TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiuno de abril de dos mil veintidós Providencia: Sentencia segunda instancia Radicado: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: GOMURI y CIA S. EN C.A. Demandado: Departamento de Risaralda.
Temas ➢ Devolución del dinero recaudado por impuesto de estampilla Pro-Desarrollo, al declararse judicialmente la derogatoria tácita de la Ordenanza que lo contemplaba. ➢ Efectos jurídicos de la declaratoria judicial de derogatoria tácita. ➢ Consolidación de situaciones jurídicas en caso de contribuciones y estampillas. Decisión de primera instancia Concede súplicas de la demanda.
Decisión de segunda instancia Confirma. Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual se accedió a las súplicas de la demanda. 1. PRETENSIONES Se encuentran las siguientes (fls. 5 y s.s. Cdno.1): 1.1.
Que se declare la nulidad de la Resoluciones número 0364 del 8 de junio de 2017, expedida por el Departamento de Risaralda – Secretaría de Hacienda, por medio de la cual se niega la solicitud de devolución de la totalidad del dinero recaudado en razón del impuesto de estampilla pro-desarrollo y número 0880 del 14 de septiembre de 2018, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración, que confirma en todas sus partes los dispuesto por el acto administrativo inicial. 1.2.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho solicita: 1.2.1. Que se ordene al Departamento de Risaralda la devolución de la totalidad del dinero recaudado sin causa real en razón a la estampilla pro-desarrollo departamental, correspondiente al valor pagado no debido por $8.250.000, con relación al pago realizado el 11 de diciembre de 2015.
Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.2.2. Que se condene al Departamento de Risaralda, a reconocer y pagar los intereses corrientes causados por el período comprendido entre el pago de lo no debido y la devolución efectiva del dinero, correspondiente a cada concepto descrito.
Dicho interés, con base en la tasa máxima legal permitida por la Superintendencia Financiera de Colombia para el momento de haberse efectuado cada pago no debido. 1.2.3. Que se ordene a la entidad territorial demandada consignar las sumas de dinero correspondientes al valor pagado no debido y los intereses legales causados a la cuenta corriente número 059-615063-29 de Bancolombia. 1.3.
Que se condene a la parte demandada a pagar las costas y gastos que ocasione el proceso. 1.4. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por la Ley 1437 de 2011. 2.
HECHOS Fueron resumidos de la siguiente manera (fl. 1 y s.s. Cdno. 1): 2.1. La Asamblea Departamental de Risaralda, a través de la Ordenanza No. 012 del 07 de mayo de 2009, modificó la Ordenanza 002 de 1986, por medio de la cual se creó la estampilla pro desarrollo para actos, contratos o negocios jurídicos con o sin cuantía sujetos a registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 30 de noviembre de 2016 en proceso radicado 2015-249, declaró la derogatoria tácita del cobro de estampilla Pro Desarrollo del artículo 6º de la Ordenanza 012 de 2009, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 1579 de 2012 artículo 15 parágrafo 2º. 2.3. La sociedad demandante pago sin causa legal la contribución sobre la estampilla pro-desarrollo departamental, durante el año 2015, por un valor total de $8.250.000. 2.4.
Que el 16 de marzo de 2017, la parte actora interpuso un derecho de petición ante el Departamento de Risaralda con el fin de obtener la devolución de la suma de dinero pretendida en el presente medio de control por el pago no debido de la estampilla pro desarrollo departamental, la cual es negada a través de la Resolución número 0364 del 8 de junio de 2017. 2.5.
El 2 de octubre de 2017, la sociedad demandante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución anteriormente expuesta, a lo cual el Departamento de Risaralda profirió la Resolución número 0880 del 14 de septiembre de 2018, negando dicho recurso.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 La parte demandante basa su argumentación a folios 6 y siguientes del expediente, señalando como normas quebrantadas las siguientes: - Código Civil, artículos 1524, 2313 y 2318 - Estatuto Tributario, artículo 850 - Ley 1579 de 2012, artículo 15.
Como concepto de violación refiere que el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia del 30 de noviembre de 2016, declaró la derogatoria tácita de la estampilla pro-desarrollo, por lo tanto, la obligación del pago por concepto de esta estampilla carecía de causa real o lícita desde el mes de octubre del año 2012, por lo que no debió ser recaudada desde ese mismo año hasta el 30 de noviembre de 2016, ni hasta la fecha, de acuerdo con los artículos 2313 y 2318 del Código Civil.
Precisa que durante el periodo comprendido del 1º de octubre de 2012 hasta el 30 de noviembre de 2016, se configuró el pago de lo no debido. Finalmente, refiere que le asiste el derecho a solicitar la devolución del pago realizado y que se le reconozcan los intereses legales desde la fecha de pago con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado.
4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA. De acuerdo con la constancia secretarial visible a folio 51 del expediente, dentro del término otorgado al Departamento de Risaralda para contestar la demanda, guardó silencio, posteriormente dicha entidad allegó escrito obrante a folio 54 y s.s. del cuaderno 1, cuando el término ya había fenecido.
5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira accedió a las pretensiones de la demanda, a través de las siguientes decisiones contenidas en la parte resolutiva de la sentencia: “1. Declarar la nulidad de la Resolución No. 00364 del 08 de junio de 2017 y de la Resolución No. 0880 del 14 de septiembre de 2017 expedida por la Secretaría de Hacienda del Departamento de Risaralda, mediante las cuales se negó la devolución de un pago realizado por concepto de Estampilla Pro Desarrollo. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del derecho, se ordena que el departamento de Risaralda, realice la devolución de la suma pagada por estampilla Pro desarrollo el 11 de diciembre de 2015, conforme a lo expuesto en este proveído. 3. Se condene a la demandada a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de la parte demandante según el índice de precisos al consumidor de conformidad al inciso final del artículo 187 de la ley 1437 de 2011. 4.
La entidad demandada condenada dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 5. De conformidad con lo establecido en los artículos 192 y 203 inciso final de la Ley 1437 de 2011, por secretaría se enviará copia de esta sentencia a la entidad demandada condenada para lo de su competencia. 6.
Condenar en costas a la parte demandada vencida en favor del demandante. Una vez ejecutoriada la presente providencia, liquídense por secretaría. En virtud de lo anterior, se fijan como agencia en derecho la suma de $330.000 conforme a lo señalado en la parte motiva del presente proveído. Lo anterior, con fundamento en los argumentos que a continuación se extraen de la parte motiva de la sentencia: Afirma que la sentencia proferida por este Tribunal el 30 de noviembre de 2016, mediante la cual dispuso la declaratoria de derogatoria táctica del artículo 6 de la Ordenanza, no restableció el orden jurídico presuntamente vulnerado, sino que simplemente dicha norma dejó de producir efectos, no desde que quedó ejecutoriada la decisión judicial sino desde la vigencia de la norma que la derogó. Por lo anterior, precisa que se tiene que los actos administrativos enjuiciados negaron la devolución del pago de la estampilla pro desarrollo que fue realizado por concepto de registro de escritura el 11 de diciembre de 2015, es decir, con posterioridad a la fecha en la que entró en vigencia la Ley 1579 de 2012 (1 de octubre de 2012), y tiendo en cuenta que la derogatoria tácita a que hace referencia la sentencia proferida por esta Corporación surtía efectos desde esa fecha, el cobro del gravamen objeto de la presente discusión no se encontraba ajustado a derecho.
Por lo tanto, afirma que le asiste razón a la entidad pública cuando manifiesta que los efectos deben producirse desde la ejecutoria de la decisión judicial que declaró la derogatoria táctica de la norma que creó la contribución, por cuanto, al tratarse de una derogatoria, es desde la entrada en vigor de la Ley 1579 de 2012 que se empezó a configurar un cobro indebido.
6. EL RECURSO DE APELACIÓN El Departamento de Risaralda, interpuso y sustentó de manera oportuna el recurso de apelación contra la decisión judicial proferida en primera instancia (fls. 119 y s.s. Cdno.1) señalando que no comparte los argumentos expuestos por el a quo en cuanto a que, los recursos recaudados por concepto de la estampilla pro-desarrollo en especial los provenientes de la aplicación del artículo 6º parcial de la Ordenanza No. 012 de 2009 durante el tiempo en que estuvo vigente y gozaba de la presunción de legalidad, fueron debidamente invertidos por el Departamento de Risaralda en obras de desarrollo social como educación, saneamiento básico, recreación y deporte, tal como se prueba con el informe de ejecución de los recursos expedido por la Secretaría de Hacienda; por lo tanto, no es posible la devolución de dichos recursos a quienes en su momento tenían la obligación de sufragar esos gastos con motivo de la expedición de la Ordenanza.
Menciona que si bien es cierto el artículo 6º de la Ordenanza No. 012 de 2009 que modificó la estampilla pro-desarrollo fue objeto de derogatoria tácitamente, en los Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 términos analizados por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda mediante sentencia de fecha 30 de noviembre de 2016, los recaudos hasta ese momento gozaban de la presunción de legalidad y por lo tanto no es posible la devolución de los mismos a las personas que pagaron dicha estampilla como en el presente caso.
Precisa que la empresa demandante pagó la estampilla pro-desarrollo por actos o contratos con o sin cuantía sujetos a registro en las Cámaras de Comercio y Oficina de Registro de Instrumentos Públicos existentes en el departamento, pero lo hizo en cumplimiento de un mandato que se encontraba vigente y revestido de la presunción de legalidad hasta el día de ejecutoria de la sentencia del Tribunal Contencioso de Risaralda, es decir hasta el 15 de diciembre de 2016.
A partir del 16 de diciembre de 2016 el departamento ordenó cesar el cobro de dicha estampilla por los actos y contratos señalados en el párrafo anterior. Que la Ordenanza en discusión, especialmente el artículo 6º parcial, por tratarse de un acto de carácter general, entró en vigencia el 18 de mayo de 2009 cuando fue sancionada y fue publicada por parte del Gobernador del Departamento, por lo que la Ordenanza No. 012 de 2009 para la época de cobro de dicha estampilla gozaba de la presunción de legalidad.
Que es por ello que en virtud del principio de seguridad jurídica y respecto de las situaciones consolidadas, los fallos de nulidad deben respetar esas situaciones, como así lo determinó el Consejo de Estado. Refiere que no es posible imputarle responsabilidad alguna al ente territorial, pues su actuación se encontraba respaldada por normas legales que en su momento estaban vigentes, es decir, no habían sido anuladas ni suspendidas como tampoco se habían derogado tácitamente por la jurisdicción contenciosa administrativa, por lo tanto, estaban amparadas por la presunción de legalidad y seguridad jurídica.
Que para el caso de marras se tiene como causa generadora del presunto daño que se reclama, la aplicación de la Ordenanza No. 012 de 2009 expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda, en lo correspondiente al cobro de la estampilla pro-desarrollo, en los actos, contratos o negocios jurídicos sujetos a registro en las Cámaras de Comercio y las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 6º de la citada Ordenanza, empero al estar vigente el artículo 6º de la Ordenanza No. 012 de 2009, al momento de la causación, no se podría establecer un elemento esencial del daño resarcible, como lo es su certeza.
Sostiene que después de la ejecutoria de la sentencia, es decir, a partir del día 16 de diciembre de 2016, no procede liquidación, cobro o recaudo alguno del impuesto inexistente y solo los recursos que con posterioridad a ella se hayan recaudado, deben ser objeto de devolución a los contribuyentes. Es decir, los efectos de la sentencia de derogatoria táctica se producen desde el momento de su ejecutoria, sin que ello afecte las situaciones consolidadas o los derechos reconocidos bajo el amparo de la disposición anulada.
Finalmente hace énfasis en que no puede el juez de conocimiento ordenar la Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 devolución de los recursos o el resarcimiento patrimonial a la entidad demandante presuntamente afectada por el descuento de la estampilla pro-desarrollo, condenando a la entidad al pago de los mismos, puesto que el recaudo se realizó en vigencia del artículo 6º de la Ordenanza No. 012 de 2009.
7. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO A la convocatoria debida que se dio mediante auto del 22 de enero de 2021 (fl. 04 del expediente digital), concurrieron las partes así: 7.1. La parte demandante, alegó de conclusión, de acuerdo con el folio 06 del expediente digital, insistiendo en los argumentos expuestos en el libelo, respecto a que la obligación del pago de la estampilla pro-desarrollo departamental carecía de causa real o lícita desde el mes de octubre del año 2012, por lo que no debió ser recaudada desde ese mismo año hasta el 30 de noviembre del 2016, ni hasta la fecha. 7.2.
El Departamento de Risaralda, arrimó escrito visible en el documento 07 del expediente digital, mediante el cual insiste en los argumentos esbozados en el recurso de apelación para solicitar se revoque el fallo de primera instancia y en su lugar se denieguen las pretensiones.
8. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8.1. COMPETENCIA. Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibidem.
8.2. OBJETO DE LA DECISIÓN. 8.2.1. Problemas jurídicos principales: ¿Es procedente ordenar la devolución de los dineros pagados por el cobro de una estampilla pro-desarrollo, respecto de la cual se declaró judicialmente su derogatoria tácita? ¿La derogatoria táctica surte efectos desde la ejecutoria de la decisión judicial que la declara o desde el momento de la vigencia de la norma que la derogó? ¿Cuándo se entiende consolidada una situación jurídica en materia de devoluciones de contribuciones y estampillas? 8.2.2.
Asunto a resolver: Corresponde al Tribunal en esta instancia analizar el derecho pretendido, conforme los argumentos expuestos por la parte demandada recurrente, para establecer si hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución número 0364 del 8 de junio de 2017, por medio de la cual se niega la solicitud de devolución de la totalidad del dinero recaudado por impuesto de estampilla pro- desarrollo y de la Resolución número 0880 del 14 de septiembre de 2018, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración confirmando en todas sus partes Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 los dispuesto en la Resolución mencionada anteriormente, por cuanto se fundaban en el artículo 6º de la Ordenanza 012 de 2009; o si por el contrario, la derogatoria tácita del artículo 6º de la Ordenanza 012 del 7 de mayo de 2009, operó desde la ejecutoria de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 30 de noviembre de 2016, bajo el radicado No. 66001-23-33-002- 2015-00249-00, que declaró la misma.
8.3. TESIS DE LAS PARTES 8.3.1. Tesis de la parte actora: sostiene que le asiste el derecho a la devolución de lo pagado por la estampilla pro-desarrollo departamental, en el año 2015, por cuanto dicha obligación carecía de causa real o lícita desde el mes de octubre del año 2012, cuando fue derogada tácitamente el artículo 6º de la Ordenanza 012 de 2009. 8.3.2.
Tesis del Departamento de Risaralda: indica que no hay lugar a la mencionada devolución, por cuanto los efectos de la derogatoria táctica del artículo 6º de la Ordenanza 012 de 2009, se surten una vez queda ejecutoriada la sentencia proferida por esta Corporación, que declaró su procedencia. 8.3.3. Reiteración de los fundamentos jurídicos de este Tribunal: Esta Corporación se ha pronunciado sobre hechos similares en diversa providencia.1 En el mencionado fallo se incorporaron razones que serán acogidas en el presente asunto, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse.
8.4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Para resolver el problema planteado se abordará la siguiente temática: 1) de los efectos “ex nunc” y “ex tunc” en una sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general; 2) de la consolidación de situaciones jurídicas en caso de contribuciones.; 3) precedentes del Consejo de Estado en casos similares al que convoca; 4) de las contribuciones y estampillas; 5) caso concreto. 8.4.1.
De los efectos “ex nunc” y “ex tunc” en una sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general2. La expresión “ex nunc”, significa “en adelante” o “desde ahora”, es decir los efectos se dan a partir de la ejecutoria de la sentencia; y al hablar de “ex tunc” hacemos referencia a “desde el origen” o “desde siempre”; quiere decir que la declaratoria de nulidad retrotrae sus efectos a partir del momento en que entró en vigor la norma de carácter general, para este caso, la ordenanza objeto de este proceso.
De 1 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, sentencia de segunda instancia del 3 de septiembre de 2021, proferida dentro del proceso con radicación número 66001-33-33-006-2019-00007-01 (J-0855-2020), Magistrado Ponente Juan Carlos Hincapié Mejía. 2 Efectos que fueron establecidos en sentencia de revisión proferida por el H. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, providencia del primero (1) de octubre de dos mil diecinueve (2019), Radicación Número: 66001-23-33-003-2012-00007-01(Ag) Rev, Actor: Departamento De Risaralda.
Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 manera excepcional a los efectos indicados, y de manera reciente en el ordenamiento jurídico, surge la figura de la modulación de los efectos de la decisión judicial.3 La presente controversia implica definir aquellos hechos o actos que acontecieron en el tiempo que el acto administrativo de carácter general subsistió en la vida jurídica, siendo importante resaltar que los actos administrativos particulares expedidos con fundamento en un acto general anulado, subsisten por sí mismos con todos sus atributos4 sin que se vean afectados por la anulación del acto en que se sustentaron, pues no existe la figura de la “nulidad consecuencial o por consecuencia” o “nulidad ex officio".
Por tal razón, la anulación del acto general no conlleva a la nulidad de los actos administrativos particulares o concretos expedidos con base en ese acto general anulado, pues es indispensable que sean demandados en sus propias acciones jurisdiccionales si la pretensión del interesado es que también desaparezcan del orden jurídico. El H. Consejo de Estado, frente a los efectos de una sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general, ha avanzado sobre cuatro tesis, (i) la primera que aboga por los efectos hacia el pasado de la sentencia de nulidad, los llamados efectos “ex tunc”,5 (ii) la segunda, es compartida por los que consideran que dicha decisión solo afecta al porvenir, pues únicamente puede predicarse hacia el futuro, es decir, sus efectos son “ex nunc”,6 (iii) la de que ambas tesis son complementarias en el sentido de que el fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos son “ex nunc”, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son “ex tunc”, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos,7 y (iv) la ya mencionada como modulación de los efectos de la sentencia. 3 La figura de modulación de efectos de los fallos es la facultad dada al juez para decidir cuál es el efecto que mejor protege los derechos constitucionales Ver: Corte Constitucional SU-636 de 2003 y Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda - Subsección A Bogotá, D.C., 23 de enero de 2008. Expediente n.º AC 47001 23 31 000 2007 00437 01 Actor: Aroldo de Jesús Bequis de la Rosa y Otros. 4 Entiéndase como atributos los de: validez, presunción de legalidad, publicidad, ejecutividad, ejecutoriedad, obligatoriedad y estabilidad.
Ver: C-1436 de 2000, T-475 de 1992; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., 15 de diciembre de 2017. Radicación número: 25000-23-24-000- 2009-00152-01 5 Ver entre otros: (a) Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, D.C., 5 de mayo de 2003. Radicación número: 11001-03-27-000-2001-0243-01(12248).
Actor: Juan Guillermo Saldarriaga Sanín. (b) Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección cuarta. Bogotá D.C., 25 de septiembre de 2006. Radicación número: 08001-23-31-000-2002-00737-01(15304). Actor: Sociedad Hijos de A. Pardo. (c) Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, d. c., 16 de junio de 2005. Radicación: 25000-23-27-000-2001-00938- 01(14311).
Actor: Grandes Superficies de Colombia s.a. (Carrefour). (d) Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, D. C., 9 de marzo de 2006. Radicación numero: 25000-23-25-000-2005-01458-01(AC). Actor: Felisa Romero Romero. (e) Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá, D.C., 21 de noviembre de 2007. Radicación número: 47001-23-31-000-2001-01189-01(16294).
Actor: Avidesa Mac Pollo S.A. (f) Sala de lo contencioso administrativo. Sección cuarta. Bogotá D.C., 7 de febrero de 2008. Radicación número: 25000-23-27-000-2002-00616-01(15443). Actor: Concentrados Cresta Roja S.A. 6 Ver entre otros: (a) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial Transitoria de Decisión 2C. Bogotá d. c., 14 de agosto de 2006.
Radicación número: 11001-03-15-000-2000-00537-01(s). Actor: Roberto Antonio Gómez Jiménez. (b) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá, D. C., 4 de marzo del 2003. Radicación número: 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030). Actor: Corporación Autónoma regional de Cundinamarca – Car. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Bogotá, D.C., 3 de marzo de 2011. Radicación número: 47001-23-31-000-2001-01193-01(17741). Actor: Acevedo Silva LTDA. Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 La Sala Plena del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo a través de su Sala Cuarta Especial de Decisión, sobre las mencionadas tesis ha planteado que son complementarias.
Al respecto indicó: “(…) los efectos de un fallo de nulidad del acto general son «ex nunc», respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio (…)”.8 Para el caso concreto, se resalta que esta Corporación en sentencia proferida el veintiséis de agosto de dos mil dieciséis9 en virtud de una acción de grupo interpuesta en similares condiciones bajo el radicado 66001-33-33-003-2012- 00007-01 (D-0691-2015), precisó los efectos de las sentencias de nulidad, efectos que se fijaron conforme a la tercera tesis, esto es, la que sostiene que las sentencias que anulan el acto administrativo general producen efectos “ex tunc” porque afectan el acto en sus presupuestos esenciales y ab initio; sin que se pueda modificar las situaciones jurídicas concretas y particulares que se consolidaron al amparo de tal acto mientras rigió, es decir, que frente a estos eventos concretos los efectos son “ex nunc”. 8.4.2.
De la consolidación de situaciones jurídicas y de la consolidación del pago de contribuciones. El criterio actual del H. Consejo de Estado10, estriba en que las situaciones jurídicas particulares se consolidan cuando ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o en vía jurisdiccional, porque se sometieron a dichos controles y fueron resueltas con efectos de cosa juzgada que hace inmutable la decisión; o también, cuando el interesado dejó precluir la oportunidad de someterlas a examen administrativo previo y/o el judicial, razón por la cual el acto particular cobró firmeza. 8.4.3 Antecedentes del H. Consejo de Estado en casos similares al que convoca 8 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 4.ª Especial de Decisión. Bogotá D.C., 4 de diciembre de 2018. Radicación: 66001-33-31-002-2007-00107-01. Demandantes: Contribuir Empresarial C.T.A. Y otras. Demandados: Ministerio de la Protección Social y Otros. 9 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, Magistrada Ponente: Dufay Carvajal Castañeda, providencia del veintiséis de agosto de dos mil dieciséis, Acción de Grupo, RAD: 66001-33-33-003-2012-00007-01 (D-0691-2015), Demandante: Sandra Liliana Aguirre Sánchez, Demandado: Departamento de Risaralda 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, providencia del primero (1) de octubre de dos mil diecinueve (2019), Radicación Número: 66001-23-33-003-2012-00007-01(Ag) Rev, Actor: Departamento De Risaralda.
Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 La Subsección A de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado11 conoció en reparación directa la solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto de contribuciones especiales impuestas por el artículo 1º del Decreto 2996 de 2004.
Dicha subsección se declaró inhibida en razón a la existencia de un acto administrativo que negó la devolución de los dineros, por la cual consideró que la acción adecuada era la de nulidad y restablecimiento del derecho. En otro proceso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en fallos del 13 de marzo de 201812 y 21 de marzo de 2018,13 realizó la recopilación de los pronunciamientos sobre la responsabilidad de la Nación- Congreso de la República por los daños que haya podido causar la expedición de una ley que creó la obligación de liquidar y pagar la tasa especial por servicios aduaneros (TESA) que posteriormente fue declarada inexequible,14 indicó que el objeto del mecanismo consagrado por el Estatuto Tributario para la devolución de tributos se circunscribe al análisis sobre si los mismos eran debidos o no, o si fueron pagados en exceso o no, asunto que aunque puede tener puntos de encuentro con el objeto litigioso planteado en la acción de reparación directa, no coincide plenamente con él. En tanto, el pago de la TESA no demuestra por sí mismo la afectación del patrimonio de quien lo realizó dado que, por regla general, este tipo de erogaciones constituyen costos de la actividad económica que se trasladan al consumidor final.
Luego, al analizar una controversia sobre la devolución de pagos por concepto de estampilla Pro Hospitales dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 10 de septiembre de 202015 determinó que a la Central Hidroeléctrica de Caldas (Chec) le asiste derecho a que le devuelvan los casi 500 millones de pesos que le fueron retenidos como consecuencia del cobro de la estampilla pro Universidad del Valle y pro Hospitales Universitarios Públicos.
El alto Tribunal declaró la nulidad del acto administrativo en el que el departamento del Valle negó la solicitud que presentó la sociedad hidroeléctrica para que le fueran restituidos estos dineros. A su juicio, esta retención supone el pago por lo no debido y es susceptible de devolución. Postura que ya había sido expuesta en sentencia del 30 de julio de 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Bogotá D.C., 19 de julio de 2018. Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00253-01 (39298) Actor: Cooperativa de Trabajo Asociado Sistemas Productivos SIPRO C.T.A. Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Bogotá D. C., 13 de marzo de 2018. Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00208-01 (28769) (IJ) Actor: Mercedes Benz Colombia S.A. Demandado: Nación-Congreso de la República. 13 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá D. C., 21 de marzo de 2018. Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00206-01(29352) (IJ) Actor: Glaxosmithkline Colombia S.A. Demandado: Nación-Congreso de la República. 14 Pronunciamientos recopilados: a) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 25 de agosto de 1998.
Exp. IJ-001. c) Sección Tercera, Subsección B sentencia de 28 de septiembre de 2012, exp. 24.630.b) Sección Tercera, Subsección B sentencia de 29 de julio de 2013 Exp. 27.228, d) Magistrado, Sección Tercera – Subsección A Sentencia de 9 de octubre de 2013, exp. 30.286. e) Sección Cuarta Sentencia de 12 de junio de 2003, exp. AG-2002-0014 f) Sección Tercera, Subsección B. 31 de agosto de 2015, exp. 22637, entre otras. 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. Bogotá, D.C., 10 de septiembre de 2020. Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 76001-23-31-000-2011-01596-01 (21694). Demandante: Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. ESP. Demandados: Departamento del Valle del Cauca - Empresas Municipales de Cali EICE ESP.
Tema: Estampilla Pro Hospitales Universitarios Públicos y Pro Universidad del Valle. Devolución. Retenciones. Hecho imponible. Aspecto espacial. Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 201516, en la que el Consejo de Estado estableció que en materia de devoluciones, las situaciones jurídicas no se consolidan mientras el término para solicitar la devolución no esté vencido y, por tanto, procede la solicitud de devolución, concluyendo que “el pago que hizo la actora no es debido, porque como consecuencia de la nulidad de las ordenanzas varias veces referidas, dicho pago dejó de tener fundamento legal para hacer exigible su cumplimiento desde el momento mismo en que lo efectuó, pues la situación particular de la actora no se había consolidado.
Por lo anterior, la solicitud de devolución de lo pagado indebidamente por concepto de la estampilla pro hospital universitario, presentada por la demandante el 21 de mayo de 2009 fue oportuna y por tratarse de una situación jurídica no consolidada procede su devolución.” 8.4.4. De las contribuciones y estampillas. El artículo 29 del Decreto 111 de 1996 define las contribuciones parafiscales como “(…) los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la Ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector […]” y el inciso final artículo 33817 de la Constitución Política prevé que las contribuciones solo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
Las estampillas, han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado18 como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”,19 en la medida en que participan de la naturaleza de dichas contribuciones, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público.
En resumen: (i) son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; (ii) los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; (iii) y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. Esto quiere decir que las “estampillas”, dependiendo de si se imponen como medio de comprobación para acreditar el pago del servicio público recibido, tendrán el carácter de administrativas; y si corresponden al cumplimento de una prestación 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. CP: Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá, D.C., 30 de julio de 2015. Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 08001233100020110001001 (19441). Demandante: NALCO de Colombia Ltda. Demandado: Departamento del Atlántico. Tema: Estampilla Pro Hospital Universitario de Barranquilla. 17 «[…] Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. […]» 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 5 de octubre de 2006. Expediente 14527: La «tasa» si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social.
Las primeras se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social».
Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 social que se causa a favor de la entidad nacional o territorial como sujeto impositivo fiscal, será parafiscales.20 De igual forma, el H. Consejo de Estado21 indicó que la estampilla es un mecanismo para contribuir al fortalecimiento de las instituciones dedicadas a la prestación de servicios comunes como son las universidades públicas, hospitales (E.S.E) y entidades territoriales competentes para el fomento y estímulo del deporte y la cultura; y que según las regulaciones locales, en concordancia con las leyes que las crean, las estampillas se pagan por la realización de ciertos actos, contratos o actuaciones con entidades públicas.
En consecuencia, son gravámenes que debe soportar quien contrate con aquellas.22 En suma, la estampilla pro desarrollo para el departamento de Risaralda, se ajusta en su creación a los lineamientos constitucionales y legales antes descritos; jurisprudencialmente, se les considera como tributos dentro de la especie de tasas parafiscales.
En cuanto al campo de aplicación de la mencionada estampilla las sentencias de nulidad de la referida ordenanza proferidas por este Tribunal y confirmada por el H. Consejo de Estado, los fijaron con suficiente claridad. 8.4.5. Caso concreto Conforme los argumentos esbozados por el apelante, en el caso de marras se discute si la derogatoria tácita del artículo 6º de la Ordenanza número 012 del 7 de mayo de 2009, operó desde la ejecutoria de la sentencia del 30 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, bajo el radicado número 66001-23-33-002- 2015-00249-00, que declaró la misma, o desde la promulgación de la Ley 1579 de 2012, cuyo artículo 15, parágrafo 2° prohibió gravar con impuestos, tasas o contribuciones municipales o departamentales actos notariales o de registro conforme lo dispuso el a quo.
Para dilucidar lo anterior, observa la Sala que la Ordenanza número 002 de 1986, que estableció la estampilla pro desarrollo departamental, fue expedida con base en lo dispuesto en el artículo 170 del Decreto 1222 de 1986 y el artículo 32 de la Ley 3 del mismo año, que autoriza a las asambleas departamentales para expedir la citada estampilla destinada para la construcción de escenarios educativos, sanitarios y deportivos; acto seguido, la ley advierte a las asambleas departamentales que el acto debe determinar (i) el monto de la estampilla, que no podrá ser superior a la cuarta parte del correspondiente presupuesto departamental, (ii) la tarifa, que no podrá exceder del 2% del valor del documento o instrumento gravado, (iii) las exenciones a que hubiere lugar, (iv) las características de las estampillas y (v) todo lo conducente a garantizar el recaudo y la adecuada inversión de las rentas.
Este acto fue modificado por la Ordenanza número 012 del 07 de mayo de 2009 que 20 Sentencia C-1097 de 2001. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Bogotá D.C., 4 de marzo de 2010. Radicación número: 76001-23-31-000-2004-05247-01(16557). Actor: Compañía Mundial de Seguros S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales 22 En similar sentido, ver sentencia de 24 de julio del 2008, Exp 16302.
Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 en su artículo 6° dispuso: “Artículo 6º. OTROS ACTOS Y TARIFAS: También serán objeto del cobro de la estampilla los siguientes actos: (…) Actos contratos o negocios jurídicos con cuantía sujetos a registro en la Oficina de registro de Instrumentos Públicos o en las cámaras de Comercio 0.5% del v/r del acto Actos o negocios jurídicos sin cuantía sujetos a registros en la Oficina de Registro o en las Cámaras de Comercio $25.000 (…)” La legalidad del acto administrativo referido en precedencia fue objeto de estudio por parte de este Tribunal mediante sentencia del 30 de noviembre de 201623, donde se aclaró que: “(…) la derogación de una ley o un acto administrativo no tiene que ser en todos los casos expresa para que opere, de lo cual se deduce el fenómeno de "derogatoria tácita" que, en el caso bajo estudio, es palmario respecto al cobro estampilla Pro-Desarrollo de los actos con y sin cuantía registrales ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio.
(…) Ahora bien, de la manera como se ha reiterado a lo largo de este proveído el efecto propio de la derogación es la pérdida de la vigencia de la norma, que ocurre en un solo momento y de manera instantánea. De modo que el momento en el que expira la vigencia de la ley derogada coincide con el instante en que empieza a regir la ley derogatoria, a menos que esta última señale otra situación (por ejemplo, cuando fija una condición o una fecha o plazo futuro para que la norma anterior se entienda derogada).
Por lo tanto, en el mismo instante en que entró a regir la Ley 1579 de 2012, esto es, a partir de su promulgación el 1º de octubre de 2012, de conformidad por el artículo 104 ya citado en párrafos precedentes, se entiende derogada la facultad de cobro Pro – Estampilla para los actos, los contratos o negocios jurídicos con y sin cuantía sujetos a registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos o en la Cámaras de Comercio.» (Negrillas de la Sala) Ahora, en el caso que convoca, el pago cuya devolución se depreca fue realizado el 11 de diciembre de 2015, esto es, posterior a la pérdida de vigencia por derogatoria tácita del artículo 6° de la Ordenanza número 012 de 2009.
Luego, como se dijo al inicio de las consideraciones, conforme el criterio jurisprudencial decantado por el Consejo de Estado se ha establecido que, en materia de devoluciones, las situaciones jurídicas no se consolidan mientras el 23 Sala Tercera de Decisión. Magistrada Ponente Paola Andrea Gartner Henao. Referencia. Radicación: 66001- 23-33-002-2015-00249-00.
Medio de Control: Nulidad. Demandante: Cámara de Comercio de Pereira. Demandado: Departamento de Risaralda Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 término para solicitar la devolución no esté vencido y, por tanto, procede la solicitud de devolución. Así, conforme lo consideró el juez de instancia, le asiste razón a la parte actora al señalar que para el año 2015 no se encontraba obligada al pago por concepto de estampilla pro-desarrollo, pues para la fecha en que efectuó el mismo la disposición ya no se encontraba vigente, toda vez que en el instante en que entró a regir la Ley 1579 de 2012, esto es, a partir de su promulgación el 1º de octubre de 2012 -de conformidad con lo dispuesto por el artículo 104 ibidem-24, se entiende derogada la facultad de cobro pro – estampilla para los actos, los contratos o negocios jurídicos con y sin cuantía sujetos a registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio.
Luego, la solicitud de devolución fue presentada de manera oportuna, es decir, dentro de los 5 años contados a partir del pago efectivo. Sobre la derogatoria de una norma, recuerda la Sala que dicha figura consiste en aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita.
Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia (art. 3, Ley 153 de 1887). Así lo ha entendido la jurisprudencia de la Corte Constitucional al señalar que la derogatoria de una ley puede ser “expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de estas y las de la nueva ley” (C-634/96).
Este tema fue ampliamente desarrollado por el Órgano Constitucional en sentencia del 16 de julio de 201525, mediante la cual analizó en detalle las características de la vigencia, derogatoria y criterios para resolver conflictos entre normas. En este sentido precisó: “2.1.2.- El criterio cronológico, como es fácil advertir, se halla estrechamente ligado a los conceptos de vigencia y derogatoria.
La vigencia se refiere "al hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos para entrar al ordenamiento". La derogatoria, por el contrario, "es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior", es decir, la remoción de una norma del ordenamiento jurídico por voluntad de su creador.
En el caso de las leyes, los artículos 71 y 72 del Código Civil identifican que la derogatoria puede operar en forma expresa o tácita11, esta última, a su vez, puede 24 «Artículo 104. Vigencia y derogatorias. Esta ley rige a partir de su promulgación y deroga el Decreto-ley 1250 de 1970, Decreto 1975 de 1970, Decreto 2156 de 1970, Decreto 2157 de 1970, y las demás disposiciones que le sean contrarias» 25 Sentencia C-451 de 2015.
MP. Jorge Iván Palacio Palacio. Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 configurarse por incompatibilidad con el contenido de una nueva norma (lex posteriori derogat priori) o ante la existencia de una regulación integral que la subsume. (…) En síntesis, (i) la derogatoria expresa requiere una norma posterior que de manera clara y concreta señale cuáles son las disposiciones que deja sin efectos a partir de su entrada en vigor;
(ii) la derogatoria tácita supone –producto de un proceso de inferencia más complejo- que hay una norma posterior cuyo contenido es incompatible con la ley anterior; por su parte, (iii) la derogatoria orgánica –que también es tácita- se refiere a una regulación integral que subsume la regulación primigenia. 2.1.3.- A su turno, el criterio de especialidad permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales.
Al respecto, por ejemplo, al referirse al carácter especial de las normas tributarias y su aplicación preferente justamente sobre el anterior Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional ha señalado: "Ahora bien, con el objeto de contribuir a la solución de las contradicciones o antinomias que puedan presentarse entre las diferentes normas legales, las leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos principios de interpretación de la ley, que en este caso pueden ser de recibo.
Entre los principios contemplados por las dos leyes mencionadas se encuentra el de que cuando en los códigos adoptados se hallen disposiciones incompatibles entre sí ‘la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general’ (numeral 1° del artículo 5° de la Ley 57 de 1887). Esta máxima es la que debe aplicarse a la situación bajo análisis: el Código Contencioso Administrativo regula de manera general el instituto de la revocación directa de los actos administrativos y el Estatuto Tributario se refiere a ella para el caso específico de los actos de carácter impositivo"” De igual manera, el Consejo de Estado sobre los tipos y clases de derogaciones, en sentencia del 13 de febrero de 2014 señaló26: “En el Título Preliminar, Capítulo VI del Código Civil, se determinaron los tipos o clases de derogación de las leyes, en los siguientes términos: “ARTICULO
71. CLASES DE DEROGACIÓN. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación de una ley puede ser total o parcial.” “ARTICULO
72. ALCANCE DE LA DEROGACION TACITA. La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley.” Por su parte, el artículo 3º de la ley 153 de 1887 determinó: 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de unificación del 13 de febrero de 2014, proferido dentro del proceso radicado bajo el No. 11001-03-26-000-2013-00127-00(48521), CP.: Doctor Enrique Gil Botero.
Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 “ARTÍCULO 3. Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.” En otros términos, mientras que en la derogación expresa poco importa el contenido de la nueva regulación (ley nueva), en la tácita la pérdida de vigencia de la ley anterior se pierde porque en la nueva existe una regulación de la materia (ratione materia) opuesta y, por lo tanto, prevalente sobre la antigua.
La jurisprudencia constitucional, a partir de la lectura del artículo 3º de la ley 153 de 1887, ha precisado que existe una tercera categoría de derogación denominada “integral”, la cual ha expuesto en los siguientes términos: “3.3.1.1. La jurisprudencia ha precisado que la derogatoria de una ley conlleva la cesación de sus efectos jurídicos, lo cual ocurre en al menos tres casos: (i) cuando una ‘nueva ley suprime formal y específicamente la anterior’ [derogatoria explícita];
(ii) ‘cuando la ley nueva contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua’ [derogatoria implícita], y (iii) ‘cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la ley nueva’ [derogatoria por regulación integral].”7 (Cursivas del original – negrillas adicionales).
El primer pronunciamiento del tribunal constitucional sobre la derogación integral se encuentra contenido en la sentencia C-634 de 1996, oportunidad en la que se puntualizó: “Las leyes solamente pueden derogarse por otras de igual o superior jerarquía, verbigracia, una ley ordinaria puede ser derogada por otra ley ordinaria o por una norma constitucional, pero en forma alguna por un decreto reglamentario.
La derogatoria puede ser expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda, cuando la ley nueva contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua, y la tercera, cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la ley nueva.”8 (Se destaca).
La derogatoria orgánica o integral surge al igual que la tácita por una incompatibilidad (ratione materia), sólo que, en el caso de la primera, la regulación nueva es integral o total en relación con el asunto legislado. Ejemplo de la derogación integral u orgánica fue en su momento la expedición y promulgación de la ley 80 de 1993, ya que como se lee claramente en los antecedentes de la misma, la finalidad prima facie fue recoger todos los estatutos nacionales y territoriales de contratación pública y, por lo tanto, proferir una norma integral sobre la materia; no obstante lo anterior, con posterioridad ese objetivo se modificó porque se fueron creando regímenes especiales de contratación administrativa exceptuados del estatuto general.
Por lo tanto, algunos autores sostienen que la derogatoria o derogación orgánica no es nada distinto a la táctica sólo que opera cuando una ley regula de manera total o completa una materia que antes estaba contenida en una o varias disposiciones precedentes. Conforme lo expuesto, le asiste razón al Juez de primera instancia en afirmar que es desde la entrada en vigor de la Ley 1579 de 2012 que se empezó a configurar un cobro indebido por parte de la entidad demandada, no siendo acertada la manifestación del apelante al decir que los efectos deben producirse desde la ejecutoria de la decisión judicial que declaró la derogatoria tácita de la norma que Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 creó la contribución, por cuanto en el caso estudiado no se trató propiamente de nulidad de la Ordenanza sino de su pérdida de vigencia por ley posterior, por lo que es desde la vigencia de la nueva ley que se entiende que perdió vigor el acto administrativo en mención y no a partir de la sentencia que simplemente lo declaró, por lo que el fallo de primera instancia será confirmado. 9.
COSTAS. Sea lo primero indicar que la condena en costas en sede de primera instancia no fue un aspecto apelado. Además de lo anterior, no se condenará en costas en esta instancia a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 2.
Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Radicación: 66001-33-33-002-2019-00008-00 (L-0831-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»