sentido, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad, hay tres tipos de actos a saber: i) Preparatorios, accesorios o de trámite, que se expiden como parte del procedimiento administrativo, con el fin de darle curso, son instrumentales y no encierran declaraciones de la voluntad, ni crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración. ii) Definitivos, que el artículo 43 del CPACA define como “…los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.
La jurisprudencia advierte que son “…aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, ya sea porque crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica en particular…”11, y iii) Los actos administrativos de ejecución que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Por regla general son los actos definitivos los únicos susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. sentencia del 19 de febrero de 2015.
Radicación: 25000-23-25-000-2011-00327-01(3703-13). Actor: Omar Alexander Cutiva Martínez. Demandada: Distrito Capital, Secretaría de Gobierno, Dirección Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres de Bogotá. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 Excepcionalmente también lo son los de trámite cuando impiden la continuación de la actuación. El H. Consejo de Estado12 sobre ese asunto de tiempo atrás ha determinado: “Clasificación de los actos administrativos según su contenido Bien conocido es que los actos administrativos, según lo que en ellos se disponga se pueden catalogar en a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución. Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto.
Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Al respecto, puntualizó esta Sección en auto de 16 de marzo de 201713 que:“La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa”.
Acorde con lo anterior, es claro que “los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad14 general o eventualmente, concreta o específica, unilateral15 de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto del 31 de mayo de 2018, radicación número: 68001-23-33-000-2017-00714-01 (4453- 17). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” auto de 16 de marzo de 2017 2017 radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14) CP Rafael Francisco Suárez Vargas. 14 En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, “toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa” 15 El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela Judicial Lara Bonilla, se dice que “el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa” Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 extinguen derechos y obligaciones16 o situaciones jurídicas subjetivas”17. En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables vía judicial.”18 En cuanto a la corrección de los actos administrativos, la Ley 1437 de 201119, consagra: “ARTÍCULO 45.
Corrección de errores formales. En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto.
Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda.” (Negrillas y subrayas de la Sala) El tratadista Luis Enrique Berrocal Guerrero, en su libro “Manual del Acto Administrativo”20, sobre la corrección del acto administrativo, señala: “Corrección material del acto: Se presenta cuando el acto es modificado por errores materiales en su formación y trascripción, los cuales pueden ser de escritura, de expresión, numéricos, etc., y que no implica extinción ni modificación esencial del acto.
Los errores que dan lugar a esta corrección son los que se presentan en la parte resolutiva del acto, (…) y se hará en otro acto administrativo, que se integra al que es objeto de corrección. Sus efectos en el tiempo son retroactivos.”. (Negrillas de la Sala) En el mismo sentido, el doctrinante Joaquín Meseguer Yebra, en su libro “La rectificación de los errores materiales, de hecho y aritméticos en los actos administrativos”, indica que: “El error material no debe producir una alteración fundamental en el sentido del acto, y debe afectar a los presupuestos fácticos 16 Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo. 17Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594- 13). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto del 31 de mayo de 2018, radicación número: 68001-23-33-000-2017-00714-01 (4453- 17). 19 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 20 Editorial Librería del Profesional, Bogotá, 2001, Págs. 268 y siguientes.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 determinantes de la decisión administrativa, pues no existe este error cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica…”.(Negrillas de la Sala). De acuerdo con lo anterior, la corrección y/o aclaración de los actos administrativos procede de oficio o a petición de parte, en cualquier tiempo, por parte de la misma autoridad que los profirió, cuando el acto administrativo válido en cuanto a las formas, procedimiento, competencia, contiene errores simplemente formales, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras; o cuando inadvertidamente se debió expresar algo y se expresó otra cosa o la voluntad real del agente fue una y la expresión externa de su voluntad sin quererlo consignó otra; sin que la misma implique cambios o alteraciones en el sentido material o del fondo de la decisión, lo cual entraña una revocatoria o modificación sustancial del acto, puesto que la aclaración o corrección supone que el contenido del acto es el mismo. 6.2.
Revocatoria de actos administrativos de carácter particular y concreto. La revocatoria directa de los actos de la administración, se constituye en un procedimiento específico de control de la misma autoridad sobre sus actos, en el que puede participar el interesado y que debe efectuarse con garantía de los derechos del administrado. La Ley 1437 de 2011 en su artículo 9321 establece el principio general de que todos los actos administrativos pueden ser revocados por la administración, salvo las limitaciones que la misma ley impone; en efecto, consagra tres casos en los cuales la administración de oficio o a solicitud de parte debe revocar los actos, cuando son manifiestamente contrarios a la Constitución Política o a la Ley, cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él, y, cuando con el acto se cause agravio injustificado a una persona, la cual puede pedirse incluso cuando se hubiere acudido ante los jueces administrativos siempre que no se haya 21 “ARTÍCULO
93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.
Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 notificado el auto admisorio de la demanda (art. 95)22. El artículo 9423 de la noma en comento, precisa que la revocación directa a solicitud de parte no procede por la causal de cuando el acto es manifiestamente contrario a la Constitución o a la Ley, y el peticionario haya interpuesto los recursos que frente a dichos actos sean procedentes, ni en relación con los cuales hubiere operado la caducidad para su control jurisdiccional.
No obstante, el mismo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que las autoridades en ejercicio de la función que les otorga la ley, no pueden modificar o revocar los actos creadores de situaciones jurídicas concretas, subjetivas e individuales, sin el consentimiento del titular y, si consideran que el acto se encuentra incurso en alguna irregularidad o vicio, deben acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para demandar su nulidad a través de la acción de lesividad.
En efecto, el artículo 97 del CPACA, señala: “ARTÍCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. 22 “ARTÍCULO 95.
OPORTUNIDAD. La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud.
Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso.
PARÁGRAFO. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.
La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria”. 23 “ARTÍCULO 94.
IMPROCEDENCIA. La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial”. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. La Corte Constitucional en sentencia T- 412 de 201724, en relación con la posibilidad de corrección de los actos administrativos por parte de la administración y cuándo se requiere de autorización del titular del derecho, señaló: “…De manera que en relación con las irregularidades o defectos de los actos de la administración el ordenamiento prevé diversas herramientas de corrección, en las que el criterio relevante para determinar si la actuación debe estar precedida de la autorización del titular del derecho o de un pronunciamiento judicial sobre la legalidad del acto es la incidencia del defecto, pues los errores relacionados con aspectos meramente formales pueden ser corregidos, de forma oficiosa e incondicional, mientras que aquellos con incidencia sustancial requieren, por regla general, el consentimiento del titular del derecho y ante la ausencia de éste su confrontación judicial…”.
(Negrillas de la Sala) La sujeción al procedimiento de revocatoria directa de los actos administrativos creadores de una situación jurídica particular y concreta, es desarrollo del derecho al debido proceso en sus elementos integradores del derecho de defensa, principio de legalidad y formas propias del juicio. El derecho al debido proceso es “de estructura compleja que se compone de un conjunto de reglas y principios que, articulados, garantizan que la acción (…) del Estado no resulte arbitraria”25, y en razón de esa agrupación de principios que lo conforman, el debido proceso es considerado un principio integral e integrador, en cuanto se compone a su vez de otros principios constitutivos, entre los cuales se encuentran el derecho de defensa, el principio de legalidad, el principio de legalidad, los principios de contradicción, prohibición de reforma peyorativa o no reformatio in pejus, el derecho de acceso a la administración de justicia, los principios de juez natural o juez competente, de imparcialidad, de inmediación, de la doble instancia, de publicidad, de celeridad o no dilación injustificada, y el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho o non bis in ídem.
Igualmente, la Corte Constitucional ha definido el derecho al debido proceso administrativo como: «(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre 24 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 25 Corte Constitucional.
MP Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-371 del 11 de mayo de 2011. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal»26, y se ha considerado que comprende, entre otros, los derechos (i) a ser oído durante toda la actuación;
(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) a que la actuación se adelante por la autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico;
(vi) a gozar de la presunción de inocencia; (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción; (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso27. De acuerdo con la jurisprudencia que ha quedado referida, el desconocimiento de cualquiera de los elementos del derecho al debido proceso como principio integrador de otros derechos que deben ser garantizados en los procedimientos administrativos, quebrantaría el núcleo esencial de este derecho, entre cuyos componentes se cuenta el principio de legalidad y la sujeción al procedimiento administrativo previsto en la ley, que se invocan infringidos por falta de aplicación de las normas sobre revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular y concreto. 6.3.
Análisis del asunto sub examine. Conforme al material probatorio referenciado en precedencia, advierte la Sala que la entidad demandante, en respuesta a requerimiento efectuado el 07 de mayo de 2018 por parte del municipio de Pereira, donde se le solicitaba la presentación de declaración del impuesto de industria y comercio por la vigencia 2013, presentó escrito de fecha 5 de junio de 201828, en el que solicitó la expedición de resolución de exención en materia del impuesto de industria y comercio y complementarios, invocando como fundamento su calidad de persona jurídica sin ánimo de lucro que surge de la asociación de varias universidades públicas, cuya actividad principal es el apoyo a la gestión pública mediante la celebración de convenios o contratos con entidades relacionadas con la educación, la cultura, el deporte, la investigación científica y el turismo, entre otros; para tal efecto invocó sentencias del H. Consejo 26 Corte Constitucional, Sentencia T-796 de 2006 27 Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010. 28 Páginas 65 a 71 archivo digital “1_001EXPEDIENTE(.pdf) NroActua 7”.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 de Estado y de la H. Corte Constitucional en las que se define que dichas asociaciones de entidades públicas son también entidades públicas que gozan de las mismas prerrogativas de éstas; igualmente se fundamentó en el numeral 4º del artículo 59 del Estatuto de Rentas Municipal de Pereira que indica que los establecimientos educativos públicos no son sujetos pasivos de dicho impuesto.
La Secretaría de Asuntos Tributarios del municipio de Pereira, mediante oficio No. 32880 del 7 de julio de 2018, negó la solicitud de exención, con fundamento en el numeral 4º del artículo 59 del Acuerdo Municipal No. 29 de 2015, así: “De acuerdo con la norma anterior, los establecimientos educativos públicos, (incluidas la Universidades públicas) no son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, por la prestación del servicio de educación pública formal, entendida esta como aquella que se imparte en establecimientos educativos públicos aprobados, en una secuencia regular de ciclos lectivos y abarca desde la educación primaria, la educación secundaria y la educación superior, con sujeción a pautas curriculares progresivas, y que conduce a la obtención de grados y títulos académicos.
En consecuencia, la prohibición de gravar con el impuesto de Industria y Comercio los establecimientos educativos públicos aplica a las instituciones educativas del Estado que prestan el servicio público de educación en el marco de la Ley 115 de 1994 y la Ley 30 de 1991, está última referida a la educación superior. En consecuencia, una corporación conformada por entidades de educación superior de naturaleza pública, persona jurídica diferente de las instituciones que la conforman, no puede gozar del tratamiento de no sujeto previsto en el artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986, por cuanto los tratamientos preferenciales aplican de manera restrictiva y están limitados a lo expresamente definido en la norma.
Si bien es cierto, que SISTEMA UNIVERSITARIO DEL EJE CAFETERO SUEJE, es una entidad pública, esto no resulta suficiente para calificar el servicio que realiza como no sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, toda vez que como se anotó, la no sujeción del impuesto de industria y comercio predica solo para la educación formal impartida en establecimientos educativos públicos, y por consiguiente no incluye a la educación no formal (la cultura, el deporte, la investigación y el turismo entre otros), que si es gravables con el impuesto de industria y comercio).
Contra la presente decisión procede el recurso de reconsideración …”29. (Negrillas de la Sala) La parte demandante interpuso el Recurso de Reconsideración con radicación No. 49259-2018 de fecha 18 de septiembre de 201830, a través del cual solicita la revocatoria del oficio anterior No. 32880 del 7 de julio de 2018, con fundamento en 29 Páginas 62 a 64 ídem 30 Páginas 59 a 61 ídem Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 que SUEJE es una asociación de entidades públicas, cuyo régimen lo determinan las entidades que la conforman, incluidos sus beneficios tributarios. A través de la Resolución No. 514 del 02 de abril de 201931, la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira resolvió el recurso de reconsideración, para lo cual dispuso revocar el oficio No. 32880 y conceder la exención solicitada; expuso en sus consideraciones lo siguiente: “…este Despacho no comparte el argumento esgrimido por la Subsecretaría de Asuntos Tributarios, en el cual señalan que las Asociaciones de Universidades Públicas no pueden gozar del tratamiento previsto en el artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986, tal como se desprende, simplemente al analizar las actividades establecidas para desarrollar el objeto social de SUEJE, las cuales van encaminadas a desarrollar actividades relacionadas con el sistema educativo, de hecho la actividad económica que registra el contribuyente- es la 8560 ACTIVIDADES DE APOYO A LA EDUCACIÓN, así mismo es coherente el desarrollo de su objeto social con los presupuestos establecidos en la decisión adoptada por parte del Consejo de Estado, en el cual se señaló que precisamente dichas Asociaciones de Universidades se crean para cooperar en el cumplimiento de funciones encomendadas a los entes universitarios autónomos, por ello no resulta obligatorio que dichas Asociaciones tengan que cumplir las mismas actividades atribuidas a las Universidades, sin embargo su razón de existir es precisamente la coexistencia con las universidades públicas, toda vez que apoyan las labores que los entes universitarios autónomos desarrollan.
Debe tenerse en cuenta que las Asociaciones de Universidades Públicas tienen el mismo régimen y naturaleza de las Universidades que conforman dicha asociación, así mismo el ordenador de gasto tiene responsabilidades fiscales y disciplinarias por la administración de los recursos, los cuales son recursos públicos, debido al origen de la figura jurídica”.
(Negrillas y subrayas de la Sala) Con base en lo anterior, la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, resuelve: “PRIMERO: REVOCAR el oficio No 32880 del 17 de julio de 2018 proferido por la Subsecretaría de Asuntos Tributarios del Municipio de Pereira, dirigido al SISTEMA UNIVERSITARIO DEL EJE CAFETERO – SUEJE…, tal como se señaló en la parte motiva del presente acto administrativo.
“SEGUNDO: CONCEDER la exención solicitada por el SISTEMA UNIVERSITARIO DEL EJE CAFETERO – SUEJE…por encontrarse en la situación de actividades no sujetas del impuesto de industria y comercio, señaladas en el numeral 4 del artículo 58 del Acuerdo Municipal No 029 de 2015 (Estatuto Tributario Municipal), tal como se señaló en la parte motiva del presente acto administrativo. 31 Páginas 49 a 57 ídem.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 TERCERO: ADELANTAR por parte de la Subsecretaría de Asuntos Tributarios las gestiones administrativas necesarias a efectos de registrar dicha exención- en la base de datos de la Secretaría de Hacienda”. (Negrillas de la Sala). No obstante lo anterior, la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, con fundamento en el artículo 45 del CPACA, expide la Resolución acusada No. 769 del 04 de junio de 201932, por medio de la cual aclara la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019, en el sentido de precisar que la exención concedida a la demandante se funda en que está desarrollando una actividad económica específica, excluida del citado impuesto, esto es, la identificada con el número 8560, referente a las actividades de apoyo a la educación y que, si el contribuyente realiza una actividad diferente que se encuentre gravada, deberá tributar por ésta, sin tener en cuenta su naturaleza jurídica o su no sujeción, razón por la cual se dispuso en su parte resolutiva: “PRIMERO: ACLARAR el artículo segundo de la Resolución No. 514 del 2 de abril de 2019, de conformidad con la parte motiva, el cual para efectos jurídicos quedará así: “ SEGUNDO: CONCEDER la exención solicitada por el SISTEMA UNIVERSITARIO DEL EJE CAFETERO – SUEJE…por encontrarse en la situación de actividades no sujetas del impuesto de industria y comercio, actividad 8560 - Actividades de apoyo a la educación, señaladas en el numeral 4 del artículo 58 del Acuerdo Municipal No 029 de 2015 (Estatuto Tributario Municipal), tal como se señaló en la parte motiva del presente acto administrativo. ” (Negrillas de la Sala).
Bajo este contexto, para esta colegiatura judicial, es claro que en el asunto sub examine, contrario a lo que esgrime la entidad demandada, la aclaración anunciada en el acto enjuiciado expedido por la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, Resolución No. 769 del 04 de junio de 2019, respecto de la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019, no corresponde realmente a una mera aclaración o corrección de errores formales prevista en el artículo 45 del CPACA, referidos a aspectos aritméticos, de digitación o de transcripción, sino que incurre en un “cambio en el sentido material de la decisión” que, precisamente, es prohibido en dicha disposición, cuando anota que “en ningún caso la corrección dará lugar” a este tipo de cambios materiales, por cuanto es circunscrita a cambios “meramente formales”, esto es, que no incidan en el sentido de la decisión de fondo, ni tengan 32 Páginas 45 a 49 ídem.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 “incidencia sustancial”, evento en el cual se requiere “el consentimiento del titular del derecho y ante la ausencia de éste su confrontación judicial”, como lo resalta la citada sentencia T-412 de 2017. El acto administrativo acusado, si bien anuncia y titula una aclaración de la exención inicialmente concedida en favor de SUEJE, contiene una verdadera revocatoria de la decisión inicial, en cuanto circunscribe la exención ya otorgada, a una actividad específica, la identificada en el numeral 8560 -actividades de apoyo a la educación- señalada en el numeral 4 del artículo 58 del Acuerdo Municipal No 029 de 2015 (Estatuto Tributario Municipal), lo cual a criterio de este Tribunal comporta una modificación o revocación parcial del acto primigenio y, en modo alguno, una mera aclaración como lo expone la entidad demandada en el escrito de contestación, al señalar que la misma resulta intrascendente e innecesaria para entender el alcance del acto administrativo aclarado, ni para los intereses de la demandante, al considerar el ente accionado que es elemental y obvio que si SUEJE sólo realiza actividades de apoyo a la educación, conforme su objeto social, la aclaración no tendría efecto nocivo alguno, y agrega como salvedad que surge claramente del acto, que si la actora decide realizar actividades no enmarcadas en su objeto social, en tal caso tendría que contribuir por las que estén gravadas, y que para ese supuesto no era necesaria aclaración alguna.
Esta misma interpretación por pasiva del acto administrativo demandado, pone de relieve la modificación de fondo de la exención tributaria reconocida inicialmente a través de la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019, en cuanto restrictiva de este derecho a determinadas actividades que no fueron consideradas en dicha resolución y que llevaron a la administración a cambiar el alcance del beneficio tributario, en sede de aclaración que no cumple los presupuestos de tal figura, como que no versa sobre un aspecto meramente formal, por el contrario, se dirige directamente al fondo del derecho sustancial de carácter tributario reconocido el la resolución primigenia, por lo que no resulta ser inane frente al derecho particular y concreto que ya había sido objeto de reconocimiento por la misma autoridad.
De este modo, en cuanto la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019 constituye un acto administrativo de carácter particular y concreto mediante el cual fue reconocido un derecho o situación jurídica individual de carácter tributario, estima Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 este juzgador colegiado que no podía ser revocado ni modificado sin el consentimiento de su titular, como lo fue a través del acto administrativo acusado, en cuanto contiene un alcance distinto de la exención decretada por el municipio de Pereira, que restringe este beneficio tributario a unas actividades específicas que no fueron consideradas en el acto mediante el cual fue concedida la exención de pago de impuesto de industria y comercio por el cual se había librado emplazamiento para declarar.
Este criterio encuentra respaldo en sentencia del 27 de junio de 2019 proferida por el H. Consejo de Estado33, referente a la revocatoria de una exención del impuesto predial que sirvió de base a un acto de cobro proferido con posterioridad, para lo cual el Alto Tribunal analiza la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos, sus requisitos para modificar un derecho particular o situación jurídica consolidada, así como los efectos del acto revocatorio, en cuanto señala que el mismo es constitutivo de nuevas situaciones jurídicas: “La revocatoria directa es una figura mediante la cual la Administración decide sobre sus propios actos con el fin de corregirlos.
Según lo dispuesto en el artículo 93 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta se puede dar por tres causales: (i) porque son opuestos a la Constitución o a la ley, (ii) porque no están conformes al interés público o atentan contra él, o (iii) porque causan agravio injustificado a una persona.
La misma norma establece que los actos administrativos pueden ser revocados de oficio o a solicitud de parte. Sin embargo, cuando el acto crea o modifica una situación jurídica de carácter particular, según el artículo 97 ibidem, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular. Esta condición se deriva de la confianza que posee el titular sobre una situación jurídica favorable que le ha sido concedida, lo que le impide a la Administración revocar sus propios actos sin el expreso consentimiento del beneficiario.
En cuanto a los efectos de la revocatoria directa, expresó el Consejo de Estado en sentencia del 15 de agosto de 2013 lo siguiente: “Tal como lo sostiene, en forma mayoritaria, la doctrina y la jurisprudencia, la revocatoria directa de un acto administrativo no puede proyectar sus efectos de manera retroactiva, esto es, hacia el pasado, ex tunc, en primer lugar, porque el acto revocatorio, o a través del cual se revoca, tiene el carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas, lo que implica que sus efectos se producen a partir de su existencia, esto es, hacía el futuro y, en segundo lugar, porque en virtud del principio de legalidad no hay duda de que el acto administrativo ha cumplido sus efectos, a lo que se suma su ejecutividad y ejecutoriedad, entendidas éstas como la eficacia que el acto comporta de cara a su cumplimiento, así como la capacidad que tiene la administración para hacerlo cumplir sin necesidad de la intervención de autoridad distinta.” 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, CP Milton Chaves García, sentencia del 27 de junio de 2019, radicación número: 17-001-23-33-000-2014-00469-01 (22960), demandante: ESE Hospital de Caldas, demandado: municipio de Manizales.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 De lo anterior se concluye que la revocatoria directa en sí misma es un acto administrativo de carácter particular, cuyos efectos comienzan a regir a partir de su expedición, y no puede desconocer las actuaciones que se hayan realizado en vigencia del acto revocado, ni las situaciones jurídicas consolidadas durante su vigencia, pues de lo contrario se vulnerarían los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
En el caso bajo estudio, el ente territorial concedió una exención del impuesto predial a la demandante mediante Resolución nro. JAA 2771 del 10 de octubre de 2012, en la que en su artículo segundo resolvió: “La presente exoneración rige desde el 01 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2016”. No obstante, el municipio de Manizales revocó directamente el acto mencionado, mediante Resolución nro.
JAA 185 del 31 de mayo de 2013. En consecuencia, y dado su carácter irretroactivo, dicha revocatoria empezó a producir efectos a partir del 31 de mayo de 2013. (…) la demandante actuó bajo la confianza legítima y la seguridad jurídica de ser la beneficiaria de una exoneración previamente reconocida mediante acto administrativo (…) que se presumía legal como lo indica el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Si el municipio de Manizales consideraba que este acto era contrario a la Constitución o a la Ley, debía demandarlo para que la autoridad competente realizara el estudio de su legalidad o en su caso, revocarlo respetando las situaciones jurídicas ya acaecidas durante su vigencia” (resaltado fuera del texto). Igualmente, en sentencia del 3 de septiembre de 2020, el H. Consejo de Estado34 explica la diferencia entre la corrección de errores formales en los actos administrativos y la revocatoria directa de los mismos, en cuanto la corrección no puede comportar un cambio sustancial de la situación creada inicialmente: “La revocatoria directa consiste en una herramienta propia de las autoridades en sede administrativa y sin validación judicial previa, que puede ser desatada de oficio o a petición de parte, consistente en la modificación o cambio sustancial de las decisiones en firme que se han adoptado como manifestación unilateral de la respectiva entidad pública y que han creado situaciones jurídicas generales o particulares, siempre que éstas se acompasen con una o más causales o eventos de procedencia previstos en el artículo 93 del CPACA, esto es: «i) cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, ii) cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él, y iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.».
Por el contrario, la corrección de irregularidades en la actuación administrativa o de errores aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras contenidos en los actos definitivos, es una modalidad de subsanación de yerros simplemente formales que no afectan ni involucran una variación material a la esencia de la decisión, sino que solo la aclaran para su eventual ejecución sin controversia. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, CP William Hernández Gómez, sentencia del 3 de septiembre de 2020 Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00100- 02(4103-18) y 17001-23-33- 000-2017-00100-01(3251-17) Actor: LINA MARÍA RAMÍREZ OSSA Demandado: Municipio de Manizales - La Previsora S.A Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 Al validar el contenido y sustento tanto de la Resolución 643 del 4 de diciembre de 2015 que modificó el acto de reconocimiento de trabajo suplementario a favor de la demandante, así como la Resolución 447 del 18 de marzo de 2016 que confirmó la primera, se encuentra que en ningún momento el Municipio de Manizales halló un error en la aplicación de una operación matemática para fijar la cuantía de la condena impuesta en su contra, sino que (…) efectuó toda una nueva liquidación (…) disímil al inicialmente reconocido (…) lleva consigo una condición sustancial totalmente contraria a la creada, (…) lo cual dista abruptamente de una simple corrección formal” (resaltó la Sala).
De acuerdo con el contenido del acto administrativo acusado, concluye el Tribunal que la denominada corrección efectuada por la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, mediante la Resolución No. 769 del 04 de junio de 2019, respecto de la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019, para precisar o delimitar que la exención inicialmente concedida en favor de SUEJE se circunscribe a la actividad 8560 -actividades de apoyo a la educación- se constituye en una revocatoria parcial o modificación del acto administrativo inicial -Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019- en cuanto contiene un cambio sustancial que afecta el contenido de la exención reconocida, como que restringe dicho beneficio tributario a las mentadas actividades, lo cual no había sido contemplado en la resolución de reconocimiento de la exención -Resolución No. 769 del 04 de junio de 2019- y por ello precisamente fue que la entidad demandada decidió hacerlo mediante la figura de la aclaración que, así, resulta improcedente para alterar el fondo de la decisión inicial, de manera unilateral e inconsulta, cuando se trata de una modificación sustancial que requiere “el consentimiento del titular del derecho y ante la ausencia de éste su confrontación judicial”, como se destaca en la sentencia T-412 de 2017 que ya ha sido referida.
Precisa la Sala que, aunque el acto administrativo enjuiciado no contiene la imposición de una obligación tributaria a cargo de la demandante como consecuencia de la modificación de la exención del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberil correspondiente al período gravable 2013, para que pudiera afirmarse el desconocimiento de una situación jurídica consolidada, es lo cierto que, en primer lugar, se presentó una revocatoria parcial del acto administrativo inicial, conforme quedó argumentado, que tal actuación es reglada, por lo que que debe proferirse con sujeción a las disposiciones que han quedado citadas en cuanto al consentimiento previo, expreso y escrito (art. 97 CPACA) del titular del derecho, en este caso a la exención Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 tributaria reconocida en favor de la parte actora, en garantía de los principios del debido proceso, confianza legítima y seguridad jurídica de ser la beneficiaria de una exoneración previamente reconocida mediante acto administrativo que goza de presunción de legalidad (art. 88 CPACA), es decir, sobre una situación jurídica favorable que le había sido concedida, ante lo cual no le era dado al ente accionado proceder a su modificación sustancial sin el consentimiento del beneficiario.
Y, en segundo lugar, el acto revocatorio enjuiciado es pasible de generar nuevas situaciones jurídicas amparadas en la presunción de legalidad de la modificación introducida a la exención tributaria, lo que precisa su eliminación del ordenamiento jurídico. De conformidad con lo discurrido, y comoquiera que el acto administrativo enjuiciado (Resolución 769 del 04 de junio de 2019, por medio de la cual se aclara la Resolución 514 del 02 de abril de 2019), fue expedido en forma irregular, con falsedad de motivos, con infracción de las normas en que deberían fundarse, con desconocimiento del procedimiento de revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto y con violación del derecho al debido proceso, resulta forzoso para esta magistratura proferir sentencia estimatoria de las pretensiones anulatorias formuladas en la demanda, con lo cual la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019 quedará sin la modificación efectuada mediante la Resolución No. 769 del 04 de junio de 2019, cuya nulidad sustancial habrá de disponerse. 7.
COSTAS. De conformidad con lo previsto en el artículo 365 del CGP, aplicado por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como en acogimiento a la jurisprudencia del H. Consejo de Estado a través de la Sección Cuarta35, no se condenará en costas a la parte demandada vencida, por cuanto en el expediente no existe prueba de su causación. 35 Sentencia del 08 de octubre de 2020.
CP Milton Chaves García. Radicación No. 66001-23-33-000-2016- 00292-01 (23492). Y sentencia del 29 de julio de 2021. CP Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación número: 25000-23-37-000- 2014-01000-01(23309). Exp. Rad. 66001-23-33-000-2020-00009-00. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VII.
FALLA
1. DECLÁRASE LA NULIDAD de la Resolución No. 769 del 04 de junio de 2019, expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, por medio de la cual se aclara la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019, conforme las razones expresadas en la parte considerativa de la presente sentencia. 2. Como consecuencia de la nulidad dispuesta en el numeral que antecede y, a título de restablecimiento del derecho, se declara sin aclaración ni modificación alguna la Resolución No. 514 del 02 de abril de 2019, emanada de la Secretaría de Hacienda del municipio de Pereira, de acuerdo con los argumentos señalados en la parte motiva de este proveído. 3.
Sin costas en esta instancia, por las razones vertidas en esta providencia. 4. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co”