15001-33-33-009-2019-00160-01 · Tribunal Administrativo de Boyacá

VIGENCIA DE LA LEY / Rigen a partir de su promulgación en el diario oficial excepto expresa determinación del legislador. Respecto a la vigencia de las normas, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario3.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos. VIGENCIA DE LA LEY / Posibilidad de diferir la entrada en vigencia de la ley a un momento posterior de efectuada su publicación / No se puede fijar como fecha de iniciación de la vigencia de una ley un momento anterior a su promulgación. Se tiene, entonces, que según ha sostenido la jurisprudencia constitucional, el Legislador –y dentro de esta denominación hay que incluir también el legislador extraordinario- es el llamado a determinar el momento de iniciación de vigencia de una ley, y a pesar de contar prima facie con libertad de configuración al respecto, tal libertad encuentra un límite infranqueable en la fecha de publicación de la ley, de manera tal que si bien se puede diferir la entrada en vigencia de la ley a un momento posterior a su publicación, no se puede fijar como fecha de iniciación de la vigencia de una ley un momento anterior a la promulgación de la misma.

Sobre los derechos adquiridos, expone la Sala que los mismos, son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una Ley y que por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado frente a Leyes posteriores que no puede afectar lo legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior.

Por contraste, las meras expectativas, consisten en probabilidades de adquisición futura de un derecho. La Corte Constitucional, en la sentencia C-147 de 1997, diferenció los derechos adquiridos de las meras expectativas, en cuanto al ámbito de protección constitucional. Sostuvo que estas últimas reciben una protección más precaria, puesto que “la Ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una Ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva”.

Aclaró que las “expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora por el Legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social”.

NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL / Entrada en vigor del decreto 1791 de 2000 deroga el decreto 132 de 1995. Precisa la Sala que el Decreto 132 de 1995 fue derogado por el Decreto 1791 de 2000, a partir del 14 de septiembre de 2000 (publicación en el diario oficial), este último que entró a regir a partir de la fecha de publicación, en virtud de los previsto en el artículo 95 ibídem, el cual indicó: “ARTÍCULO 95.

VIGENCIA. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 440 de 2001. Aparte tachado INEXEQUIBLE. El nuevo texto es el siguiente:> El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los Decretos 041 de 1994, con excepción de lo dispuesto en el artículo 115, relacionado con los Títulos IV, VI y IX y los artículos 204, 205, 206, 210,211, 213, 214, 215, 220, 221 y 227 del Decreto 1212 de 1990; 262 de 1994 con excepción de lo dispuesto en el artículo 47, relacionado con los Títulos III, V, y VII y los artículos 162, 163, 164, 168, 169, 171, 172, 173 y 174 del Decreto 1213 de 1990, 132, 573 y 574 de 1995 y demás normas que le sean contrarias.

NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL / Marco normativo aplicable. El Decreto 1791 del 14 de septiembre de 2000, en su artículo 2º define el escalafón de cargos como la base para determinar la planta de personal de dicha institución en los siguientes términos: Artículo 2°. Escalafón de cargos. El escalafón de cargos constituye la base para determinar la planta de personal de la Policía Nacional.

Es la lista de cargos que se establece para cada uno de los grados de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional en servicio activo, clasificados por especialidad, perfil y requisitos mínimos para el cargo. Parágrafo. - La Dirección de la Policía Nacional presentará para aprobación del Ministro de Defensa Nacional el escalafón de cargos y sus modificaciones.

(…) Artículo 5°. Jerarquía. La jerarquía de los oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, Justicia Penal Militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este Decreto, comprende los siguientes grados: Nivel ejecutivo a. Comisario, b. Subcomisario, c. Intendente Jefe, d. Intendente, e. Subintendente, f. Patrullero NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL / Expectativa para ocupar el cargo de Subcomisario es objeto de consideración protectora por el legislador.

En el caso en concreto, se trae a colación el parágrafo 2º del Decreto 1791 de 2000 (sin modificaciones), en el que el legislador extraordinario, fijó un parámetro para respetar las expectativas de los Intendentes en ascender al grado de Subcomisario, es decir, sin necesidad de ser nombrados en el grado de Intendente Jefe, al respecto señaló: “PARÁGRAFO 2.

Los intendentes que cumplan antigüedad para ascenso hasta en el mes de septiembre del año 2001, podrán ser ascendidos al grado de Subcomisario. Aquellos cuya fecha fiscal se cumpla con posterioridad a dicho mes, podrán ser ascendidos al grado de Intendente Jefe, de conformidad con lo dispuesto en este Decreto.” Por lo anterior, el legislador excepcional, protegió las expectativas legitimas de los intendentes del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, que tenían una certeza sobre su ascenso al grado de Subcomisario.

NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL / La expectativa objeto de consideración protectora no es susceptible de aplicación para quienes no cumplen con los requisitos establecidos / Se niega la nulidad parcial del acto administrativo. La expectativa objeto de consideración protectora no es predicable para el demandante, en razón a que, para el mes de septiembre de 2001, el señor Isaías Blanco Velandia ostentaba el grado de Subintendente, con antigüedad de un mes en el mismo, es decir, no cumplió ni con el grado, ni con el tiempo mínimo, para ser beneficiario del contenido del parágrafo 2º del artículo 23 del Decreto 1791 de 2000.

El respeto de los derechos adquiridos y de las expectativas legítimas, fueron establecidos para los grados de intendente, más no para todos los uniformados pertenecientes al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, en razón a que los únicos que podrían ascender al grado de Subcomisario, eran dichos servidores, por estar en el grado inmediatamente anterior, conforme al Decreto 132 de 1995.

Entonces, como el actor no acreditó ostentar el grado de intendente para el mes de septiembre de 2001, no le es procedente alegar un desconocimiento de un derecho que en ningún momento adquirió, como lo es el ascenso al grado de Subcomisario. NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI. Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 5 Magistrada Ponente: Beatriz Teresa Galvis Bustos Tunja, veintinueve (29) de septiembre dos mil veintiuno (2021) OBJETO DE LA DECISIÓN Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 31 de agosto de 2020 por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, por la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES La demanda (f. 2-13) Pretensiones Isaías Blanco Velandia, por conducto de apoderado judicial, solicitó:

PRIMERO: Que se declare la nulidad parcialmente del acto administrativo No. 04414 de fecha 31 de agosto del año 2018, con fecha fiscal 07 de septiembre del año 2018 expedida por el Director de la Policía Nacional, mediante el cual se asciende al señor ISAÍAS BLANCO VELANDIA, al grado de Intendente Jefe, donde en su defecto debe ser Subcomisario, como quiera que el mismo acto administrativo ascendieron otros policiales, únicamente se solicita su nulidad parcial en cuanto al cambio de grado de mi poderdante y/o realizando una nueva resolución única y exclusivamente para el cambio de grado, por ende debe dársele la misma antigüedad y para la misma fecha, en el momento que se restablezcan sus derechos, ascendiéndolo al grado de subcomisario en septiembre del año 2018; si continua activo y en carrera al momento de emitirse la sentencia favorable, sea reconocido dicho tiempo de antigüedad desde septiembre 2018 para ascender al grado de Comisario, lo anterior teniendo en cuenta, que si se emite sentencia favorable y se encuentra retirado por solicitud propia únicamente se reconozca la antigüedad para el cobro de salarios y emolumentos que dejo de percibir como activo y se reajuste a su asignación de retiro o pensión de invalidez.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior nulidad, se le restablezcan los derechos al señor ISAIAS BLANCO VELANDIA, en cuanto a su liquidación prestacional incluyendo la diferencia de salarios, primas, subsidios, cesantías sobre el sueldo básico otorgado y demás emolumentos desde la fecha de su ascenso, dineros que se han dejado de percibirse en el grado real como lo es el de Subcomisario y se restablezcan todos sus derechos al cambiar de grado.

Hechos TERCERO: De igual forma, se le ORDENE a la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL, para que le dé cumplimiento de la sentencia que su despacho tenga a bien proferir, dentro del término establecido por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y se le concrete pagar a favor del demandante los intereses moratorios, conforme lo ordena el artículo 195 Ibídem.

(…) Sostuvo que es miembro de la Policía Nacional desde el 12 de febrero de 1996 en la carrera del Nivel Ejecutivo, que fue dado de alta del grado de patrullero el 1 de febrero de 1997, ascendió a subintendente el 1 de septiembre de 2001 y a intendente el 7 de septiembre de 2011. Que, mediante Resolución No. 4414 del 7 de septiembre de 2018 se le ascendió al grado de Intendente Jefe.

Consideró que su último ascenso debió ser en el grado de Subcomisario. Concepto de violación Señaló como normas vulneradas, los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 48, 53, 83, 84, 121 y 120 de la Constitución Política; 1, 2 y 10 de la Ley 4 de 1992 y 33 de la Ley 734 de 2002. Explicó que, el acto administrativo demandado debe ser declarado nulo porque fue expedido con infracción en las normas que debía fundarse y falsa motivación, en razón a que se ascendió al demandante a un grado que no existía al momento de ingresar al Nivel Ejecutivo, por lo que no se tuvo en cuenta ningún régimen de transición. Manifestó que, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 132 de 1995, por el cual se desarrolla la carrera profesional del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, en la cual no existe el grado de Intendente Jefe, por lo tanto, el trabajador estimó su proyecto de vida conforme a tal normatividad, para que en el término de 25 años obtuviera el máximo grado de comisario.

Expuso que en virtud de la Ley 578 de 2000 el Presidente, expidió el Decreto 1791 del mismo año, en el que creó el grado de Intendente Jefe para el Nivel Ejecutivo, el cual se mantuvo en la Ley 1405 de 2010, no obstante, dichas bases normativas no establecieron un régimen de transición para los uniformados pertenecientes al Nivel Ejecutivo.

Resaltó que, “el simple hecho de ingresar a un escalafón, a mitad de camino le modifican las reglas y le insertan un grado del cual no estaba programado, frustra su proyección policial para alcanzar el grado superior al que se preparó, por cuanto se le extiende con un nuevo grado… pues ya no se pasa del grado de intendente a subcomisario, sino por el contrario pasa de intendente a intendente jefe”.

Precisó que las normas que crearon los nuevos grados del nivel ejecutivo debieron contener algún tipo de régimen de transición, en cambio para los oficiales y suboficiales, sí se consagró el mismo, lo que causa una vulneración al derecho de la igualdad de los miembros de la Policía Nacional. Concluyó que, la creación de nuevos grados, debe ser aplicado únicamente para los miembros que hayan ingresado a la institución en vigencia de la norma de creación. TRÁMITE PROCESAL Presentación y admisión de la demanda La demanda fue radicada el 21 de febrero de 2019 (f. 44) y repartida al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá, que en providencia del 21 de mayo de 2019 (f. 57) remitió la actuación a los Juzgados Administrativos de Tunja, por competencia territorial.

El proceso correspondió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, que en auto del 12 de septiembre de 2019 admitió la demanda, ordenando las notificaciones de rigor (f. 63). Contestación de la demanda La Policía Nacional (f. 83 a 87), manifestó que el Decreto 41 de 1994, que estableció la jerarquía de los grados al interior de la Policía Nacional y que no contenía el grado de Intendente Jefe, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-417 de 1994.

Que posteriormente, se expide el Decreto 132 de 1995 que desarrolla la carrera policial del nivel ejecutivo, sin embargo, el mismo fue derogado por el Decreto 1791 de 2000 que modificó las normas de carrera de los oficiales, suboficiales, agentes y nivel ejecutivo de la Policía Nacional y estableció una nueva escala jerárquica al interior de la institución. Consideró que “no puede concluirse que la Policía Nacional desconoció derechos adquiridos del demandante al no ascenderlo directamente del grado de intendente al de subcomisario o comisario, pues la norma que consagraba esa facultad Decreto 132 de 1995, fue derogada por el Decreto 1791 del 2000 que estableció el grado de intendente jefe y al momento en que entró a regir esa norma el convocante tenía el grado de patrullero y en ese momento empezó a ser regulada su situación por esa normativa”.

Audiencia inicial La audiencia inicial se realizó el 21 de julio de 2020 (archivo 017). En esta, se agotaron las etapas de saneamiento, excepciones, conciliación y fijación del litigio, el cual se estableció de la siguiente forma: “El problema jurídico se contrae a determinar si el acto administrativo demandado (Resolución No. 04414 de fecha 31 de agosto de 2018), incurrió en manera parcial en nulidad por violación a la ley y falsa motivación. Específicamente se debe analizar si el señor ISAÍAS BLANCO VELANDIA tiene derecho a que sea ascendido al grado de Subcomisario desde el mes de septiembre de 2018, y en consecuencia, a la reliquidación de las prestaciones salariales y sociales de dicho grado”.

Respecto a las pruebas, se decretó oficiar a la Oficina de Tesorería de la Policía Nacional, con el fin de que certificara si existe diferencia salarial entre los grados de Intendente Jefe y Subcomisario desde el mes de septiembre 2018. Audiencia de pruebas La audiencia de pruebas fue desarrollada el 13 de agosto de 2020 (archivo 021). En esta, se corrió traslado de las documentales allegadas y se concedió el término para que las partes presentaran sus alegaciones finales.

Sentencia de primera instancia En sentencia proferida el 31 de agosto de 2020, el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, resolvió (archivo 026): “PRIMERO.- DECLARAR PROBADAS las excepciones denominadas “legalidad del acto demandado e inexistencia de causales de anulación del acto administrativo impugnado”, propuestas oportunamente por la NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA –POLICÍA NACIONAL; por lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en las consideraciones.. TERCERO.- Sin condena en costas y agencias en derecho. (…)” El juez de primera instancia señaló que el Decreto 1791 de 2000, rigió a partir de su publicación, la cual se produjo mediante el Diario Oficial No. 44.161 del 14 de septiembre de 2000, y que derogó, entre otros, el Decreto 132 de 1995, conforme a las facultades extraordinarias dadas por la Ley 587 de 2000.

Manifestó que los grados jerárquicos y los tiempos mínimos de servicio del nivel ejecutivo establecidos en el Decreto 1791 de 2000 permanecen incólumes, en razón a que las Leyes 1405 de 2010 y 1792 de 2016, no modificaron los correspondientes grados. Refirió que los ascensos no operan o se producen por el mero paso del tiempo, es decir, no es suficiente cumplir el tiempo mínimo de servicio en cada grado para ser ascendido, pues tales ascensos están condicionados o supeditados, de un lado, a la existencia de vacantes y de otro, al cumplimiento de otros requisitos, entre los que se destacan: i) adelantar y aprobar el curso de capacitación para el ascenso, ii) acreditar la aptitud psicofísica y iii) contar con el Concepto Favorable del Comité de Ascenso para el Personal del Nivel Ejecutivo, este último que es una facultad discrecional de la administración. Sostuvo que, “el hecho que el demandante haya ingresado al escalafón del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional el 1° de febrero de 1997, esto es, en vigencia del Decreto 132 de 1995, no le confirió el derecho adquirido de ascender conforme a los grados jerárquicos que contemplaba el artículo 3° de tal texto normativo”, ya que los ascensos no operan de forma automática y el Decreto 1791 de 2000 que creó el grado de Intendente Jefe rigió a partir de su promulgación. Afirmó que el actor no contaba con un derecho adquirido o una expectativa legitima para ser ascendido a Subcomisario, en razón a que en vigencia del Decreto 132 de 1995, solo prestó su servicio por el trascurso de 3 años, de los 22 años de vida en la institución. Consideró que, “no resulta procedente acudir al principio de favorabilidad laboral para que se aplique el Decreto 132 de 1995, conforme lo solicitó la parte demandante en sus alegaciones, pues como se expuso, el empleo de este principio debe partir de la existencia de una verdadera duda sobre la norma aplicable, lo que como ya quedó claro no sucede en el caso, pues el Decreto 132 de 1995 fue expresamente derogado por el Decreto 1791 de 2000”.

Concluyó que el actor no demostró que el acto acusado se profirió con infracción en las normas que debía fundarse y en falsa motivación, contrario a ello, se aplicó el procedimiento establecido en el Decreto 1791 de 2000, para los ascensos del demandante. Recurso de apelación La parte demandante, mediante memorial de 13 de septiembre de 2020, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (archivo 028).

Al señalar que con la demanda no se estaba solicitando la aplicación retrospectiva del Decreto 1791 de 2000, por lo que no era necesario señalar la aplicabilidad en el tiempo de dicha norma, además que dicho decreto no eliminó el grado de subcomisario. Solicitó que, para resolver el problema jurídico, se tuvieran en cuenta los principios de eficiencia, universalidad, igualdad, equidad, responsabilidad financiera, intangibilidad, solidaridad y respeto a los derechos adquiridos; en consecuencia, la entidad demandada, en aplicación del Decreto 1791 de 2000, debió ascender al demandante al grado de Comisario, toda vez que, al momento de inscribirse al Nivel Ejecutivo, conocía que el siguiente grado de intendente, era el de comisario.

Resaltó que la Ley 578 de 2000, no creó, ni otorgó facultades al ejecutivo para la creación de un nuevo grado al interior del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, por lo que no era procedente que al actor se le ubicara en el grado de Intendente Jefe. Adujo que “no se pretende que se aplique la norma cuando ingresó el demandante a la carrera del NIVEL EJECUTIVO, por cuanto esta quedó derogada”, sino que, en un análisis del principio de favorabilidad, se ascienda al actor al grado de Subcomisario, “que sigue existiendo y existía con la disposición anterior derogada y actuales”.

Mencionó que el Decreto 1791 de 2000, estableció como requisito de ascenso que el grado siguiente estuviera vacante, situación que originó que el actor no escalara en los grados, en los tiempos que exigía la norma anterior, no obstante en las demás entidades castrenses no sucedió lo mismo, por lo que la administración puso en un sitio discriminatorio a los uniformados del nivel ejecutivo de la policía nacional, en relación a los demás trabajadores de las fuerzas del estado.

Consideró que el parágrafo 2 del artículo 23 del Decreto 1791 de 2000, señalaba la posibilidad que los intendentes ascendieran a comisarios, conforme lo traía la norma anterior, pero dicho régimen de transición fue derogado por la Ley 1405 de 2010, en consecuencia, al no existir un régimen de transición, el juez debe aplicar la condición más beneficiosa al trabajador, por lo que el ascenso del señor Isaías Blanco Velandia, debió realizarse directamente al grado de Subcomisario.

Afirmó que la administración vulneró el principio de confianza legítima, pues a mitad de la carrera policial, creó un nuevo grado que retrasaría los ascensos a los grados de mayor jerarquía del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Solicitó aplicar la excepción de inconstitucionalidad, en razón a que al expedirse la Resolución No. 04414 se vulneró el principio de favorabilidad, ya que de aplicarse el Decreto 132 de 1995, el actor ostentaría el grado de Subcomisario o comisario, más no el de intendente jefe.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Admisión del recurso de apelación En auto de 7 de diciembre de 2020, se resolvió admitir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2020 por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja (archivo 32). Alegatos de conclusión En auto de 28 de mayo de 2021, se prescindió de las audiencias de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegaciones y el concepto, respectivamente.

Dentro de la oportunidad concedida, se pronunciaron así: La Parte actora (archivo 037), reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La Policía Nacional (archivo 038), solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, en razón que los ascensos del actor se efectuaron según la normatividad vigente. CONSIDERACIONES Competencia El artículo 328 del Código General del Proceso, prevé: “Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. (…)” Según la norma transcrita, se colige que el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de alzada, excepto frente a las decisiones que deba adoptar de oficio.

Así lo sostuvo la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia proferida el 23 de febrero de 20171. 1 Se indicó: “De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida «…únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».

En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 20071: «Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente.».

Esta limitación a la competencia del juez de segunda instancia ha sido entendida como garantía de la non reformatio in pejus, consagrada en el artículo 31 de la Constitución Política. (…)” (Negrilla fuera del original) Problema jurídico De conformidad con los argumentos de la apelación, se formulan el siguiente problema jurídico: ¿Impone revocarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al verificarse sí al actor le asiste derecho a ser ascendido al grado de Subcomisario en los términos del Decreto 132 de 1995, teniendo en cuenta la fecha de ingreso a la institución y el principio de favorabilidad? Si la respuesta al interrogante anterior es positiva, deberá resolverse: ¿Hay lugar a condenar a la demandada a reconocer y pagar los salarios dejados de percibir por el señor Isaías Blanco Velandia, si su ascenso se hubiera efectuado al grado de Subcomisario? Para resolver los interrogantes, la Sala se detendrá en los siguientes temas: (i) hechos probados, (ii) régimen normativo y (iii) caso concreto.

Sentido de la decisión La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en razón a que no se observa vulneración alguna a los principio de favorabilidad y confianza legítima, con la expedición del acto acusado, puesto que el actor no ostentaba una expectativa legitima o derecho adquirido sobre el ascenso al grado de subcomisario, que haga procedente la inaplicación del Decreto 1791 de 2000.

Valoración probatoria Prueba documenta: se otorgará valor probatorio a los documentos que reposan en el plenario. Ello, en la medida que no fueron tachados y los tuvieron a su disposición durante todo el proceso, de conformidad con la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2014, con ponencia del Consejero Doctor Danilo Rojas Betancourth2.

Hechos probados Conforme la Hoja de vida del señor Isaías Blanco Velandia, este ingresó al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional en el grado de Patrullero desde el 1 de febrero de 1997, luego como Subintendente desde el 1 de septiembre de 2001 y ascendió al grado de Intendente desde el 7 de septiembre de 2011 (f. 38) Por medio de la Resolución 04414 del 31 de agosto de 2018, el Director General de la Policía asciende a personal del Nivel Ejecutivo, previa realización del respectivo curso, entre ellos al demandante Isaías Blanco Velandia, al grado de Intendente Jefe a partir del 7 de septiembre de 2018 (f. 16 a 37).

A través de la Resolución No. 200 del 28 de enero de 2019, se retiró del servicio al actor, por solicitud propia de conformidad con el artículo 56 del Decreto 1791 de 2000 (f. 94). Marco normativo El artículo 216 de la Constitución Política establece que la Fuerza Pública está compuesta en forma exclusiva por las Fuerzas Militares (Ejército, Fuerza Área y Armada Nacional) y la Policía Nacional.

La Fuerza Pública depende del Ministerio de Defensa. El Presidente de la República es el Comandante Jefe de las Fuerzas Militares y el Jefe Superior de la Policía Nacional. Por su parte, el artículo 218 ibídem, señaló que la ley organizará el cuerpo de Policía, y determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario. En desarrollo de lo anterior, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, y en sus artículos 1, literal d); 2º literal a); y 10º, dispuso que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos señalados en esta ley, fijaría el régimen salarial y prestacional, entre otros de los Miembros de la Fuerza Pública.

Mediante la Ley 62 de 12 de agosto de 1993, se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, en consecuencia, el Gobierno Nacional profirió el Decreto No. 41 de 10 de enero de 1994, “por el cual se modifican las normas 2 Radicación: 25000-23-26-000-2000-00340-01. de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”.

No obstante, el anterior Decreto fue objeto de pronunciamiento de inexequibilidad parcial por parte de la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-417 de 1994, en tanto se refirió al “Nivel Ejecutivo” de la Policía Nacional; en la medida en que la Ley habilitante, esto es la Ley 62 de 1993, no contempló el citado Nivel, por lo que se evidenció un exceso del límite material fijado por aquella.

Posteriormente, mediante el artículo 1º de la Ley 180 de 13 de enero de 1995 se modificó el artículo 6º de la Ley 62 de 1993, consagrándose, por primera vez de manera ajustada al ordenamiento jurídico, el Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional como parte de la estructura de dicha Institución. Adicionalmente, en el artículo 7º ibídem se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República con el objeto de regular la carrera policial, con la creación del nuevo nivel.

En virtud de dichas facultades se expidió el Decreto 132 de 13 de enero de 1995, “por el cual se desarrolla la carrera profesional del Nivel ejecutivo de la Policía nacional”, que en su artículo 3º estableció la siguiente jerarquía: “Artículo 3º.Jerarquía. La Jerarquía del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, Justicia Penal Militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este estatuto, comprende los siguientes grados: Comisario Subcomisario Intendente Subintendente Patrullero, carabinero, investigador según su especialidad.” Respecto a los ascensos los artículos 30 y 32, establecieron los siguiente: “Artículo 30.Requisitos para ascenso.

El personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, podrá ascender en la jerarquía al grado inmediatamente superior cuando cumplan los siguientes requisitos: Tener el tiempo mínimo de servicio efectivo establecido para cada grado en el presente decreto. 2. Adelantar y aprobar los cursos de capacitación para ascenso. Acreditar aptitud psicofísica de acuerdo con el reglamento vigente.

Para el personal del cuerpo de vigilancia urbana, rural y de Policía judicial, acreditar un tiempo mínimo de vigilancia de dos (2) años en cualquiera de sus especialidades, previa reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para el personal del Cuerpo Administrativo, acreditar un curso de actualización profesional de su especialidad, con una duración no inferior a tres (3) meses.

Concepto favorable del comité de ascenso para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional. Obtener la clasificación para ascenso de acuerdo con el Reglamento de Evaluación y Clasificación. Parágrafo 1º. Mientras se esté cumpliendo el tiempo mínimo de vigilancia, el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional no podrá desempeñar cargos administrativos.

Parágrafo 2º. Al personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional de planta de las escuelas de formación y especialización, centros de instrucción y técnicos de aviación, el tiempo de servicio en las respectivas unidades les será válido como de vigilancia.” (…) “Artículo 32.Tiempo mínimo de servicio en cada grado. Fíjanse los siguientes tiempos mínimos, como requisito para ascender al grado inmediatamente superior: Patrullero, carabinero o investigador Cuatro (4) años.

Subintendente Cinco (5) años. Intendente Siete (7) años. Subcomisario Cinco (5) años. Comisario Cuatro (4) años.” Posteriormente, se expidió la Ley 578 de 2000, mediante la cual se facultó al Gobierno Nacional para derogar el Decreto 132 de 1995 y proferir normas sobre la carrera policial, por lo que, emitió el Decreto 1791 del 14 de septiembre de 2000, por medio del cual regula la Carrera Profesional de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional y se establecen los requisitos para el ascenso en el escalafón, conforme al orden jerárquico establecido en la Institución Policial.

Esta ley, que otorga facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas con las Fuerzas Militares y de Policía Nacional, fue declarada exequible “en su integridad” por la Corte en la Sentencia C-979 de 2002. El Decreto 1791 del 14 de septiembre de 2000, en su artículo 2º define el escalafón de cargos como la base para determinar la planta de personal de dicha institución en los siguientes términos: Artículo 2°.

Escalafón de cargos. El escalafón de cargos constituye la base para determinar la planta de personal de la Policía Nacional. Es la lista de cargos que se establece para cada uno de los grados de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional en servicio activo, clasificados por especialidad, perfil y requisitos mínimos para el cargo.

Parágrafo. - La Dirección de la Policía Nacional presentará para aprobación del Ministro de Defensa Nacional el escalafón de cargos y sus modificaciones.” Así mismo, los artículos 3, 4 y 5 del Decreto en mención, establecen y definen la determinación de la planta de la Policía Nacional, el Escalafón y la jerarquía para los funcionarios de dicha Institución de la siguiente forma: “Artículo 3°.

Determinación de la planta. La planta de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, será fijada por el Gobierno Nacional, con base en las necesidades de la Institución, y tendrá como marco de referencia un plan quinquenal revisado anualmente, La planta detallará el número de miembros por grado. Artículo 4°, Escalafón. Es la lista del personal en orden de grado y antigüedad, con la correspondiente identificación personal y especialidad.

A partir de la fecha de expedición del presente Decreto no se incorporará personal al escalafón complementario. Los cargos que allí queden vacantes serán trasladados al escalafón regular. Artículo 5°. Jerarquía. La jerarquía de los oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, para efectos de mando, régimen disciplinario, Justicia Penal Militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este Decreto, comprende los siguientes grados: Oficiales Oficiales generales General Mayor General 3,) Brigadier General Oficiales superiores Coronel Teniente Coronel 3,) Mayor Oficiales subalternos Capitán Teniente Subteniente Nivel ejecutivo a. Comisario b. Subcomisario c, Intendente Jefe d. Intendente e, Subintendente f Patrullero Suboficiales Sargento Mayor Sargento Primero e. Sargento Viceprimero d. Sargento Segundo e. Cabo Primero d. Cabo Segundo Agentes Agentes del Cuerpo Profesional Agentes del Cuerpo Profesional especial” Por su parte el Capítulo III del mencionado Decreto 1791 regula las condiciones para los ascensos de los Oficiales, Nivel Ejecutivo y Suboficiales en servicio activo, los cuales deben cumplir con los requisitos que la misma norma establece, dentro del orden jerárquico y de acuerdo con las vacantes existentes, conforme al Decreto de planta y con sujeción a las precedencias de la clasificación que establece el Decreto de Evaluación del Desempeño - artículo 20 ibíd.- Los requisitos que exige el Decreto 1791 de 2000 para el ascenso del personal de la Policía Nacional son: “ARTÍCULO

21. REQUISITOS PARA ASCENSO DE OFICIALES, NIVEL EJECUTIVO Y SUBOFICIALES. Los oficiales, nivel ejecutivo a partir del grado de subintendente y suboficiales de la Policía Nacional, podrán ascender en la jerarquía al grado inmediatamente superior cuando cumplan los siguientes requisitos: Tener el tiempo mínimo de servicio establecido para cada grado.

Ser llamado a curso. Adelantar y aprobar los cursos de capacitación establecidos por el Consejo Superior de Educación Policial. Tener aptitud psicofísica de acuerdo con lo contemplado en las normas sobre Incapacidades e Invalideces. Obtener la clasificación exigida para ascenso. Para oficiales, concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional; para nivel ejecutivo y suboficiales, concepto favorable de la Junta de Evaluación y Clasificación. Hasta el grado de Coronel, acreditar un tiempo mínimo de dos (2) años en el respectivo grado, en labores operativas, de investigación, docencia, desempeño de funciones en la Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional, de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presente a consideración del Ministro de Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional.

Para el personal que permanezca en el Cuerpo Administrativo, acreditar un curso de actualización profesional en su especialidad, con una duración no inferior a ciento veinte (120) horas.

PARÁGRAFO 1. Para ingresar al curso de capacitación para ascenso al grado de Teniente Coronel, los aspirantes que hayan superado la trayectoria profesional deberán someterse previamente a un concurso, de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presente a consideración del Ministro de Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional.

Quien pierda el concurso por dos (2) veces será retirado del servicio activo por incapacidad académica.

PARÁGRAFO 2. Los cursos para ascenso del nivel ejecutivo y suboficiales se realizarán por convocatoria, según las vacantes existentes en cada grado, de conformidad con las disposiciones que expida la Dirección General de la Policía Nacional. Se exceptúa de lo dispuesto en este parágrafo al personal del nivel ejecutivo y suboficiales que cumpla antigüedad para ascenso hasta el mes de septiembre del año 2001.

(…)” Respecto a los tiempos mínimos para ascender a los respectivos grados, el artículo 23 (antes de la modificación de las Leyes 1405 de 2010 y 1792 de 2016), estableció: “ARTÍCULO: 23. Fíjanse los siguientes tiempos mínimos, como requisito para ascender al grado inmediatamente superior: Oficiales Subteniente Cuatro (4) años Teniente Cuatro (4) años Capitán Cinco (5) años Mayor Cinco (5) años Teniente Coronel Cinco (5) años Coronel Cinco (5) años Brigadier General Cuatro (4) años Mayor General Cuatro (4) años Nivel Ejecutivo: Subintendente Cinco (5) años Intendente Siete (7) años Intendente Jefe Cinco (5) años Subcomisario Cinco (5) años Suboficiales: Cabo Segundo Cuatro (4) años Cabo Primero Cuatro (4) años Sargento Segundo Cinco (5) años Sargento Viceprimero Cinco (5) años Sargento Primero Cinco (5) años PARÁGRAFO 1.

Los tiempos mínimos de permanencia establecidos en este artículo para los Subtenientes y los Cabos Segundos se aplicarán a todo el personal, salvo para quienes al momento de entrar en vigencia esta norma cumplan antigüedad para ascenso hasta en el mes de diciembre del año 2001.

PARÁGRAFO 2. Los intendentes que cumplan antigüedad para ascenso hasta en el mes de septiembre del año 2001, podrán ser ascendidos al grado de Subcomisario. Aquellos cuya fecha fiscal se cumpla con posterioridad a dicho mes, podrán ser ascendidos al grado de Intendente Jefe, de conformidad con lo dispuesto en este Decreto.

PARAGRAFO 3. Atendiendo el sistema de evaluación y clasificación y acciones extraordinarias de valor o resultados operacionales, la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, podrá autorizar ascensos de hasta el 10% de cada grupo de oficiales del mismo rango hasta con un año de anterioridad al tiempo mínimo establecido en el presente artículo.

Para efectos salariales, el oficial deberá haber cumplido el tiempo mínimo establecido en este artículo para el respectivo grado.” De acuerdo a lo anterior, el ascenso de los miembros de la Policía Nacional, se encuentra debidamente regulado en la Ley, es decir, existen unos requisitos taxativos que deben cumplir cada uno de los miembros de dicha institución para pretender ascender en el escalafón; igualmente dicho ascenso corresponde a una potestad reglamentaria que se le confiere al Gobierno Nacional -Ministerio de Defensa, la cual se debe ejercer atendiendo en cuenta su naturaleza, la finalidad o el objeto propuesto en la norma antes transcrita y las limitaciones que se imponen en el ejercicio de dicha potestad.

Acorde con la normatividad antes referida, el ascenso del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional es una facultad reglada, esto es, se deben cumplir ciertos requisitos previstos en la norma, por el Uniformado que pretenda ascender en el escalafón dentro de la planta de cargos de la Institución - artículo 21 y siguientes del Decreto 1791 de 2000-.

Caso concreto En síntesis, señala el recurrente que el señor Isaías Blanco Velandia debía ser ascendido al grado de Subcomisario y no de Intendente Jefe, en razón a que él ingresó al Nivel Ejecutivo de la Policía en vigencia del Decreto 132 de 1995, por lo que en aplicación del principio de favorabilidad, sería dicho grado el que más le convendría. Agregó el apelante que no era necesario establecer la aplicabilidad de las normas en el tiempo, pues no se solicitaba la aplicación retrospectiva de la norma (Decreto 1791 de 2000).

Tesis que no comparte la Sala, en razón a que en la demanda se alega un “régimen de transición” sobre el contenido del Decreto 132 de 1995 y el Decreto 1791 de 2000, relacionado a la aplicación de tales normas, según la fecha de ingreso al servicio del respectivo uniformado. Así las cosas, le asistió razón al Juez de primera instancia, en establecer la vigencia de las normas, con el fin de determinar cuál de ellas le era aplicable al caso concreto del demandante.

En ese sentido, precisa la Sala que, el Decreto 132 de 1995 fue derogado por el Decreto 1791 de 2000, a partir del 14 de septiembre de 2000 (publicación en el diario oficial), este último que entró a regir a partir de la fecha de publicación, en virtud de los previsto en el artículo 95 ibídem, el cual indicó: “ARTÍCULO 95. VIGENCIA. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 440 de 2001.

Aparte tachado INEXEQUIBLE. El nuevo texto es el siguiente:> El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los Decretos 041 de 1994, con excepción de lo dispuesto en el artículo 115, relacionado con los Títulos IV, VI y IX y los artículos 204, 205, 206, 210,211, 213, 214, 215, 220, 221 y 227 del Decreto 1212 de 1990; 262 de 1994 con excepción de lo dispuesto en el artículo 47, relacionado con los Títulos III, V, y VII y los artículos 162, 163, 164, 168, 169, 171, 172, 173 y 174 del Decreto 1213 de 1990, 132, 573 y 574 de 1995 y demás normas que le sean contrarias.- Negrilla de la Sala - Respecto a la vigencia de las normas, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario3.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos. Se tiene, entonces, que según ha sostenido la jurisprudencia constitucional, el Legislador –y dentro de esta denominación hay que incluir también el legislador extraordinario- es el llamado a determinar el momento de iniciación de vigencia de una ley, y a pesar de contar prima facie con libertad de configuración al respecto, tal libertad encuentra un límite infranqueable en la fecha de publicación de la ley, de manera tal que si bien se puede diferir la entrada en vigencia de la ley a un momento posterior a su publicación, no se puede fijar como fecha de iniciación de la vigencia de una ley un momento anterior a la promulgación de la misma.

“Esta postura interpretativa se justifica para preservar el principio de publicidad en la actuación de los poderes públicos y específicamente la publicidad de la ley, y evitar por lo tanto que los asociados sean sorprendidos con leyes secretas que vulneren la seguridad jurídica y la confianza legítima”4. En ese orden de ideas, desde el 14 de septiembre de 2000, fecha de publicación del Decreto-Ley 1791 de 2000, es que el actor conoció sobre el nuevo régimen del nivel ejecutivo impuesto por el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades extraordinarias dadas en la Ley 578 de 2000, es decir que al momento en que el demandante había acreditado 3 años y 7 meses como patrullero (ingresó a dicho 3 C-957 de 1999 4 C-932 de 2006 grado el 1 de febrero de 1997), se derogó el Decreto 132 de 1995, para establecer la nueva escala de jerarquía del Decreto 1791 de 2000, la cual incluyó el grado de Intendente Jefe.

Por lo tanto, acertó el A-quo en poner de presente la aplicabilidad de las normas en el tiempo, con el fin de señalarle al actor que la norma que rigió sus ascensos era el Decreto 1791 de 2000, máxime cuando el mismo Decreto expresó la derogatoria del Decreto 132 de 1995, es decir que se expulsó del ordenamiento jurídico. Así las cosas, no puede alegar el demandante que fue sorprendido por la administración con la creación del grado de intendente jefe, “a la mitad de la carrera policial” vulnerando la confianza legítima, en razón a que el actor, a la fecha de vigencia del Decreto 1791 de 2000, solo contaba con 3 años en el grado de Patrullero, es decir, a la fecha de promulgación de la citada norma el actor iniciaba con la carrera policial, tanto así que ostentaba el rango de menor jerarquía. En conclusión, una vez proferido el Decreto 1791 de 2000, entró a regir hacia el futuro y a partir de su publicación, en consecuencia, reguló la totalidad de los ascensos del IJ ® Isaías Blanco Velandia, pues al momento de su publicación, el actor se encontraba en el menor grado del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional y su desarrollo policial se reguló exclusivamente con la norma señalada, la cual creó el grado de Intendente Jefe.

En este punto, reitera la Sala que a través de la Resolución 3170 del 1 de septiembre de 2001, se ascendió al actor al grado de Subintendente y mediante Resolución No. 3065 al grado de Intendente, actos que contuvieron los requisitos y determinaciones exigidas en el Decreto 1791 de 2000, por lo que la totalidad de la carrera del demandante se rigió por dicha norma, sin que se hubiera cuestionado la legalidad de tal decreto.

A manera de ejemplo, la Sala trae a colación la jurisprudencia del Consejo de estado relativa al reconocimiento del subsidio familiar de los soldados profesionales, con el fin de exponer que lo determinante para es la fecha de vigencia de las nuevas normas que regulan los aspectos laborales de las instituciones castrenses. Al respecto el Órgano de Cierre precisó: “De la revisión en conjunto de las dos disposiciones normativas transcritas es dable establecer con facilidad que la derogatoria contemplada en el Decreto 3770 de 2009 expulsa del mundo jurídico, a partir de su entrada en vigencia, la prerrogativa estatuida con el artículo 11 del Decreto 1974 de 2000, consistente en el reconocimiento de la prestación del subsidio familiar para los soldados profesionales que para ese momento hubieren contraído matrimonio o tuvieren unión marital de hecho.

El Decreto 1794 de 2000 fue publicado el 14 de septiembre de ese año en el diario oficial número 44.161, no obstante, por virtud de su artículo 17 entró en vigencia a partir del 1 de enero de 2001; por su parte, el Decreto 3770 de 2009, entró a regir a partir de su publicación, esto aconteció el 30 de septiembre de ese año en el diario oficial número 47.488.

Lo que significa que la previsión contenida en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 produjo efectos jurídicos entre el 1 de enero de 2001 y el 30 de septiembre de 2009, o en otras palabras, el derecho al subsidio familiar para los soldados profesionales pervivió en el mundo jurídico por el lapso de ocho (8) años y ocho (8) meses, contados desde la entrada en vigencia del decreto que lo reconoció hasta la entrada en vigencia del acto que lo derogó.” – Resaltado por la Sala - Nótese que el Órgano de Cierre de la jurisdicción, pone de presente las fechas de vigencia de las nuevas normas, para determinar si el trabajador adquiere o no determinado derecho; situación plenamente aplicable al caso en concreto, en razón que al momento en que el demandante llevaba 3 años en la institución, entró a regir una nueva norma que establecía una escala jerárquica diferente, a la que contenía el Decreto 132 de 1995, por lo tanto, cada ascenso se resolvería conforme al Decreto 1791 de 2000, como en efecto sucedió cada vez que el actor alcanzó un nuevo grado jerárquico.

Ahora bien, la parte actora señala que para resolver el problema jurídico se deben tener en cuenta los principios de eficiencia, universalidad, igualdad, equidad, responsabilidad financiera, intangibilidad, solidaridad, respeto a los derechos adquiridos y favorabilidad. Respecto a los 7 primeros, la parte recurrente no ofrece argumentación alguna sobre la vulneración de cada uno, simplemente se limita a nombrarlos en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, no obstante, los mismos guardan relación con los fines del Estado descritos en la Carta Política, que no se observan afectados con el cumplimento taxativo de la escala jerárquica contemplada en el Decreto 1791 de 2000.

Sobre la observancia de los derechos adquiridos, expone la Sala que los mismos, son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una Ley y que por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado frente a Leyes posteriores que no puede afectar lo legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior.

Existe un derecho adquirido cuando respecto de un determinado sujeto, los hechos descritos en las premisas normativas tienen debido cumplimiento. Por contraste, las meras expectativas, consisten en probabilidades de adquisición futura de un derecho. La Corte Constitucional, en la sentencia C-147 de 1997, diferenció los derechos adquiridos de las meras expectativas, en cuanto al ámbito de protección constitucional.

Sostuvo que estas últimas reciben una protección más precaria, puesto que “la Ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una Ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva”. Aclaró que las “expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora por el Legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social”.

Los intendentes que cumplan antigüedad para ascenso hasta en el mes de septiembre del año 2001, podrán ser ascendidos al grado de Subcomisario. Aquellos cuya fecha fiscal se cumpla con posterioridad a dicho mes, podrán ser ascendidos al grado de Intendente Jefe, de conformidad con lo dispuesto en este Decreto.” Conforme la base normativa, los Intendentes que al mes de septiembre de 2001, hubieran cumplido con el tiempo mínimo necesario para ser Subcomisarios a la luz del Decreto 132 de 1995, es decir, 7 años de servicio en dicho grado, tendrían derecho a ser ascendidos al grado de Subcomisario, sin necesidad de ostentar el grado de Intendente Jefe, creado por el Decreto 1791 de 2000.

Por lo anterior, el legislador excepcional, protegió las expectativas legitimas de los intendentes del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, que tenían una certeza sobre su ascenso al grado de Subcomisario. La anterior circunstancia no es predicable para el demandante, en razón a que para el mes de septiembre de 2001, el señor Isaías Blanco Velandia ostentaba el grado de Subintendente, con antigüedad de un mes en el mismo, es decir, no cumplió ni con el grado, ni con el tiempo mínimo, para ser beneficiario del contenido del parágrafo 2º del artículo 23 del Decreto 1791 de 2000.

El respeto de los derechos adquiridos y de las expectativas legitimas, fueron establecidos para los grados de intendente, más no para todos los uniformados pertenecientes al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, en razón a que los únicos que podrían ascender al grado de Subcomisario, eran dichos servidores, por estar en el grado inmediatamente anterior, conforme al Decreto 132 de 1995.

Entonces, como el actor no acreditó ostentar el grado de intendente para el mes de septiembre de 2001, no le es procedente alegar un desconocimiento de un derecho que en ningún momento adquirió, como lo es el ascenso al grado de Subcomisario. En relación al principio de favorabilidad, el mismo está consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, consiste en la obligación de todo servidor público de optar por la situación más favorable al empleado, en caso de duda en la aplicación de normas e interpretaciones jurídicas.

Según la Corte Constitucional, “El principio de favorabilidad se aplica en los casos en que existe duda sobre la disposición jurídica aplicable, en tanto se encuentran dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho. En tales eventos, “los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social”, respetando el principio de inescindibilidad de la norma, esto es, la aplicación de manera íntegra en relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece5”.

Conforme la definición del Tribunal Constitucional, para dar aplicación al principio de favorabilidad en temas laborales, es necesario la existencia de dos normas jurídicas vigentes, situación que no se configura en el caso en concreto, en la medida que el Decreto 1791 de 2000, retiró del ordenamiento jurídico al Decreto 132 de 1995, al expresar su derogatoria, en la fecha en que el actor iniciaba su vida policial.

En ese orden de ideas, no se está frente a varias normas jurídicas que regulen una misma situación fáctica, en específico el ascenso del demandante al interior de la Policía Nacional, contrario a ello, todos los ascensos del señor Isaías Blanco Velandia tuvieron como fundamento jurídico el Decreto 1791 de 2000, el único vigente 5 T-088/2018 para el momento en que cumplió con los respectivos requisitos para ostentar mayores grados jerárquicos.

En consecuencia, no le asiste razón al apelante en señalar que para resolver el problema jurídico planteado es necesario analizar el principio de favorabilidad, puesto que para recurrir a dicha herramienta jurídica, en necesario que las dos normas que entran en posible colisión estén vigentes. Si bien el señor Isaías Blanco Velandia, ostentó el cargo de subintendente por más de 10 años, (2001-2011) tal circunstancia tampoco afecta de nulidad el acto acusado, en razón que, al cumplirse con los tiempos mínimos en cada grado, no se adquiere automáticamente el derecho al ascenso, sino que se deben acreditar la totalidad de requisitos, como lo es la existencia de vacantes.

De tener por cierto el argumento del actor, esto es, que al cumplirse con el tiempo mínimo se adquiere derecho al ascenso, no se podría cumplir con la estructura piramidal de la Policía Nacional, en razón que la totalidad de uniformados que ingresaron con el actor, en un tiempo determinado serían Comisarios, cuando el número de dichos servidores es limitado, en relación a los patrulleros que inician la carrera policial.

De otro lado, si la actuación administrativa relativa a asignar al actor en el grado de subintendente, por un tiempo de 10 años, la consideró ilegal, debió agotar la vía administrativa y demandar el acto administrativo que no le otorgó el ascenso al grado de intendente en los tiempos que hubiere estimado el demandante; por lo que dicho argumento en nada se relaciona con el no ascenso al grado de Subcomisario, que se reclama por el presente medio de control.

Agregó el recurrente que el operador jurídico debe acudir a la figura de la excepción de inconstitucionalidad, con el fin que al demandante se le ascienda al grado de subcomisario, sin ostentar, previamente el de Intendente Jefe. Si bien el recurrente no fue claro en señalar qué norma debía inaplicarse y qué base normativa superior vulnera, lo cierto es que la Sala entiende que la norma objeto de censura sería el artículo 5º del Decreto 1791 de 2000 que establece la escala jerárquica del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, con la inclusión del grado de Intendente jefe.

Sobre la figura de la excepción de inconstitucionalidad, precisa la Sala que la misma se deriva del artículo 4° de la Constitución Política, y procede en el caso de presentarse una contradicción manifiesta entre una norma de rango legal o reglamentario y otra de rango constitucional, para que se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales.

Al respecto, el Consejo de Estado determinó: “Este medio excepcional requiere una palpable contradicción entre la norma constitucional y la legal, de forma que la aplicación simultánea de ambos preceptos suponga una absoluta incompatibilidad6.” – Resaltado por la Sala - Para el caso en concreto, además de la falta de precisión en el recurso, sobre la norma Constitucional que trasgredió el artículo 5º del Decreto 1791 de 2000, se observa que los ascensos del señor Isaías Blanco Velandia al interior de la Policía Nacional, estuvieron acordes a la nueva escala jerárquica que estableció dicha norma, en la medida que ostentó, de forma ordenada, cada uno de los grados, hasta llegar al de Intendente Jefe, sin que sea palpable la contradicción a la Constitución. Por lo tanto, no hay lugar a inaplicar la norma que fijó los niveles en la Policía Nacional, con el fin de desconocer los grados asignados por el Gobierno Nacional en el Decreto 1791 de 2000, para que el demandante llegue al último grado, sin ostentar el de Intendente Jefe, situación que vulnera el derecho fundamental a la igualdad de los demás miembros de la Policía Nacional, que en las mismas condiciones al demandante, sus ascensos fueron regidos únicamente por el Decreto 1791 de 2000.

Por último, resaltó el recurrente que la Ley 578 de 2000, no creó, ni otorgó facultades al ejecutivo para la creación de un nuevo grado al interior del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, como lo es el de intendente jefe. El anterior argumento no será analizado por la Sala, en razón a que es propio del medio de control de nulidad simple contra acto general que estableció la nueva escala jerárquica de la Policía Nacional, esto es, el Decreto 1791 de 2000, el cual no fue incluido en las pretensiones de la demanda para ser demandado.

De analizarse dicha tesis, se estaría quebrantando el derecho fundamental a la defensa de la entidad demandada, toda vez que es un argumento nuevo que no se 6 Consejo de Estado – Sección Cuarta Sentencia del 22 de julio de 2021, exp: 25000-23-37- 000-2015-02031-01(25301) consagró en la demanda, sino hasta el final del proceso contencioso, es decir, hasta el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, pues en el medio de control solo se solicitó la nulidad de la Resolución No. 04414 del 31 de agosto de 2018, proferida por el Director General de la Policía que ascendió al actor al grado de Intendente Jefe, sin incluir al acto administrativo de carácter general que fijó los parámetros para el ascenso, la cual se cuestionó con el recurso de apelación. Por lo expuesto, sin ser procedente la aplicación de los principios de favorabilidad y respeto de los derechos adquiridos, en el caso en concreto, no está llamado a prosperar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en consecuencia se mantendrá la legalidad del acto administrativo que ascendió al actor al cargo de Intendente Jefe, conforme las previsiones del Decreto 1791 de 2000.

Conclusión Se confirmará la sentencia de primera instancia, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda, pues se itera que los ascensos del actor se realizaron conforme al Decreto 1791 de 2000, norma que rigió su vinculación a la Policía Nacional. COSTAS Comoquiera que la sentencia fue proferida el 31 de agosto de 2020 y el recurso de apelación fue presentado el 13 de septiembre de 2020, se deben aplicar las disposiciones de la Ley 1437 de 2011, en las cuales el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en materia de condena en costas7 para acoger, en principio, la valoración objetiva frente a su imposición, liquidación y ejecución, tal y como se advierte de lo dispuesto en el artículo 188 de dicho estatuto8, preceptiva que remite a las normas del Código General del Proceso, normativa que en su artículo 3659 consagra los elementos que determinan la imposición de costas así: i) objetivo 7 Erogaciones económicas que se constituyen en los gastos en que incurre una parte a lo largo del proceso en aras de sacar avante la posición que detenta, tales como gastos ordinarios, cauciones, honorarios a auxiliares de la justicia, publicaciones, viáticos, entre otros; que encuadran en lo que se denomina como expensas.

Así mismo, se comprenden los honorarios del abogado, que en el argot jurídico son las agencias en derecho. (Artículos 361 y ss. CGP). 8 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- Subsección B, sentencia del 27 de enero de 2017, Radicación: 54001-23-33-000-2012-00053-01(2400-14), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter;

Sección Cuarta, Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, providencia del 21 de junio de 2018, radicación número: 05001-23-33-000- 2012-00148-01(21898); Sección Cuarta, Consejero Ponente: Milton Chaves García, sentencia de 21 de junio de 2018, radicación número: 19001-23-33-000-2013-00442-01(22017); Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, providencia de 5) de julio 2018, radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01606- 00(Ac); providencia del 27 de enero de 2017, proferida dentro del expediente con radicación número: 54001-23-33- en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

De lo anterior cabe resaltar que, según el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Precisado lo anterior, se advierte que en el presente caso, una vez examinado el expediente, la Sala encuentra que no obran elementos de prueba que demuestren o justifiquen que efectivamente se hayan ocasionado erogaciones por la entidad demandada que hagan procedente a la imposición de costas en contra de la parte demandante.

Por lo que se confirmará la decisión de no imponer condena en costas en primera instancia, ni se condenará en costas en esta instancia, pues no se advierte que concurra dicha circunstancia. 122. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala No. 5 de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 31 de agosto de 2020 por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja en el proceso iniciado por Isaías Blanco Velandia, en contra de Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.

Segundo. Sin costas en esta instancia. Tercero. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso. 000-2012-00053-01(2400-14); providencia del ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018), radicación: 25000234200020120074201 (3695-2016) La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada (Firmado electrónicamente) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad.