TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia Exp. Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) Impugnación de Tutela Accionante: Jorge Mario González Zuluaga Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES- Impugnación de Fallo: Procede el Tribunal a resolver la impugnación formulada por la parte accionada, contra el fallo de tutela de fecha 30 de marzo de 2022, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira.
I.
ANTECEDENTES 1. Manifiesta el accionante que mediante Resolución 03159 del 20 de noviembre de 1991 emitida por el ahora extinto Instituto de Seguros Sociales le fue reconocida pensión de sobreviviente en calidad de hijo inválido del causante Jaime González Alzate, efectiva a partir del 02 de enero de 1992, fecha desde la cual ha venido gozando de la prestación periódica. 2.
Señala que el 20 de septiembre de 2021 a solicitud de Colpensiones y para revisión por valoración por Junta médica de su estado de invalidez, radicó (# de Radicación 2021_10904227) los siguientes documentos: Fotocopia ampliada de la Cedula de Ciudadanía, Historia Clínica de su patología (Trastorno Afectivo Tipo I, con síntomas Sicóticos) y Registro civil de nacimiento. 2 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) 3. Aduce que en enero de 2022 fue suspendida su mesada pensional desconociendo el motivo de ello, por lo que después de acercarse en varias oportunidades a Colpensiones sin respuesta efectiva del motivo de tal suspensión, el 23 de febrero de 2022 radicó petición solicitando se le informara la razón por la cual le había sido suspendido el pago de su mesada, obteniendo como respuesta que el día 26 de septiembre de 2021 fue requerido para revisar su estatus pensional de invalidez, pero no aportó los documentos necesarios para ello. 4.
En atención a lo anterior, el 24 de febrero de 2022 radicó los documentos requeridos por la entidad y el 03 de marzo del presente año recibe comunicación en la que le informan sobre el deber de revisar su estado de invalidez cada tres años, y de presentarse para ello dentro de los tres meses siguientes a la citación que le efectuara la entidad so pena de suspensión en el pago de la pensión, así mismo le indican que Colpensiones por medio de Gestar Innovación SAS, a través de radicado BZ2021_7147039 del 24/06/2021, realizó proceso de contactabilidad con el aliado para que diera inicio al trámite de revisión del estado de invalidez. 5.
Indica que la entidad accionada como anexo a la respuesta otorgada el 3 de marzo de 2022 le aportó copia de la comunicación que supuestamente se le había remitido en la que se le citaba para la valoración trienal, pero la misma está dirigida al causante Jaime González Alzate y no al accionante, oficio que además aduce no haber recibido.
II. PRETENSIONES Se solicita a través de la presente acción constitucional, las siguientes: «(…) se ordene a COLPENSIONES, en el término de cuarenta y ocho (48) horas profiera Resolución donde proceda, de forma definitiva, al pago de los derechos económicos (MESADA PENSIONAL) dejados de cancelárseme ARBITRARIAMENTE desde Enero de 2022.».
III. DERECHOS FUNDAMENTALES VULNERADOS Se invocan como vulnerados los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana y de petición. 3 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES-, guardó silencio.
V. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante fallo calendado el 30 de marzo de 2022, decidió tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del accionante y ordenó a la entidad accionada que en el término de cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la sentencia, pague al señor Jorge Mario González Zuluaga las mesadas que le fueran suspendidas desde el mes de enero de 2022 y hasta la fecha en que se materialice el pago, advirtiendo que además, deberá continuar pagando la referida mesada pensional, salvo que en oportunidad posterior y con el cumplimiento de las exigencias legales dicha prestación periódica deba ser suspendida, reducida, aumentada o extinguida.
Lo anterior con base en las siguientes consideraciones: «En el presente asunto, en la copia del comunicado emitido por Colpensiones, fechado septiembre 28 de 2021 con consecutivo BZ2021_10904227-2430044 claramente Colpensiones se al trámite “iniciado por Usted” refiriéndose al iniciado a instancia del señor González Zuluaga. Revisada la misma comunicación, en efecto se requiere al -de forma errada- señor Jaime González Álzate (sic) para que aporte copia de historia clínica dándole un plazo para ello, y el informan que si no lo efectúa en el término de 30 día el trámite se cerraría; consecuencia ésta que resulta lógica y coherente con el texto normativo estudiado.
No obstante, contrario a ello, según voces del ahora accionante, producto de ese trámite, la carga que consecuentemente le fue impuesta consistió en la suspensión de la mesada, lo cual, conforme lo interpreta este Despacho, desborda la facultad de la entidad accionada, transgrediendo el debido proceso y el derecho a la seguridad social del accionante.
Adicional a lo anterior, del contenido de la correspondencia cruzada obrante en el plenario, entiende el Despacho, que Colpensiones impone al señor Jorge Mario la carga de aportar los exámenes complementarios para resolver de fondo sobre la revisión de la invalidez. (…) (…) Nuevamente la Administradora Colombiana de Pensiones excede sus competencias, pues siendo una carga procesal suya la realización de exámenes complementarios, traslada de forma caprichosa la carga al pensionado afrentando claramente con ello el debido proceso que debe guardarse en las actuaciones administrativas, máxime en este caso cuando se trata de sujeto de especial protección constitucional dada su condición de invalidez debidamente acreditada hasta la fecha. 4 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) Ahora bien, ante la ausencia de respuesta por parte de Colpensiones y en gracia de discusión, se analizará también este asunto bajo la perspectiva de que el mismo fue promovido por Colpensiones. Como se anotó en precedencia, la primera exigencia para la procedencia de la revisión del estado de invalidez es que previo a exigir una nueva calificación esté debidamente reconocida la prestación periódica, lo cual se verifica al observa que la pensión se otorgó mediante resolución 03159 del 20 de noviembre de 1991.
La segunda exigencia, referida a que hubiera transcurrido un término no inferior a tres años, para el presente caso, se tiene por superado en la medida que en su narrativa fáctica el accionante no manifiesta haber sido objeto de este trámite administrativo en oportunidad anterior. Se centra entonces la discusión en establecer si la citación se efectuó en debida forma, recordando que la notificación y sus actos concomitantes son el mecanismo procesal adecuado “para que la persona conozca la resolución de las autoridades, acto que debe sujetarse a lo normado en el capítulo de notificaciones de la Ley 1437 de 2011.
Esta obligación genera para la administración la responsabilidad de actuar con diligencia” En el presente asunto, si bien el acto por medio del cual se cita al pensionado para valoración no es en estricto sentido una notificación o citación para notificación, sino comunicación, indistintamente de ello, la comunicación que en ese sentido se emita debe garantizar unas condiciones mínimas que le permitan al destinatario enterarse, comprender su alcance y entender el trámite por surtido.
Así las cosas, como quiera que no hay norma específica que regule los requisitos mínimos de la comunicación, debe remitirse a aquella actuación que más se asemeje, que para el presente asunto no es otra que la notificación por aviso, la cual, conforme al artículo 292 del Código General del Proceso requiere que en su contenido se expresen “fecha y la de la providencia que se notifica, [la entidad administrativa] que conoce del proceso, su naturaleza, el nombre de las partes” y para este caso, la advertencia de que conforme al artículo 44 de la Ley 100 de 1993 el pensionado cuenta con “un plazo de tres (3) meses contados a partir de la fecha de dicha solicitud, para someterse a la respectiva revisión del estado de invalidez.
Salvo casos de fuerza mayor, si el pensionado no se presenta o impide dicha revisión dentro de dicho plazo, se suspenderá el pago de la pensión. Transcurridos doce (12) meses contados desde la misma fecha sin que el pensionado se presente o permita el examen, la respectiva pensión prescribirá.” En ese orden de ideas, la fecha reviste relevancia a efectos de que el destinatario tenga referente cronológico del momento procesal correspondiente al trámite en el que se encuentra.
El nombre del destinatario sin duda alguna resulta indispensable para que el destinatario se identifique con el contenido de la comunicación, de correcto alcance al contenido del texto y no incurra en interpretaciones erradas del mensaje o sea inducido al error. La naturaleza del trámite y consecuencias jurídicas, en caso de que las hubiera, trazan la línea administrativa del procedimiento que se adelanta, permitiéndole al usuario estructurar su conducta de forma coherente con el proceder de la administración, sin que a futuro se vea sorprendido con aspectos no previsibles para él, cercenándosele con ello la debida estructuración de un defensa o correcta conducta.
En el presente asunto, en efecto, las comunicaciones del 28 de septiembre y 11 de noviembre de 2021 estaban dirigidas al causante Jaime González Álzate (sic), aspecto que, tratándose de una persona sin estudios en derecho, indiscutiblemente genera confusión respecto del alcance del comunicado. Adicionalmente, la advertencia plasmada en el comunicado dista de la consecuencia jurídica que le fuera aplicada, pues mientras en aquellos se le 5 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) informaba de un plazo de 30 días para aportar unos documentos so pena de cerrarse el trámite, la consecuencia jurídica aplicada fue la suspensión de la mesada pensional. Corolario lo expuesto, resulta evidente para el Despacho que la Administradora Colombiana de Pensiones transgredió los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social al señor Jorge Mario González Zuluaga, siendo imperativo ampararle dicha garantía y ordenar el reintegro de las mesadas pensionales suspendidas con la consecuente inclusión en nómina a futuro, salvo que en oportunidad posterior y con el cumplimiento de las exigencias legales dicha prestación periódica deba ser suspendida, reducida, aumentada o extinguida.» VI.
IMPUGNACIÓN DEL FALLO Inconforme con la anterior decisión, la accionada Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones impugnó la misma mediante escrito obrante en el archivo 008 del expediente digital de primera instancia, en el que en primer lugar expone el trámite administrativo adelantado por la entidad y que culminó con la suspensión de la mesada pensional del actor, manifestando que Colpensiones en uso de sus facultades legales procedió a citar al señor Jorge Mario González Zuluaga mediante oficio del 17 de junio de 2021 entregado bajo la guía 9133463481 de Servientrega para que se diera inicio a la revisión de su estado de invalidez, motivo por el cual el beneficiario inició la revisión el 20 de septiembre de 2021, y mediante Oficio BZ 2021_10904227-2430044 del 28 de septiembre de 2021 entregado bajo la guía MT690768531CO en la dirección de notificaciones aportada en el Formulario de Determinación de Pérdida de Capacidad Laboral se informó al accionante que es imprescindible que aporte la valoración por psiquiatría que documenten un año de evolución de la patología mental, con última valoración no mayor a 6 meses), para lo cual se concedió el término de 30 días siguientes al recibo de la comunicación. Señala que, teniendo en cuenta que el accionante no aportó la documentación solicitada y tampoco solicitó prorroga, no es posible valorar la condición actual, motivo por el cual el trámite fue cerrado, indicándole además el procedimiento a seguir, so pena de rehusarse y que se aplicaran las sanciones contempladas en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993 como lo es, la suspensión del pago de su mesada pensional.
Expone que por lo anterior, la Dirección de Nómina de Pensionados mediante Oficio BZ 2021_13527577_13-2887230 del 17 de noviembre de 2021, procedió 6 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) a informarle que para la nómina de diciembre de 2021 se aplicaría la suspensión de la mesada pensional de conformidad con la normatividad vigente.
Así las cosas, considera que, Colpensiones no se encuentra vulnerando los derechos fundamentales alegados por el aquí accionante toda vez que esa entidad ha actuado con sujeción a la ley. En cuanto a los documentos radicados por el accionante el 28 de febrero de 2022 bajo radicado BZ 2022_2584174 para continuar con el trámite de revisión del estado de invalidez, indica que la Dirección de Medicina Laboral mediante Oficio BZ 2022_2599012-0523065 del 3 de marzo de 2022 entregado bajo la guía MT697192497CO, procedió a informarle todo el trámite adelantado y los motivos por los cuales se cerró el mismo debido a que no aportó dentro del término solicitado la documentación requerida, no obstante, se informó que debía iniciar el trámite de revisión del estado de invalidez en cualquier Punto de Atención al Ciudadano PAC.
Finalmente, expone que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para tal reclamación, pues no se debe procurar que mediante fallo de tutela le sean reconocidos derechos prestacionales que no son del estudio del Juez constitucional, desdibujando así, el principio de subsidiaridad que rige la tutela. VII. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Siendo competente esta Corporación para conocer del presente proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 32º del Decreto 2591 de 1991, sin que se observe causal de invalidez de la actuación surtida, procede el Tribunal a decidir lo que en derecho corresponde.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN El problema jurídico a resolver en esta instancia, se contrae en establecer si la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales del actor al suspender su pensión de sobreviviente en 7 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) calidad de hijo inválido, tal como lo consideró el a quo; o si como lo aduce la entidad accionada no se evidencia vulneración a derecho fundamental alguno del accionante, toda vez que se siguió el debido proceso de conformidad con lo señalado en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993.
3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, la acción de tutela puede ser incoada por cualquier persona con el objeto de reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos sean amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, así: «Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La Ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.» La precedente regla superior fue desarrollada por el Decreto Ley 2591 de 1991, de cuyo artículo 5º se colige que la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos constitucionales fundamentales procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que constituya violación o amenaza de vulneración de cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de la indicada norma.
Es de señalar que la acción de tutela como mecanismo residual y transitorio tiene su razón de ser en la necesidad de amparar los derechos fundamentales de las 8 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados con la acción u omisión de las entidades públicas o incluso de los particulares por vía de excepción. La Corte Constitucional ha determinado que «el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del Artículo 86 de la Carta y del Decreto 2591 de 1991[18], se sintetizan en existencia de legitimación por activa y por pasiva; afectación de derechos fundamentales; instauración del amparo de manera oportuna (inmediatez); y agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo que se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable o que tales vías sean inexistentes o ineficaces (subsidiariedad) »1.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, el señor Jorge Mario González Zuluaga ha invocado la violación de sus derechos fundamentales, como consecuencia de la suspensión de su pensión de sobrevivientes en calidad de hijo inválido. Mediante fallo proferido por el Juez de primera instancia se ordenó a Colpensiones pagar al señor Jorge Mario González Zuluaga las mesadas que le fueran suspendidas desde el mes de enero de 2022 y hasta la fecha en que se materialice el pago y además, continuar pagando la referida mesada pensional, salvo que en oportunidad posterior y con el cumplimiento de las exigencias legales dicha prestación periódica deba ser suspendida, reducida, aumentada o extinguida Ahora, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES allegó escrito en el que indica que sin perjuicio de la impugnación presentada, dio cumplimiento al fallo de tutela y ya se finalizó el proceso de revisión de estado de invalidez del accionante y se expidió el Dictamen DML 4363147 del 06 de abril del 2022 mediante el cual se calificó una pérdida de capacidad laboral del 50.03%, por lo cual, atendiendo que el accionante continuó con un porcentaje superior al 50%, y acorde al fallo de tutela, el caso se encuentra en la Dirección de Nómina de Pensionados de Colpensiones con relación al pago de las mesadas pensionales y una vez se tenga resultado del mismo, se informará de manera inmediata al actor. 1 Sentencia T-788/13 del doce (12) de noviembre de dos mil trece (2013).
CORTE CONSTITUCIONAL. Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. 9 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) Pues bien, comoquiera que los documentos allegados por la parte actora en los cuales indica da cumplimiento a lo ordenado en primera instancia, fueron allegados sin perjuicio de la impugnación presentada, procederá esta Sala con el estudio de fondo del asunto y posteriormente se verificará si existe o no un hecho superado en el presente caso. 3.1 Procedencia excepcional de la acción de tutela.
De acuerdo a las circunstancias particulares del asunto sometido a estudio, resulta claro para esta Sala de Decisión que lo que se pretende por la parte actora es la reactivación del pago de su pensión de sobrevivientes en calidad de hijo inválido, la cual fue suspendida por Colpensiones en los términos del artículo 44 de la Ley 100 de 1993.
Como lo ha señalado el Máximo Tribunal Constitucional, la acción de tutela es un mecanismo constitucional de carácter excepcional, orientado a la protección directa, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando aquellos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos definidos por la ley.
Con fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional, el carácter subsidiario de la acción de tutela se traduce, por regla general, en su improcedencia cuando existe otro medio de defensa judicial. En esta línea, se ha considerado que en el caso del reconocimiento o restablecimiento de derechos pensionales, la acción de tutela no es la vía judicial apropiada para reclamar su protección, toda vez que dicho asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral o contencioso administrativa, según el caso, en tanto se requiere la valoración de aspectos litigiosos de naturaleza legal que escapan a la órbita del juez de tutela.
Sin embargo, de manera excepcional se ha reconocido y ordenado pagar derechos pensionales por vía de tutela, aún en presencia de otros medios de defensa judicial, cuando se advierte que de tal reconocimiento depende la protección de otros derechos fundamentales por naturaleza propia. Esta situación es especialmente frecuente en el caso de la pensión de invalidez o como en este 10 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) caso de la pensión de sobrevivientes por hijo invalido, la cual se ha considerado que «goza de una garantía constitucional reforzada cuando está en juego el mínimo vital de su titular y el de su núcleo familiar»2. Con base en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha aceptado que el derecho a la pensión de invalidez es, en sí mismo, un derecho fundamental, premisa que igual se predica de la pensión de sobreviviente por hijo invalido.
Al respecto ha precisado: «Cuando la pensión de invalidez adquiere relevancia constitucional por su relación directa con la protección de derechos fundamentales tales como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la integridad física, al trabajo o la igualdad, su reconocimiento y pago sí pueden ser reclamados mediante el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Considerados estos factores, el derecho a la pensión de invalidez adquiere el carácter de derecho fundamental por sí mismo, por tratarse de personas que por haber perdido parte considerable de su capacidad laboral, no pueden acceder al mercado de trabajo, de modo que dicha pensión se convierte en la única fuente de ingresos con la que cuentan para la satisfacción de sus necesidades básicas y las de su familia, así como para proporcionarse los controles y tratamientos médicos requeridos.
Esta penosa situación coloca a dichos individuos en un completo estado de indefensión y vulnerabilidad que hace indispensable la adopción de medidas urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable3.» Lo anterior obliga que al momento de efectuar el análisis de procedibilidad, el juez constitucional valore las circunstancias del caso concreto, determinando la viabilidad de esta acción judicial excepcional.
Para ello debe discernir cuándo el conflicto jurídico planteado trasciende el nivel legal, para convertirse en un problema de carácter constitucional, caso en el cual la protección por la vía de amparo es la adecuada. También ha sostenido el Máximo Tribunal Constitucional que, como consecuencia del estado de debilidad manifiesta y de la especial protección que la Constitución Política brinda a ciertos grupos de personas, tales como los niños, las mujeres embarazadas, los ancianos, las minorías étnicas o las personas que sufren de algún tipo de discapacidad, el juicio de procedibilidad de la acción de tutela debe ser menos estricto.
Por ello, cuando quien reclama la protección de sus derechos hace parte de uno de estos grupos, la acción tutelar se someterá a reglas probatorias menos severas, atendiendo directamente a la situación del 2 Sentencia T-128 del 26 de marzo de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 3 Sentencia T-489 del 9 de julio de 1999. M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. 11 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) afectado, más aún cuando las condiciones personales de quien reclama la protección constitucional, permite darle un trato especial4. De igual forma ha señalado esa honorable Corporación, que no es aceptable someter a una persona, cuya debilidad sea manifiesta, al agotamiento de actuaciones administrativas o judiciales de carácter ordinario, cuyo trámite y complejidad procedimental, limiten su autonomía personal y su dignidad, haciendo más gravosa su situación de vulnerabilidad.
Luego, una vez analizados los documentos que obran en el expediente, se encuentra que el actor es sujeto de especial protección constitucional, prueba de ello es que desde noviembre de 1991 obtuvo la pensión de sobrevivientes en calidad de hijo inválido del causante Jaime González Alzate. La Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la seguridad social en pensiones es de rango fundamental, máxime si se trata de la prestación por estado de invalidez, en razón a la estrecha relación que guarda con la dignidad humana5 y con la satisfacción real de los demás derechos humanos, sobre lo cual, el Alto Tribunal Constitucional, en sentencia T-032 de 2012, con ponencia del Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, sostuvo lo siguiente: «(…) De manera especial, con la protección de esta garantía en las hipótesis de invalidez se busca evitar los efectos negativos que emanan de la falta de recursos económicos para cubrir aspectos básicos como la salud y el sostenimiento del hogar, máxime si al interior del mismo se encuentran hijos menores de 18 años, debido a la imposibilidad del trabajador de seguir desempeñándose en el mercado laboral.» 4 Ver sentencias T-789 del 11 de septiembre de 2003.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-515A de 2006. 5 De esta manera, siguiendo el lineamiento constitucional esbozado en el inciso segundo del artículo 93 de la Constitución Política que establece que todos los derechos constitucionales deben ser interpretados a la luz de los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia, es de vital importancia establecer el contenido del derecho a la seguridad social a la luz de las preceptivas internacionales.
Al respecto, esta misma sentencia en estudió señaló: “Sobre el particular, de manera reciente5 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) -órgano encargado de supervisar la aplicación del Pacto- emitió la observación general número 19, sobre "El derecho a la seguridad social (artículo 9)". De manera puntual, el Comité destacó la enorme importancia que ostenta dicha garantía en el contexto de plena satisfacción de los derechos humanos5, en la medida en que el derecho a la seguridad social adquiere el estatuto de condición ineludible de tal posibilidad de goce dentro de los esfuerzos que han de llevar a cabo los Estados para superar las condiciones materiales de pobreza y miseria que se oponen al disfrute de las libertades individuales.” (…) De manera precisa, en cuanto al contenido del derecho bajo examen, el Comité señaló lo siguiente: “El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar, b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.”5 (Subraya fuera de texto) 12 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) De conformidad con lo anterior, si bien le asiste razón a la parte recurrente cuando destaca la existencia de otro medio de defensa judicial para reclamar la reactivación de la pensión del accionante, no puede desconocer esta Corporación la línea jurisprudencial decantada por la honorable Corte Constitucional en tanto se discuten derechos de personas en estado de debilidad manifiesta, por lo que es dable afirmar, en el caso concreto, que la acción constitucional de la referencia es procedente para el reclamo elevado por la parte actora. 3.1.
El derecho al debido proceso en las actuaciones de la administración. El artículo 29 de la Constitución prevé una regla precisa según la cual el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. El carácter amplio y perentorio de esta cláusula se explica en que este derecho fundamental resulta central para la democracia constitucional, fundada en la limitación en el ejercicio de los poderes públicos y la prohibición del ejercicio arbitrario de los mismos.
La eficacia del derecho al debido proceso, entonces, va más allá del cumplimiento de las ritualidades que dispone el orden jurídico para la ejecución de las actuaciones del Estado, y conforma una garantía material dirigida a la vigencia de otros derechos constitucionales, cuya eficacia depende de que la actuación estatal se ajuste a las reglas contenidas en la legislación aplicable.
La jurisprudencia constitucional prevé reglas específicas acerca del derecho al debido proceso administrativo, categoría que cubre las actuaciones de autoridades diferentes a las judiciales, así como la de aquellos particulares que prestan servicios públicos o ejercen función pública excepcional, en los casos admitidos por la ley. Sobre el concepto del debido proceso administrativo, la jurisprudencia constitucional ha planteado las siguientes reglas, las cuales se reiteran en esta decisión con el fin de resolver el asunto planteado.
El derecho al debido proceso administrativo se define conceptualmente como un conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la Administración, el cual se materializa en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la 13 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) autoridad administrativa, y que guardan relación directa o indirecta entre sí, y cuya finalidad está determinada por vía constitucional y legal6.
El objetivo de esas condiciones es la eficacia de los derechos a la seguridad jurídica y a la defensa de las personas que concurren a la Administración. La exigencia del derecho al debido proceso administrativo está dirigida tanto a las autoridades públicas, como a quienes ejercen funciones públicas, al margen de la rama del poder a la que se encuentren adscritos.
Por lo tanto, los obligados a garantizar ese derecho son todas las autoridades estatales, como los servidores públicos que cumple funciones de carácter administrativo, al igual que aquellas instituciones que por ministerio de la ley ejercen funciones públicas o suministran servicios públicos7. Al tratarse de un derecho de carácter complejo, la eficacia del derecho al debido proceso incorpora diferentes garantías, como son el principio de legalidad, el derecho de contradicción y defensa, el principio de publicidad, entre otros.
Como lo ha señalado la H. Corte Constitucional, el derecho en comento se integra por las prerrogativas de (i) conocer el inicio de la actuación, (ii) ser oído durante todo el trámite, (iii) ser notificado en debida forma, (iv) que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio, (v) que no se presenten dilaciones injustificadas, (vi) gozar de la presunción de inocencia, (vii) ejercer los derechos de defensa y contradicción, (viii) presentar pruebas y a controvertir aquellas que aporte la parte contraria, (xix) que las decisiones sean motivadas en debida forma, (x) impugnar la decisión que se adopte, y (xi) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso8.
Estas garantías, además, no pueden interpretarse de manera aislada, sino que actúan de forma coordinada para la eficacia material del derecho al debido proceso. De esta manera, «el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas 6 Corte Constitucional, sentencia T-214 de 2004, citada en la sentencia SU-339 DE 2011, M.P. Humberto Sierra Porto. 7 Ibidem. 8 Corte Constitucional, sentencias T-688 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-758 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 14 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) fácticas plausibles. De esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues solo a partir de una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en cada caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis»9.
Aunque es claro que el debido proceso debe aplicarse a todos los actos de la administración, la jurisprudencia también ha considerado que sus garantías deben protegerse de manera más intensa y cuidadosa, cuando el resultado del procedimiento es el retiro de beneficios sociales o la imposición de restricción de los derechos, o cuando dicho resultado impone condiciones más gravosas a un sujeto de especial protección constitucional.
En ese sentido, expone la jurisprudencia que «en materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del principio de Estado social de derecho, el debido proceso administrativo cumple una función de primer orden. Quien puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso.” Con base en esa regla, también contempla la Corte que en caso de “beneficios públicos (tales como subsidios) que buscan garantizar el acceso de personas en situación de vulnerabilidad a las prestaciones del Sistema General de Pensiones, la necesidad de verificar la garantía del derecho al debido proceso administrativo es de especial importancia por cuanto con estos auxilios se pretende mitigar la exclusión social, al punto de que la vida digna de los beneficiarios muchas veces depende de dichos beneficios10» 3.2.
La procedencia de la revisión del estado de invalidez y la citación efectiva de los pensionados para este trámite La Ley 100 de 1993 regula, en su artículo 44 -inciso 1º-, el proceso encaminado a determinar si las causas que originaron el pago de la prestación se mantienen. Allí establece que el estado de invalidez de una persona puede revisarse «(…) Por solicitud de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente cada tres (3) años, con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y 9 Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2014, M.P. María Victoria Sáchica Méndez. 10 Corte Constitucional, sentencia T-149 de 2002, citada en la decisión T-043 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiera lugar». Al mismo tiempo, el Decreto 1889 de 1994, en su artículo 17, dispuso que: «(…) cuando por efecto de la revisión del estado de invalidez a que se refiere el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, se determine la cesación o la disminución del grado de invalidez, se extinguirá el derecho a la pensión o se disminuirá el monto de la misma, según el caso», y, al contrario, «cuando la revisión de la invalidez produzca un aumento de su grado que incremente el valor de la pensión de invalidez, así lo reconocerá la entidad administradora del régimen solidario de Prima Media con prestación definida».
Nótese que estas normas plantean la posibilidad de extinguir la prestación, pero también de disminuir o aumentar su monto, dependiendo del porcentaje de pérdida de capacidad laboral. Esta situación ha sido avalada por la Corte Constitucional a partir del estudio de varias tutelas11 en las que ha manifestado que tanto el beneficiario de una prestación por su condición de invalidez, como la entidad que la reconoce, deben entender que aquella no representa, por sí misma, una situación jurídica consolidada12.
Al contrario, el estado de invalidez se encuentra sujeto a una revisión trienal que, en caso de evidenciar una recuperación del pensionado, habilitaría a la administradora para que declare la extinción de la prestación. En la Sentencia T-313 de 1995, se dijo que el hecho de que con el examen del estado de invalidez se pierda el beneficio de la pensión, no vulnera los derechos fundamentales del beneficiario porque «(…) la persona no constataría deterioro de su salud, sino todo lo contrario: recuperación (…).
Tampoco se vulneraría el derecho al trabajo puesto que la evaluación médica lo que diría es que la persona ha recobrado total o parcialmente su capacidad de laborar». Ahora bien, precisamente porque a partir del trámite de revisión aludido algunos pensionados podrían perder el beneficio pensional, el legislador también ha precisado qué tipo de consecuencias gravosas se impondrían en cabeza de quien 11 Entre las que podría encontrarse las Sentencias T-313 de 1995, T-026 de 2003, T- 290 de 2005, T- 445 de 2005, T- 595 de 2006, T-168 de 2007, entre otras.
Así, en la Sentencia T- 290 de 2005, se dijo textualmente que “(…) el procedimiento de evaluación médica del pensionado es completamente válido para verificar la subsistencia del grado de incapacidad del mismo y (…) perder la pensión como resultado de dicho examen no implica la vulneración de los derechos fundamentales, toda vez que lo que verifica el dictamen médico es, precisamente, la recuperación de la capacidad productiva del individuo” 12 Sentencia T-473 de 2002. 16 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) se niega a someterse al mismo. Sobre el punto señala el artículo 44 de la Ley 100 de 1993 (inciso tercero, literal a) que: «(…) el pensionado tendrá un plazo de tres (3) meses contados a partir de [la fecha de la solicitud elevada por la entidad de previsión], para someterse a la respectiva revisión del estado de invalidez.
Salvo casos de fuerza mayor, si el pensionado no se presenta o impide dicha revisión dentro de dicho plazo, se suspenderá el pago de la pensión. Transcurridos doce (12) meses contados desde la misma fecha sin que el pensionado se presente o permita el examen, la respectiva pensión prescribirá. // Para readquirir el derecho en forma posterior, el afiliado que alegue permanecer inválido deberá someterse a un nuevo dictamen (…)».
Respecto de dicha suspensión la Corte Constitucional en sentencia T-371 de 2018 ha admitido que dicha consecuencia busca evitar que se mantenga activa una pensión sin que se haya establecido si las causas o razones que dieron lugar a ella se conservan y agregó que «Tal decisión puede ser adoptada por la entidad en consideración a las funciones que le han sido asignadas por la ley, previo cumplimiento estricto de las condiciones ahí señaladas, entre las cuales se encuentra que el destinatario de la medida conozca previamente que se adelantará el trámite de revisión y sin embargo no asista a él. En ese contexto, esta consecuencia jurídica, aplicable por la administradora, resulta legítima partiendo de los deberes que pesan sobre los ciudadanos y que encuentran su desarrollo de manera correlativa con sus derechos y libertades.» Sobre esa base, en el evento en que por una causa justificada la persona no se haya enterado de la citación y por tanto no haya acudido al proceso, no se estaría ante una resistencia caprichosa al cumplimiento de sus obligaciones, sino más bien, ante la ignorancia de un deber específico.
De manera que, en tal escenario, no podría tenerse por proporcional una suspensión que sorprenda intempestivamente al sujeto afectado, pues, además de que a este no podría reprochársele la no realización de una conducta concreta que en términos reales le era ajena, se pondrían en riesgo sus derechos al mínimo vital, a la seguridad social y a su salud.
Así, independientemente de cómo se lleve a cabo la citación13, la misma debe cumplir con su finalidad, cual es la de lograr que su destinatario conozca del 13 La citación para el examen de revisión debería hacerse, en todos los casos, mediante correo certificado a la dirección indicada por el pensionado. No obstante, en caso de que aquella no corresponda con la 17 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) trámite, porque, solo a partir de ese momento, nace el compromiso para él de permitir las gestiones conducentes a fin de establecer si existen o no razones para mantener el pago del emolumento. La aludida citación efectiva adquiere, en este punto, una mayor relevancia debido a que, como se ha explicado, la pensión por estados de invalidez amparan a un grupo poblacional con especiales condiciones.
Para concluir, esta Sala considera legítima la revisión trienal establecida en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, por cuanto dicha herramienta permite, periódicamente, estudiar las condiciones en que se encuentra el beneficiario de una pensión por su estado de invalidez y así determinar si este tiene o no derecho a que se siga pagando la misma.
También comprende la importancia de la consecuencia establecida en el susodicho artículo (inciso tercero, literal a), así como en el artículo 17 de la Ley 776 de 2002, según los cuales, la prestación será suspendida siempre que el beneficiario conozca efectivamente la citación a la respectiva revisión y no se someta a ella. 3.3. Caso Concreto.
En el presente asunto se encuentra acreditado que el extinto Instituto de Seguros Sociales mediante la Resolución 03159 del 20 de noviembre de 1991, reconoció al señor Jorge Mario González Zuluaga una pensión de sobrevivientes en calidad de hijo inválido del causante Jaime González Alzate14. Mediante oficio No. 1471_2022 del 17 de junio de 2021, dirigido al señor «JORGE MARIO GONZALEZ ZULUAGA», Colpensiones le informó al actor que «dentro del término de los tres (3) meses posteriores al recibo de la presente comunicación, deberá acercarse a un Punto de Atención Colpensiones – PAC y solicitar la Revisión del Estado de Invalidez, para lo cual, a continuación, le indicaremos el procedimiento a seguir, so pena que de rehusarse se apliquen las sanciones contempladas en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, como lo es la suspensión del pago de su mesada pensional»15 oficio que fue entregado al actor Jorge Mario González Zuluaga mediante guía No. 913346348116. realidad, podrían adelantarse gestiones adicionales a fin de lograr la citación, por ejemplo, comunicación a través de páginas web, correos electrónicos, medios de comunicación, entre otros.
Lo importante es que aquellas vías sean suficientes para que el beneficiario pueda ser tenido por enterado del proceso. 14 Pág. 16 del archivo 001 del exp. dig. de primera instancia 15 Pág. 16 del archivo 008 ibidem 16 Pág. 20 del archivo 008 ibidem 18 Tutela - Impugnación Exp. Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) Frente a lo anterior, y tal como lo afirman tanto la parte actora como la parte accionada, el beneficiario inició la revisión el 20 de septiembre de 2021, allegando ante Colpensiones los siguientes documentos: «Fotocopia ampliada de mi Cedula de Ciudadanía, Historia Clínica de mi patología (Trastorno Afectivo Tipo I, con síntomas Sicóticos) y Registro civil de nacimiento», lo cual obtuvo como numero de radicación 2021_10904227.
Posteriormente, Colpensiones expidió el Oficio BZ 2021_10904227-2430044 del 28 de septiembre de 2021 en el que se señaló17: «En atención al trámite de determinación de pérdida de capacidad laboral o Revisión del Estado de Invalidez iniciado por Usted, nos permitimos informarle que una vez valorada la documentación aportada se estableció que es imprescindible que complemente su solicitud aportando los siguientes documentos: Lo invitamos para que radique lo relacionado, dentro de los 30 días siguiente al recibo de la presente comunicación, ahora bien, en caso de que en este término no cuente con lo requerido, antes del vencimiento, podrá solicitar una prórroga ante la Entidad, la cual se otorgará por el mismo término inicial.
Es importante advertir que en el evento en que la documentación no sea allegada en el plazo previsto, Colpensiones dará cierre al trámite por desistimiento tácito, conforme a lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 – modificado por la Ley 1755 de 2015.» No obstante. dicha comunicación fue dirigida al señor JAIME GONZÁLEZ ALZATE, y no al señor JORGE MARIO GONZÁLEZ ZULUAGA, beneficiario de la pensión, situación que concuerda con lo indicado por el accionante al advertir que nunca conoció de dicho requerimiento.
Seguidamente, Colpensiones emite el Oficio No. BZ2021_10904227-2850084 del 11 de noviembre de 2021, dirigido nuevamente, de manera errónea, al señor Jaime González Alzate, en el que señala: «En atención al trámite de Determinación de Pérdida de Capacidad Laboral o Revisión de Estado de Invalidez, nos permitimos informarle que esta Administradora le solicitó allegar documentación requerida para atender su petición, en dicha comunicación se otorgó un término de 30 días para entregarla, una vez trascurrido el término legal 17 Pág. 19 del archivo 001 y pág. 21 del archivo 008 ibidem. 19 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) no fue aportada la misma; por lo que su solicitud ha sido cerrada, por desistimiento tácito»18. Finalmente, tal como se desprende del oficio BZ2022_2599012-0523065, la mesa pensional del actor fue suspendida mediante Oficio No. 2021_13527577_13 del 11 de noviembre de 202119 Bajo este contexto, la Sala estima que, en el caso concreto, las medidas adoptadas por Colpensiones para la notificación del requerimiento de fecha 28 de septiembre de 2021 tendientes a que el accionante aportara nuevas valoraciones médicas en el término de 30 días, con el fin de continuar con el trámite de revisión del estado de invalidez, si bien fueron adelantadas de conformidad con los presupuestos legales, no fueron eficaces para lograr su cometido dado que, tal como lo manifestó el juez de instancia, el nombre del destinatario resulta indispensable para que el mismo se identifique con el contenido de la comunicación y no incurra en interpretaciones erradas del mensaje o sea inducido al error y por tanto, como quiera que en el presente caso, el requerimiento efectuado por Colpensiones para allegar nuevas valoraciones médicas del 28 de septiembre de 2021, así como la comunicación en la que se informaba de la suspensión de la mesada pensional del 11 de noviembre de 2021 no estaban dirigidas al beneficiario de la pensión, dicha situación indiscutiblemente genera confusión respecto del alcance del comunicado.
Por tanto, no podría concluirse, que el actor conocía plenamente el contenido de la decisión de requerirle nuevos documentos y valoraciones y de la consecuencia de no aportarlos dentro de los 30 días siguientes, así como tampoco podría afirmarse que aquel voluntariamente y de manera caprichosa hubiese pretendido sustraerse de su deber como pensionado de asistir a la revisión o de aportar los documentos adicionales requeridos, pues contrario a los argumentos esgrimidos por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, no existe actuar omisivo por parte del señor González Zuluaga, que configurara un desistimiento tácito y que facultara a la entidad para ordenar el cierre del procedimiento administrativo instaurado para la revisión del estado de invalidez del accionante, con miras a la continuidad del pago de su mesada pensional, por el contrario, se acreditó que este siempre ha estado presto a comparecer ante la entidad y 18 Pág. 21 del archivo 001 ibidem. 19 Pág. 19 del archivo 001 y pág. 21 del archivo 008 ibidem. 20 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) realizar los trámites que le son requeridos, tal como lo efectuó el 20 de septiembre de 2021, ante el requerimiento efectuado directamente a éste el 17 de junio de 2021, razón por la cual esta Corporación considera ajustada la sentencia proferida en primera instancia y en consecuencia confirmará la misma.
Ahora, tal como se dijo en precedencia la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES allegó escrito en el que indica dio cumplimiento al fallo de tutela y ya se finalizó el proceso de revisión de estado de invalidez del accionante y se expidió el Dictamen DML 4363147 del 06 de abril del 2022 mediante el cual se calificó una pérdida de capacidad laboral del 50.03%, por lo cual, atendiendo que el accionante continuó con un porcentaje superior al 50%, y acorde al fallo de tutela, el caso se encuentra en la Dirección de Nómina de Pensionados de Colpensiones con relación al pago de las mesadas pensionales y una vez se tenga resultado del mismo, se informará de manera inmediata al actor.
No obstante, lo anterior y revisados dichos documentos, encuentra la Sala que con los mismos no se da cumplimiento a lo ordenado en primera instancia y que aquí se confirmará, por cuanto no se ha acreditado el pago de las mesadas pensionales adeudadas desde que tuvo ocurrencia la suspensión, persistiendo entonces la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital y seguridad social del accionante.
Teniendo en cuenta lo expuesto, esta Sala confirmará la sentencia de tutela dictada en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VIII. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia de tutela proferida en este proceso por el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Pereira el 30 de marzo de 2022, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia 21 Tutela - Impugnación Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2022-00112-01 (J-0352-2022) 2. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído remítase el expediente a la H. Corte Constitucional, para su eventual revisión. Copia del presente pronunciamiento envíese al Juzgado de origen. 4.
Por Secretaría, se expedirán copias de la presente providencia a la parte procesal interesada en ello.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»