REPÚBLICA DE COLOMBIA - RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, siete de abril de dos mil veintidós Referencia: Acción Popular Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Accionante: Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira Accionados: Municipio La Celia y Departamento de Risaralda Vinculados: Propietarios de los Silos de Café: Yamid López Cifuentes, Luz Elena Betancourth Zapata, Jorge Milton Giraldo Henao, Cesar Aguilar Marín y Llerman o Yerman Janney Lopez Osorio- y Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad municipal demandada, en relación con la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual fueron concedidas parcialmente las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira instauró demanda en ejercicio del medio de control denominado protección de derechos e intereses colectivos (art. 88 CN, L. 472/98 y art. 144 CPACA) contra el Municipio de La Celia y el Departamento de Risaralda, con miras a que se protejan los derechos e intereses colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad publica; contemplados en los literales a) y g) del articulo 4 de la ley 472 de 1998 respectivamente, en relación con el funcionamiento de silos de secado de café artificial en zona urbana y rural que contamina el medio ambiente y han generado grave amenaza a la colectividad del municipio de La Celia -Risaralda.
Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 2 2. PRETENSIONES. Fueron formuladas las que pueden sintetizarse así: 2.1. Que se declare la afectación de los derechos colectivos a la salubridad pública y a un ambiente sano, dada la existencia y funcionamiento de diferentes silos de secado de café en el municipio de La Celia. 2.2.
Que se declare la responsabilidad del Municipio de La Celia y del Departamento de Risaralda – Secretaría de Salud Departamental, por la afectación de los derechos invocados 2.3. Ordenar al Municipio de La Celia y al Departamento de Risaralda – Secretaría de Salud Departamental, adopten las medidas necesarias y realicen todas las actuaciones tendientes a evitar que continúe la amenaza y vulneración de los derechos colectivos invocados y en particular: - Se protejan de manera inmediata los derechos de los menores, prohibiendo el funcionamiento de los silos de secado de café en lugar diferente al de uso exclusivamente industrial, en consideración a que en la actualidad se encuentran en zonas de uso mixto y generan afectaciones de los derechos colectivos. - Ordenar al Alcalde del municipio de La Celia, de conformidad con las normas vigentes, que realice la actualización y/o revisión del esquema de ordenamiento territorial, de tal manera que se respeten las determinantes ambientales, específicamente en lo que respecta a las fuentes fijas de emisiones atmosféricas. - Ordenar al Departamento de Risaralda que a través de la Secretaría de Salud se inicien y lleven hasta su terminación los procedimientos tendientes a la imposición de medidas sanitarias por el funcionamiento de los silos de café. 3.
HECHOS. Se resumen así: 3.1. En el Municipio de La Celia existen 6 silos de secado de café, situados en zonas urbana y rural, situación que ha generado una grave amenaza para la salud de las familias circundantes a tales edificaciones, en razón del humo y residuos que expulsan a través de chimeneas y paredes laterales, además de Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 3 malos olores producto del proceso de secado café, tanto artificial como al aire libre. 3.2.
Los principales afectados son los estudiantes que pertenecen a las instituciones educativas -Escuela Atanasio Girardot, María Auxiliadora y Liceo de Occidente- del Municipio de La Celia, que presentan síntomas como dolor de cabeza, irritación en los ojos, picazón en la piel, afecciones nasales, tos, además de alteraciones emocionales como pánico y temor, que afectan su tranquilidad y libre desarrollo integral. 3.3.
Los habitantes de los sectores aledaños han realizado diferentes acciones para informar a las autoridades encargadas, con el fin que se ordene la suspensión de esas actividades. 3.4. La autoridad accionante solicitó a la Secretaría de Salud Departamental, mediante oficio PJAA-28-2050 del 10 de septiembre de 2018, que resolviera la petición formulada por la Institución Educativa Liceo de Occidente bajo el radicado 12155-R, en la que se depreca la intervención de dicha autoridad para resolver la situación de amenaza y riesgo generada por el funcionamiento de los silos de café. 3.5.
Mediante oficio PJAA-28-2051 del 10 de septiembre de 2018, solicitó igualmente información a la Corporación Autónoma Regional Risaralda - CARDER- sobre los requisitos que en materia ambiental deben cumplir los silos de café para su funcionamiento, sobre las PQRS que hubiera recibido y las actuaciones que la Corporación adelantara por las emisiones que generaron los silos de café, especialmente para el año 2013. 3.6.
Deprecó la autoridad actora al Municipio de La Celia, en oficio PJAA-28- 2052 del 10 de septiembre de 2018, el concepto de uso del suelo de los establecimientos donde se encuentran ubicados los silos de café, también realizar visitas a los establecimientos para la verificación del cumplimiento de todos los requisitos exigidos; y pidió información sobre las PQRS que hubieran recibido y las actuaciones que se hubieren adelantado respecto de tal situación. De igual manera solicitó adelantar las actuaciones necesarias para que cese la amenaza y vulneración de los derechos colectivos y del medio ambiente.
Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 4 3.7. El 25 de septiembre de 2018, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- respondió mediante el oficio 16324, en el que informa que lo primero que debe hacerse es revisar si las actividades de los silos de café se encuentran reguladas por el municipio a través del Plan de Ordenamiento Territorial -POT-.
Señala que el cálculo de las posibles afectaciones generadas en virtud de tales silos es difícil por la ausencia de estándares adoptados o exigidos, además que no se ha realizado ninguna medida preventiva o proceso sancionatorio en contra de esas actuaciones. 3.8. El 3 de octubre de 2018, la Secretaría de Salud Departamental de Risaralda dio respuesta a la petición, informando las actuaciones realizadas desde el año 2013, entre las cuales se encuentra el oficio SP59 del 2014 expedido por el Secretario de Planeación “en cuanto a la instalación de las empresas o silos citados estos se encuentran ubicados en sitios donde no se corresponden al uso del suelo requerido para su funcionamiento”. 3.9.
El 04 de octubre de 2018, el Municipio de La Celia dio respuesta a la petición e indicó que se realizaron los requerimientos correspondientes a los establecimientos propietarios de los silos y a la Policía Nacional. 3.10. El 15 de noviembre de 2018 fue formulada una nueva petición de intervención al Municipio, para la solución del problema de humo, malos olores y partículas dispersas que emanan de seis silos de secado de café en los entornos escolares urbanos y residenciales del municipio de La Celia. 3.11.
Mediante oficio PJAA-28-2255 del 26 de noviembre de 2018, la Procuraduría accionante requirió nuevamente a la Secretaría Departamental de Salud, sin obtener respuesta. 3.12. En oficio PJAA-28-2257 del 26 de noviembre de 2018 requirió nuevamente al Municipio de La Celia, entidad que a través del oficio 1033-2018 informó el inicio de la recolección de datos de los silos de café y realizó varias visitas con miras a determinar la afectación generada. 3.13.
En oficio PJAA-28-2154 del 23 de octubre de 2018, reiterado por oficio PJAA-28-58 del 26 de noviembre de 2018, la autoridad que ahora acude como demandante solicitó a la Juez Única Promiscua del Circuito de La Virginia que Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 5 brindara información de la existencia de acciones populares por los mismos hechos, sin que a la fecha de presentación de la demanda recibiera respuesta.
II. DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS Del libelo se extrae que la parte accionante estima como derechos colectivos vulnerados la salubridad pública y medio ambiente sano, establecidos en los artículos 1º, 79, 88 de la Constitución Política y el artículo 4º, literales a) y g) de la Ley 472 de 1998. III. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto visible a folio 258 del cuaderno principal, se convocó a audiencia de pacto de cumplimiento, diligencia que se declaró fallida (fls. 296 y s.s. ibidem), por no existir entre las partes un acuerdo para la elaboración de un proyecto de pacto de cumplimiento de conformidad con lo señalado por el artículo 27 inciso sexto literal a) de la Ley 472 de 1998.
IV. INTERVENCIONES DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Y DE LAS VINCULADAS El Municipio de La Celia allegó escrito de contestación de la demanda, en el cual se pronunció frente a cada uno de los hechos y se opuso a las pretensiones de la demanda. Considera que no existen pruebas dentro del plenario sobre la afectación que genera en la comunidad o en el medio ambiente, el humo que se expulsa por las chimeneas y paredes laterales de los silos de que trata la acción de la referencia. En tal virtud, se opone a todas las pretensiones de la demanda instaurada en su contra.
El Departamento de Risaralda allegó contestación de la demanda. Se pronunció frente a cada uno de los hechos y negó que exista responsabilidad que le sea atribuible en virtud del Decreto 1076 de 2015. En su relato identifica diferentes acciones abordadas con miras a hacer controles ambientales a los silos de café, en conjunto mapeos de las zonas del Municipio que presentan situaciones relacionadas con afecciones respiratorias.
Afirma que el deber de control y cuidado en casos como el que se debate, corresponde del municipio, toda vez que los establecimientos mencionados se encuentran realizando una Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 6 actividad ilegal, de acuerdo con el plan de ordenamiento territorial, en el cual no se encuentra permitido el uso del suelo para el desarrollo de las actividades objeto de la acción de popular.
En tal virtud resulta ser el Municipio el primer llamado a atender lo deprecado, en cuanto hacer respetar el esquema de ordenamiento territorial y la reubicación de los establecimientos. Por lo argumentado, solicita se absuelva de responsabilidad al Departamento de Risaralda. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, allegó escrito de contestación de la demanda; se pronuncia respecto de los hechos y pretensiones.
Precisa que no se encuentra vulnerando los derechos colectivos incoados, en el entendido que ha realizado todas las actuaciones que le corresponden como autoridad ambiental, las que se encuentran ajustadas a derecho y dentro del marco de la legalidad. Agrega que en el marco de sus competencias, expidió la Resolución 1723 de 2017, en donde se adoptó la determinante Nº 9 relativa a la calidad del aire y “… busca dar orientaciones para que los municipios en el marco de la revisión, ajuste y formulación de los plantes de ordenamiento territorial, definan la adecuada localización de actividades relacionadas con la contaminación atmosférica, los olores ofensivoy t el ruido, y establezcan las acciones para su control y mitigación, de tal forma que se reduzca el deterioro de la calidad del aire y los efectos negativos sobre la salud humana y el medio ambiente…” Considera que no existe nexo causal por acción u omisión con la presunta vulneración de derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública, atendiendo que no tiene asignadas de manera legal o reglamentaria funciones al respecto.
Resalta que ha realizado las actividades pertinentes a su competencia y ha dado respuesta y estricto cumplimiento a las peticiones realizadas por el accionante y por el Municipio de La Celia. Agrega que realizó visitas técnicas para determinar el estado y funcionamiento de los silos de café, procedió a determinar las recomendaciones necesarias para cumplir con lo estipulado en el artículo 70 de la Resolución 909 de 2008 y acompañó visitas para revisar las adecuaciones de tales edificaciones.
Precisa que, sin tener la obligación de formular los planes de ordenamiento territorial, ni establecer la localización de industrias y Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 7 fuentes fijas de emisión, no existe ningún actuar que le sea imputable y clara que tales acciones le corresponden al del Municipio de La Celia.
Por lo antedicho, solicita se declare que no ha vulnerado ningún derecho colectivo, sin perjuicio que tenga la facultad de realizar labores de acompañamiento y planeación en materia ambiental. El señor Lerman Janney López Osorio, en calidad de propietario de uno de los silos de secado de café, allegó escrito de contestación de la demanda, se pronunció sobre los hechos y opuso a las pretensiones.
Explicó el proceso de secado del café y agrega que los silos de café no colindan con las instituciones educativas, ni tampoco con la comunidad presuntamente afectada, de tal forma que a su juicio no existe afectación alguna a derechos colectivos, además porqué señala como lugar de residencia de su núcleo familiar, el área circundante al silo de su propiedad sin que hasta el momento hayan sufrido afectación en su salud.
Conforme lo fundamentado, solicita no acceder a las pretensiones de la demanda. La señora Luz Elena Betancourth Zapata, en calidad de propietaria de uno de los silos de secado de café, allegó escrito de contestación de la demanda, en el cual se pronunció sobre los hechos y se opuso a las pretensiones. Niega que exista amenaza para la salud de las familias que viven cerca de su silo de café, o que exista evidencia de afectaciones de salud en la comunidad.
Agrega que sólo una persona ha iniciado una acción popular al respecto, la cual se tramita en el juzgado del Circuito de la Virginia, sin que existan quejas u otros procesos al respecto. De igual manera considera que en virtud del ordenamiento legal, el presente asunto podría tratarse más de una acción de cumplimiento que de una popular.
Solicita se nieguen las pretensiones formuladas en la demanda. El señor Yamid López Cifuentes, en calidad de propietario de uno de los silos de secado de café, allegó escrito de contestación de la demanda, en el cual se pronunció frente a los hechos y se opuso a las pretensiones. Explica el proceso de secado del café detalladamente y señala que esa es su actividad comercial Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 8 desde el año 2011.
Señala que el silo de su propiedad colinda con la Institución Educativa Atanasio Girardot, sin que exista nexo entre las presuntas afectaciones alegadas y la actividad del proceso del café que allí se desarrolla. Agrega que la instalación del silo y el procesamiento del café no requieren licencia ambiental, sin embargo, en el año 2015 solicitó a la CARDER asistencia técnica, la cual se realizó el 27 de marzo de 2015 en donde le fueron elevadas diferentes recomendaciones y se le otorgó como plazo máximo para la ejecución, de 60 días calendario.
Afirma que los diferentes silos café objeto de la acción popular se encuentran en diferentes lugares del Municipio, de tal manera que se requiere un trato especial para cada uno y señala que, mediante oficio del 3 de octubre de 2018, la secretaría de planeación certificó que el silo de café El Aguileño, de su propiedad, se encuentra ubicado en zona de uso múltiple (ZCUM), sin que sea prohibida la actividad que desarrolla en los términos del artículo 98 numeral 2 del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio.
Por lo anterior se opone a todas las pretensiones de la demanda. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. V. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, con base en los argumentos que a continuación se resumen. Una vez analizado el acervo probatorio y las funciones que tienen a su cargo cada una de las entidades accionadas, señaló que los silos de café que funcionan en el municipio de La Celia vulneran los derechos colectivos indicados en el libelo introductorio.
Indica la providencia que los silos se encuentran ubicados en zona urbana, otros en zona de usos múltiples y otros en zona residencial, existiendo para ésta última, prohibición expresa sobre la instalación o el uso de suelo industrial, de tal forma que resulta el sector incompatible con los establecimientos destinados a la transformación y producción que generan impactos ambientales y/o urbanos de todo tipo.
En ese orden, los silos ubicados en la zona de uso común, así como en el área urbana Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 9 del Municipio, generan una vulneración del esquema de ordenamiento territorial de La Celia, en tanto que la actividad de dichos silos consiste en deshidratar la semilla de café a través de un proceso de combustión, por lo que se trata de un proceso de transformación de materia prima que genera emisiones de dióxido de carbono que son expulsados al aire, de lo cual se puede afirmar que en todo caso genera impacto ambiental.
Encontró que la ubicación contraviene el EOT adoptado por el Municipio de La Celia, además que el funcionamiento de los silos genera impacto en la comunidad del Municipio, comoquiera que, con excepción del silo de propiedad del señor Yamid López Cifuentes, se expulsan humos muy fuertes y partículas que inundan incluso la calle y afectan a la comunidad estudiantil de las instituciones educativas: Liceo Occidente, Atanasio Girardot y María Auxiliadora, dado que están ubicados en zonas circundantes a las instituciones educativas, lo cual encontró respaldado en el haber probatorio y especialmente, a través del testimonio de la señora Nubiola Gálvez -Rectora del colegio Liceo Occidente-, quien indicó que los silos funcionan todo el día y generan emisiones de humo y partículas de ceniza que llegan a las aulas de los colegios, lo que ha causado evacuaciones de las instituciones, situación que considera causa de afectación del ambiente sano y que genera afecciones respiratorias en la comunidad.
Resalta que la Corporación Autónoma Regional del Risaralda -CARDER- y el Departamento de Risaralda han realizado diversas labores, sin que ellas demuestren aptitud para dar una solución efectiva a la afectación de los derechos colectivos. Adicionalmente, encontró omisión por parte de la CARDER y del municipio de La Celia, respecto de las funciones que les atañen en materia ambiental, al no ejercer sus funciones de control de la actividad de los silos, máxime cuando estas autoridades conocen de la problemática planteada por la comunidad estudiantil, que viene reclamando desde el año 2015, sin que hasta el momento exista decisión u acción de fondo que dé solución a la problemática generada por los silos y su constante emisión de humo, ceniza y malos olores.
Concluye la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, y explica que, si bien no obran en el expediente pruebas técnicas de la contaminación que puedan generar estos silos, por tratarse de una actividad Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 10 relativamente novedosa que no cuenta con estándares en la legislación actual, se hace imperativo aplicar el principio de precaución en materia ambiental.
Derivado de lo anterior, indica que los silos de café del municipio de La Celia no pueden funcionar en las zonas demarcadas como urbanas, de uso mixto o residencial de la cabecera municipal, porque además de vulnerar los derechos colectivos desarrollados, contrarían la restricción establecida en el articulo 2.2.5.1.10.3 del Decreto 1076 de 2015, respecto que se trata de una fuente emisora de contaminación ambiental.
En tal virtud, libró las siguientes órdenes. - A la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER que en el marco de sus competencias constitucionales y legales, brinde al Municipio de La Celia asesoría y apoyo técnico con el fin de establecer si las emisiones de los silos de secado de café que operan en el municipio producen emisiones, de que tipo y si son contaminantes o no. En esta tarea, deberá participar el Departamento de Risaralda para brindar apoyo dentro de sus competencias legales y específicamente las establecidas en el numeral 3 del articulo 64 de la ley 99 de 1993. - En caso de arribarse a la conclusión de que las emisiones de los silos que funcionan en el municipio de La Celia son contaminantes, el Departamento de Risaralda, por medio de su Secretaría de Salud, adelantara el procedimiento administrativo que corresponda en materia sanitaria, conforme a sus competencias. - A la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- y al Municipio de La Celia que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, en el termino de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, realicen los estudios técnicos necesarios para establecer una zona industrial (no urbana) o un lugar especifico, adecuado a las normas de ordenamiento territorial, con las condiciones propicias en la que puedan ser reubicados los silos de secado de café que operan en la zona urbana de La Celia, de manera que sus emisiones produzcan mínimo impacto en los residentes de las zonas urbanas y rurales.
En la realización de estos estudios participara el Departamento de Risaralda en virtud de las competencias que le corresponden. - Al Municipio de La Celia que una vez vencido el termino anterior, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, en el termino de seis (6) meses, proceda a adoptar las medidas administrativas necesarias, incluso adoptando la modificación de su esquema de ordenamiento territorial -EOT- en caso de llegar a ser necesario, ello en concordancia con las normas ambientales, y en especial lo dispuesto en el articulo 2.2.5.1.10.3 del Decreto 1076 de 2016 y las determinantes ambientales expedidas por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, a fin de que se inicie el proceso de reubicación de los silos de secado de café en una zona Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 11 industrial o el lugar especifico determinado para ello y adecuado a las normas de ordenamiento territorial. - Al Municipio de La Celia que una vez cumpla con la orden prevista en el numeral anterior, y dentro de los seis (6) meses siguientes, proceda a reubicar en la zona industrial o en el lugar definido para ello, a todos los silos de secado de café que operan en la zona urbana, adoptando las medidas y decisiones pertinentes para no causar mayor afectación a los propietarios de dichos silos. - Al Municipio de La Celia que una vez cumpla con la orden prevista en el numeral anterior, y dentro de los seis (6) meses siguientes proceda a reubicar en la zona industrial o en el lugar definido para ello, a todos los silos de secado de café que operan en la zona urbana, adoptando las medidas y decisiones pertinentes para no causar mayor afectación a los propietarios de dichos silos. - Al Municipio de La Celia que en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y el Departamento de Risaralda, de manera inmediata procedan a realizar visitas a cada uno de los silos que operan en el municipio de La Celia a efectos de que los propietarios de dichos establecimientos procedan a adoptar las medidas y correctivos que estás entidades consideren necesarios para minimizar al máximo el impacto ambiental que están generando en los residentes del Municipio de La Celia, en especial en la comunidad estudiantil de las instituciones educativas Atanasio Girardot, María Auxiliadora y Liceo Occidente; esto como medida transitoria mientras se efectúa la reubicación de los silos en una zona industrial o un lugar especifico par ello, como se ordeno anteriormente. - A la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- que, el marco de sus competencias constitucionales y legales, de forma trimestral, realice la verificación y control de los silos de secado de café que funcionan en el Municipio de La Celia, de manera que los propietarios de estos acaten las recomendaciones efectuadas para regular y minimizar el impacto de las emisiones producidas, debiendo hacer uso de su potestad sancionatoria en los términos previstos en la ley 3333 de 2009 en caso de que los propietarios de silos hagan caso omiso.
VI. EL RECURSO DE APELACIÓN El municipio de La Celia impugnó el fallo de primera instancia bajo el argumento que no existe una prueba determinante para demostrar la afectación ambiental que generan los silos en la territorialidad, ni tampoco que su funcionamiento se dé en lugar diferente al estipulado en el esquema de ordenamiento territorial.
Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 12 Considera que las fechas establecidas en el fallo no consultan con la realidad del Municipio, ni con los recursos con los que cuenta. Resalta que la existencia de los silos de secado de café data de años atrás, que es considerado como un negocio que sostiene parte de la economía local y es fuente significativa de generación de empleo, además que, por tratarse de una cadena productiva, también genera comercio entre los pequeños productores de café. Además, que no existe prueba alguna respecto de la afectación al medio ambiente o a las personas.
Por lo sustentado, solicita desestimar las pretensiones de la demanda. VII. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. El Tribunal es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida en primera instancia por el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Corresponde al Tribunal analizar en esta instancia, conforme a los planteamientos del recurso de apelación interpuesto por la entidad territorial accionada, si los silos de café ubicados en el municipio de La Celia son causa efectiva de contaminación del medio ambiente en los términos demandados, por lo cual dicho ente se encuentre vulnerando los derechos colectivos a la salubridad pública y medio ambiente sano, establecidos en el artículo 4º, literales a) y g) de la Ley 472 de 1998, por la omisión de adoptar medidas de control de la actividad comercial relacionada con el secado de café, en lugares en que no es permitida de acuerdo con el Esquema de Ordenamiento Territorial.
O si conforme el escrito de impugnación por pasiva, no se encuentra probada la afectación ambiental, ni tampoco que los silos de café estén ubicados en zonas diferentes a la que permitan la destinación y uso de los suelos.
3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN. Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 13 La acción popular que con anterioridad a la Constitución de 1991 tenía regulación meramente legal en los artículos 1005 a 1007, 2359 y 2360 del Código Civil, así como también en otras disposiciones como el Código de Recursos Naturales (Ley 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974), la Ley 9ª de 1989, en el tema de recuperación del espacio público y el medio ambiente; el estatuto del consumidor Decreto Ley 3466 de 1982 y la Ley 45 de 1990 sobre intermediación financiera; fue elevada a consagración constitucional en la actual Carta Política en el artículo 88, desarrollado mediante la Ley 472 de 1998.
La mencionada Ley, en su artículo 2º, inciso segundo, señala que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; igualmente el artículo 9º Ibidem prevé que este medio de defensa procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que sea violatorio o amenace violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
La Ley 472 de agosto 5 de 1998, cuya finalidad es la protección de los derechos e interés colectivos, cuando estos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, como quiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2°).
El artículo 4° Ibidem, enuncia los derechos colectivos susceptibles de protección, los cuales están relacionados así: Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 14 “a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.” (Negrillas de la Sala). La norma señaló igualmente que gozan del mismo carácter de derechos e intereses colectivos, los señalados por la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.
Esta clase de acción procede contra toda actuación u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, siendo procedente la acción sin perjuicio de las demás acciones o recursos que tengan en su favor los ciudadanos. Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 15 Comoquiera que las pretensiones de la demanda tienen como objetivo la protección de derechos relacionados con el espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público, establecidos en los artículos 1º, 79, 88 de la Constitución Política y en el artículo 4º, literales d) y e) de la Ley 472 de 1998, determina la Sala que resulta procedente el medio de control ejercido.
4. DE LOS DERECHOS COLECTIVOS PRESUNTAMENTE VULNERADOS O AMENAZADOS. Como quedó dicho, la autoridad accionante Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira persigue la protección de los derechos colectivos relativos al medio ambiente sano y salubridad publica, establecidos en los artículos 1º, 79, 88 de la Constitución Política y el artículo 4º, ordinales a) y g) de la Ley 472 de 1998.
Así, en su orden, sobre el derecho al goce de un ambiente sano, el Decreto Ley 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, dispone: Artículo 1º.- El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social.
La preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad pública e interés social. Artículo 2º.- Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto: 1.- Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos, y la máxima participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio Nacional;
Ver Decreto Nacional 1541 de 1978 2.- Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos; Ver Decreto Nacional 1541 de 1978 Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 16 3.- Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y del ambiente.
Ver Decreto Nacional 1541 de 1978” Las normas en cita son desarrollo de los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, según los cuales es deber del Estado, a través de las distintas entidades que desarrollan sus funciones, proteger la diversidad e integridad del ambiente y prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.
Igualmente, la Ley 99 de 1993 señaló en el artículo 65 numeral 61 que los Municipios, además de las funciones delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, deberán velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano. En relación con este derecho al goce de un ambiente sano la jurisprudencia del H. Consejo de Estado2 ha señalado lo siguiente: “2.3.3 Goce de un ambiente sano, preservación y restauración del medio ambiente, protección de áreas de especial importancia ecológica Atendiendo los parámetros establecidos en los artículos 8°, 79, 80 y 95 numeral 8° de la Constitución, es claro que son los derechos y deberes previstos en la Carta los que rigen la relación de autoridades y particulares con el ambiente sano y el desarrollo sostenible.
En dichas disposiciones se determina que todos los habitantes del territorio colombiano deben gozar un ambiente sano, al igual que se estipula la obligación de velar por su “conservación” y “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”. (…) Con el Decreto 2811 de 1974, Código de Recursos Naturales, se consagró el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano –artículo 7º-.
Luego, la Constitución Política, además de denominarlo derecho colectivo 1 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.» Publicada en el Diario oficial 41146 de 22 de diciembre de 1993. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Aadministrativo, Sección Tercera subsección B, CP: Stella Conto Díaz del Castillo, sentencia del 29 de abril de 2015, radicación número: 25307-33-31-701-2010- 00217-01(AP), actor: Sergio Hernando Santos Mosquera, Demandado: Municipio de Ricaurte y otros.
Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 17 –art. 79-, incluyó un compendio normativo para regular la actuación del Estado y de los particulares respecto de la protección, explotación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Ahora, su desarrollo se ha dado con el avance de los criterios jurisprudenciales.
Al respecto, se destaca el siguiente pronunciamiento: “(..) el medio ambiente ha conducido en la actualidad a una reflexión interdisciplinaria que lo concibe como el conjunto de factores naturales o artificiales que influyen sobre el contexto en el cual el hombre vive. Esta acepción que aparece en principio como muy general, merece ser precisada y complementada con otras que son vecinas, como ecología, naturaleza, calidad de vida, contexto de vida, y patrimonio.
Es así como, los aportes de cada ciencia han sido valiosos para construir el concepto de medio ambiente, ese es el caso de la ecología, ciencia transdisciplinaria que, aunque se limita a estudiar únicamente las relaciones de los seres vivientes (los vegetales y los animales con exclusión del hombre) en su contexto, ha alimentado la noción de medio ambiente, que si considera al hombre en su contexto artificial y natural, con toda una serie de palabras y definiciones científicas que sirven para determinar el marco jurídico del derecho ambiental.
Solo para hacer referencia a algunas, se han acogido términos como i) nicho ecológico o “hábitat” entendido como el medio donde vive una especie que es definida por su comportamiento alimentario, reproductor, y territorial; ii) biotopo, que es el soporte inorgánico de una especie, y comprenderá (el suelo, el agua, etc.); iii) biocenosis que es un conjunto de especies animales y vegetales que coexisten y que tienen entre ellas relaciones con un biotipo determinado; iv) ecosistema que es una unidad topográfica, cualquiera que sea la superficie, colonizada por un cierto número de seres vivientes, que tienen entre ellos y en su relación con el biotopo en el cual ellos viven, nexos generalmente bien definidos.
No es otra la explicación de nociones jurídicas como “equilibrio biológico” o “equilibrio ecológico”. Por su parte, del concepto de “naturaleza” entendida en su globalidad, es decir todo aquello que no ha sido objeto en forma directa de una intervención humana se determinan componentes jurídicos del derecho al medio ambiente, toda vez que, desde el punto de vista de las decisiones judiciales, a juicio de algunos autores, todo lo que es natural debería de ser respetado y preservado en su estado presente o en su estado anterior si una restauración se hace posible o es conveniente; principio que traería como efecto jurídico inmediato que la carga de la prueba en caso de atentado contra el medio ambiente (naturaleza) debería ser siempre soportada por aquel que ha producido el daño. De otro lado, también aporta a la noción de medio ambiente el principio de “calidad de vida”, el cual refiere a una búsqueda de lo cualitativo, por oposición a la decepción que se ha tenido contra lo cuantitativo (nivel de vida) y, destacar así, que el medio ambiente concierne no solamente a la naturaleza sino también al hombre en sus relaciones sociales, de trabajo y recreativas.
Como señala el profesor Prieur3, es la herencia de Marcase y de Ilich, la ventana sociológica del medio ambiente dirigida a una sociedad de convivencia (el manejo del tiempo, las relaciones colectivas en las ciudades, las diversiones, los deportes, el turismo han ido invadiendo lo que anteriormente solo era ecología). 3 Ibidem. Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 18 También ha hecho su aporte el criterio de “marco de vida”, que no obstante encontrarse aún más alejado de la noción original de ecología, resulta siendo, en realidad, un sinónimo de medio ambiente en su especie arquitectónica y urbanística.
El concepto es más familiar para los técnicos y urbanistas que para los geógrafos y biólogos, comprende el territorio del hombre-individuo tanto como contexto físico (donde podrían incluirse la naturaleza y los espacios verdes artificiales o parques construidos por el hombre) y el contexto social. En relación a este último aspecto, bien decía B. de Jouvenel “si pasamos de la protección de la naturaleza al marco de vida estamos pasando de lo macro del medio ambiente que es el de la especie humana, a lo micro del medio ambiente que es el de los grupos de familias”4.
De la misma manera, la expresión “patrimonio” introduce un elemento moral y jurídicamente esencial en la concepción de lo que debe entenderse como medio ambiente. En su acepción restringida se podría temer que se asimile a la propiedad y a la rentabilidad. De hecho, se trata por el contrario de superar la propiedad, identificando los elementos del medio ambiente que deben observarse si se pretende su conservación y la gestión de un buen padre de familia.
De esta manera la noción de patrimonio haría relación a la idea de herencia legado por las generaciones que nos antecedieron, y que nosotros debemos transmitir en forma intacta a las generaciones que nos sobrevivirán. Los bienes y los espacios que van a ser calificados de “patrimonio” por el derecho del medio ambiente van a ser objeto de una atención muy particular no solamente de parte de su propietario jurídico, si el existe, sino también y sobre todo de la colectividad en su plenitud; razón por la cual debe hacerse referencia al patrimonio natural, compuesto por el biológico, ecológico y cultural; y al construido, en sus componentes arquitectónico, urbano y rural”5.
Así, se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos. Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas que, entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política y en muchas normas que establecen mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo6.
El Estado, titular original de la función legislativa y administrativa, ha tomado en sus decisiones medidas programáticas de adecuación para que los hechos de impacto ambiental que puedan ocurrir sacrifiquen a lo menos, negativamente, la naturaleza y con esas medidas, se prevengan o se castiguen, la amenaza y/o vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados, entre otros, con el medio ambiente sano7.
Ahora, el derecho a un ambiente sano ostenta la calidad de “i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son 4 JOUVENEL, Bertrand. La Civilización de la Potencia: de la economía política a la ecología política. 1976. 5 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de marzo de 2014, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, exp. 2001-90479-01(AP). 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Alier E. Hernández Enríquez, exp. 2003-10694 (AP). 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. María Elena Giraldo, exp. 2000-1339 (AP).
Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 19 titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras) y, iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar)”8.” (Subrayas de la Sala) De otro lado, es de indicar que la salubridad pública es el derecho que garantiza la existencia de los factores y condiciones que hacen posible una vida digna y duradera, como el abastecimiento de agua potable, el manejo adecuado de residuos líquidos y sólidos, el control de calidad de los alimentos, la existencia de unas condiciones y ambiente de trabajo adecuado, y la conservación y control a la contaminación de los recursos naturales9.
Frente al derecho colectivo relativo a la seguridad y salubridad públicas, y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, en reciente pronunciamiento10 el Honorable Consejo de Estado señaló: “8.4. Derecho a la seguridad y salubridad públicas La Sala resalta algunas características reseñadas por la sentencia de 15 de mayo de 2014, radicado 2010-00609-01(AP), Consejero Ponente Guillermo Vargas Ayala: - De acuerdo con lo previsto por el artículo 88 de la Constitución las acciones populares tienen por objeto la protección de derechos colectivos, entre los cuales se encuentran la seguridad y salubridad públicas.
Este enunciado fue desarrollado por el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que en su literal G consagra estos dos bienes como elementos esenciales de un derecho colectivo susceptible del amparo que ofrece el mencionado mecanismo procesal. - “La importancia del cuidado de la salud de las personas y de una adecuada gestión de su entorno, en tanto que aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable. 8 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de marzo de 2014, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, exp. 2001-90479-01(AP). 9 http://www.defensoria.gov.co/es/public/defensoriasdelegadas/1447/Para-los-derechos-colectivos-y-del- ambiente.htm 10 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia del 5 de mayo de 2016, Radicación número: 68001-23-31-000-2011-01081- 01(AP), Actor: Herleing Manuel Acevedo García, Demandado: Ministerio de Salud, Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), Municipio de Bucaramanga y Freskaleche S.A. Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 20 Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de “procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad”.
Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias “ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”. - El ordenamiento nacional ha previsto un régimen de responsabilidad de los productores de los productores de bienes y servicios que, entre otras, atenten contra la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios. - La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.”11 En este orden de ideas y dada la amplitud de su radio de acción, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas “se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad”12.
En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva.” (Negrillas y Subrayas de la Sala) En el marco normativo y jurisprudencial expuesto, corresponde a la Sala de Decisión determinar si concurren o no las condiciones de vulneración o amenaza de los derechos colectivos al medio ambiente en relación con la seguridad y salubridad pública, por la existencia de los silos de secado de café en el territorio del municipio de La Celia -Risaralda.
5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23-31-000-2005-00067-01.C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad.
No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero. Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 21 Precisado el alcance de los intereses colectivos cuya protección se exige en el sub examine, y a la luz de las disposiciones normativas y jurisprudenciales que han quedado referidas, debe verificar este juez colegiado si los mismos están siendo vulnerados o se ven amenazados por las entidades accionadas en el caso concreto, ante la continua ejecución de la actividad comercial en los silos de café en el municipio de La Celia.
Al respecto, observa esta Corporación que en el expediente obran las siguientes pruebas que resultan relevantes para la decisión que habrá de proferirse: - Solicitud dirigida a la Procuradora 28 Judicial II Ambiental y Agraria, por parte de la rectora de la Institución Educativa Liceo de Occidente de La Celia, en lo que respecta a la afectación ambiental de los silos de café (Cd. 15). - Oficio D.A. 463 del 06 de diciembre de 2014 expedido por el Alcalde Municipal de La Celia y dirigido al propietario de la Finca El Solferino, mediante el cual le solicita el retiro del silo de café ubicado en la finca, en virtud de las continuas quejas recibidas de la comunidad en general personal docente y directivos de las instituciones educativas, en el cual, además se señala que, con la modificación realizada por el acuerdo No 002 de 2012 al Esquema de Ordenamiento Territorial, dicha zona es residencial y la práctica de actividades complementarias es permitida únicamente cuando dicho uso no genere impactos ambientales que degraden la calidad del medio ambiente residencial o cualquier tipo de impacto.
(Cd. 15). - Oficio No 15788 D:18.02.01 del 10 de diciembre de 2014 expedido por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- y dirigido al gerente de la ESE Hospital San José de La Celia, mediante el cual complementa la respuesta CARDER 14887 del 26/11/2014, sobre la problemática en cuestión y que refiere la existencia de 4 silos en el área urbana del municipio (Cd. 15), de la cual se puede extraer lo siguiente: Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 22 “…- Silo de café ubicado en la carrera 3 No 5-41, propietario señor Fernando Osorio, se producen emisiones dispersas que emanan por las paredes laterales del silo y olores por el acopio de pulpa de café. - Silo de café ubicado en la finca La Solferina, propietario Milton Giraldo, cuenta con ciclón como sistema de control, se produce emisión puntual en ducto y olores por acopio de pulpa de café en fosa techada. - Silo de café ubicado en carrera 2 No 2-105, propietario señor Yamy López Cifuentes, cuenta con ciclón como sistema de control de emisiones, se producen emisiones por fuentes fijas en ducto. - Silo de café ubicado en carrera 2 No 2-118 propietaria señora Diana María Corrales, cuenta con cilón como sistema de control de emisiones, se producen emisiones por fuentes fijas en ducto (…) - En general los 4 silos identificados generan olores por la naturaleza de la actividad desarrollada.
(…)” - Oficio S.P. 11, 12, 13 y 14 del 24 de marzo de 2015 expedidos por el Secretario de Planeación municipal de La Celia y dirigido a los propietarios de los silos antes relacionados, en los cuales se les cita para una visita técnica en el sitio (Cd. 15). - Oficios 3128, 3129 y 3130 D:18.04.16 del 06 de abril de 2015 expedidos por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y dirigido a los propietarios de los silos antedichos, sobre el informe de visita técnica del 27 de marzo de 2015, en conjunto con unos requerimientos de adecuaciones de los silos para procesos de secado de café (Cd 15). - Oficio No S-2018-061541/DISPO 2 -ECELI-29 del 25 de septiembre de 2018 expedido por la Policía Nacional, en respuesta a un oficio del Secretario de Planeación de La Celia (Fl. 62 a 63), en los siguientes términos: “…la Policía no cuenta con los elementos ni los técnicos para determinar si los residuos emitidos por las chimeneas de los diferentes silos de café del municipio son elementos contaminantes o no, dado que esta función fue delegada a las autoridades ambientales mediante la resolución 2254 del 01 de noviembre de 2017 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
(…)” - Oficio D:18.04.16 9403 del 10 de agosto de 2015 expedido por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y dirigido al señor Yamid Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 23 López Cifuentes (fl. 67), en el cual se le informan las conclusiones de la verificación de instalaciones, respecto del tema de emisiones atmosféricas en la actividad de secado de café, y se le indican unos requerimientos por cumplir. - Solicitud de la comunidad Educativa Liceo de Occidente, dirigida a la Alcaldía Municipal y radicada el 22 de abril de 2015 (Fl. 71 a 75), para que medie en la problemática que afecta a los estudiantes por la contaminación que genera el proceso de secado de café en lo relativo a las emisiones de residuos gaseosos y que causa problemas de salud a la comunidad en general. - Acta de reunión llevada a cabo el 10 de enero de 2019 entre el Alcalde Municipal, las secretarías de planeación, de gobierno, de salud, la CARDER y los propietarios de los silos de café: Yamid López y Lerman Janney López.
(Fl. 76 a 78) en la cual se contextualiza la problemática asociada a los silos de café y se concluye la necesidad de concertar con la Procuraduría Ambiental un plazo máximo para poner en marcha la reubicación de dichas edificaciones, además de realizar las gestiones para la actualización del EOT y que se implementen medidas para minimizar los impactos de las emisiones, mientras se materializan las reubicaciones de los silos. - Presentación tendencias eventos de interés salud pública 2013 a 2017 y SE 23, 2018 La Celia, Apia, Belén de Umbría y Santa Rosa, enviado por el área de apoyo vigilancia epidemiológica de la Secretaría de Salud departamental de Risaralda el 18 de junio de 2018 a las 09:13 (Fl. 99). - Correo electrónico sobre comportamiento de eventos respiratorios en el municipio de La Celia, enviado por el área de apoyo y vigilancia epidemiológica de la Secretaría de salud departamental de Risaralda (Fl. 101 a 102) - Correo electrónico del comparativo 2013 a 2018 sobre enfermedades respiratorias en La Celia (Fl. 103) Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 24 - Informes sobre los silos de café ubicados en zona céntrica del municipio de La Celia Risaralda (Fl. 134 a 141). suscritos por la Administradora en salud ambiental de la Secretaría de Salud Departamental. - Oficio S.P. 74 del 17 de septiembre de 2015 expedido por la Secretaría de Planeación Municipal de La Celia y dirigido al Instituto Educativo Liceo de Occidente donde refiere: “…La Administración Municipal entiende y reconoce la problemática existente y es por esta razón que se han agotado los recursos institucionales, locales y departamentales, en la búsqueda de planes de mejoramiento y horarios de operación para garantizar que estas actividades no causen molestias al persona docente y estudiantil.
Dado el incumplimiento de dichos acuerdos y conocedores del proceso legal en contra de la señora Diana Corrales y Yamid López propietarios de los silos que están ubicados enseguida de la sede Atanasio Girardot. Motivo por el cual se considera que serán los jueces quienes determinen cual será el manejo que se le debe dar a esta situación. Adicionalmente se están adelantando oficios donde solicitaremos se determinen medidas preventivas cautelares para que mientras se establezcan un fallo definitivo sobre el tema se acompase el funcionamiento de los mismos (…)” - Resolución A-1723 del 29 de diciembre de 2017 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, por la cual se actualizan y adoptan las determinantes ambientales para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial municipal en jurisdicción del Departamento de Risaralda (Fl. 174 a 177).
Analizado el material probatorio que obra en el expediente, la Sala en primer lugar evidencia que en el Municipio de La Celia, uno de los principales sectores económicos, es el relacionado con la cadena de producción y procesos del café, de tal manera que se encuentran instalados diferentes silos de secado en el área de la territorialidad.
Es cierto, como se indica en el recurso de apelación planteado por la entidad territorial codemandada, que no obra una prueba determinante sobre el grado o nivel de afectación que generen los silos de café en el ambiente del municipio, ni tampoco la repercusión en la salud de las personas, sin embargo, comparte Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 25 esta colegiatura judicial el contenido argumentativo de la sentencia proferida por el a quo, en cuanto a que los elementos probatorios que obran en el plenario permiten señalar que sí existe una afectación de los derechos colectivos al medio ambiente y a la salud y salubridad pública, con ocasión de la expedición de humo, ceniza y olores que generan los silos de café en el proceso de secado del fruto.
Además que el funcionamiento de tales establecimientos en los sitios donde se encuentran ubicados, está vulnerando normas propias del Esquema de Ordenamiento Territorial y del medio ambiente, en cuanto se trata de zonas con destinación de uso de suelos diferentes a la industrial. Para la conclusión anterior, el Juez de instancia se vale de los diferentes medios de prueba recaudados a lo largo del proceso y que son redundantes en demostrar una afectación al medio ambiente, la cual, si bien no es cuantificable por medios técnicos, está presente y es evidente en el entorno de los silos de café, durante el procedimiento de secado del grano. Sobre ello testificó el ingeniero Diego Alejandro Rincón, en calidad de coordinador de salud ambiental en la Secretaría de Salud Departamental, quien expresó: “la emisión de humos y el material contaminante por parte de los cinco silos de café, no necesariamente deberá ser de manera simultánea, en diferentes horarios y en diferentes días de la semana constituye una actividad contaminante.
Ya el segundo escenario tiene que ver con las afectaciones y ahí pasamos de lo sanitario o lo ambiental a lo médico epidemiológico y en términos de epidemiología, la presencia de material contaminante que afecta el derecho al ambiente sano constituye un factor de riesgo porque la calidad del aire se ve comprometida y entonces el aire que respiran las personas no solamente en el entorno comunitario, en el espacio público, en lo laboral, el institucional o incluso en su vivienda, suma sus condiciones de vulnerabilidad, la edad, el sexo, si está en esta estación, si es menor de cero a cinco años, si es un adulto mayor, conlleva a una condición que se llama de múltiple exposición.(…) nosotros hemos encontrado que para el municipio de La Celia en un ejercicio consolidado en una fuente información proveniente de los hospitales locales reportaron que… [en] el municipio de La Celia se nota que hay un elevado número de consultas de las mismas personas de manera reiterada indicando que hay tanto enfermedades agudas resultantes de una exposición muy corta en el tiempo, como enfermedades crónicas como asma [que] invitan a profundizar y establecer que realmente la causa única no son los silos de café… Primer efecto concreto de los silos, lo hemos puesto de manifiesto que es una actividad contaminante que genera por una actividad económica en una fuente fija que invita al municipio a revisar el uso del suelo y su Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 26 ubicación porque no debería estar en la cabecera urbana, incluso debería revisar en la zona rural donde debería estar, porque si tuviera viviendas al lado, sería un factor de riesgo… nosotros evidenciamos que hay una actividad contaminante … [los silos] atribuyen y tienen un peso muy fuerte de la contaminación, el aporte de material contaminante, el funcionamiento de los silos de café que no es equiparable en volumen al interior de una cocina, es lo que tenemos documentado, está geo referenciado, las cifras de exposición, las visitas domiciliarias, las fichas domiciliarias, están las evidencias de la educación, por eso digo que los silos de café de La Celia generan una actividad contaminante que afecta el derecho a un ambiente sano de esa población.” (resaltó el Tribunal).
De igual manera, el testimonio de la señora Nubiola Gálvez, quien fungió como rectora de la Institución Educativa Liceo Occidente, es clara en señalar que en las instalaciones de dicho claustro académico, es común la existencia de ceniza en los salones y en los puestos de los estudiantes, que en ocasiones el olor del secado de café y el humo generado en el proceso, afecta la labor docente.
Además que eran constantes las quejas sobre las afecciones respiratorias de los alumnos. En el haber probatorio existen además diferentes pruebas documentales que dan sustento de la vulneración al medio ambiente que se genera en razón de la actividad realizada con los silos de café, entre ellas las actas de visitas realizadas por la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación Autónoma del Risaralda -Carder, en donde se ordenan diferentes adecuaciones de los ductos de salida de los silos, en cuanto a condiciones técnicas o altura que impidan una aspersión directa del humo o ceniza en los terrenos circundantes.
Visible en el folio 170 del cuaderno principal, obra además oficio 9506 de junio de 2018, en donde el Subdirector de Gestión Ambiental Sectorial de la CARDER manifiesta al Alcalde municipal de La Celia, que para el funcionamiento de fuentes fijas de emisiones contaminantes, como lo son los silos de secado de café, el municipio debe contar con el uso de suelo industrial en materia de reglas y criterios preestablecido en las normas ambientales y la zonificación de uso del suelo.
De esta forma, no sólo es acreditada la vulneración de los derechos a través de los testimonios y de los pronunciamientos de las autoridades ambientales (coordinación de salud ambiental de la Secretaría de Salud Departamental y Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 27 Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación Autónoma del Risaralda -Carder) sobre la evidencia de los elementos que contaminan el ambiente y que provienen de los silos de café, sino que existe una normativa clara en la materia, cuyo cumplimiento omite el ente municipal, respecto de la ubicación de las edificaciones objeto de esta acción popular, en zonas de destinación de uso de suelos, diferentes a la industrial.
De igual manera está en el haber probatorio la Resolución 1723 del 29 de diciembre de 2017, mediante la cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER, en uso de sus facultades de autoridad ambiental, actualiza y adopta las determinantes ambientales de obligatorio cumplimiento para la elaboración de planes de ordenamiento territorial en los municipios de Risaralda, entre ellas la determinante 9 relacionada con la calidad del aire y que busca el ajuste de las normativas municipales para que “definan la adecuada localización de actividades relacionadas con la contaminación atmosférica, olores ofensivos y el ruido, y establezcan las acciones para su control y mitigación, de tal forma que se reduzca el deterioro de la calidad del aire y los efectos negativos sobre la salud humana y el medio ambiente” Es claro para esta corporación judicial que el municipio de La Celia incurre en omisión de sus deberes respecto del cuidado del ambiente, de la calidad del aire con repercusión en la salud de la comunidad, al permitir que en zonas diferentes a la industrial operen silos de secado de café que, en los términos expuestos por el coordinador de salud ambiental de la Secretaría de Salud de Risaralda, generan emisiones contaminantes que afectan el derecho al ambiente sano y que, a su vez, en términos de epidemiología, constituye un factor de riesgo ante la presencia de material contaminante en el ambiente.
Sin perjuicio de lo expuesto y que el funcionamiento de los silos de café significa, per se, un riesgo para el ambiente sano y para la salud y salubridad pública, en diferentes certificaciones expedidas por el Secretario de Planeación Municipal, se encuentra probado que los silos de propiedad de los señores Fernando Osorio, Jorge Milton Giraldo, Luz Elena Betancourt Zapata, César Aguilar Marín, Yamid López Cifuentes y Lerman López, se encuentran en zonas de uso de suelos diferente a las industriales, ubicados en zonas residenciales o de uso múltiple, lo cual contraría el artículo 2.2.5.1.10.3 del Decreto 1076 de 2015, compilatorio del sector ambiental que al respecto señala: Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 28 “ARTÍCULO 2.2.5.1.10.3.
Localización de industrias y de fuentes fijas de emisión. A partir de la vigencia de secreto ningún municipio Distrito Federal, dentro del perímetro urbano, autorizar el establecimiento o instalación de una fuente fija de emisión de contaminantes al aire en zonas distintas de las habilitadas para usos industriales en el territorio de su jurisdicción. Las industrias y demás fuentes fijas de emisión de contaminantes al aire que a la fecha de expedición de este decreto, están establecidas operen en zonas no habilitadas para el fin de industrial, o en zonas cuyo uso principal no sea compatible con el desarrollo de actividades industriales, disponer un tramo de un término de 10 años contados a partir de su vigencia, para trasladar sus instalaciones a una zona industrial, so pena de la cancelación de la licencia o permiso de funcionamiento y de la revocatoria definitiva de la licencia ambiental y en los permisos y autorizaciones que le hubieren sido conferidos por las autoridades ambientales, sin perjuicio de la imposición de multas y demás sanciones previstas por la ley y los reglamentos.
Los municipios y distritos dentro del plazo fijado dictada en la norma de su unificación y uso del suelo y otorgarán las necesarias facilidades para efectuar de la mejor manera posible la relocalización de fuentes fijas de qué trata ese artículo (Decreto 948 de 1995, art. 107)” De este modo, los silos de café ubicados en el municipio de La Celia son fuentes fijas de emisiones contaminantes y que, pese a no haber sido cuantificada, genera una afectación en el medio ambiente y consecuencialmente amenaza la salubridad pública, ante lo cual para esta Sala de Decisión carecen de vocación de prosperidad los argumentos expresados por pasiva en la alzada presentada por el ente municipal accionado, en cuanto a que no existe prueba sobre la afectación del ambiente como derecho colectivo, o de la ubicación de los silos en una zona diferente a la permitida en el uso del suelo.
Itera el Tribunal que la naturaleza preventiva de la acción popular permite evitar un daño contingente, o que se haga cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos (artículo 2 de la Ley 472), de tal manera que no es necesario que se cuantifique el daño ambiental que genera la actividad en los silos de café, ante la omisión en el control por parte de las entidades accionadas, para declarar en amenaza o vulneración los derechos e intereses colectivos al medio ambiente y a la salubridad pública, especialmente por la instalación de fuentes fijas de emisiones contaminantes, en lugares diferentes a los industriales según la prohibición expresa contenida Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 29 en el artículo 2.2.5.1.10.3 del Decreto 1075 de 2015 que compiló las normas relativas al ambiente y en lo que acá atañe, recoge el contenido del artículo 107 del Decreto 948 de 1995.
La argumentación expuesta toma mayor fuerza persuasiva, si se analiza la naturaleza del derecho colectivo al ambiente sano, en el entendido que es “un patrimonio común y que por lo tanto su mejoramiento y protección son actividades de utilidad pública en las que deberán participar el Estado y los particulares”13. A tono con ello la H. Corte Constitucional ha referido que la conservación del ambiente aborda enfoques con criterios éticos, económicos y jurídicos, en cuanto del “plano ético se construye un principio biocéntrico que considera al hombre como parte de la naturaleza, que le otorga valor a ambos.
Desde el plano económico, el sistema productivo ya no puede extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente, debiendo sujetarse al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la Nación; encuentra, además, como límites el bien común y la dirección general a cargo del Estado (artículos 333 y 334). En el plano jurídico el derecho y el Estado no solamente deben proteger la dignidad y la libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante la amenaza que representa la explotación y el agotamiento de los recursos naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas, técnicas jurídicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos frente a valores individuales”14 por tanto, no es un asunto que solamente pueda considerarse como de interés general, sino mundial y protegido por el derecho internacional, en el sentido que toca los recursos existentes para la raza humana: “La conservación del ambiente no solo es considerada como un asunto de interés general, sino principalmente como un derecho internacional y local de rango constitucional, del cual son titulares todos los seres humanos, “en conexidad con el ineludible deber del Estado de garantizar la vida de las personas en condiciones dignas, precaviendo cualquier injerencia nociva que atente contra su salud”.
Al efecto, la Constitución de 1991 impuso al Estado colombiano la obligación de asegurar las condiciones que permitan a las personas gozar de un ambiente sano, y dispuso el deber de todos de contribuir a tal fin, mediante la participación en la toma de decisiones ambientales y el ejercicio de acciones públicas y otras garantías individuales, entre otros.”15 13 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP William Hernández Gómez. Sentencia de Unificación del 13 de febrero de 2018. Rad. 25000-23-15-000-2002-02704-01 14 Sentencia T 622 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 15 Corte Constitucional. T 154 del 21 de marzo de 2013 MP Nilson Pinilla Pinilla Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 30 Tan importante ha resultado el desarrollo del derecho colectivo al ambiente sano desde la constitución de 1991, que algunos sectores judiciales y de la doctrina han acuñado dicha carta como una del tipo ecológica, toda vez que planteó distintos lineamientos que la destacan y así la identifican a nivel internacional.
Uno de los elementos principales a resaltar es la protección del ambiente sano como objetivo del Estado Social de Derecho, en razón de su incidencia en el entorno vital del hombre, que es indispensable para su supervivencia y la de las generaciones venideras,16 cuya finalidad de fijó desde una triple dimensión, por un lado “la protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales.
Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares”17, siendo obligación del Estado realizar las acciones positivas necesarias para que tal derecho sea protegido y promovido. En ese orden, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el Estado en su unidad debe garantizar la protección y conservación del medio ambiente, ejerciendo entre otras, acciones específicas cuya finalidad sea mantener la diversidad e integridad, salvaguardar las riquezas naturales, la conservación de las zonas de importancia ecológica, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, fomentar la educación ambiental, entre otras, de tal manera que se logre la progresividad de un mandato de optimización que, por sí solo, permita mantener al ser humano la vida en condiciones dignas, lo cual se debe realizar desde cuatro frentes fundamentales, a saber: (i) prevención, (ii) mitigación;
(iii) indemnización o reparación y (iv) punición.18 Conforme lo antedicho y comoquiera que el derecho colectivo al ambiente sano es desarrollado en la constitución política de 1991 como uno de los fines esenciales del Estado, en el sentido que su protección es la carga que tiene la humanidad misma para su conservación y supervivencia, concluye esta magistratura que se deben proteger los derechos colectivos invocados en la 16 Corte Constitucional.
Sentencia C-0431 del 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa 17 Corte Constitucional. Sentencia T 760 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas reiterada en Sentencia C – 666 de 2010 M.P. Humberto Sierra Porto. 18 Corte Constitucional, Sentencia C- 032 del 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 31 demanda, con miras a conservar los recursos naturales, no sólo para las generaciones actuales, sino para las venideras y, en tal virtud, confirmará la sentencia de primera instancia, conservando incólumes las órdenes impartidas para la protección tanto del ambiente, como de la salud de las personas.
Finalmente, en cuanto al argumento del municipio de La Celia, referente a que los términos de la sentencia de primera instancia desconocen la realidad económica de la territorialidad, estima el Tribunal que tal argumento no resulta de recibo, menos aun cuando el cumplimiento de las órdenes impartidas en primer grado se deben llevar a cabo con el apoyo económico el y acompañamiento técnico del departamento de Risaralda y de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda.
De acuerdo con todo lo discurrido, la Sala confirmará la decisión de primera instancia en cuanto dispuso la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda. Para su cumplimiento, el comité de Verificación y Vigilancia integrado en la sentencia de primera instancia, se compondrá además por el Juez de primera instancia. 6.
COSTAS. El Tribunal debe precisar que las costas en acción popular tienen norma especial, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el cual dispone:
ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.
(Negrilla de la Sala). De la norma en cita, se pueden establecer los siguientes aspectos fijados por el legislador en el marco de la acción popular (art. 88 CN): (i) de manera general remite en materia de costas a las normas del procedimiento civil, hoy contenidas en el Código General del Proceso, y (ii) en relación con el demandante, limita su condena a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada fuere temeraria o de Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 32 mala fe; además, en caso de mala fe de cualquiera de las partes, prevé la imposición de multa hasta de 20 SMLMV, destinada al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Igualmente, conforme las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la condena en costas debe imponerse siempre y cuando del dossier se encuentre acreditada su causación. Al respecto, la disposición procesal indica que las costas se integran por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el proceso y por las agencias en derecho.
En relación con las costas, éstas se tasarán y liquidarán con criterios objetivos y verificables en el expediente19. De conformidad con la norma anterior, la parte vencida deberá sufragar las costas de la parte contraria, y en casos de dos partes obligadas al pago de costas, se deberá establecer la proporción que debe asumir cada una de ellas, lo anterior, siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En lo referente a la condena en costas en acciones populares, el H. Consejo de Estado en recientes providencias20 21 22 se ha venido pronunciando en favor del criterio de reconocimiento de costas a cargo de las entidades accionadas vencidas y en beneficio de los accionantes populares, tanto respecto de gastos que se acrediten causados, como de agencias en derecho, aun en los casos en que el actor popular hubiere actuado en nombre propio y no a través de apoderado.
Este criterio fue condensado en la reciente Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 201923, proferida por el H. Consejo de Estado, Sala Plena de lo 19 Código General del Proceso. Artículo 361. 20 Consejo de Estado Sección Primera. C.P.: Oswaldo Giraldo Pérez, sentencia del 26 de marzo de 2019, radicación: 68001-23-33-000-2012-00092-01(AP). 21 Consejo de Estado – Sección Primera: C.P.: Hernando Sánchez Sánchez.
Sentencia del 24 de mayo de 2019, Radicación: 25000-23-24-000-2010-00748-01 (AP). 22 Consejo de Estado – Sección Primera. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Sentencia del 28 de junio de 2019. Radicado: 68001-23-31-000-2010-00930-01 (AP). 23 Consejo de Estado – Sección Primera. C.P.: Rocío Araújo Oñate. Sentencia del 6 de agosto de 2019. Radicado: 15001-33-33-007-2017-00036-01, demandante: Yesid Figueroa García, demandado: Municipio de Tunja.
Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 33 Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial No. 27, dictada como Mecanismo de Revisión Eventual en proceso de Acción Popular, en el cual estableció las siguientes reglas en materia de costas, para precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: ➢ El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. ➢ Hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. ➢ Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan- n relación con los auxiliares de la justicia. ➢ Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. ➢ En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 34 procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. ➢ Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. ➢ Advertir a la comunidad en general que las reglas de unificación y sus razones de decisión, constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los procesos de acciones populares que se encuentran en curso en la jurisdicción contencioso administrativa y los que a futuro se inicien ante ella.
De las normas transcritas y del precedente jurisprudencial de unificación en cita, es claro que, en materia de costas en acción popular, se aplican de manera armónica los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y las disposiciones del Código General del Proceso que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, de lo cual se destaca entre las reglas de la sentencia de unificación, que la condena en costas será a cargo de las partes así: (i) Se condenará en costas a la parte demandada en favor de la parte actora que obtuvo sentencia estimatoria, y las mismas comprenden, por una parte, lo referente a gastos asumidos para el trámite de la acción popular y, por otra parte, lo referente a las agencias en derecho como parte integrante de las costas junto con los gastos del proceso, que se pueden reconocer, incluso si el demandante no es abogado o no fue representado por un apoderado en la acción constitucional de protección de los derechos colectivos Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 35 (ii) Se condenará en costas al accionante popular únicamente cuando actuó con temeridad o mala fe.
De esta forma, para el caso concreto en el cual la sentencia es estimatoria de las pretensiones de la demanda, correspondería condenar en costas a favor de la parte actora, sin embargo, una vez revisado el plenario, se advierte que la defensa de los derechos colectivos fue asumida por parte de la Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira, de tal forma que, si bien la labor litigiosa tuvo lugar con el cuidado y la diligencia necesarios, por corresponder a una labor institucional y que le es encargada en la función pública a su cargo, no es procedente imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VIII. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con las razones expresadas en la parte motiva de este proveído. 2.
Intégrese el Comité de Verificación y Vigilancia creado en la sentencia de primera instancia, además con el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, con el fin de velar por el cumplimiento de la presente sentencia. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen. 4. Sin costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Radicación: 66001-33-33-005-2019-00041-02 (D-0410-2020) Acción Popular 36 DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co”