150013333014 2017- 00101- 01 · Tribunal Administrativo de Boyacá

SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS / Marco normativo. (…) la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, si fijó los términos para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías de los servidores del sector público, y estableció las condiciones para tramitar la solicitud, el pago de la prestación y el reconocimiento de la sanción por pago tardío, así: “ART. 4º—Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley (…) ‘ART. 5º—Mora en el pago.

La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.

PAR. —En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.

Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS / Es susceptible de ser reconocida a docentes por ser considerados servidores públicos / Noción jurisprudencial. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación, indicó que: “Los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley.

Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional”.

SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS / Naturaleza jurídica / Es un castigo al empleador no una prestación social. (…) no pueda considerarse a la penalidad aludida como un derecho cierto o una acreencia derivada de la relación laboral ocasionada en virtud de la prestación del servicio o de las eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley; a contrario sensu de la prestación social - cesantías definitivas, que fue establecida para enfrentar las contingencias desde el punto de vista económico del núcleo familiar del empleado mientras este se encuentre cesante, y ha sido definida desde la jurisprudencia, como uno de los componentes de la protección constitucional establecida a favor de los trabajadores, como manifestación del derecho a la seguridad social y asimismo, como una garantía irrenunciable de todo trabajador.

En consecuencia y sin mayores ambigüedades se colige que la sanción moratoria, no retribuye el servicio prestado por el trabajador, ni tampoco se erige como una prerrogativa prestacional en tanto no busca proteger al empleado de las eventualidades a las que pueda verse sometido durante una relación laboral, sino que se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de la prestación social de las cesantías y en favor del servidor público.

SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS / Se causa de manera autónoma con el mero impago o pago extemporáneo de las cesantías / No es dable exigir al acreedor que pruebe circunstancia adicional al impago o al pago extemporáneo de las cesantías / Revoca primera instancia / Declara nulidad de acto administrativo ficto y restablece el derecho al pago de la sanción moratoria.

Teniendo en cuenta el análisis efectuado en precedencia, en concordancia con el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, se coligue que la sanción moratoria se causa de forma autónoma, por el solo incumplimiento del plazo legal para el pago de las cesantías, para lo cual solo basta acreditar la no cancelación dentro del término previsto por la ley, sin que el ordenamiento jurídico imponga que el titular de las cesantías acredite donde y como fueron invertidas (…) precisa la Sala que, contrario a lo argumentado por el A quo, el acto administrativo de reconocimiento no condicionó el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, que es lo que se debate en este proceso, a que el beneficiario demostrara ante la entidad en qué invirtió dicha prestación social, ni tampoco podía hacerlo por cuanto como ya dejó explicado en estas consideraciones, el pago de la sanción moratoria se causa de manera autónoma por la sola circunstancia de la mora en el pago de la cesantía, al punto que como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, para esta penalidad o sanción al no ser accesoria a las cesantías, ni siquiera es necesario acreditar el pago de esta prestación social, para que se genere, bastando tan solo para su beneficiario para ser acreedor de aquella, demostrar la extemporaneidad en su pago, pues se trata de una responsabilidad objetiva por este hecho en contra del empleador (…) De igual manera está acreditado para la Sala que la demandada no emitió respuesta a la petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías elevada el 16 de septiembre de 2016 por el demandante JULINES NARANJO GONZALEZ (fl. 17), configurándose con ello y bajo los planteamientos de las reglas de unificación, en concordancia con lo establecido en el artículo 138 del CPACA, un acto administrativo ficto o presunto negativo por la no respuesta a la solicitud, el que conforme a las razones expuestas deberá declararse nulo.

NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISION No. 6 MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, 16 de septiembre de 2021 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JULINES NARANJO GONZALEZ DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO RADICADO: 150013333014 2017- 00101- 01 ASUNTO A RESOLVER Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte atora, contra la sentencia proferida el 11 de julio de 2019 por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en la que se negó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por el señor JULINES NARANJO GONZALEZ contra la NACION – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- FOMAG.

ANTECEDENTES 2.1. LA DEMANDA: Por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor JULINES NARANJO GONZALEZ solicitó que se declare la nulidad del acto ficto negativo respecto de la petición radicada ante la entidad demanda, en la que se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de la cesantía parcial reconocida mediante Resolución No. 5236 de 12 de septiembre de 2013.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la Nación- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconocer y pagar la sanción moratoria por el pago tardío de la cesantía parcial reconocida mediante Resolución No. 5236 de 12 de septiembre de 2013, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, desde el 31 de julio, y hasta el 02 de diciembre de 2013 (fecha en que se le canceló las referidas cesantías), conforme lo dispone la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, con los respectivos ajustes de valor de acuerdo con el IPC, y el pago de los intereses moratorios a que haya lugar.

Como fundamento de sus pretensiones, el actor adujo que el docente JULINES NARANJO GONZALEZ estuvo vinculado a la Institución Educativa José Ortiz del municipio de Puerto de Boyacá, y que mediante petición radicada ante el FOMAG con el No. 2013-CES-013756 de 24 de abril de 2013 solicitó el reconocimiento y pago de la cesantía parcial, la que fue reconocida mediante Resolución No. 5236 de 12 de septiembre de 2013 por la suma de $25.652.839, y cancelada el día 02 de diciembre de 2013 a través del Banco BBVA de la ciudad de Puerto Boyacá, procediendo mediante petición radicada el 16 de septiembre de 2016 a solicitar al FOMAG el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, la que a la fecha de radicación de la presente demanda no había sido resuelta (fls. 2 a 12).

2.2. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA. Se trata de la sentencia proferida el 11 de julio de 2019 por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en la que se negó las pretensiones de la demanda. Para llegar a dicha decisión, el Juez a quo señaló que el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018 dejo establecido que a los docentes le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos, teniendo en cuenta que la educación es un servicio esencial a cargo del Estado y su actividad se debe ajustar a las normas de carrera administrativa, derivándose de ello una relación legal y reglamentaria.

En tal medida, indicó que al evidenciarse que el demandante radicó la solicitud de pago de cesantías parciales el día 24 de abril de 2013, los 15 días previstos en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 para la expedición del acto correspondiente vencieron el 20 de mayo de 2013, sin embargo, la entidad demandada profirió el acto de reconocimiento el día 12 de septiembre de 2013, mediante Resolución No. 005236, y lo notificó personalmente el día 15 de octubre de 2013, es decir, luego de 4 meses y 18 días del plazo establecido por la Ley, lo que conlleva a que la sanción moratoria sea exigible 70 días después de radicada la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, concluyendo que se causó sanción moratoria por pago tardío de las cesantías desde el 09 de agosto de 2013 y hasta el 28 de noviembre de 2013, día anterior de haberse puesto el dinero a disposición del actor, para un total de 76 días de mora.

No obstante lo anterior, el Juez a quo consideró que no es posible acceder el restablecimiento del derecho pretendido, teniendo en cuenta que en el numeral 3° de la Resolución No. 005236 de 12 de septiembre de 2013 por la cual se le reconoció las cesantías parciales al actor, se dejó establecido que dentro de los 3 meses siguientes a la fecha de pago, el beneficiario debía demostrar ante la Secretaría de Educación de Boyacá, la inversión de la cesantía mediante certificado del contratista sobre la realización de las obras, lo que no fue demostrado y, consecuentemente, consideró que al establecer la Ley unas causales de excepción para poder hacer un pago anticipado de cesantías, relacionadas con vivienda y educación, al no acreditarse que el dinero pagado tuvo dicha destinación, no es posible reconocer las sanción moratoria, debido a que se estaría consintiendo obrar de mala fe, con abuso de derecho y facilitando un enriquecimiento sin causa, un cobro sin causa real y un fraude a la ley (sic), señalando que no puede pasarse por alto el aforismo jurídico que enseña que “la mora del uno no purga la mora del otro”, razones por las que declaró probadas de oficio las referidas excepciones, y en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda (fls. 212 a 241).

2.3. EL RECURSO DE APELACIÓN: Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte actora la impugnó oportunamente solicitando se revoque la misma, y se acceda a las suplicas de la demanda, con fundamento en que el principio de congruencia delimita el contenido de las resoluciones judiciales, de acuerdo con las pretensiones y hechos de la demanda, asegurando que en el presente caso el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio ni la Secretaria de Educación de Boyacá, pusieron en tela de juicio el cumplimiento de los requisitos para el pago de las cesantías parciales, sino que tan solo se limitaron a controvertir quien era el encargado de pagar la sanción moratoria, precisando que el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de las cesantías parciales no es objeto de este litigio y que dicho presunto incumplimiento tampoco fue probado por la demanda (fls. 244 y 245).

2.4. TRASLADO DE ALEGATOS DE CONCLUSION. La apoderada de la entidad demandada solicita que se confirme la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda por encontrarse probadas las excepciones de “mala fe”, “enriquecimiento sin causa”, “cobro sin causa real”, “fraude a la ley”, y “la mora del un0, purga la mora del otro”, como quiera que la destinación real de los valores percibidos por el actor por concepto de cesantías, constituye el cimiento mismo de las pretensión relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, y que, comoquiera que el actor no allego en sede administrativa ni judicial prueba de la destinación legal de las cesantías sobre las cuales pretende el reconocimiento de la sanción moratoria, el pedimento en tal sentido, da lugar a que se configure la “mala fe del accionante” al pretender un enriquecimiento sin justa causa, a partir de su propia negligencia. De otra parte, indicó que en caso de que prosperen las pretensiones de al demanda, no se imponga condena en costas al no haberse causado, si se tiene en cuenta que los argumentos de defensa de la entidad demandad fueron eminentemente jurídicos, sin que en ningún momento se evidencia mala fe de la entidad.

(fls. 261 a 266). s partes y el Ministerio Público guardaron silencio (fl. 174). CONSIDERACIONES 3.1. El problema jurídico ¿De acuerdo con el recurso interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala establecer si el señor JULINES NARANJO GONZALEZ, tiene derecho a que se le reconozca y pague la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías parciales, conforme lo señalado en la Ley 211 de 1995, modificada por la Ley-1071 de 2006, o sí conforme al ordenamiento jurídico y parámetros a las subreglas de la sentencia de unificación, no es beneficiario de la sanción moratoria al no acreditar la inversión de la prestación?

3.2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 3.2.1. El régimen legal y jurisprudencial sobre el reconocimiento de la sanción moratoria en el pago de las cesantías de los docentes oficiales. Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran cobijados por un régimen especial contenido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en el cual se regula lo concerniente al pago de las cesantías, así: “Artículo 15: (…..) 3º.

Cesantías. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.

Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional”. Como se evidencia, la citada disposición nada establece sobre la sanción por la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías, y por el contrario, la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, si fijó los términos para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías de los servidores del sector público, y estableció las condiciones para tramitar la solicitud, el pago de la prestación y el reconocimiento de la sanción por pago tardío, así: “ART. 4º—Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

PAR. En caso de que la entidad observe que la solicitud e stá incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo. ‘ART. 5º—Mora en el pago.

Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación, indicó que: “Los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley.

Así mismo, en la referida sentencia de unificación el Consejo de Estado indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, con el siguiente análisis: “La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social – cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006”.

(Negrilla fuera de texto). De lo anteriormente expuesto ha de concluirse, y con el objeto de dar respuesta a uno de los interrogantes planteados en el problema jurídico, que la sección segunda del Consejo de Estado en la sentencia referida sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.

3.2.2. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE LAS CESANTÍAS, PERMITE LA EXONERACIÓN EN LA PENALIDAD. Tal como fue ampliamente referido, la sanción moratoria no es un derecho cierto e indiscutible, ya que tiene como propósito procurar que el empleador reconozca y pague de manera oportuna la cesantía, por lo que, si bien representa una suma de dinero considerable, sucesiva mientras no se produzca su pago; ella ni lo compensa ni lo indemniza por la ocurrencia de la mora del empleador en cumplir con su obligación de dar.

Así las cosas, no pueda considerarse a la penalidad aludida como un derecho cierto o una acreencia derivada de la relación laboral ocasionada en virtud de la prestación del servicio o de las eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley; a contrarío sensu de la prestación social - cesantías definitivas, que fue establecida para enfrentar las contingencias desde el punto de vista económico del núcleo familiar del empleado mientras este se encuentre cesante, y ha sido definida desde la jurisprudencia, como uno de los componentes de la protección constitucional establecida a favor de los trabajadores, como manifestación del derecho a la seguridad social y asimismo, como una garantía irrenunciable de todo trabajador.

En sentencia de 11 de mayo de 201720, la Subsección A del Consejo de Estado, con ponencia del consejero William Hernández Gómez, estableció que el pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías no se encuentra condicionado a demostrar la mala fe. Al efecto, señaló lo siguiente: "De los artículos 13 de la Ley 311 de 1996 y 99 de la Ley 50 de 1990 está Subsección advierte que, para que se cause la sanción moratoria no es un requisito la demostración de la buena o mala fe del empleador estatal ( ) En consecuencia, la única exigencia regulada por la ley para que haya lugar al pago de la sanción moratoria objeto de discusión, es que la entidad estatal consigne por fueradel plazo previsto en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley50 de 1990 los valores liquidados a 31 de diciembre del año anterior por concepto de cesantías.

En ese sentido, esta Sección sostuvo en sentencia de unificación de jurisprudencia del 25 de agosto de 2016 que: «[ la obligación de su consignación en una fecha determinada surge de pleno derecho, en virtud de lo dispuesto en la ley, que le concede al empleador un término perentorio para realizar el depósito en fondo administrador al que esté afiliado el empleado y la omisión en el cumplimiento de ese término no puede redundar en la afectación de los derechos del empleado (Negrillas de la Sala).

3.2.3. DEL PRINCIPIO DE CONGUENCIA DE LA SENTENCIA. Comporta la regla del derecho procesal, por medio de la cual el operador judicial se obliga a que sus decisiones sean concordantes con los hechos y las peticiones que se hacen en el escrito de demanda. Así las cosas, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, el contenido de la sentencia debe ser motivado y en ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

Ahora bien, en atención al artículo 306 del CPACA, el inciso 2° del artículo 281 del CGP contempla tres preceptos a seguir por el juez dentro de sus sentencias: No es válido emitir fallos ultra petita, es decir sentencias en las que se condene al demandado por una cantidad superior a la solicitada en la demanda, o que conceden más cuestiones de las pedidas;

No se pueden emitir fallos extra petita, o sea, sentencias en donde se condena al demandado en base a pretensiones distintas a las previstas en la demanda; y No se puede proferir sentencias por causas distintas a las invocadas en la demanda. En virtud de la condición tercera, no es procedente emitir sentencias por hechos distintos a los previstos en la demanda.

No obstante lo anterior, en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el artículo 187 del CPACA, se impone al juez la obligación de decidir sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que encuentre probada, sin que además el silencio del inferior impida que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reforma tio in pejus.

La Sala precisa que el principio de congruencia procesal se ha definido por la doctrina, de la siguiente manera: “el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso- administrativo) o de los cargos o imputaciones penales formulados contra el sindicado o imputado, sea de oficio o por instancia del ministerio público o del denunciante o querellante (en el proceso penal), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas'.

El anterior análisis también ha sido objeto de estudio por la jurisprudencia de la Sala plena del Consejo de Estado, de la cual se destacan los siguientes aspectos: “(…..) El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.

La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de la (sic) partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley-270 de 1996 y 170 del CCA. en concordancia con el 305 del C.P.C, que señala que el juez en la sentencia debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones".

No debe olvidarse además, que conforme al artículo 304 del CP.C. la parte resolutiva 'deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda..". Dado que con la definición del proceso se busca la certeza jurídica, la norma le impone al juez el deber de claridad respecto de la sentencia, noción que se opone a las decisiones oscuras, ambiguas o dudosas.

La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia" Igualmente, la Corte Constitucional', determinó que la doctrina probable y el precedente judicial, son dos vías distintas para darle fortaleza a la decisión judicial y con ello contribuir a la seguridad jurídica y al respeto por el principio de igualdad, encontrando que mientras la doctrina probable establece una regla de interpretación de las normas vigentes, que afecta la parte considerativa de la decisión judicial, el precedente judicial establece reglas sobre la aplicación de las normas en casos precisos; afecta por lo tanto aquellos casos cuyos hechos se subsuman en la hipótesis y están dirigidos a la parte resolutiva de la decisión. Conforme a lo expuesto, colige la Sala el principio de congruencia procesal tiene como finalidad que la providencia se encuentre en concordancia y armonía entre lo probado y lo pedido por las partes garantizando un debido proceso.

3.3. CASO CONCRETO Descendiendo al caso concreto y de acuerdo a los argumentos del recurrente demandante, es del caso reiterar que a la luz de la citada Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012-2018, el señor JULINES NARANJO GONZALEZ, en virtud de la condición de docente del sector oficial, y por ende, de servidor público, le es aplicable la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, pues en los docentes concurren todos los requisitos del concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio.

Concordante con lo anterior, corresponde a esta Sala establecer, si el demandante ostenta la calidad de beneficiario del reconocimiento y pago de la sanción moratoria contenido en la Ley 1071 de 2006, por el no pago oportuno de las cesantías. Al efecto, se encuentra acreditado en el sub judice que el señor JULINES NARANJO GONZALEZ mediante petición radicada el día 24 de abril de 2013 (fl. 13) solicitó el reconocimiento y pago de una cesantía parcial, prestación que le fue reconocida mediante Resolución No. 005236 de 12 de septiembre de 2013 por la suma de $25.652.839 (fls. 13 a 15), valor que le fue consignado el día 03 de diciembre de 2013 como consta en el recibo de pago del Banco BBVA (fl. 16).

De acuerdo con lo anterior, colige la sala que en vista de que el actor radicó la solicitud de reconocimiento de las cesantías parciales el día 24 de abril de 2013, los 15 días con los que contaba la entidad demandada para proceder a tal reconocimiento vencían el día 17 de mayo del mismo año, pero como el acto por medio del cual se reconoció y ordenó el pago de dichas cesantías - Resolución No. 005236- fue expedido el 12 de septiembre de 2013, fuerza concluir que se causó sanción moratoria desde el día 08 de agosto de 2013, día siguiente a la calenda que resulta del cómputo de los 15 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud de cesantías parciales, más 10 días de ejecutoria a que hace referencia el Art. 76 del CPACA, más los 45 días adicionales establecidos en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, y hasta el 02 de diciembre de 2013 (día anterior al que se efectuó el pago de las cesantías parciales a la actora.

Así las cosas y en atención con el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, para el sub judice, se coligue que la sanción moratoria se causa de forma autónoma, por el solo incumplimiento del plazo legal para el pago de las cesantías, acreditándose en el asunto de marras la no cancelación dentro del término previsto por la ley, sin que el ordenamiento jurídico imponga que el titular de las cesantías acredite dónde y cómo fueron invertidas.

En consecuencia, si la sanción moratoria es una penalidad contra el empleador moroso y en beneficio del trabajador, no puede exigírsele a éste, más requisitos para su reconocimiento que demostrar la mora como está preceptuado legalmente en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. Teniendo en cuenta lo anterior, precisa la Sala que, contrario a lo argumentado por el A quo, el acto administrativo de reconocimiento no condicionó el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, que es lo que se debate en este proceso, a que el beneficiario demostrara ante la entidad en que en qué invirtió dicha prestación social, ni tampoco podía hacerlo por cuanto como ya dejó explicado en estas consideraciones, el pago de la sanción moratoria se causa de manera autónoma por la sola circunstancia de la mora en el pago de la cesantía, al punto que como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, para esta penalidad o sanción al no ser accesoria a las cesantías, ni siquiera es necesario acreditar el pago de esta prestación social, para que se genere, bastando tan solo para su beneficiario para ser acreedor de aquella, demostrar la extemporaneidad en su pago, pues se trata de una responsabilidad objetiva por este hecho en contra del empleador.

De igual manera destaca la instancia que el aforismo "la mora del uno purga la mora del otro; deducido del artículo 1609 del Código Civil, no resulta aplicable en el caso objeto de estudio, en virtud a que no es un acuerdo de voluntades de naturaleza civil para que pueda predicarse la mora recíproca de los contratantes, más aún cuando en ninguna mora incurrió el docente beneficiario de la cesantía parcial reclamada, habida consideración a que como ya se dijo la única obligación que tenía y la cumplió, era demostrar que el pago de esa prestación social se hizo de manera tardía para que se constituyera en legítimo acreedor de la sanción moratoria.

Aunado a lo anterior, no existe norma en el ordenamiento jurídico colombiano que sancione al empleado con la pérdida del derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, por no haber demostrado en qué las invirtió o por demostrarse que las gastó en un propósito distinto al que fue autorizado, como lo decidiera el a quo.

En consecuencia, se avizora que la sentencia de primera instancia, impuso al actor un castigo consistente en la pérdida de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, sin que existiera fundamento legal, olvidando el derecho previsto en el artículo 29 de la Carta Política, consistente en que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa.

De otra parte, frente al argumento de la demandada relacionado con que el acto de reconocimiento de cesantías quedo condicionado a disponibilidad presupuestal, dirá la Sal que dicha tesis tampoco tiene vocación de prosperidad, pues como lo indicó el H. Consejo de Estado en la citada Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012-2018, la mora en el pago de las cesantías lo que deja ver es una indebida gestión administrativa y presupuestal de las autoridades, razón por la cual en la citada providencia la Corporación invito a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la Republica a ejercer una labor preventiva y correctiva con el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio en procura de mejorar las prácticas relacionadas con el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, así: `240.

Dilucidado todo lo anterior, encuentra la Sala que el análisis efectuado en esta providencia, evidencia situaciones al interior de la administración que son determinantes para la ocurrencia y prolongación en el tiempo de la sanción moratoria, permitiendo una real y desmedida afectación del erario, cuando por definición lo correcto debiera ser la gestión administrativa y presupuestal de las autoridades para el pago oportuno de las cesantías reconocidas a sus servidores. 241.

En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que la mencionada gestión administrativa y presupuestal de las autoridades públicas hace parte de la órbita de los entes de control y del poder punitivo del Estado, para esta Sección es pertinente invitar a las entidades que los integran, esto es, Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la República, como también a la Fiscalía General de la Nación; para que dentro de sus facultades y si lo estiman conveniente, ejerzan una labor preventiva y correctiva en procura de mejorar las prácticas relacionadas con el reconocimiento y pago de las cesantías de los servidores públicos, en donde para los docentes oficiales, concurren en el trámite los entes territoriales y el Fomag.

Para ello, se remitirá copia esta providencia y del expediente a las referidas instituciones." En consecuencia, por todo el análisis efectuado y de lo probado, la Sala revoca la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar se accederá a lo pretendido, en atención a los postulados de los artículos 103 y 187 del CPACA y del artículo 281 del CGP.

En este punto es importante señalar que frente a la competencia de quien debe dar trámite oportunamente a la solicitud de cesantías parciales, y quien debe asumir la carga por la mora que conlleva a la penalidad, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación referenciada de fecha 18 de julio de 2018, también precisó la normatividad que aborda el reconocimiento y pago de las cesantías para el sector docente, de modo que en primer lugar encontramos que la Ley 962 de 2005 "Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”; en cuyo artículo 56 reglamentado por el artículo 2° del Decreto Nacional 2831 de 2005 establece que el pago de las cesantías no es competencia de la entidad territorial, sino del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a través de la entidad pagadora FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., razón que conlleva a declarar próspera la excepción de "Falta de legitimación en la causa por pasiva; propuesta por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOYACÁ. De igual manera está acreditado para la Sala que la demandada no emitió respuesta a la petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías elevada el 16 de septiembre de 2016 por el demandante JULINES NARANJO GONZALEZ (fl. 17), configurándose con ello y bajo los planteamientos de las reglas de unificación, en concordancia con lo establecido en el artículo 138 del CPACA, un acto administrativo ficto o presunto negativo por la no respuesta a la solicitud, el que conforme a las razones expuestas deberá declararse nulo.

Precisa la Sala que, conforme a la pluricitada sentencia de Unificación CE-SUJSII-012-2018, en el caso de cesantías parciales, dicha sanción debe calcularse sobre la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.4. PRESCRIPCIÓN Sobre la prescripción en materia de sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías, debe señalarse que dicho aspecto fue objeto de unificación a través de la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 del 25 de agosto de 2016, en la cual, al resolver una controversia originada en la consignación tardía de las cesantías de un empleado público del nivel territorial beneficiario del sistema previsto en la Ley 50 de 1990, fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: “(…..) La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.

( ) - El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos. - Cuando se producen moras simultáneas por diferentes periodos de cesantías no consignadas oportunamente, no se generan indemnizaciones concurrentes, sino una única indemnización que corre desde el primer día de la primera mora hasta cuando se produzca el pago, el retiro del servicio, o el transcurso de más de 24 meses, en los términos precisados previamente." (Destacado de la Sala).

El citado artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social, invocado en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 del 25 de agosto del 2016, establece al tenor: “Artículo 151. Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, el simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual." De conformidad con la norma transcrita, en la citada providencia de unificación se consideró que la obligación se hace exigible desde el momento mismo en que surge la mora, por lo que pese a que en ella solo se abordó la prescripción en materia de cesantías según la Ley 50 de 1990, esta Sala aplicará por analogía la regla atinente a que la reclamación deberá efectuarse desde la causación de la penalidad, que para el caso de aquella prevista en la Ley 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006, será desde el día siguiente a la finalización de los 45 días establecidos en el artículo 50 ibídem.

Sobre este aspecto, se pronunció la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencias: (i) del 19 de enero de 2017, Radicación 08001233300020130016801 (2981-14), con ponencia de la Consejera: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez y (ii) del 6 de diciembre de 2018, Radicación número: 08001-23-33-000-2012-00461- 01(4168-14), con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Valbuena Hernández (N.I. 4168-14), en las cuales se sostuvo que la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 empieza a causarse a partir del día siguiente al vencimiento del plazo de los 45 días que prevé el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 para el pago del auxilio de cesantía. Así las cosas, la sanción moratoria deberá solicitarse a la administración dentro de los tres años siguientes al momento en que se hace exigible la obligación, aun cuando el pago de las cesantías no se haya efectuado, so pena de verse afectada por el fenómeno de prescripción. En el asunto sub examine, tal y como quedó establecido, el señor JULINES NARANJO GONZALEZ estaba en la posibilidad de reclamar la sanción moratoria desde el día 08 de agosto de 2013, por consiguiente, el términos de los tres (3) años previstos para reclamar el respectivo pago sin que operara el fenómeno extintivo, vencía el 08 de agosto de 2016, sin embargo, como quiera que el demandante formulo la petición en tal sentido el 16 de septiembre de 2016 (fl. 17), fuerza concluir que operó el fenómeno jurídico de la prescripción de la sanción moratoria causada con anterioridad al 16 de septiembre de 2013, y por consiguiente, el periodo comprendido del 08 de agosto de 2013 al 16 de septiembre de 2013 se encuentra prescrito, por lo tanto, solo podrá reconocerse y pagarse la sanción moratoria generada desde el 17 de septiembre de 2013 y hasta el 03 de diciembre de 2013 (día anterior al que se efectuó el pago de las cesantías parciales al actor).

8. DE LA INDEXACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA DE LAS CESANTÍAS: Frente a la indexación de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, se tiene que en la sentencia de unificación CE-SUJSII-012-2018, se indicó expresamente que: 191. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.

Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.” No obstante, frente a dicho aspecto, la Sección Segunda, Subsección A, de manera posterior al pronunciamiento de unificación indicó: “(…) De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA.

En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria su causación, esto es, desde 10 de julio de 2015, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los arts 192 y 195 del CPACA (…) De manera que, si bien la sanción moratoria que se causa día a día no es objeto de indexación; si es procedente el ajuste conforme al artículo 187 del CPACA, de aquella suma total que se consolida cuando termina la causación de la sanción moratoria, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia.

4. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el numeral 4° del artículo 365 del CGP al configurarse dicha regla en el presente asunto, debido a la orden de revocar la sentencia de primera instancia, se dispondrá condenar a la parte vencida (demandada) en costas de ambas instancias. Las Agencias en derecho se liquidarán en los términos establecidos en el artículo 366 ibídem.

DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: REVOCAR la sentencia proferida el 11 de julio de 2019 por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en la que se negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia, y en su lugar se dispone: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de 'Falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el DEPARTAMENTO DE BOYACA- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOYACÁ, de acuerdo a la motivación de la decisión.

SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de 'Falta de legitimidad por pasiva' propuesta por la NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO conforme a la motivación de este proveído.

TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de "'Prescripción”, respecto de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, generada del 08 de agosto de 2013 al 16 de septiembre de 2013, de acuerdo con las razones antes expuestas.

CUARTO: DECLARAR QUE OPERÓ EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO, en relación con la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria a favor del señor JULINES NARANJO GONZALEZ, contenida en el requerimiento 2016PQR43798 del 16 de septiembre de 2016, conforme la motivación de la providencia.

QUINTO: DECLARAR la nulidad del acto ficto o presunto generado por el silencio administrativo negativo respecto de la petición de reconocimiento de sanción moratoria presentada por el demandante el día 16 de septiembre de 2016 ante la Nación - Ministerio de Educación Nacional - FNPSN, con ocasión del pago tardío de la cesantía parcial reconocida a través de la Resolución No. 5236 de 12 de septiembre de 2013.

SEXTO: Como consecuencia de la anterior declaración, ya título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a pagar a favor del señor JULINES NARANJO GONZALEZ, identificado con cédula de ciudadanía No 28.722.119 de Falan (Tolima), la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales en razón de un día de salario por cada día retardo, con efectos fiscales desde el 17 de septiembre de 2013 y hasta el 03 de diciembre de 2013 (día anterior al que se efectuó el pago de las cesantías parciales al actor).

SÉPTIMO: Condenar al Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, actualizar el valor de los dineros adeudados en términos del artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, esto es, desde el 03 de diciembre de 2013, y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.

OCTAVO: El Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deberá reconocer los intereses moratorios sobre la condena a partir de la ejecutoria de la sentencia, en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.”

SEGUNDO: REMITIR copia de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación, para que inicien las investigaciones correspondientes, en relación con la posible conducta omisiva en que pudieron incurrir las autoridades encargadas del reconocimiento y pago de las cesantías a favor del señor JULINES NARANJO GONZALEZ.

TERCERO: CONDENAR en costas de ambas instancias a la parte vencida en el proceso, esto es a la Nación — Ministerio de Educación Nacional — Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados: FELIX ALBERTO RODRIGUEZ RIVEROS FABIO IVAN AFANADOR GARCÍA LUIS ERNESTO ARCINIEGAS